PÁGINA. ESTUDIO DE CASO COLOMBIA HUMANITARIA

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2 Índice 2 4. Colombia Humanitaria y su modelo de intervención 4.1 Marco general y modelo gerencial Presentación Objetivos estratégicos y líneas de acción La junta directiva La gerencia El estudio de caso El modelo de operación Coordinación interinstitucional y acompañamiento sectorial y territorial El fenómeno de La Niña Esquema descentralizado de manejo de los recursos por medio de gobernaciones, alcaldías y convenios con ministerios y entidades nacionales Modelo de seguimiento y articulación con los organismos de control Un país vulnerable a los desastres naturales 2.2 El fenómeno de La Niña Impacto sobre la población Sistemas de información 4.3. Presupuesto y modelo financiero Asuntos presupuestales Daños y pérdidas Modelo financiero centralizado, con uso de carteras colectivas y administración de una fiduciaria única La respuesta del Estado colombiano 3.1 La declaratoria del estado de emergencia y las fases de la respuesta 3.2 Los primeros mecanismos de coordinación y el registro de la población afectada Intervenciones para dar sentido social y sostenibilidad a la estrategia Una estrategia integral de acompañamiento social denominada Común Unidad Un portafolio de soluciones de vivienda temporal para ajustarse a las necesidades y condiciones específicas de las personas y comunidades afectadas Reactivación económica para acompañar la rehabilitación productiva de las comunidades La sala de estrategia Otros enfoques del modelo El proceso registro de la población 3.3 Desarrollo de un paquete normativo para la atención de la emergencia 3.4 La definición del rol de la comunidad internacional 3.5 El establecimiento de un proceso de transformación institucional y la creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Diversificación del mapa de actores que prestan servicios en los territorios afectados Buen gobierno y fortalecimiento institucional Comunicación pública Gestión del conocimiento

3 5. Línea de tiempo 54 Bibliografía El establecimiento del modelo institucional para dar respuesta a la emergencia, la creación de mecanismos y reglamentación de la operación de Colombia Humanitaria (diciembre de 2010 enero de 2011) Las primeras ayudas bajo el esquema de Colombia Humanitaria y el despliegue de la operación (enero junio de 2011) La etapa de consolidación conceptual del modelo de Colombia Humanitaria (marzo agosto de 2011) La ejecución en pleno (junio de septiembre de 2012) Los nuevos ajustes institucionales y organizacionales (noviembre de enero de 2012) La adopción de medidas para la transferencia del modelo a la UNGR (desde enero de 2012 junio de 2013) El cierre del programa (julio de 2012 diciembre de 2013) Aprendizajes en seis procesos transversales estratégicos Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades 6.2 Coordinación y liderazgo 6.3 Colaboración público-privada 6.4 Innovación 6.5 Cambios en el comportamiento de las comunidades frente al manejo del riesgo de desastres 6.6 Información, comunicación y rendición de cuentas

4 Índice de tablas y gráficos Gráficos Tablas Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Intensidad de la afectación por departamento Personas, hogares y viviendas registrados en el RUD Colombia Humanitaria en la estructura del Estado colombiano Tabla 1 Los seis procesos transversales estratégicos Tabla 2 Desastres naturales de gran intensidad en Colombia ( ) Tabla 3 Comparativo de daños y pérdidas de los desastres menores con desastres extremos ocurridos en Colombia Tabla 4 Municipios y departamentos que reportan afectaciones por el fenómeno de La Niña Tabla 5 Resumen de daños por sectores Tabla 6 Pérdidas. Menores flujos en la producción como consecuencia de la ola invernal Tabla 7 Fases del proceso de registro Gráfico 4 Organigrama de Colombia Humanitaria (adoptado en 2011) Gráfico 5 El modelo de operación de Colombia Humanitaria Gráfico 6 Despliegue de la estrategia Común Unidad Gráfico 7 Distribución de competencias entre actores por decretos y resoluciones Gráfico 8 Las etapas de Colombia Humanitaria Gráfico 9 Resumen de los aprendizajes Tabla 8 Decretos derivados del decreto 4580 de diciembre de 2010, por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública. Tabla 9 Llamamientos internacionales CAP ( ) Tabla 10 Objetivos estratégicos y líneas de acción de Colombia Humanitaria Recuadros Tabla 11 Presupuesto comprometido a través de convenios con otras entidades 30 Tabla 12A Tabla 12B Tabla 13 Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16 Tabla 17 Resoluciones de la Junta Directiva del FNGRD Circulares externas del Gerente de la Subcuenta Colombia Humanitaria por temática Obras mayores, menores y chorros por región El esfuerzo fiscal que representa Colombia Humanitaria Recursos asignados al Fondo Nacional de Calamidades y subcuentas en 2010 antes del Fenómeno de La Niña Distribución por rubros presupuestales Plan de transferencia Colombia Humanitaria Recuadro 1 Las fases de la atención de la emergencia Fenómeno de la Niña Recuadro 2 El Plan de Acción Específico - PAE Recuadro 3 Descripción de la red de actores locales que apoyaron la emergencia invernal antes y después de Colombia Humanitaria, Sucre, agosto 2012 Recuadro 4 Compromiso ético de los Gobernadores y Alcaldes con los ciudadanos y comunidades en la administración de los recursos aprobados para la atención del Fenómeno de La Niña Tabla 18 Obras mayores, menores y chorros por tipos de solicitud 57 Tabla 19 Resumen de los aprendizajes Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades 61 Tabla 20 Resumen de los aprendizajes Coordinación y liderazgo 66 Tabla 21 Resumen de los aprendizajes Colaboración público-privadas 72 Tabla 22 Resumen de los aprendizajes Innovación 74 Tabla 23 Resumen de los aprendizajes Cambios en el comportamiento de las comunidades 78 Tabla 24 Resumen de los aprendizajes Información, comunicación y rendición de cuentas 80 4

5 Índice de siglas BID Banco Interamericano de Desarrollo CAP Consolidated Appeal Process del Sistema de Naciones Unidas CASA Comités comunitarios de Pastoral Social CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CLOPAD Comité Local para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social CREPAD Comité Regional para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística DAPRE Departamento Administrativo de la Presidencia de la República DAS Departamento Administrativo de Seguridad DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación DPS Departamento Administrativo para la Prosperidad Social EDAN Matriz de Evaluación de Daños FNC Fondo Nacional de Calamidades FOPAE Fondo de Prevención y Atención de Emergencias FUPAD Fundación Panamericana para el Desarrollo IDEAM Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi INVIMA Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos MEI Índice Multivariado Enso (por sus siglas en inglés) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PAE Plan de Acción Específico PIB Producto Interno Bruto PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Red Unidos Red para la Superación de la Pobreza Extrema RESA Red de seguridad alimentaria RUD Registro Único de Damnificados (ó Reunidos) SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SIENTE Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio SINAPRED Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres SNGRD Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres SNU Sistema de Naciones Unidas 5

6 Presentación El Fenómeno de la Niña constituye la mayor tragedia que ha vivido Colombia, por el número de colombianos afectados y damnificados y por el valor de los daños sufridos por nuestro país. Sin duda una magnitud de afectación sin precedentes, ni siquiera comparable con hechos tan trágicos como el terremoto de Popayán, la erupción del Volcán Nevado del Ruiz o el terremoto del Eje Cafetero. Evidencia de la magnitud de los daños es que producto de las continuas lluvias se inundaron hectáreas adicionales al área que normalmente se inunda en el país, es decir, un 47% más de áreas inundadas en relación con el comportamiento habitual en temporada de lluvias. Esta tragedia no fue solo el resultado de un volumen de lluvias muy alto, y de una duración prolongada, sino de la vulnerabilidad que demostró tener nuestro territorio, como resultado de la ausencia de una adecuada y efectiva gestión del riesgo, lo que llevó a la población de áreas con riesgo de inundación no mitigable o no adecuadamente mitigado, de laderas inestables a enfrentar amenazas que superaron los cálculos más pesimistas. La experiencia de Colombia Humanitaria, como Programa especial creado por el Gobierno para atender el desbordado impacto de este fenómeno ha dejado importantes lecciones aprendidas, tanto buenas prácticas como oportunidades de mejora, que sin duda contribuirán a la reglamentación e implementación de la nueva Ley de Gestión del Riesgo de Desastres, algunas de las cuales han sido transferidas ya exitosamente al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (p.e. Registro Único de Damnificados -Reunidos). El proceso que se siguió para construir este estudio de caso fue altamente participativo. El equipo de Fluyt Brokers de conocimiento entrevistó y se reunió con decenas de personas, acompañó numerosas reuniones y encuentros, visitó varias de nuestras zonas de intervención para conocer de primera mano las opiniones de los actores locales involucrados y de las comunidades. Eso es algo muy importante porque le da legitimidad a los aprendizajes identificados. Finalmente quisiera agradecer a las personas consultadas y entrevistadas en desarrollo de este ejercicio, así como a todos aquellos que participaron en el Taller Internacional sobre Gestión de Riesgo de Desastres, que tuvo lugar en Bogotá el 21 y 22 de noviembre, pues su conocimiento y propuestas fueron claves para culminar este producto que pasa a enriquecer la Estrategia de Gestión del Conocimiento de Colombia Humanitaria. Everardo Murillo Sánchez Gerente de Colombia Humanitaria Colombia Humanitaria ha permitido humanizar el manejo del riesgo y avanzar en el tránsito desde los modelos asistencialistas hacia esquemas mucho más integrales, donde los damnificados pasan a convertirse sujetos activos en la gestión el riesgo de desastres. Teniendo claro que Colombia Humanitaria, como Subcuenta del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres fue creada para atender una coyuntura específica que como se dijo, desbordó la capacidad del Estado en magnitud y cobertura, y que su existencia se limitó a una duración y misión específicos, es de total interés institucional sistematizar lo que fue el Modelo de Intervención y construir la Caja de Herramientas que lo soporta en desarrollo de una Estrategia de Gestión del Conocimiento, con el propósito de hacer una adecuada divulgación de sus contenidos al país y al mundo, pero también para ser la base que fundamente el proceso de transferencia de lecciones aprendidas a las Entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre con competencias y funciones, todo en concordancia con la Ley 1523 de Este estudio de caso constituye un esfuerzo por este ejercicio de sistematización, que busca posicionar los temas de conocimiento como una prioridad del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en concordancia con el nuevo marco normativo. 6

7 1. El estudio de caso Enfoque metodológico El objetivo de este estudio de caso es lograr que la experiencia derivada de la respuesta del Estado colombiano frente a la emergencia invernal producida por el fenómeno de La Niña se documente adecuadamente y se convierta en una fuente de aprendizaje, no sólo a nivel nacional, para favorecer el fortalecimiento del nuevo Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), sino también a nivel internacional, mediante el intercambio de conocimiento con experiencias de manejo de desastres naturales y modelos de gestión del riesgo en otros países del mundo. De manera específica, el estudio de caso se desarrolló con el propósito de: a. Documentar la respuesta oficial del Estado colombiano frente a la emergencia, describiendo de forma comprehensiva, pero sintética el modelo que se puso en marcha. b. Identificar la forma como se coordinaron y articularon los actores y sectores involucrados para atender la emergencia, describiendo los mecanismos que se diseñaron y utilizaron para este fin. c. Compilar y sistematizar un conjunto de aprendizajes que puedan ser apropiados por el Sistema Nacional para mejorar el desempeño institucional en futuras intervenciones. d. Contribuir a preservar la memoria histórica del país. La metodología utilizada para la producción del estudio de caso incluyó: a. Un proceso riguroso de consulta de información secundaria. b. Más de 30 entrevistas que totalizan alrededor de 48 horas de conversaciones con un conjunto diverso y representativo de actores involucrados en el proceso. Se realizaron un total de 18 entrevistas al interior del equipo de Colombia Humanitaria y 14 a los responsables del tema en entidades del Estado, operadores privados, organismos internacionales, entre otros actores clave (ver anexo entrevistas). c. La realización de nueve visitas de campo a: Medellín, el Urabá Antioqueño, Útica - Cundinamarca, La Virginia - Risaralda, Sincelejo y San Marcos Sucre, Manatí y Santa Lucía -Atlántico y Gramalote Norte de Santander. Estas visitas incluyeron agendas de dos días de viaje con entrevistas a autoridades locales, comunidades, visita de albergues y proyectos productivos, reuniones con los coordinadores de los entonces Comités Locales y Comités Regionales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD y CREPAD), entre otras actividades. d. Un ejercicio con el equipo de trabajo de Colombia Humanitaria basado en metodologías de planeación participativa, que permitió construir de manera colaborativa las líneas de tiempo, y los aprendizajes que se presentan en el estudio. Además, se identificaron seis procesos transversales estratégicos, alrededor de los cuales se clasifican y presentan los principales hallazgos y aprendizajes identificados en el estudio de caso. La temática y alcance de estos seis procesos estratégicos se describe en la tabla que se presenta a continuación. e. Aportar elementos para la transferencia de conocimiento entre Colombia Humanitaria, el Fondo de Adaptación, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y otros actores del Sistema Nacional. f. Visibilizar liderazgos, en particular de agentes de cambio locales, que hayan sido movilizados gracias a la intervención de Colombia Humanitaria y que resulten claves para continuar mejorando el proceso de gestión del riesgo en el país. De manera general, se espera que este estudio de caso contribuya a: a. Posicionar la gestión y el intercambio de conocimiento como un aspecto esencial del proceso de gestión del riesgo en el país. b. Proyectar a Colombia en el escenario internacional como referente en temas de atención humanitaria y rehabilitación frente a desastres naturales. 7

8 Tabla 1 Los seis procesos transversales estratégicos Proceso Descripción Proceso Desarrollo de capacidades Descripción El proceso de recuperación y rehabilitación tras la emergencia deja como resultado el fortalecimiento de las capacidades de instituciones, organizaciones e individuos, tanto en el nivel nacional como en el regional y local. Estas capacidades, desarrolladas tanto en agentes públicos como privados, representan un activo muy valioso para la nación. Para efectos de este estudio de caso se entiende el desarrollo de capacidades a la luz de tres perspectivas complementarias: la de Naciones Unidas, la del Banco Mundial y la de la Organiza ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, entiende el desarrollo de capacidades como el proceso mediante el cual las personas, organizaciones y sociedades obtienen, fortalecen y mantienen las competencias necesarias para establecer y alcanzar sus propios objetivos de desarrollo a lo largo del tiempo. 1 Con una aproximación más enfocada en los agentes de cambio, el Banco Mundial define el desarrollo de capacidades como un proceso de transformación por medio del aprendizaje, impulsado desde lo local por líderes, coaliciones y otros agentes que resulta en acciones que favorecen cambios en las instituciones (en las áreas de apropiación, de política y organizativa) para promover los objetivos de desarrollo 2. Por su parte, la OCDE define el desarrollo de capacidades como el proceso por el cual las personas, las organizaciones y la sociedad en su conjunto crean, fortalecen y mantienen su capacidad en el tiempo 3. Colaboración público privada Cambios en el comportamiento de las comunidades Información, comunicación y rendición de cuentas A partir de la movilización nacional que se produjo para atender el impacto del fenómeno de La Niña en el territorio nacional, el sector privado se posicionó como socio clave del Estado durante la emergencia y se establecieron mecanismos novedosos de relacionamiento y colaboración que se convirtieron en un eje de acción sin antecedentes. Los resultados y aprendizajes derivados de estos arreglos colaborativos serán el objeto de análisis en esta sección. Un proceso de recuperación tras la emergencia tiene éxito y sostenibilidad en la medida en que el modelo esté en capacidad de impactar positivamente las comunidades para producir o incentivar cambios en su comportamiento que reduzcan la vulnerabilidad frente a las amenazas y por lo tanto contribuyan a mitigar el riesgo de desastres4. En este sentido, se analizó la capacidad del modelo para producir estos cambios en el nivel comunitario. Para cumplir con efectividad su mandato, Colombia Humanitaria debió establecer múltiples mecanismos para gestionar la información para la toma de decisiones en tiempo real. De la misma manera, asumió el compromiso de una administración transparente de los recursos asignados para atender la emergencia. Ambos procesos exigieron el desarrollo de procesos y procedimientos de información, comunicación y rendición de cuentas que implicaron gran esfuerzo institucional. Esta sección analiza las lecciones aprendidas en esta área que fue de importancia crucial tanto para el óptimo desempeño de la operación, como para posicionar la imagen de Colombia Humanitaria entre los colombianos. Coordinación interinstitucional Innovación La atención de la emergencia y las labores de rehabilitación suponen un esfuerzo de articulación y coordinación interinstitucional sin precedentes. Esta sección analizará los mecanismos e instrumentos que se diseñaron o pusieron en práctica para lograr efectivamente dicha coordinación e identificará las buenas prácticas y los desafíos que enfrentó Colombia Humanitaria en este proceso. En el marco de la labor de Colombia Humanitaria fue necesario superar obstáculos institucionales, técnicos y procedimentales en muy diversas áreas de trabajo, lo que obligó a los actores involucrados a diseñar nuevos procesos y procedimientos para atender las necesidades propias de la atención o crear mecanismos alternos de solución frente a los desafíos sobrevinientes. Esta sección analiza las formas creativas con las que la institucionalidad y sus socios privados atendieron las dificultades que se presentaron, generando nuevos productos. El presente documento está organizado en seis secciones. La primera parte presenta muy brevemente la metodología utilizada en la producción del estudio de caso; la segunda sección describe la situación de emergencia que ocasionó el fenómeno de La Niña en el periodo y su impacto; la tercera, describe el modelo de respuesta del Estado; la cuarta, presenta las características generales del modelo de Colombia Humanitaria; la quinta, contiene la línea de tiempo con las etapas que caracterizaron la intervención de Colombia Humanitaria; y por último, la sexta sección está dedicada a sintetizar los aprendizajes más relevantes que ha dejado esta experiencia. Dichas secciones han sido diseñadas para que puedan ser leídas de manera independiente, por lo que en algunos casos se reiterarán algunos aspectos que resultan relevantes para comprender el contexto. La producción de este estudio de caso fue coordinada por la firma Fluyt - Brókers de Conocimiento y contó con la participación de Enrique Maruri, Andrey Molina, Liliana Parra y Liliana Pulido. Su redacción culminó en noviembre de 2012, por lo que la mayoría de las cifras y referencias que contiene tienen corte a octubre de

9 La elaboración de este estudio de caso se complementa con un proceso paralelo de identificación y documentación de cuatro experiencias internacionales de atención humanitaria de similar alcance y envergadura: México, Tailandia, Indonesia y Estados Unidos, el cual a su vez estuvo acompañado de un ejercicio de compilación y análisis de bibliografía riguroso, que ha permitido identificar documentos y material de consulta relevantes para los actores del Sistema Nacional. Estas experiencias internacionales, que también dejaron valiosos aprendizajes, fueron reseñadas en cuatro historias de caso. Además, varias de las personas contactadas durante el proceso de investigación para la elaboración de las historias fueron invitadas a participar en el I encuentro internacional de intercambio de experiencias sobre gestión del riesgo de desastres de origen natural que se realizó el 22 y 23 de noviembre de 2012 en Bogotá. Se espera que en el mediano plazo éstos y muchos otros actores relacionados con la gestión del riesgo a nivel internacional puedan seguir participando en actividades de intercambio de conocimiento con sus pares en Colombia mediante el establecimiento de una comunidad de prácticas. Para finalizar, es importante hacer dos precisiones: 1. Como ya se mencionó, las acciones, resultados y aprendizajes que se presentan en este estudio de caso tienen como fecha de corte el mes de octubre de 2012, fecha en que se cerró la etapa de recolección de información, por lo cual algunos desarrollos posteriores de la estrategia podrían no verse reflejados en el texto. 2. Este estudio de caso no debe comprenderse como un producto aislado sino como un paso más en un ejercicio de largo plazo que busca asegurar que el nuevo Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) capitalice los aprendizajes generados durante la intervención del 2010 y En este sentido, el trabajo que se presenta a continuación tiene un importante valor pues ha servido como catalizador para que Colombia Humanitaria y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD avancen en lo relacionado con los temas de conocimiento del riesgo, tal como lo dispone la ley 1523 de La ley 1523 de 2012 dicta la Política Nacional de Gestión del Riesgo y crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. 9

10 2. El fenómeno de La Niña Antes de entrar a estudiar en detalle el modelo de Colombia Humanitaria, es importante describir las características de la emergencia invernal que enfrentó Colombia desde mediados de 2010 y que se prolongó hasta mediados de Esta sección también enfatiza en el alto grado de vulnerabilidad que caracteriza a Colombia en relación con los desastres naturales, lo cual permite poner en contexto lo ocurrido con las inundaciones que dieron origen al programa y, en general, motivaron el establecimiento del modelo de respuesta del Estado que se describe en el capítulo 3 de este documento. 2.1 Un país vulnerable a los desastres naturales Colombia es un país altamente vulnerable a las afectaciones causadas por desastres naturales de distinta índole. De acuerdo con estimativos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el país es uno de los más vulnerables a los desastres naturales en América Latina, con más de ocho de cada diez colombianos ubicados en zonas propensas a desastres y el 87 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) del país en riesgo de tales eventos. Más de 150 desastres naturales han afectado a Colombia en los últimos 40 años, cobrando la vida de más de personas y afectando a más de 12 millones 2. El documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES 3318 de 2004, por medio del cual se autoriza a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los desastres naturales, lista los siguientes desastres naturales de gran intensidad y baja recurrencia registrados en el país durante el periodo El mismo documento estima que estos desastres dejaron en su conjunto un saldo de vidas humanas perdidas, personas afectadas y millones de dólares de 2006 en daños y pérdidas. En este mismo periodo, los eventos de baja densidad como deslizamientos, inundaciones y otros fenómenos cobraron la vida de personas, un número sustancialmente menor, pero afectaron cerca de 14,8 millones de personas y dejaron daños y pérdidas por millones de dólares en El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia IDEAM, relaciona estos desastres provocados por eventos hidrometeorológicos (inundaciones, deslizamientos, avalanchas, sequías, incendios entre otros) con drásticas variaciones en el régimen de lluvias que han causado sequías extremas y lluvias extraordinarias en diferentes regiones 4. Lo anterior pone en evidencia que a pesar de que los eventos sísmicos y volcánicos han acaparado la atención de las instituciones del Estado, la prensa y la población en general, la vulnerabilidad del país ha sido históricamente igual o más alta frente a los efectos de eventos hidrometeorológicos como inundaciones, avalanchas, deslizamientos o incendios que han afectado de manera sistemática grandes porciones de la población. El estudio Información para la Gestión del Riesgo de Desastres - Estudios de Caso de Cinco Países (caso Colombia) del BID y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), analiza la hipótesis de que los efectos causados por los eventos menores y moderados (entendidos para efectos del estudio como inundaciones, deslizamientos o sequías), acumulados a lo largo del tiempo, pueden ser equivalentes o incluso mayores que el impacto de los considerados desastres extremos. El estudio de caso de BID-CEPAL compara la importancia que ha tenido la acumulación de daños y pérdidas ocasionadas por eventos menores en Colombia a lo largo del tiempo con los desastres consecuencia de la erupción volcánica del Nevado del Ruiz en 1985 y el terremoto del Eje Cafetero en Tabla 3 Comparativo de daños y pérdidas de los desastres menores con desastres extremos ocurridos en Colombia Tipo de daños y pérdidas Erupción nevado del Ruiz (1985) Terremoto del Quindio (1999) Eventos menores ( ) Tabla 2 Desastres naturales de gran intensidad en Colombia ( ) Muertos Afectados Tsunami en la costa nariñense 1983 Sismo de Popayán 1985 Erupción volcán del Ruíz y avalancha de Armero 1994 Sismo y avalancha en Cauca - Río Páez 1999 Terremoto en el Eje Cafetero Fuente: Documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES 3318 de IDB news releases: Colombia to reduce its vulnerability to natural disasters with IDB support. Nov 9, 2011 Viviendas destruidas Viviendas afectadas Hectáreas de cultivos destruidas 5402 n.a n.d Fuente: DesInventar, tomado de Información para la Gestión del Riesgo de Desastres Estudio de Caso de Cinco Países. Caso Colombia. BID-CEPAL, Documento CONPES Autorización a la Nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por US $ 260 millones para financiar parcialmente el programa de reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado frente a los desastres naturales. Noviembre de Sistema de Información Ambiental de Colombia SIAC. 10

11 Las conclusiones son contundentes. De acuerdo con el estudio: Si bien el número de personas fallecidas en Armero y Chinchiná como resultado de la erupción volcánica de 1985 representa un evento de tipo extraordinario que excedió las predicciones de cualquier tipo de especialista, vemos que la acumulación de personas muertas por eventos de baja intensidad a lo largo del tiempo tiende a ser también muy elevada, ya que representa el 38,8% de las muertes ocurridas en Armero y Chinchiná. El número de personas afectadas por eventos menores [en el periodo ], es 7,5 veces el desastre de Armero y Chinchiná y supera en casi 11 veces las cifras arrojadas por el terremoto de Armenia que afectó severamente a todo el Eje Cafetero. Por último, en lo que se refiere al total de las viviendas destruidas y afectadas, los eventos menores representan 2,5 veces el total de viviendas destruidas en el terremoto del Quindío y más de 17 veces aquellas destruidas en Armero y Chinchiná. El número de viviendas afectadas por eventos menores es 5 veces el número de las viviendas afectadas en el terremoto del Quindío El fenómeno de La Niña La ola invernal causada por el fenómeno de La Niña ocasionó una de las emergencias de mayor magnitud en la historia reciente del país. De acuerdo con informes del IDEAM: La Niña es un fenómeno natural de variabilidad climática, derivado principalmente de un enfriamiento por debajo de lo normal de las aguas del Océano Pacífico Tropical central y oriental, frente a las costas de Perú, Ecuador y sur de Colombia, que provoca un cambio en el patrón de comportamiento de los vientos y, por ende, en el de las lluvias. Mientras que el Niño reduce las precipitaciones, La Niña favorece su incremento en gran parte del país, en particular en las regiones Caribe y Andina 6. El fenómeno de La Niña alteró el clima nacional desde el comienzo de su formación en el mes de junio de este año (2010), ocasionando en los meses de julio y noviembre las lluvias más intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, en las regiones Caribe, Andina y Pacífica; además hizo que no se presentara la temporada seca de mitad de año en el norte y centro de la Región Andina. Los meses de agosto y septiembre se comportaron también con lluvias muy por encima de lo normal en la región Caribe y en el norte de la región Andina. Como consecuencia de ello, las partes baja y media de los ríos Cauca y Magdalena, así como algunos de sus afluentes, han presentado niveles nunca antes registrados en la historia de la hidrología colombiana 7. Igualmente, de acuerdo al Índice Multivariado Enso - MEI (por sus siglas en inglés) el cual estima la intensidad del fenómeno de La Niña, el nivel de este evento durante 2010 indica que ha sido el más fuerte jamás registrado. Este fenómeno de variabilidad climática ha ocasionado además una mayor saturación de humedad de los suelos, generando eventos extraordinarios de deslizamientos y crecientes rápidas en cuencas, ríos y quebradas de alta pendiente en la región Andina, Caribe y Pacífica 8. A diferencia de otras experiencias internacionales de inundaciones de gran magnitud, como por ejemplo los tsunamis en Indonesia (2004), Japón (2011) o el Huracán Katrina en Estados Unidos (2005), la afectación causada en Colombia por este fenómeno se caracterizó prioritariamente por producir inundaciones graduales que se prolongaron por espacio de varios meses. El mapa que se presenta a continuación da cuenta de la gradualidad del fenómeno que se extendió desde mayo de 2010 hasta junio de Con instrumentos e información espacial, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC interpretó un total de 45,9 millones de hectáreas (66,3% del territorio nacional continental), y encontró inundadas 3,5 millones, de las cuales 19% son cuerpos de agua (ríos, lagunas, pantanos, etcétera), 34,4% son terrenos que se inundan de manera periódica, y un exceso de inundación de 46,6% ( hectáreas) 9. De acuerdo con datos de Colombia Humanitaria, las precipitaciones provocaron inundaciones, deslizamientos de tierra, y otras emergencias menores en 28 departamentos (88% del total nacional) y municipios (96% del total nacional) reportaron afectaciones durante el periodo. Tabla 4 Municipios y departamentos que reportan afectaciones por el Fenómeno de La Niña Región Departamentos Departamentos afectados % Número municipios Municipios afectados % afectación CARIBE % % PACIFICA % % ANDINA % % ORIENTAL % % TOTAL % % Fuente: Colombia Humanitaria La intensidad de la afectación medida en términos de población afectada con respecto a la del departamento, es mayor en Chocó y Magdalena (más del 25%), seguidos por Bolívar, Cauca y La Guajira (alrededor de 20%). En un siguiente grupo (más de 15%) se encuentran Sucre, Córdoba y Cesar. 5 Información para la Gestión del Riesgo de Desastres. Estudios de Caso de Cinco Países. Estudio de Caso sobre Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo, BID - Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL Pág. 4 6 Ibíd. 7 Ibíd. 8 Decreto 4580 (7 de Diciembre de 2010) Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública. 9 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, Bogotá: Misión BID - Cepal. Pág

12 Chocó Magdalena Bolivar Cauca La Guajira Sucre Córdoba Cesar Nariño Tolima Norte de Santander Atlántico Caquetá Boyacá Putumayo Santander Cáldas Risaralda Amazonas Valle del Cauca Casanare Quindio Huila Arauca Antioquia Cundinamarca Meta Guaviare Bogotá San Andrés Vichada Guania Vaupés Nación Gráfico 1 Intensidad de la afectación por departamento Se trató de un evento sistémico porque confluyeron múltiples variables en la generación de este desastre. Tanto las más generales y globales como el cambio climático (que intensifica el fenómeno), los eventos de variabilidad climática (fenómenos de El Niño y La Niña) y otros asuntos de tipo social y territorial. La forma como se ha degradado el medio ambiente y la forma como ocupamos los territorios (mal ocupados) hicieron evidente y posible este gran desastre. Juan Carlos Ramírez, Director CEPAL en Colombia Como lo demuestra el estudio BID-CEPAL, el impacto total ambiental se calcula en más de $40 millones de dólares, con la participación de diversos elementos en cuyo caso el costo económico no se conoce con precisión. Algunos de estos elementos fueron: - Efectos sobre cuencas hidrográficas como la Depresión Momposina, la cuenca del río Magdalena, el río Bogotá, el río Sinú. - Procesos acelerados de degradación de suelos y contaminación como resultado de los deslizamientos y las inundaciones. - Contaminación del agua y sus fuentes con potenciales efectos sobre la salud. - Degradación de suelos agrícolas y productivos, saturados por humedad. - Impacto en la biodiversidad que se mide por la deforestación, pérdida de bosques, humedales y páramos; de las especies y comunidades bióticas que viven en ellos, y de los servicios que prestan (como la regulación hídrica, control de erosión, purificación del agua, mitigación contra tormentas, provisión de alimentos, maderas medicinas, entre otros). Los bosques afectados [en Colombia] constituyen hectáreas que representan 4,2% del total de área inundada, mientras que las áreas con vegetación herbácea o arbustiva o, con una combinación de ellas afectadas por las inundaciones alcanzó las hectáreas (7,9% del total inundado), que suma 12,1% de las áreas inundadas Impacto sobre la población (% de población afectada de la población total del departamento) Fuente: RUD consolidado. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, Las lluvias causadas por La Niña durante 2010 y 2011 afectaron mayoritariamente grupos de población vulnerable, que en muchos casos ni siquiera se encontraban registradas en alguno de los programas de protección social del Gobierno, a pesar de vivir en condiciones de extrema pobreza. De acuerdo con datos del informe de valoración de daños y pérdidas de BID-CEPAL 11 : Sin duda, la intensidad de las lluvias constituyó una de las principales causas del desastre natural. Pero lo cierto es que las afectaciones que se presentaron pusieron en evidencia un proceso acelerado de degradación ambiental a lo largo de todo el país. - El total de personas registradas en el Registro Único de Damnificados (RUD) es de , lo que equivale al 7,0% de la población nacional. 10 IGAC, IDEAM, DANE. Reporte consolidado de áreas afectadas por inundaciones Mayo 20 de Ibíd. Pág

13 - 73% ( ) son damnificados y el restante 27% ( ) afectados Por género, 51% de las personas registradas que lo reportaron son hombres. - De las mujeres, 3,2% (51.303) estaba en embarazo. - Los menores de 15 años representan 36,9% de los registrados, siendo el grupo con mayor participación. - Los jóvenes entre 16 y 30 años son el 23,3% y las personas entre 31 y 59 años el 29,8%. - Los adultos mayores de 60 años son alrededor del 10%. - Con menos de dos puntos porcentuales de diferencia en cada grupo, esta distribución se asemeja a la nacional del censo de 2005; resalta la mayor proporción de personas menores de 15 años entre la población afectada (36,9 vs. 32,7% en el censo nacional). En términos de sus condiciones socioeconómicas, la caracterización de la población arroja lo siguiente: - El 67,3% de los hogares afectados pertenecen a alguno de los programas especiales del gobierno nacional para enfrentar la pobreza extrema, como Familias en Acción, RedUnidos o programa para población desplazada. - El 69,5% de la población registrada en el RUD era económicamente activa, es decir, estaba empleada o estudiaba antes de las inundaciones. Posterior al desastre la tasa de desempleo se incrementó en alrededor de 4 puntos porcentuales, entre la población afectada. - El 67.7% de los afectados reportaron pérdidas agropecuarias. - 2/3 partes de la población habitante de las zonas más afectadas (Depresión Momposina, Chocó y la Mojana) se encuentran bajo condiciones de NBI (Necesidad Básica Insatisfecha). Hogares, viviendas Gráfico 2 Personas, hogares y viviendas registrados en el RUD 0 0 Bolivar Magdalena Cauca Cordoba Atlántico Antioquia Nariño La Guajira Chocó Valle del Cauca Cesar Sucre Tolima Norte de Santander Santander Boyacá Cundinamarca Cáldas Risaralda Huila Caquetá Meta Quindio Putumayo Casanare Arauca Bogotá Amazonas Guaviare Hogares Personas Viviendas Fuente: RUD consolidado. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, Las evaluaciones nos muestran que este tipo de desastres crean una trampa de pobreza más para los más vulnerables. Si los procesos de reconstrucción, la recuperación temprana y la adaptación no tienen esto en mente, seguiremos reproduciendo trampas de pobreza. Personas Juan Carlos Ramírez, Director de CEPAL en Colombia 2.4 Daños y pérdidas En términos de daños, los sectores con mayor participación son hábitat (44%) e infraestructura (38%); le siguen los de servicios sociales y administración pública (11%) y los sectores productivos (7%). En hábitat el sector más importante fue vivienda (38% de los daños totales), y entre este, las viviendas con pérdida total (24% de los daños totales). 12 De acuerdo con los conceptos básicos del diseño del registro (formulario RUD), se consideran damnificadas las personas que hayan tenido: (a) pérdidas, totales o parciales de bienes inmuebles, sean propietarios, arrendatarios u otra condición de tenencia; (b) pérdidas de actividades agropecuarias; o (c) la desaparición, lesión o muerte de miembros del hogar (definición de OCHA-ONU), como consecuencia directa de la emergencia invernal que afecta a las zonas identificadas por el entonces sistema nacional para la prevención y atención de desastres, durante 2010 y

14 Total Hábitat Sector Ambiental Vivienda Agua y saneamiento Servicios sociales y administración pública Educación Salud Bienestar Familiar Cultura Instalaciones deportivas Fuerza pública Entidades Judiciales Infraestructura Transporte Energía Productivos Agropecuario No agropecuario Tabla 5 Resumen de daños por sectores (millones de pesos) Datos , Porcentaje Total Por sector ,7 100, ,7 1, ,3 87, ,7 10, ,1 100, ,9 61, ,7 15, ,2 1, ,5 4, ,5 13, ,3 2,8 0, ,0 100, ,2 79, ,8 20,5 0,4 7,2 6,8 6,8 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, Cálculos Misión BID-CEPAL. En lo que respecta a las pérdidas 13, el total de la disminución de ingresos netos esperados estimados (en la evaluación del BID-CEPAL) fue de 2,1 billones de pesos corrientes, que se compone de pérdidas en el sector agropecuario (31,9%) asociadas con la disminución de los ingresos esperados de los cultivos transitorios y permanentes, y en las actividades no agropecuarias que se han clasificado siguiendo la presentación del PIB (por oferta) en las cuentas nacionales. Entre estas últimas, la minería, en especial el carbón, fue el sector que registró el mayor porcentaje de las pérdidas (36,3% del total); estas son pérdidas aparentes de ingresos porque no se perdieron reservas de carbón, solo se postergó su producción debido al evento. 0,4 0,2 100,0 94,2 6,2 Tabla 6 Pérdidas. Menores flujos en la producción como consecuencia de la ola invernal (millones de pesos) Sectores Agropecuario No Agropecuario Transporte Vivienda Electricidad, gas y agua Industria y turismo Minería Sectores sociales Otros sectores Total Pérdidas (millones de pesos) Total Porcentaje PIB del sector 2010 (miles de millones de pesos) , , , , ,0 7,7 29,3 0, Porcentaje Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Valoración de daños y pérdidas. Ola invernal en Colombia, Cálculos Misión BID-CEPAL. De acuerdo con los datos oficiales, la estimación del efecto negativo de las lluvias e inundaciones sobre la actividad económica en 2010 es de 0,12 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento del PIB. Los sectores más afectados negativamente fueron agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca, seguidos por la explotación de minas y canteras 14. Este breve panorama pone de manifiesto la estrecha relación que existe entre la gestión de riesgo de desastres y el desarrollo del país. La emergencia que vivió Colombia durante el está directamente ligada a los efectos del cambio climático sobre nuestro territorio, pero también está asociada con el estado de degradación ambiental y el cambio en los usos y vocaciones del suelo y las cuencas, lo que permite prever la recurrencia de este tipo de desastres. De allí la necesidad de incorporar la reducción del riesgo de desastre y la adaptación al cambio climático en (todas) las decisiones del desarrollo. La magnitud del actual desastre confirma, además, la tendencia incremental de los impactos económicos de los desastres para el país, en parte por el mayor valor de los activos destruidos y de la actividad económica afectada, como por la mejor información y evaluación de los efectos económicos de los desastres 15. 2,1 0,4 1,2 0,2 0,1 0,1 1,4 0,0 0,0 13 De acuerdo con el informe de evaluación de daños y pérdidas de BID-CEPAL, el concepto de pérdidas es más complejo que el de daños ya que se refiere a los flujos afectados como consecuencia del desastre natural. No es un recuento de cosas evidentes (puentes destruidos, casas destruidas o averiadas) sino una medida del efecto sobre las actividades económicas del país. 14 Op. Cit. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Pág Ibíd. Pág

15 3. La respuesta del Estado Colombiano Como se explicó en detalle en el capítulo anterior, el fenómeno de La Niña constituyó uno de los desastres naturales más graves que hayan afectado al país en su historia. Su alcance nacional (93% de los municipios afectados), la magnitud de dicha afectación (7% de la población total) y la progresividad de sus efectos (que se extendieron por un espacio de 12 meses), hacían de esta emergencia un desafío sin precedentes que requería una respuesta oportuna, integral y con visión de largo plazo. En abril de 2010, bajo el mandato del Presidente Álvaro Uribe, comenzó el proceso de adopción de medidas para atender la emergencia, cuando se declaró la situación de calamidad pública en la región de La Mojana, departamento de Sucre. Entre junio y diciembre de 2010 un total de 29 departamentos y el Distrito Capital habían declarado la situación de desastre 16 y los pronósticos de lluvia, indicaban que la temporada invernal se prolongaría durante toda la primera mitad de El fenómeno progresaba y coincidió además con una importante coyuntura política: el cambio de gobierno que supuso la elección presidencial de mayo de 2010 y la posesión, en agosto de 2010, del Presidente Juan Manuel Santos. La grave situación era atendida por el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres (SINPAD), liderado por la entonces Dirección de Gestión del Riesgo de Desastres (DGR) del Ministerio del Interior, con la colaboración de los organismos de socorro y despertaba el interés de la prensa nacional y la solidaridad de los colombianos. Canal del Dique, boquete en el terraplén - Revista Semana, 18 de diciembre de 2010 Desde ese momento, la atención de la emergencia se convirtió en una prioridad de Estado para el recién posesionado gobierno. El presidente realizó numerosas visitas a capitales de departamento y municipios para conocer de primera mano la afectación sobre las comunidades y la infraestructura territorial; y el despacho de la primera dama de la Nación jugó un papel central en la convocatoria a la empresa privada, la comunidad internacional y los ciudadanos para movilizar y activar la solidaridad nacional. La primera dama, María Clemencia de Santos, visitó varios municipios para hacer personalmente la entrega de la ayuda humanitaria y, además, lideró las labores de recaudo de fondos de cooperación y donaciones. Sin embargo, entre noviembre y diciembre de 2010 ocurrieron dos hechos que transformaron el alcance de la emergencia y que en adelante se convertirían en los símbolos de la tragedia que se desataría. En noviembre de 2010, se produjo la ruptura del Canal del Dique, una de las arterias fluviales más importantes del país, construida en la época de la colonia para conectar a Cartagena con el interior del país. Las lluvias de [2010], las más fuertes de la historia, sumadas al eterno problema de sedimentación, elevaron metro y medio el nivel del río Magdalena. La fuerza del agua abrió un boquete de 214 metros en la carretera que lo bordea y por donde [ingresaron] metros cúbicos de agua por segundo. El nivel del río [se elevó] dejando casi la mitad del departamento del Atlántico inundado Colombia (2010). Resolución número 573 de 2010, Ministerio de Interior y de Justicia. 18 de noviembre de Revista Semana. Medio departamento del Atlántico inundado por ruptura del Canal del Dique. 15 de diciembre de com/nacion/medio-departamento-del-atlantico-inundado-rupturadelcanaldeldique/ aspx Municipio Campo de la Cruz, Atlántico - Revista Semana, 18 de diciembre de

16 Los municipios de Manatí, Santa Lucía, Candelaria, Campo de la Cruz y Repelón quedaron prácticamente bajo el agua. Mientras la crisis del Canal del Dique se llevaba la atención de la prensa nacional, el 16 diciembre de 2010, ante la inminencia de una enorme avalancha como consecuencia de las incesantes lluvias, las autoridades debieron ordenar la evacuación total de los más de siete mil habitantes del municipio de Gramalote en el departamento de Norte de Santander. El piso empezó a sonar era como si estuvieran rodando piedras debajo de mi casa afirmó un habitante consultado durante este estudio. Días más tarde, el municipio de Gramalote, ya evacuado, colapsaría gradualmente hasta quedar destruido por la tierra saturada por la lluvia. Estas dos situaciones, sumadas a la progresividad de las inundaciones en otras zonas del centro y norte del país, obligaron al gobierno a plantearse la necesidad diseñar una estrategia de respuesta más robusta, que además permitiera dotar al ejecutivo de mejores herramientas para enfrentar futuras emergencias. A continuación se detallan algunos aspectos que caracterizan el modelo de respuesta adoptado por el Estado colombiano. 3.1 La declaratoria del estado de emergencia y las fases de la respuesta La ola invernal supuso una coyuntura crítica en la que se puso de manifiesto la insuficiencia de los recursos y medios de acción disponibles por el Estado en su conjunto para su atención. Esto hizo necesario adoptar medidas administrativas, legislativas y financieras que permitieran actuar con celeridad y eficiencia 18. La deficiencia de la información para la toma de decisiones fue uno de los primeros obstáculos a los que se enfrentó el ejecutivo. El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) adelantaban gestiones para determinar técnicamente el alcance y características de la emergencia, mientras que el entonces Ministerio del Interior y de Justicia coordinaba con los (también entonces) Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD) y Comités Regional para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CREPAD) el levantamiento de los listados de damnificados. A pesar de los esfuerzos, la información disponible seguía siendo incompleta y fragmentada. En este contexto, haciendo uso del instrumento previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, el 7 de diciembre de 2010, el gobierno nacional tomó la decisión de expedir el decreto 4580 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en virtud del cual adquirió facultades extraordinarias para expedir decretos con fuerza de ley que le permitieron tomar medidas en múltiples frentes para enfrentar los efectos de la crisis 19. Al hacer pública la decisión de declarar el estado de emergencia, el presidente Juan Manuel Santos anunció que la estrategia trabajaría en tres fases: La primera se dedicará a la atención humanitaria, es decir, a salvar vidas y a dar albergue y comida a las cerca de 330 mil familias que hoy lo están requiriendo. La segunda será una fase de rehabilitación para reparar las vías, escuelas, redes eléctricas y demás obras de infraestructura que puedan recuperarse. La tercera fase que será la más grande y ambiciosa de todas será la de reconstrucción, que implica levantar de nuevo todo aquello que esté destruido o inservible. Lo ocurrido ( ) debe servir, además, para seguir fortaleciendo el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres 20. Con dicha declaratoria se buscó que la atención de la emergencia invernal fuera concebida como un proceso integral en tres fases, que además estaría acompañado de un proceso de fortalecimiento del sistema nacional encargado de la gestión del riesgo de desastres. Como se describirá más adelante, en los días por venir, el gobierno definiría el marco institucional para el despliegue de la estrategia: creando en el entonces Fondo Nacional de Calamidades (FNC) y la sub-cuenta Colombia Humanitaria, dotándo de una gerencia y dándole a su junta directiva capacidad de toma de decisiones para que ambos, gerencia y junta, coordinaran las fases de atención y rehabilitación. Más tarde, se da la creación del Fondo Adaptación al Cambio Climático para atender los asuntos relacionados con la reconstrucción. Es realmente extraordinario ver la velocidad con que Colombia puso en funcionamiento Colombia Humanitaria. Craig Colten - Profesor Departamento de Geografía y Antropología de la Universidad del Estado de Louisiana - Baton Rouge. Experto en gestión del riesgo y resiliencia. Antes de abril de 2010, no era posible mapear la información del desastre o localizarla, no existía un análisis relativo de afectación por grupo etarios o por municipio porque no existía esa posibilidad en la herramienta que hasta entonces manejaba la Unidad de Gestión del Riesgo. Estos y otros vacíos de información se propusieron solucionar con la herramienta VISOR de la entonces DGR. Alexander Martínez, Subdirector de Conocimiento, Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 18 El decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declara el Estado de Emergencia, contiene una amplia exposición de los motivos que sustentan dicha declaratoria. 19 En total, el Gobierno Nacional expidió un total de 38 decretos de emergencia. 21 de ellos fueron declarados exequibles (total, parcialmente o con condicionamientos) por la Corte Constitucional y 17 fueron inexequibles, la mayoría de ellos como consecuencia del fallo sobre inexequibilidad de la segunda declaratoria de emergencia. 20 Alocución del Presidente de la República, Juan Manuel Santos, sobre la ola invernal. 7 de diciembre de

17 Recuadro 1 Las fases de la atención de la emergencia Fenómeno de la Niña Atención humanitaria A cargo de Colombia Humanitaria Se entiende por atención humanitaria a la satisfacción de las necesidades básicas de subsistencia de las personas damnificadas y afectadas: alimentos, aseo, reparación de vivienda, arrendamiento y albergues temporales. Esta etapa también comprende los procesos de recuperación de infraestructura vital y el acompañamiento social, con miras a mantener la cohesión de las comunidades afectadas. Rehabilitación A cargo de Colombia Humanitaria Busca restablecer las condiciones socioeconómicas, institucionales y ambientales de las zonas afectadas. En esta etapa se efectúan inversiones (concertadas en lo territorial) para permitir la recuperación física, social e institucional de manera permanente. La rehabilitación busca implementar y recuperar las obras de infraestructura vial, social e institucional de acuerdo con los planes que se construyen sobre la base de las demandas locales. La fase de rehabilitación también busca mejorar el nivel de relacionamiento y confianza con la institucionalidad local mediante el acompañamiento de las entidades del sector central y con el apoyo de aliados de la sociedad civil. En todo este proceso, las comunidades que han sido acompañadas y fortalecidas desde la fase de atención humanitaria, tienen una participación clave 21. Reconstrucción A cargo del Fondo Adaptación Para liderar la fase de reconstrucción el gobierno creó el Fondo Adaptación al Cambio Climático, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, como mecanismo institucional para identificar y priorizar necesidades de recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña. El Fondo tiene como finalidad la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de La Niña, así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo (Decreto 4819 de 2010). El sistema de atención de desastres vigente fue rebasado y tuvo que ser complementado con la creación de dos entidades temporales, que fueron Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación. Colombia Humanitaria tuvo que aplicar metodologías de intervención totalmente nuevas, que entendieron que esto tenía que ser una intervención con base en la institucionalidad y la comunidad, porque cuando se presenta una emergencia como esta, lo importante no es reparar lo que se dañó, sino preservar la vida de la comunidad. Jorge Londoño, Presidente de la Junta Directiva. Fondo Nacional de Calamidades - Sub-Cuenta Colombia Humanitaria. 3.2 Los primeros mecanismos de coordinación y el registro de la población afectada La puesta en marcha de una estrategia de respuesta hizo necesario activar algunos instrumentos que permitieran compilar la mayor cantidad de información sobre la situación en terreno para la toma de decisiones. En este momento, la principal necesidad consistió en contar con información de calidad y en tiempo real, para lo cual el gobierno nacional instaló la sala de estrategia e instruyó al DANE para trabajar de la mano con los demás actores en la puesta en marcha de un instrumento para adelantar el registro de damnificados La sala de estrategia Durante las primeras 48 horas de decretada la emergencia, el Presidente de la República, Juan Manuel Santos, instaló la sala de crisis, un mecanismo creado en el entonces Ministerio del Interior y de Justicia con el objetivo de establecer comunicación directa con los departamentos y las regiones afectadas. En la instalación de esta sala participaron los ministros del Interior y de Justicia, Agricultura y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al igual que el Secretario General de la Presidencia. Esta instancia de coordinación, que luego pasó a llamarse sala de estrategia, funcionó de manera permanente, con la presencia de los directores y delegados de los ministerios y de las entidades que integraban el entonces SINPAD. También asistieron empresarios y los gobernadores de distintas zonas del país por medio de videoconferencia. Aunque se concibió como una instancia de coordinación y toma de decisiones, en la práctica la sala de estrategia operó de manera limitada, pues se concentró en asuntos informativos. Se hizo particular énfasis en unificar la información sobre la magnitud de afectación, coordinar la ayuda humanitaria y definir el esquema de respuesta de la emergencia. Además, se estableció una línea de atención telefónica nacional para que gobernadores, alcaldes y organizaciones pudieran informar sobre la situación en sus localidades. No obstante, los actores involucrados entrevistados para este estudio consideraron que tanto la sala de estrategia como el comité de viceministros no contaron con agendas de trabajo con objetivos claramente definidos, razón por la cual señalan que sería deseable desarrollar una metodología para hacer más eficaces estos espacios de coordinación, que son vitales para la toma de decisiones en situaciones críticas. 21 Manual Operativo. Fases de atención humanitaria y rehabilitación de los daños causados por el Fenómeno de la Niña Fondo Nacional de Calamidades, Subcuenta Colombia Humanitaria p.25 y 26 17

18 Para agilizar la labor de la sala se establecieron mesas o grupos temáticos que trabajaron sobre los asuntos identificados como prioritarios durante ese momento inicial. Estos fueron: - Ayudas nacionales e internacionales. - Sistemas de información. - Albergues Alojamientos temporales. - Agua potable y saneamiento básico. - Seguridad alimentaria y nutrición. - Ordenamiento territorial y medio ambiente. La sala de crisis que se buscó establecer no contaba con la infraestructura para que se tomaran decisiones. Hubo luego una instancia de coordinación de la gerencia de Colombia Humanitaria con viceministros que tampoco operó muy bien porque se concentró en asuntos informativos. Hacia futuro, habrá que revisar la operación de estas instancias iniciales para atender las emergencias. Paola Buendía, Subdirectora del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República El proceso de registro de la población Con el objetivo de contar con una herramienta para adelantar y unificar el registro de la población damnificada y afectada, el 15 de enero de 2011, mediante la Directiva Presidencial No. 3, se define la creación del Registro Único de Damnificados 22 RUD, cuyo diseño estuvo a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). La Directiva Presidencial 23, definió el siguiente procedimiento para la consolidación del RUD: - Los alcaldes, al término del registro en cada municipio y según lo definido en la directiva, debían generar un Acta Oficial de Cierre del Registro que certificaba la fecha de cierre y el número total de damnificados registrados, la cual (debidamente firmada) sería enviada al gobernador con copia a la sede territorial del DANE. A pesar de los esfuerzos del DANE, un primer reto consistió en identificar efectivamente a los damnificados, pues no se contaba con las capacidades requeridas para levantar la información de manera adecuada, problema que se agravaba con las difíciles condiciones de acceso a algunas de las regiones inundadas o cuyas vías de acceso quedaron bloqueadas. Siguiendo el procedimiento, fueron los CLOPAD y CREPAD las instancias del nivel local encargadas de producir los listados de las personas damnificadas y afectadas; listados que posteriormente eran consolidados por la DGR en una herramienta denominada Visor. Sin embargo, en muchos casos las capacidades de los comités quedaron rápidamente sobrepasadas, por lo que en ciertas regiones del país el registro era precario y la veracidad y calidad de los datos deficiente. Como ejemplo de esta dificultad se evidencia en las actas de las reuniones del comité técnico de viceministros la existencia de información divergente en lo relacionado con la población damnificada por municipio, lo que dificultó la priorización de la acción gubernamental; la duplicidad en el registro y en las solicitudes de afectados con el fin de recibir más ayuda humanitaria. Ante esta debilidad, el gobierno nacional decidió poner en marcha un convenio entre el DANE y la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en la actualidad la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza ANSPE- adscrita al Departamento para la Prosperidad Social, para que los gestores de la Red para la Superación de la Pobreza Extrema (Red Unidos) se encargaran de verificar el registro de la población damnificada, a partir de los listados producidos por los CLOPAD y CREPAD. De esta manera se logró utilizar la capacidad desplegada en el territorio, haciendo uso de una plataforma que conocía a una buena parte de las comunidades afectadas, lo cual permitió registrar un total de personas damnificadas y afectadas, entre enero y abril de El proceso de registro tuvo tres fases, que estuvieron soportadas por directivas presidenciales así: Tabla 7 Fases del proceso de registro - El DANE diseñó y entregó a las gobernaciones que reportaran municipios con población afectada, los formularios e instructivos para el Registro Único de Damnificados por Emergencia Invernal Las gobernaciones estuvieron a cargo de distribuir los formularios a las alcaldías de los municipios afectados en su jurisdicción, de acuerdo con los reportes entregados a la [entonces] Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia. Por cada hogar afectado se diligenciaba un formulario de conformidad con las instrucciones impartidas por el DANE. - Las alcaldías se responsabilizaron del diligenciamiento de los formularios con el apoyo de los funcionarios de la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y/o las entidades sociales territoriales que fueron capacitadas por el DANE. La fecha límite de la etapa de diligenciamiento fue el 15 de marzo de Los formularios diligenciados debían ser enviados a su respectiva gobernación, mediante oficio firmado por el alcalde. Fase I Fase II Fase III Directiva Presidencial 10 del 02 de marzo de 2011, se visitaron 756 municipios reportados en el Visor del 28 de enero de la DGR, de los cuales 28 municipios no reportaron damnificados y 728 quedaron registrados. Directiva Presidencial 10 del 02 de marzo de 2011, registro en 203 municipios basados en el Visor del 17 de marzo de 2011 de la DGR. Soportada mediante la Directiva Presidencial 13 del 19 de abril de 2011 y prorrogada mediante la Directiva Presidencial 16 del 13 de junio de 2011, donde se repasaron 511 municipios pertenecientes a la I etapa, 63 municipios pertenecientes a la II etapa y 67 municipios nuevos, para un total de 641 municipios basados en el reporte del Visor del 25 de abril de la DGR. 22 El RUD se conoce también como Reunidos. 23 Directiva Presidencial Nº

19 Es importante reconocer que los sistemas de registro de la población afectada por los desastres naturales siguen siendo una gran debilidad del nuevo Sistema (SNGRD), y que las capacidades para alimentar y actualizar los datos en aplicativos, como el que ofrece el RUD o Reunidos, son aún insuficientes si se consideran las necesidades de información de los diversos actores nacionales y locales. En entrevista con representantes del Fondo Adaptación, se indicó la necesidad de esa institución de construir su propio sistema de información y verificar la existente sobre vivienda registrada en Reunidos, pues se comprobó que en tres ejercicios piloto en Atlántico, Valle y Antioquia, más del 30 por ciento de las viviendas registradas para ser reconstruidas no lo requerían o no existían. Lo anterior, sumado a los hallazgos de inconsistencias en la información entre el RUD y el de la UNGDR en temas trascendentales como el número de personas afectadas el RUD registra 12.6% menos que el SNPAD- el número de muertos - el RUD reconoce mayor número frente a 467-, de personas desaparecidas frente a 41- y de heridos frente a 577- entre otros indicadores fundamentales de registro sobre el desastre; ponen en evidencia que al cierre de este estudio la fragmentación de los sistemas de información requeridos para una gestión integral del riesgo persiste, con graves consecuencias para el proceso de toma de decisiones 24. Desde 2012, el DANE trasladó el RUD a la nueva UNGRD, que en adelante se encargará de actualizar la información de las personas registradas y de realizar las comparaciones del caso con los listados de CLOPAD y CREPAD que consolidaba la herramienta Visor. La actualización de esta información se extendió hasta septiembre de 2012, cuando empezó el cruce con las bases de datos de Colombia Humanitaria. Hay que valorar que el esfuerzo de diagnóstico de la afectación, que estuvo apoyado por un grupo de expertos, fue esencialmente desarrollado por las instituciones nacionales. Es decir, los expertos que acompañaron el estudio de BID-CEPAL en el ejercicio no hicieron recolección de información primaria. Fueron las entidades nacionales, coordinadas por el Departamento Nacional de Planeación, y a su vez las instituciones nacionales, en coordinación con las entidades locales, quienes recogieron toda la información sobre la afectación. En esto hay un valor agregado muy positivo para la institucionalidad del país. Juan Carlos Ramírez, Director CEPAL en Colombia 3.3 Desarrollo de un paquete normativo para la atención de la emergencia A partir de la declaratoria de desastre nacional y de la emergencia económica, social y ecológica se elaboraron un total de 38 decretos 25 que dotaron al Estado de las herramientas jurídicas, financieras y administrativas para atender la crisis. Este proceso de preparación de los decretos de emergencia, que involucró un trabajo de articulación intersectorial muy importante, es identificado por los actores entrevistados como uno de los más exigentes ejercicios de esta primera etapa, no sólo por el corto tiempo en que deben producirse los decretos, sino, también y más importante aún, porque del diseño y redacción de estos decretos surge la hoja de ruta para la respuesta del Estado, que se prolongará por varios años. En la práctica, el conjunto de los decretos de emergencia no sólo expresa una opción de política pública, al definir los lineamientos estratégicos de la acción, sino que tuvo importantes implicaciones presupuestales, operativas, contractuales y administrativas que fueron decisivas en las etapas posteriores. En últimas, del diseño de este marco normativo de emergencia depende el enfoque, el alcance, el financiamiento y la implementación de la estrategia general. La siguiente tabla presenta las normas derivadas de la primera declaratoria de emergencia (7 diciembre de 2010) que superaron el análisis de exequibilidad de la Corte Constitucional y los principales decretos sectoriales que se elaboraron en el contexto de la declaratoria de emergencia. Este compendio de normas da cuenta de lo robusto del compendio normativo que se desarrolló. Que constituye uno de los más importantes legados de la respuesta del Estado, que además deja capacidad instalada en el país para una gestión más ágil y eficaz en el evento de un futuro desastre natural. Desde el punto de vista normativo, se logró construir un acervo de instrumentos cuya experiencia de elaboración y aplicación le queda al país para la futura atención de emergencias. Luisa Fernanda Trujillo, Coordinadora Jurídica, Colombia Humanitaria. Tabla 8 Decretos derivados del decreto 4580 de diciembre de 2010, por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública. Norma y fecha Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Objeto Modifica el presupuesto general de la nación para la vigencia 2010, las rentas e ingresos del presupuesto nacional y establecimientos públicos del orden nacional deben transferirse al fondo nacional de calamidades. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C156/11 Se confieren facultades especiales a las entidades públicas para expropiar los bienes que sean necesarios para enfrentar los distintos efectos de la ola invernal. La Corte Constitucional declara parcialmente Exequible el Decreto por medio de la sentencia C227/11 Modifica las transferencias del sector eléctrico y se establece el procedimiento para elaborar proyectos enfocados a atención de víctimas y rehabilitación. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C298/11 Otorga una nueva facultad a las autoridades ambientales para utilizar los elementos, medios, equipos, vehículos implementos decomisados por ellas u otras instituciones. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el Decreto por medio de la sentencia C222/11 24 Op. Cit. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Pág De los 38 decretos de emergencia, 21 fueron declarados exequibles (total, parcialmente o con condicionamientos) por la Corte Constitucional y 17 no pasaron la revisión de constitucionalidad, la mayoría de ellos como consecuencia del fallo sobre inexequibilidad (sentencia 274 de 2011, Decreto 4627) de la segunda declaratoria de emergencia. 19

20 Norma y fecha Objeto Norma y fecha Objeto Decreto /12/10 Decreto /12/2010 Decreto /12/10 Establece la obligación de órganos u organismos de poner a disposición de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, los medios de comunicación así como otros recursos materiales, transporte y bienes de consumo para auxiliar a la población afectada. Establece, además, procedimiento para dictar órdenes de evacuación. Orden a la Dirección de Gestión del Riesgo de elaborar el plan de reasentamiento de la población afectada. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C223/11 Por el cual se modifica el Decreto Ley 919 de 1989 y se cambia la naturaleza de la junta consultora a Junta Directiva del Fondo de Calamidades FNC-, otorgándole funciones específicas y creando la gerencia del FNC Fenómeno Niña Otorga una autorización para la elaboración del procedimiento de endeudamiento público a fin de tener recursos necesarios para enfrentar la ola invernal. La Corte Constitucional declara Exequible el Decreto por medio de la sentencia C241/11 Decreto /12/10 Modificación de los procesos de avalúo de predios debido a la ola invernal. Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Por el cual se crea el Fondo de Adaptación. (Revisión constitucional sentencia 251 de 2011) Adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional para lo que se crean y reglamentan los Proyectos Integrales de Desarrollo Urbano a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La Corte Constitucional declara Exequible el decreto por medio de la sentencia C299/11, pero pone un límite de tiempo hasta el Suspende restricciones para la operación de las pistas de los aeropuertos nacionales e internacionales en el territorio nacional. Decreta la obligación de los contratistas y concesionarios del Estado de poner a disposición de este, la maquinaria, el equipo y el personal que se encuentre a su disposición para atender de manera inmediata las emergencias viales o de cualquier otra naturaleza que se presenten en su zona de actividad o de influencia. La Corte Constitucional declara Exequible el decreto por medio de la sentencia C272/11 Reglamenta la disposición de predios privados para el almacenaje de escombros y fija las pautas para establecer los precios de los materiales necesarios para la reconstrucción. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C297/11 Decreta transitoriamente el impuesto al patrimonio para la conjuración y prevención de la extensión de los efectos del estado de emergencia y una sobretasa al impuesto a la renta del 25% del impuesto al patrimonio ya existente. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C243/11 Otorga la posibilidad de destinar los bienes que se encuentran en proceso de extinción de dominio a ayudar a los afectados por la ola invernal. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C296/11 Genera la posibilidad de utilizar las instalaciones educativas para el funcionamiento de más de un colegio y flexibiliza el calendario escolar. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C255/11 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Decreto /12/10 Por medio del cual se toman medidas financieras destinadas a la recuperación productiva y la estabilidad del sector rural, que incluye: - Creación de líneas de crédito otorgadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural. - Capitalización del Fondo Agropecuario de Garantías. - Protección a la calificación crediticia de los productores agropecuarios afectados por el fenómeno de La Niña - Desarrollo de instrumentos para la atención sanitaria y fitosanitaria. - Otorgamiento de facultades al INCODER para ejecutar los programas de rehabilitación y construcción de Distritos de Adecuación de Tierras. - Modificación del régimen contractual de las actividades y programas desarrollados en el marco de este decreto. La Corte Constitucional declara exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C300/11 (Sentencia c 224 de 2011) Genera la obligación de los proveedores de redes y de telecomunicaciones de permitir el acceso a sus redes del operador que lo solicite con el fin de garantizar la continuidad en la provisión de los servicios. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C226/11 Faculta al Fondo Nacional de Calamidades para transferir recursos a entidades públicas y privadas para ser administrados por estas bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal. La Corte Constitucional declara exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C194/11 Decreta la facultad del Representante Legal del Fondo Nacional de Regalías de redistribuir con el fin de financiar o cofinanciar proyectos de inversión para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras en las zonas afectadas por la ola invernal. Se autoriza la utilización del total del ahorro disponible del Fondo Nacional de Regalías en el Fondo de Ahorro y estabilización Petrolera FAEP para la rehabilitación, reconstrucción y construcción de obras de mitigación en las zonas afectadas. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C240/11 Se fortalece al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA permitiéndole celebrar contratos de fiducia mercantil en forma directa y se modifican los subsidios de vivienda con el fin de agilizar su aplicación en proyectos de vivienda de interés social que se desarrollen para la atención del estado de emergencia. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C244/11 Decreta el no cobro de los servicios de telecomunicaciones a los damnificados por la situación de desastre durante el estado de emergencia. La Corte Constitucional declara Exequible parcialmente el decreto por medio de la sentencia C275/11 Transcurridos los 30 días de la vigencia del estado de emergencia, y sin que el fenómeno de La Niña hubiera cedido, el gobierno nacional procedió a expedir el decreto 20 de 2011 por medio del cual se declaraba de nuevo estado de emergencia. Éste último fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-216 de En la sentencia la Corte sostiene que: 20