Gobernanza local en México: avances y desencantos

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1 Gobernanza local en México: avances y desencantos José Santos Zavala En los últimos años, en los gobiernos locales en México se han implantado nuevas formas y mecanismos de solución de los problemas públicos locales. El balance es de avances, permanencias y retrocesos. En términos estructurales, se ha transitado de un predominio de los actores gubernamentales a la presencia de una gran diversidad de actores en el proceso de hechura de las políticas públicas locales. Los cambios que se han impulsado durante al menos las últimas tres décadas con el fin de hacer más democrático y efectivo el ejercicio de la autoridad pública y responder con mayor eficiencia a las necesidades de la población, han tenido su impacto en transformaciones en las instituciones públicas locales. Sin embargo, la calidad de las instituciones no parece ser la necesaria para enfrentar los desafíos del país. Asimismo, hay un amplio consenso de que la existencia de instituciones de calidad y la gobernabilidad democrática son esenciales para el gran déficit social dominante hacia principios del siglo XXI. Esta ponencia tiene como objetivo reflexionar desde un enfoque de la gobernanza y de cinco experiencias concretas de gobierno (Aguascalientes, Guanajuato, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas), las nuevas formas de gobierno, gestión participativa y toma de decisiones orientadas a estimular, desde una perspectiva más horizontal y concertada, procesos solución de los problemas públicos locales. Para lograrlo, en primer lugar, se describen las transformaciones que han tenido las instancias tradicionales de gobierno y gestión a partir del surgimiento de una acción pública local más amplia, basada en la interacción y participación de múltiples actores. En segundo lugar, se analizan estos aspectos considerando la relevancia del contexto y local y sus particularidades como nuevos procesos de gobierno. Finalmente, se plantea el déficit de las instituciones del gobierno local en México. Introducción La pluralidad y alternancia política, entre otros factores, en los gobiernos locales en México ha generado que la gobernabilidad se convierta en un importante instrumento conceptual explicativo del proceso de transformación de la acción pública local. Durante el tiempo del predominio el sistema político de partido único, la configuración organizacional respondió a los principios de jerarquía y centralización. Sin embargo, en años recientes, en los gobiernos locales, principalmente los urbanos, se ha iniciado la configuración de una acción pública más cooperativa, basada en la negociación y en una estructura más vertical. A esta nueva forma de configuración organizacional se le puede identificar con el concepto de gobernanza, en la que en la solución de los problemas intervienen agencias gubernamentales y actores de la sociedad. Estos nuevos actores no sólo están presentes en el diseño, sino también en la implementación y evaluación de las políticas públicas locales. En este contexto, el diseño organizacional de la gobernabilidad se caracteriza por la fragmentación, flexibilidad, 1

2 descentralización, participación, transparencia, regulación múltiple y la existencia de diversas lógicas de acción y por lo tanto un mayor conflicto en el proceso de hechura de las políticas públicas. Derivado a lo anterior se puede plantear como hipótesis, la transición a una gobernabilidad democrática fragmentada, sustentada en dos variables, credibilidad en lo político y eficiencia en lo administrativo; en términos de estructura organizativa significa el cambio de la rigidez, jerarquía, centralización a la flexibilidad, descentralización y participación, el cual, para el caso de los gobiernos locales mexicanos es un proceso inacabado que inició a finales de la década de los ochenta del siglo XX, época en la que también inició la implantación de políticas descentralizadoras, con lo cual empezó un lento pero permanente proceso de transformación institucional del Estado. Para principios del siglo XXI, en los gobiernos locales de México se encuentran evidencias de políticas públicas que han logrado articular una nueva forma de gobernabilidad, quizás aun incipiente, pero que han adoptado en su diseño e implantación la forma de una red de actores. Esta nueva forma de gobernar esta presente, principalmente, en los gobiernos locales urbanos. Los factores que impulsaron este cambio son la cercanía del gobierno con la ciudadanía y el carácter urgente que requieren las soluciones a las demandas de la ciudadanía. Sin embargo, estos cambios no han abarcado a todo el gobierno municipal, ni una practica en todos los municipio de México, producto quizás de la diversidad y heterogeneidad de los gobiernos locales, es además, un cambio que se puede percibir más en aquellas áreas de política pública de mayor conflicto, como son los aspectos vinculados con el desarrollo económico, servicios públicos y problemas sociales. La nueva gobernabilidad en los gobiernos locales ha sido producto de un proceso de incorporación de nuevos actores al proceso de elaboración de las políticas públicas, es decir, sustentada en una forma de gobernanza. Esta nueva forma de organización ha sido una respuesta a las formas de gestión pública de regímenes autoritarios y centralistas, caracterizada por el predominio de la organización jerárquica; la nueva gobernabilidad local ha impulsado al mercado y a las redes de política pública como formas de organización del gobierno local, generándose una gestión pública mas flexible pero a la vez mas compleja, sustentado en la participación ciudadana organizada, caracterizado por la existencia de múltiples lógicas de acción, situación generada por la alternancia y pluralidad política y la reconfiguración organizacional de las agencias gubernamentales municipales; aunado a lo anterior, el nuevo proceso de hechura de las políticas pública ha sido impulsado por los procesos de descentralización desde el gobierno federal y modernización administrativa al interior de los gobiernos municipales. Un aspecto a resaltar es que la transformación no ha comprendido a toda la estructura y gestión de un gobierno local, sino sólo a una parte de él, principalmente en aquellos aspectos vinculados con los servicios públicos, desarrollo local y asuntos sociales, logrando generar una agenda ampliada a asuntos que van más allá de un gobierno cuya principal función es la prestación de los servicios públicos. Estas conclusiones, sobre la nueva gobernabilidad local basada en una forma de gobierno de 2

3 gobernanza, fue documentada mediante un análisis empírico, por un período de tiempo que permitió estos planteamientos, pero sobre todo que se pudieron identificar los factores que la impulsaron (alternancia política, cogestión, profesionalización de la estructura funcional, continuidad en la acción pública y uso mixto de recursos), con lo cual fue posible caracterizar el grado de institucionalización de las políticas públicas locales. En esta investigación, financiada por Conacyt de México, se analizaron acciones de política pública que lograron convertirse en su conjunto una nueva forma de resolver los problemas públicos locales en municipios mexicanos como Aguascalientes, León, Querétaro, Zacatecas y San Luis Potosí. La pregunta a responder en el proceso de investigación fue: Las acciones innovadoras de política pública, implementadas en municipios urbanos de México, han logrado constituirse en nuevas formas de gobernabilidad local? La acción pública como instrumento de la gobernabilidad La gobernabilidad se ha constituido en el centro del análisis en el campo de estudios de los asuntos públicos locales. La razón principal es que, en un contexto dinámico, hostil y conflictivo, caracterizado por la ampliación de la agenda pública local y una crisis de la credibilidad de las acciones de los actores gubernamentales locales, la capacidad de resolver los problemas públicos debe sustentarse en la flexibilidad, estabilidad, adaptabilidad, coordinación, eficiencia, participación ciudadana y orientación al interés común. En este tipo de proceso de formulación de las políticas públicas locales, la eficiencia es una variable administrativa, la eficacia es de carácter político y la credibilidad de tipo social. En este contexto de gobernabilidad, como lo muestran las experiencias de gobierno que han participado en el Premio Gobierno y Gestión local, los municipios han diseñado estrategias innovadoras de solución de los problemas públicos, cuya institucionalización depende de la coordinación con los ámbitos estatal y federal de gobierno, de la participación ciudadana, de la profesionalización de los funcionarios, continuidad del personal técnico, así como de fuentes alternativas de financiamiento. En este sentido la gobernabilidad es el equilibrio entre la eficiencia administrativa y la credibilidad política. La coordinación entre actores gubernamentales, políticos y sociales es esencial para una nueva gobernabilidad local, pues requiere de la coordinación de la acción pública para mejorar la capacidad de resolver los problemas públicos, por lo que la gobernanza como forma organizativa de gobierno es una de las alternativas de reconfiguración del gobierno municipal. Además, la gobernabilidad en la gestión local en México requiere aún de la dirección jerarquizada, pero esta debe ser una dirección en red, en donde es el responsable de darle direccionalidad a la acción pública. En la solución de los problemas públicos en los municipios urbanos de México, la gestión pública se caracteriza por la complejidad y fragmentación, en cuyo proceso de formulación de las políticas públicas los actores gubernamentales no son los únicos, y en donde se combinan de manera ambigua jerarquía y red. Esto genera que la acción pública local no puede circunscribirse solo en los aspectos organizativos y técnicos, sino también en los políticos. Esta situación desplaza el análisis de la gobernabilidad a las interacciones propiciada por los 3

4 involucrados en la acción pública local. La gestión pública local urbana se encuentra ante nuevos retos, manifestada en una agenda pública local que va más allá de la prestación de los servicios públicos básicos, cuya característica principal es que se involucra en asuntos vinculados con el desarrollo, asumiendo asuntos de la agenda económica, social y ambiental. Lo que demanda procesos de institucionalización. En esta investigación se analizó el proceso de institucionalización de las acciones de política pública implantadas por municipios urbanos del centro norte de México, poniendo en el centro del análisis a la acción pública local y los actores involucrados en ella. El análisis se realizó a partir un seguimiento de cinco programas ganadores del Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE, comparándolos, en términos de la forma organizativa de gobernanza, y como esta logró institucionalizarse. CUADRO 1 PROGRAMAS ANALIZADOS PROGRAMA MUNICIPIO AÑO Comercio en la vía pública Santiago de Querétaro, Qro Sistema de transporte León, Guanajuato 2003 Programa de Tres por Uno Guadalupe, Zacatecas 1998 Programa de ahorro de energía eléctrica Aguascalientes, Ags Puro Potosino San Luis Potosí, S.L.P Rescate de espacios públicos Rioverde, San Luis Potosí 2000 El proceso de institucionalización se analizó a partir de dos variables explicativas, grado de racionalidad y forma organizativa de gobernanza, en donde la acción pública local se definió a partir de tres componentes: organizacional (acción organizada), cooperativa (política pública) e interactiva (gobernanza). En el primer nivel se puso énfasis en reconstruir el grado de racionalidad a partir de la identificación de la existencia de acciones, metas, objetivos y planes estratégicos. La forma organizativa fue la variable dependiente y el grado de racionalidad la variable independiente. Se identificaron tres niveles de institucionalización: bajo, medio y alto. En esta investigación buscó responder la pregunta Las acciones de política pública local han logrado constituirse en nuevas formas organizativas de solución de los problemas públicos? Por lo que se identificó problema público, acciones de solución, actores involucrados, tipo de interacción, forma organizativa adoptada; todo ello encuadrado en un entrono socioeconómico y político local. La investigación se ubicó en tres niveles de análisis: 1) Nivel macro, ubicado en el nivel teórico, grado de institucionalización, utilizando dos variables, grado de eficiencia y forma organizativa adoptada (acción organizada, política pública, gobernanza); 2) Nivel meso, que comprende la estrategia de gobernanza, utilizando como variables el grado de interacción y el grado de eficiencia; 3) nivel micro, reconstrucción del proceso de solución de los problemas públicos, a partir del análisis de problemas, acciones y actores involucrados. 4

5 Los fundamentos epistemológicos de la investigación fueron tres. En primer lugar, empírico, en el cual se buscó identificar las acciones de política pública y sus actores. En segundo lugar, analítica, en el que se reconstruyó la forma organizativa adoptada para la solución de los problemas públicos locales. Tercero, una dimensión interpretativa, en la cual se buscó caracterizar el grado de institucionalización de las políticas públicas locales. Con estas premisas los casos estudiados se observaron por un período de mínimo de nueve años, con el objetivo de indagar de manera sistemática las fuentes directas e indirectas de información, utilizando como instrumentos de recopilación de datos las siguientes técnicas: 1) entrevistas semiestructuradas, 2) observación participante, 3) análisis documental, 4) seminarios de discusión. Esto fue posible ya que los programas de política pública al momento de participar en el premio Gobierno y Gestión Local, ya contaban con cierto grado de institucionalización, motivo por el cual son una fuente explicativa de la gobernanza local en México. Nuevos procesos de gobierno en la solución de los problemas públicos locales La pluralidad y alternancia política, entre otros factores, generó que la gobernabilidad en los gobiernos locales se convierta en un importante instrumento conceptual explicativo del proceso de transformación de la acción pública local. Durante el tiempo del predominio del sistema político de partido único, la configuración organizacional respondió a los principios de jerarquía y centralización. Sin embargo, desde mediados de los años ochenta del siglo pasado, en los gobiernos locales, principalmente los urbanos, se ha iniciaron nuevos procesos de gobierno, configurados con base en una acción pública más cooperativa, sustentada en la negociación, el acuerdo, es decir en una estructura organizativa más horizontal. A esta nueva forma de configuración organizacional se le puede identificar con el concepto de gobernanza, en la que en la solución de los problemas intervienen agencias gubernamentales y actores de la sociedad. Estos nuevos actores no sólo están presentes en el diseño, sino también en la implementación y evaluación de las políticas públicas. En este contexto, el diseño organizacional de la gobernabilidad se caracteriza por la flexibilidad, descentralización, participación, transparencia, regulación múltiple, la existencia de diversas lógicas de acción pero sobre todo por la fragmentación. La transición a una nueva gobernabilidad local, en términos de estructura organizativa significa el cambio de la rigidez, jerarquía, centralización a la flexibilidad, descentralización y transparencia, el cual para el caso de los gobiernos municipales mexicanos es un proceso inacabado que inicio a finales del siglo XX, época en la que también inició la implantación de políticas descentralizadoras, con el cual empezó un lento pero permanente proceso de transformación institucional del Estado. Para principios del siglo XXI en los gobiernos locales en México se encontraron evidencias de políticas públicas que han logrado articular una nueva forma de gobernabilidad local, quizás aun incipiente, pero que han adoptado en su diseño e implantada la forma de una red de actores. Esta nueva forma de gobernar esta presente, principalmente, en los gobiernos locales urbanos. Los factores que impulsaron este cambio es la cercanía del gobierno con la 5

6 ciudadanía y el carácter urgente que requieren las soluciones a las demandas de la ciudadanía. Si bien es cierto que no es una transformación generalizada, producto quizás de la diversidad y heterogeneidad de los gobiernos locales, es un cambio que se puede percibir más en aquellas áreas de política pública de mayor complejidad, como son los aspectos vinculados con el desarrollo económico, servicios públicos y problemas sociales. Los nuevos procesos de gobierno en municipios urbanos mexicanos han sido producto de un proceso de incorporación de nuevos actores al proceso de elaboración de las políticas públicas. Esta nueva forma de organización ha sido una respuesta a las formas de gestión pública de regímenes autoritarios y centralistas, caracterizada por el predominio de la organización jerárquica; la nueva gobernabilidad local ha impulsado al mercado y a las redes de política pública como formas de organización del gobierno local, generándose una gestión pública más flexible pero a la vez compleja, sustentado en la participación ciudadana, caracterizado por la existencia de múltiples lógicas de acción, situación generada por la alternancia y pluralidad política y la reconfiguración organizacional de las agencias gubernamentales; aunado a lo anterior, el nuevo proceso de hechura de las políticas pública ha sido la búsqueda de una gestión pública con resultados al corto plazo. Un aspecto a resaltar es que la transformación no ha comprendido a toda la estructura y gestión de un gobierno local, sino sólo a una parte de él, principalmente en aquellos aspectos vinculados con los servicios públicos, desarrollo local y asuntos sociales, logrando generar una agenda ampliada a asuntos que van más allá de los servicios públicos, función tradicional del municipio en México. En las soluciones de política pública de los municipios urbanos analizados destacan las siguientes conclusiones: primero, se comprobó que las acciones innovadoras de política pública locales lograron constituirse en nuevas formas organizativas de gobernabilidad local, cuya principal característica fue que se focalizaron en la solución de problemas públicos concretos. Segundo: se comprobó que a partir de la implantación de acciones innovadores se logró construir una estrategia de gobernabilidad fragmentada, cuyas característica central es que no comprende a todo el gobierno municipal y está determinada por la profesionalización y continuidad del personal responsable de las acciones de solución de los problemas públicos y por la incorporación de los actores sociales organizados, aunque esta incorporación está en función de la naturaleza de los problemas públicos. En problemas muy técnicos es baja y en problemas sociales es alta. Dentro de los primeros está el caso del transporte de León, energía eléctrica de Aguascalientes y Rioverde; en los segundos se ubica, el ambulantaje de Querétaro, tres por uno de Zacatecas y Puro Potosino de San Luis Potosí. Tercero: el modelo de gobernabilidad para adaptarse al proceso de transición de una agenda pública tradicional a una agenda pública ampliada, adopto una doble dimensión: en lo político, configuró una forma de gobierno más interactivo (Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas). En lo administrativo se adoptó una forma más eficiente (Aguascalientes, León y Rioverde, San Luis Potosí). 6

7 Cuarto: La incorporación de los actores que en el proceso de solución de los problemas públicos locales esta en función de la naturaleza de la necesidad o situación social a resolver, en los problemas técnicos involucra a quienes se han formado profesionalmente en el tema (Querétaro, León y Rioverde, San Luis Potosí) y en los problemas sociales los actores con mas capacidad de organización y que buscan un objetivo específico en la estrategia implementada (empresarios en San Luis Potosí, ambulantes en Querétaro, migrantes en Zacatecas). Quinto: en cuanto al grado de intensidad de las interacciones entre los actores involucrados en el proceso de solución de los problemas públicos se encontró que estas son intensas en el caso de San Luis Potosí; Guadalupe, Zacatecas; mediana en Querétaro y baja en León, Aguascalientes y Rioverde, San Luis Potosí. Sexto: Las políticas públicas analizadas no cambiaron con la alternancia política en el gobierno municipal, si se reorientaron, se les dio el estilo propio de el partido político en el gobierno, pero no desaparecieron, tales son los casos de Puro Potosino, en San Luis Potosí, Tres por Uno en Guadalupe, Zacatecas, Ambulantaje en Querétaro, Ahorro de Energía Eléctrica en Aguascalientes, Rescate de Espacios Públicos en Rioverde, San Luis Potosí. En el periodo analizado en el municipio de León no hubo alternancia en el gobierno local. Séptimo: La nueva gobernabilidad democrática en los municipios urbanos en los municipios analizados generó una agenda ampliada: desarrollo económico (SLP); transporte público (León); ahorro de energía en Aguascalientes y predomina una agenda tradicional en Querétaro y Zacatecas y Rioverde. Octavo: la nueva gobernabilidad democrática son nuevos procesos de gobierno para solucionar problemas públicos a nivel local, más credibilidad en lo político (San Luis Potosí; Guadalupe, Zacatecas; Querétaro) y más eficiencia en lo administrativo (León, Aguascalientes y Rioverde). Derivado de las anteriores conclusiones, la pregunta que surge es Cuáles son los avances y retrocesos en la nueva gobernabilidad local en municipios urbanos de México? Los argumentos de la respuesta, se presentan en el siguiente apartado. Avances y pendientes en los nuevos procesos de gobierno a nivel local Las siguientes inferencias en los nuevos procesos de gobierno a nivel local en México iniciales se exponen en tres partes y se derivaron de las hipótesis de la investigación, las cuales fueron planteadas en los siguientes términos: a) A mayor pluralidad de actores más horizontalidad en el proceso de toma de decisiones y mayor es el grado de eficiencia administrativa, siempre y cuando la información y las capacidades estén distribuidas de manera homogénea; b) A mayor acotamiento del problema, mayor es el grado de eficiencia administrativa de la política pública local; c) A mayor involucramiento de la sociedad y más alta eficiencia administrativa, mayor es el grado de institucionalización de las políticas públicas locales. 7

8 En cuanto a la pluralidad de actores, en la investigación encontró diferentes formas de incorporación de los actores en las acciones de solución de los problemas públicos locales, interacción alta (tres por uno en Zacatecas, Puro Potosino en San Luis Potosí), con información y capacidades distribuidas de manera homogénea; interacción baja (Transporte público en León, energía eléctrica en Aguascalientes, rescate de espacios públicos en Rioverde), en donde los actores cuentan con información y capacidades distribuidas de manera desigual, sobre todo los actores sociales. Cuando la interacción es baja, hay evidencias de una mayor eficiencia administrativa, como son los casos de León y Aguascalientes; la tendencia que parece demostrarse en los casos analizados es que, cuando la interacción del gobierno local es alta con actores organizados de la sociedad, los niveles de eficiencia administrativa son bajos, como es el caso de Querétaro (véase cuadro No. 2). En esta dimensión, el gran pendiente es el déficit de organización que hay en la sociedad local mexicana, así como la desigual distribución de la información cuando hay actores sociales que se incorporan al proceso de solución de los problemas públicos. Cuadro No. 2 Grado de interacción y eficiencia administrativa Eficiencia administrativa I N T E R A C C I O N Baja Alta Baja Tres por uno (Guadalupe, Zac.) Puro Potosino (San Luis Potosí) Ambulantaje (Querétaro) Fuente: elaboración propia Alta Transporte Público (León) Ahorro de energía (Aguascalientes) Rescate de espacios públicos (Rioverde, S.L.P.) En cuanto al programa Puro Potosino, del municipio de San Luis Potosí, se observó una mínima participación de los empresarios en el consejo de administración del programa. Según actores centrales e información secundaria revisada nos confirmó que la participación de los actores en el consejo fue más de información y consulta que de deliberación. En algunas sesiones la participación se decidió por el sistema de representatividad empresarial, según su peso político. Por otra parte, la lógica política para negociar algún beneficio para el programa incluyo espacios de acuerdo al margen del consejo de administración del programa, en donde el grado de influencia del presidente municipal y 8

9 regidores es bajo. Sin embargo el grado de eficiencia del programa es alto, lo cual puede ser documentado con sus logros en materia de organización de ferias, tiendas de puro potosino y asesorías a pequeños empresarios. En el caso del transporte público del municipio de León Guanajuato, el contexto está definido por una profesionalización y estabilidad de quienes son responsables de administrar el programa, lo cual fue resultado de todo un proceso de negociación entre concesionarios del transporte público, empresarios locales y usuarios, quienes en una primera etapa se oponían a la restructuración de las rutas de transporte; sin embargo, con el paso del tiempo el servicio fue aceptado tanto por usuarios como por los antiguos concesionarios, lo cual fue posible mediante una interacción alta. Los entrevistados expresaron de manera explícita la referencia al predominio de una lógica técnica ligada a la naturaleza del transporte público de una ciudad como León. En lo político, el municipio de León, hasta mediados de 2012, no había tenido alternancia política, es decir no ha ganado elecciones un partido político diferente al PAN desde 1989, lo cual ha permitido un proceso de institucionalización basado en la profesionalización de la gestión pública. Este periodo se ha caracterizado por la ausencia de confrontaciones de los involucrados en este programa público. Este caso es un ejemplo de la combinación de alta interacción política con una alta eficiencia administrativa basada en los resultados del programa. El caso del ahorro de energía eléctrica del municipio de Aguascalientes, es un programa que funciona bajo una lógica totalmente técnica, lo cual se dio con base en un diagnóstico bastante preciso de la problemática que atiende, el diseño de objetivos y acciones de mediano y largo plazo. El programa descansa en un grupo de trabajo bastante especializado en el área, lo cual se ha permitido estar al margen de la dinámica política del gobierno municipal. La participación ciudadana es casi inexistente en el proceso de hechura de la política pública, lo cual le ha permitido al programa institucionalizarse aun en un contexto de alternancia política. En el trabajo de campo en el municipio de Aguascalientes, se puedo observar tanto el alto grado de profesionalización del programa, como los resultados obtenidos hasta Las historias reconstruidas por los entrevistados muestran procesos de aprendizaje altos, obteniendo como resultado, una alta eficiencia administrativa. También se pudo constatar la baja participación ciudadana en el proceso de hechura de este programa. Por su parte, el caso de tres por uno del municipio de Zacatecas, es una experiencia de alta interacción y altos resultados del programa, cuyas acciones responden a las necesidades de sus habitantes y los migrantes organizados, siendo quienes definen el tipo de acción que se va a implementar. Al interior de las asociaciones de migrante se presentan varios proyectos y acciones, las cuales son deliberadas y mediante acuerdo se establecen las acciones prioritarias. En nuestras entrevistas los involucrados en este programa mostraron conocimiento del programa, sus objetivos y acciones prioritarias. El caso del ambulantaje del municipio de Querétaro parece mostrar que a pesar del alto 9

10 grado de interacción, los resultados tienen una baja eficiencia administrativa por su bajo impacto social, ya que su objetivo se limita a impedir su acceso al centro histórico del municipio, que aunque es una responsabilidad del gobierno municipal, este no es una acciones que tenga como prioridad una necesidad de la población. Es un programa que se sustenta en la participación ciudad, por lo que son eje central de atención de la acción pública. El capital humano del programa tiene más habilidades políticas que técnicas. En las entrevistas se pudo constatar el perfil político de los responsables, ya que la mayoría de los involucrados tiene carrera política en el partido que gobierna en el municipio. Cabe resaltar que el número de comerciantes empadronados que aceptaron formar del programa, tuvo un crecimiento notable después de un periodo inactividad existente al registro que se dio al arrancar el programa, esto debido a un cambio de partido político en el gobierno. En cuanto al programa de rescate de espacios públicos, del municipio de Rioverde San Luis Potosí, es una política pública donde hay poca interacción de la sociedad local, más bien se trata de una estrategia diseñada desde el gobierno municipal, con alta participación de los expertos técnicos de la administración y una débil intervención de los actores políticos del gobierno municipal. En lo que se refiere al acotamiento de los problemas públicos, se partió de los siguientes supuestos: a) Un problema acotado es la descripción de una situación social, donde se describen sus causas y sus efectos; b) un problema acotado desde la jerarquía del gobierno generalmente se encuentra en un diagnóstico que es elaborado por expertos en los temas socialmente problematizados; c) un problema acotado desde la interacción generalmente forma parte de las prioridades de la agenda gubernamental, pero sus argumentos técnicos son débiles. Con la información disponible y con base en las entrevistas de los casos analizados, en el Cuadro 3, se presenta un planteamiento, aún general de la forma de acotar el problema. En este aspecto se detecto un déficit de definición participativa de los problemas públicos. Cuadro No. 3 Problema Público A C O T A M I E N T O Débil Fuerte Desde arriba Ambulantaje (Querétaro) Transporte Público (León) Ahorro de energía (Aguascalientes) Rescate de espacios públicos (Rioverde, S.L.P.) Fuente: elaboración propia Desde abajo Tres por uno (Guadalupe, Zac.) Puro Potosino (San Luis Potosí) 10

11 Los problemas que atiende el programa de transporte público en León y de ahorro de energía eléctrica en Aguascalientes, rescate de espacios públicos en Rioverde S.L.P representan un claro ejemplo de acotamiento desde el gobierno municipal, producto de diagnósticos elaborados por expertos en los temas. Son ejemplos de cómo un asunto público es un constructor de actores con altos niveles de profesionalización y a partir de las causas genera la estrategia de acercamiento a los actores involucrados en su solución. En el extremo opuesto se encuentra el Programa de Puro Potosino y Tres por Uno, los cuales es producto de un consenso entre empresarios potosinos o migrantes de Zacatecas, actores vinculados con el gobierno municipal mediante una interacción alta; estos actores mediante consenso logran construir su agenda de trabajo y a partir de ella el gobierno municipal se involucra con acciones de política pública, que contribuyen al logro de los objetivos y metas de la política pública. Finalmente, en cuanto al grado de institucionalización de las políticas públicas locales de la acción pública local, se tomaron como variables explicativas, el grado de racionalidad y la forma organizativa adoptada (véase esquema No. 1). 11

12 De este esquema se pueden deducir las siguientes inferencias: la acción pública que han logrado un alto nivel de institucionalización han sido el programa de ahorro de energía eléctrica del municipio de Aguascalientes y el de transporte público de León. Estos programas se caracterizan por una forma acotada de definir el problema, la profesionalización de los responsables del programa, continuidad de los trabajadores y una baja interacción con actores de la sociedad, con aquello que lo hacen se caracterizan por contar con información y capacidades distribuidas de manera homogénea. Los programas de Puro Potosino del municipio de San Luis Potosí y de tres por uno de Zacatecas, tienen un grado de institucionalización media, ya que a pesar de contar con una alta interacción y un alto grado de eficiencia, su evolución ha tenido altibajos producto de la dinámica política de los actores locales. En el otro extremo se encuentra el caso de los ambulantes del municipio de Querétaro y Rioverde, S.L.P., quienes a pesar de contar con una interacción alta, su grado de eficiencia ha tenido altibajos (Querétaro) o su impacto ha sido bajo en resultados (Rioverde, S.L.P.), y su existencia en el tiempo no ha tenido la misma consistencia que el resto de los programas analizados. A manera de conclusión Las evidencias encontradas en esta investigación es relevante por los siguientes motivos: primero, recuperó el concepto de acción pública local, como una forma de hacer más democrática y eficiente la solución de los problemas públicos locales. Segundo, logró superar la dicotomía política - administración, percibiendo estas dos dimensiones como dos elementos que se determinan mutuamente, por lo que su análisis debe considerarla como un continuo y no como espacios sociales excluyentes. Tercero, se logró superar la visión tradicional de los gobiernos municipales en México, que se caracteriza por considerarlos financieramente dependientes, administrativamente ineficientes y políticamente autoritarios. Cuarto, se logró demostrar que los gobiernos urbanos locales, en los últimos años, han vivido un proceso de reconfiguración institucional que ha generado nuevos procesos de gobierno a nivel local. Quinto: a pesar de los avances quedan pendientes como: déficit de organización de las sociedad local, déficit de definición participativa de los problemas públicos y déficit de institucionalización de las soluciones de política pública a nivel local. Bibliografía Avritzer, L. (2002); Democracy and the Public Space in Latin America. Princeton University Press. New Jersey. Barzelay M. (2002); Origins of the New Public Management: an international view from public administration/political science en K. McLaughlin y S. Osborne (eds) The New Public Management: Current trends and future prospects, Londres: Routledge. Brugué, Q. (1996); La dimensión democrática de la nueva gestión pública; Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Nº 5-6, pp , Cabrero, E. (2005); Acción pública y desarrollo local, Fondo de Cultura Económica, México. Cabrero, E. (1999); Marco de análisis estratégico para la toma de decisiones en gobiernos municipales, en: Cabrero y Nava (coordinadores) Gerencia Pública Municipal, M.A.Porrúa-CIDE, México. Dowding, K. (1995); Model or metaphor? A critical review of the policy network approach; 12

13 Political Studies, No. XLII. Fox, C.L. y Miller, H. T. (1998); Postmodern Public Administration. Londres, Sage. Freeman, J. (2000) ; The private rol in public governance ; New York University Law Review, No. 75, 3. Kooiman, J. (1993); Modern governance. New government-society interactions, London, Sage. Kooiman, J. (2003); Governing as Governance, London: Sage. Mayntz, R. (2001); El Estado y la Sociedad civil en la gobernanza moderna; Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No. 21 Peters, Guy B. (2003). La capacidad de gobernar: retrocediendo hacia el centro?; Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No. 27. Pierre, J. (ed) (2000): Debating governance. Authority, steering, and democracy; Oxford; Oxford University Press. Prats Cabrera, J. O. (2003); El concepto y el análisis de la gobernabilidad; Instituciones y Desarrollo; No. 14 y 15 Premio Gobierno y Gestión Local ( ); Prácticas municipales exitosas. tomos I, II, III, IV, V y VI; Ed. CIDE - Fundación Ford, México. Rhodes, R. A. W. (1997); Understanding governance: policy networks, gobernante, reflexivity and accountability; Buckingham: Open University Press. Sola, A. (2000); La traducción de gobernante; Punto y Coma, No. 65. Thoenig, J. C. (1997); Política pública y acción pública, Gestión y Política Pública, México: CIDE. José Santos Zavala, Doctorado en Estudios Organizacionales por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapala y École des Hautes Études Commerciales de Montreal, Canadá; Maestro en Administración Pública por el Centro de Investigación y Docencia Económica, A.C. (CIDE); licenciatura en Administración Pública en la FCA de la UASLP. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) desde 2001, con la línea de investigación Gestión y cambio en gobiernos locales. Responsable del proyecto de ciencia básica Conacyt, Nueva gobernabilidad local en México ; Responsable del proyecto Índice municipal de gobernanza local financiado por la Coordinación Estatal de fortalecimiento institucional municipal del gobierno del gobierno de San Luís Potosí; Investigador invitado del proyecto "Cuando las redes encuentran jerarquías: interfaces estado-sociedad civil en municipios altamente conflictivos (México, Nicaragua, Venezuela y Brasil) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México; Publicaciones: En colaboración con Mario Ibarra, Actores locales y sus acciones: una propuesta conceptual para el análisis de la gobernabilidad a nivel municipal ; Editorial Universitaria, UASLP, 2012; Índice Municipal de Gobernanza Local 2012 (coordinador), Gobierno del Estado de San Luis Potosí, 2012; Logros, pendientes, y consecuencias institucionales de la gobernanza local urbana: el caso del municipio de San Luís Potosí ; en: Gobernanza y redes de política pública en espacios locales de México; Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, Evaluador del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt); Evaluador del Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE desde Actualmente es profesor - investigador de tiempo completo de El Colegio de San Luis, A.C. (52) ; jsantos@colsan.edu.mx 13