Ponencia: Diversificación de la política exterior colombiana vía instituciones internacionales

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1 Ponencia: Diversificación de la política exterior colombiana vía instituciones internacionales Laszlo Vladimir Palotas Kelen PhD USTABUCA Facultad de Negocios Internacionales 12 de noviembre de 2015 Ref.: Proyecto de investigación-ustabuca: El balanceo institucional de Colombia con la Alianza del Pacífico y en la UNASUR. Coinvestigadora: Claudia Duarte Pulido, Asesor: Fabio Barba García. Auxiliar: John Julio Del Toro.

2 Ejes de la política exterior colombiana: (1) Doctrina respice polum (Marco Fidel Suárez): alienaciónsubordinación voluntaria a EEUU, esperando beneficios económicos, políticos, de seguridad. (2) Doctrina respice similia (Alfonso López): búsqueda de márgenes de maniobra mediante el acercamiento con los vecinos regionales. - Ha guiado recurrentes intentos de diversificación (Carlos Lleras, López, Belisario Betancur, Ernesto Samper) (Betancourt 2012). Actual relación Colombia-EEUU, caracterizada como cooperación dependiente asociada (Tickner, Morales 2015). Cambios favorables en la política hemisférica de EEUU - segunda administración Obama: - Entierro oficial de la Doctrina Monroe, normalización con Cuba (más tolerancia a la soberanía de los vecinos para elegir su sistema político). - En Colombia, EEUU entra como actor clave para facilitar la paz: designa delegado especial (Borda 2015).

3 Visión - Giro regional a la derecha? Los vecinos suramericanos también podrían cambiar de orientación: Según Kourliandsky (2015), si la oposición en Argentina y Venezuela ganara en las elecciones, podría ocurrir un movimiento de fichas de dominó: varios países podrían volver al librecambismo y la democracia representativa - Sería la inversa del giro, introducido por la elección de Chávez y Kirchner, que había llevado al poder a una izquierda en busca de soberanía colectiva y relaciones horizontales sur-sur (Kourliandsky 2015). La caída de los precios de petróleo y minerales, la merma en la demanda china de carne y soya, han secado los fondos estatales. En ambos países, las dificultades de las autoridades movilizaron las clases media y alta, apartadas del poder hace 15 años. Si ganaran en las urnas, cambiarían no sólo su gobernanza económica nacional, sino sus asociaciones internacionales, que volverían a la verticalidad norte-sur (Kourliandsky 2015). - Seguidamente, los suramericanos podrían reconectarse al sistema librecambista mundial, con EEUU, la UE y Japón (rompiendo con su pasado reciente) (Kourliandsky 2015).

4 Política exterior colombiana vía instituciones internacionales El Gobierno Santos ha utilizado activamente las instituciones internacionales en su política exterior. Esta ponencia esboza algunos marcos conceptuales (de diferentes autores) para analizar: (1) Sus motivos para la integración en la Alianza del Pacífico (ALP). (2) Su comportamiento, básicamente cooperativo, en la UNASUR. (3) Su cooperación con la OTAN en materia de formación (militar) y su participación en misiones de gestión de crisis de la UE-PCSD (en terceras regiones). (4) Sus decisiones de crear una institución internacional ad hoc para facilitar la negociación de paz (esquivando todas las estructuras establecidas) y, últimamente, de acordar a la ONU el papel central en la verificación de los acuerdos.

5 Grados de diversificación Efectos de dichas acciones sobre la diversificación de la política exterior colombiana tesis adelantadas: - La acción que más la diversifica es la cooperación en la UNASUR en materia de seguridad (gestión de crisis) regional (en el espíritu de respice similia). - La integración-alp y la cooperación con la OTAN representan una diversificación limitada, pues se ajustan a los megaproyectos estadounidenses de comercio y seguridad (ATP, tercerización de funciones estadounidenses a militares colombianos preparados bajo Plan Colombia). - La cooperación con la UE-PCSD aparenta un poco más de diversificación desde EEUU pero por ser bilateral tiende a resquebrajar una posible cooperación birregional con la UNASUR/CDS (Sanahuja, Verdes-Montenegro 2015). - La creación (de común acuerdo con las FARC) de una institución internacional ad hoc para facilitar la negociación de paz con garantes (Cuba, Noruega) y facilitadores (Chile, Venezuela) - era una acción importante de diversificación. - El papel central previsto a la ONU en la verificación del cese al fuego y el monitoreo de los acuerdos mantendrá la diversificación en el postconflicto.

6 Marco para analizar la ALP balanceo interinstitucional Marco para analizar la creación de la ALP: balanceo interinstitucional Cuando un Estado conforma una organización para balancear la influencia de un Estado-objetivo. Los Estados balanceadores procuran atraer a otros Estados a su organización y evitan incorporarse (más) a las instituciones dominadas por el Estado-objetivo, con miras a rediseñar la arquitectura institucional regional a expensas de este último (Lee 2012). La ALP - que reintegró a México al espacio suramericano - fue diseñada por Colombia y Chile (bajo Piñera) para hacer contrapeso a otro tipo de integración (Ramírez 2012): al Mercosur, liderado por Brasil (más que al ALBA de Venezuela). El lanzamiento de la ALP impulsó al Mercosur a completar la incorporación de Venezuela, seguida por el acceso de Bolivia. Aplicando a Lee (2012), se examinó la relación de cada socio-alp al Estadoobjetivo, Brasil. Cambio crucial: acercamiento de Chile a Brasil con Bachelet. Diversificación limitada Si bien la ALP es un esquema subregional (sin EEUU) (a) Se deriva de la secuencia TLCAN-ALCA-TLCs-bilaterales (Briceño 2014). (b) Busca proyección colectiva a Asia-Pacífico en línea con la ATP, liderada por EEUU.

7 Marco para la UNASUR balanceo intrainstitucional Marco para explicar la creación de la UNASUR: balanceo intrainstitucional Cuando los Estados cooperan en crear una institución para proveer un bien público pero, una vez creada la institución, demuestran en su seno comportamientos tanto cooperativos, como balanceadores (negociación, lucha, confrontación) (Lee 2012). - Todos los Estados suramericanos conformaron la UNASUR, en la cual Brasil aportó estabilidad regional. - Colombia debutó en la UNASUR bajo Uribe con balanceo duro, al firmar un acuerdo sobre uso extendido de bases con EEUU, reforzando formalmente su alianza militar. Tal acuerdo, si bien no se dirigía contra Brasil, iba a socavar sus intereses geopolíticos (Flemes, Wehner 2012). - El Gobierno Santos llegó a cooperar con Brasil y otros suramericanos en la UNASUR que - a través de una serie de mediaciones ad hoc - ha desplazado la OEA de la solución de conflictos en Suramérica. Diversificación: la cooperación en la UNASUR ha sido tal vez la acción vía instituciones internacionales que más ha diversificado la política exterior colombiana

8 UNASUR - gestor imperfecto de crisis - Sin embargo, la UNASUR resultó ineficaz como mediadora en los conflictos venezolanos, y Santos volvió a recurrir a la OEA (infructuosamente) en la reciente crisis humanitaria-fronteriza. - La UNASUR ha privilegiado estrictos conceptos de soberanía sobre valores democráticos consagrados en la OEA y la jurisprudencia interamericana, reemplazando estas normas con: - apoyo a los ejecutivos nacionales ya en el poder - equivalencia moral entre dos Estados miembros en conflicto - opacidad ante esfuerzos regionales-extrarregionales para denunciar violaciones de democracia-ddhh cuando ocurren en sus Estados miembros (Farnsworth 2015). - La UNASUR se debilitó porque Brasil no le cedió soberanía, ni le aportó más bienes públicos de seguridad (habiendo asumido los costos de su creación). - Sin embargo, la existencia de la institucionalidad suramericana (pese a su relativa debilidad) ha moderado el comportamiento del gobierno bolivariano en conflictos interestatales e, incluso, internos (Prieto 2015).

9 Marco para facilitación de paz - balanceo extrainstitucional Marco derivado para la negociación de paz - balanceo extrainstitucional Cuando Colombia esquivó todas las estructuras establecidas, creando una institución internacional ad hoc para facilitar las negociaciones de paz. - Tal institución combina la provisión de un bien público (posible acuerdo gobierno-farc, distensión subregional) con un leve menoscabo de funciones de la ONU, la OEA y la UNASUR. Post-conflicto: la ONU verificará los acuerdos (cese al fuego, dejación de armas), pero tardará en montar su misión. Entretanto, la UNASUR podría tener un papel auxiliar. La inclusión de la MAPP-OEA no parecía probable (objetada por las FARC) (Voelkel 2015). Diversificación considerable - tanto la institución internacional ad hoc para facilitar la negociación, como el protagonismo acordado a la ONU en el postconflicto.

10 Marcos complementarios-1: complejos de gobernanza regional Marcos complementarios-1 Tras el cambio Piñera-Bachelet, Chile volvió a acercarse a Brasil-Argentina, e implantó un discurso de integración regional de geometría variable. - Para reflejar tal cambio, el balanceo interinstitucional, sesgado hacia el conflicto, se complementó con otro marco, sesgado hacia la cooperación. Complejos de gobernanza regional Este marco analítico, elaborado por Nolte (2014), considera como cooperación toda interacción entre organizaciones regionales que no implique conflicto. Para hoy, la proliferación-superposición de organizaciones regionales configuró tres complejos de gobernanza en las Américas: (1) Cooperativo en Suramérica. (2) Cooperativo con tendencia a la segmentación en Latinoamérica. (3) Conflictivo con elementos de cooperación/segmentación en el hemisferio (Nolte 2014).

11 Marcos complementarios-1: complejos de gobernanza regional - 2 Complejo cooperativo de gobernanza regional: incluye una organización central (UNASUR) politemática, conectada con (casi todas) las otras organizaciones (sub)regionales. Las principales normas, apoyadas por ella, no se disputan. Todos los grandes actores colaboran con ella y con el proyecto regional relacionado con ella, aunque no todos apoyen las mismas organizaciones (Nolte 2014). - Los conflictos se relacionan a la promoción de proyectos divergentes y la demarcación de ámbitos regionales. Los hay entre una organización suramericana (UNASUR) y otra de alcance geográfico más amplio (OEA); y entre organizaciones de alcance más amplio (CELAC-OEA) (Nolte 2014). - Entre los esquemas exclusivamente suramericanos (UNASUR, CAN, Mercosur) no hay ninguna constelación de conflicto. Según Nolte (2014), la ALP y el Mercosur tampoco compiten realmente por mandatos, aunque compitan por miembros: los riesgos asociados a la división de la región entre países librecambistas y más proteccionistas se exageraron. (Toda competencia neta ALP-Mercosur podría ser absorbida por el complejo suramericano de gobernanza, centrado en la UNASUR.)

12 Marcos complementarios-2: cuestionado liderazgo de Brasil Brasil: cuestionado liderazgo regional Otro enfoque complementario explica la debilidad de la institucionalidad suramericana y la opción por la ALP. Según Burges (2015) Brasil ha sido renuente a pasar de la hegemonía consensual a la hegemonía cooperativa, que exigiría ceder soberanía y aportar más bienes públicos al Mercosur y a la UNASUR. Tal aversión brasileña a los costos adicionales explica: (a) La debilidad institucional de la UNASUR (pese a su centralidad en la gobernanza suramericana). (b) La opción de países del Pacífico por crear la ALP como esquema alternativo al Mercosur. - Argentina, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Venezuela (aunque con quejas) se quedaron al lado de Brasil, debido a la centralidad de su mercado/capital y las afinidades ideológicas de sus líderes izquierdistas con Lula. Los países del Pacífico suramericano, en cambio, buscaron alternativas: - la ALP no es más que la construcción de una alternativa paralela (sin dimensión de seguridad, ni carga económica para Brasil) que puede coexistir con un liderazgo regional brasileño (Burges 2015).

13 Marcos complementarios-3: atracciones extrarregionales Un tercer marco complementario, hecho a la medida de Colombia, destaca las oportunidades extrarregionales: Garzón (2015) prevé una multipolaridad descentrada que provocará fuerzas centrífugas en las distintas regiones. Los Estados intermedios (como Colombia) van vinculándose a múltiples polos extrarregionales (EEUU, UE y, recientemente, China, India), más que gravitar en torno a una potencia regional-global (Brasil). Los beneficios netos esperados de los TLCs con EEUU y otros socios extrarregionales alteraron los cálculos costo-beneficio de Colombia (Perú) relativos a la CAN, que se desarticuló como esquema comercial. El Mercosur (otro esquema tipo UA) resistió más las atracciones extrarregionales, pero también se revertiría a una ZLC, permitiendo a sus miembros firmar acuerdos individuales con terceros (Garzón 2015). Con un cálculo costo-beneficio similar, Colombia (su cúpula castrense) hallaría mayor ventaja en prestar servicios militares a la OTAN y la UE-PCSD que en desarrollar proyectos conjuntos de defensa en marco-unasur/cds.

14 Marcos complementarios-3: atracciones extrarregionales El acceso a la OCDE a mediano plazo constituye el tercer pilar en la estrategia de modernización económica de Santos (junto a la paz y la integración-alp). Así Occidente desarrollado competiría indirectamente con Brasil emergente para asociar a Colombia a sus respectivos proyectos-comunidades. Diversificación La participación en misiones de la UE-PCSD (acuerdo marco de asociación, firmado en 2014) diversificaría algo más que la colaboración con la OTAN, dominada por EEUU (acuerdo para intercambio de información y cooperación en materia de formación, firmado en 2013), mientras extiende las mismas credenciales occidentales. - La cooperación con la OTAN despertó recelos de varios vecinos, que cuestionaron el compromiso de Colombia con el proceso de cooperación que estaba gestándose en el CDS-UNASUR. - La asociación colombiana con la UE-PCSD podría inducir una tendencia a la bilateralización que pondría en riesgo el posible rol de la UNASUR/CDS como actor suramericano ante socios extrarregionales (Sanahuja, Verdes- Montenegro 2015).

15 Bibliografía Betancourt, R. (2012), Colombia frente a los espacios regionales de cooperación e integración. En: Jost, S. (ed.), Colombia: una potencia en desarrollo?, Escenarios y desafíos para su política exterior, Fundación Konrad Adenauer Colombia, ISBN: Borda, S. (2015), Opinión en el taller El balanceo institucional del gobierno Santos: diversificando la política exterior colombiana, USTABUCA, septiembre 18 Briceño, J. (2014), Regional dynamics and external influences in the discussions about the model of economic integration in Latin America, EUI RSCAS 2014/11 Farnsworth, E. (2015), UNASUR Is South America s Imperfect Crisis Manager, World Politics Review, octubre 13 Flemes, D. Wehner, L. (2012), Strategien südamerikanischer Sekundärmächte, GIGA Focus Lateinamerika, núm. 4 Garzón, J. (2015), Multipolarity and the Future of Regionalism: Latin America and Beyond, GIGA Working Papers 264/2015 Kourliandsky, J. (2015), L'enjeu latino-américain des élections en Argentine et au Vénézuela, Le Huffington Post, noviembre 3 Lee, S. (2012), The Evolutionary Dynamics of Institutional Balancing in East Asia, East Asia Institute Nolte, D. (2014), Latin America s New Regional Architecture: A Cooperative or Segmented Regional Governance Complex?, EUI Working Paper RSCAS 2014/89, ISSN Prieto, G. (2015), Opinión en el taller El balanceo institucional del gobierno Santos: diversificando la política exterior colombiana, USTABUCA, septiembre 18 Sanahuja, J., Verdes-Montenegro, F. (2015), Nuevos instrumentos de cooperación en gestión de crisis entre América Latina y la Unión Europea: riesgos y oportunidades, Instituto Español de Estudios Estratégicos, Documento Opinión, 118/2015, noviembre 2 Tickner, A., Morales, M. (2015), Cooperación dependiente asociada. Relaciones asimétricas entre Colombia y Estados Unidos, revista Colombia Internacional núm. 85, septiembre 30, ISSN Voelkel, Ch. (2015), Opinión en el taller El balanceo institucional del gobierno Santos: diversificando la política exterior colombiana, USTABUCA, septiembre 18