Claves para Políticas Públicas

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1 Claves para Políticas Públicas Octubre 2011, Número 3 UN SISTEMA DE GARANTÍAS SOCIALES PARA CHILE Una nueva arquitectura para la política social Por: Rodrigo Jordán - Leonardo Moreno En los últimos veinte años, gracias a la implementación de importantes políticas sociales, prácticamente todos los segmentos de la población han registrado mejorías en su bienestar material, la pobreza se ha reducido considerablemente (desde un 45,1% en 1987 a 15,1% en 2009), y se registran auspiciosos logros en ámbitos como salud, empleo, previsión social y educación. Sin embargo, el país aún mantiene postergado el debate respecto a sus desafíos en materia de equidad e integración social. La distribución de las oportunidades en el ámbito económico, político y sociocultural es una deuda pendiente con las personas menos favorecidas por el crecimiento económico del país, y ante ello, la Fundación Superación de la Pobreza (FSP), se cuestiona: cuál debería ser la nueva arquitectura para la política social del Bicentenario? Si bien gran parte de la sociedad chilena ha visto un aumento en sus ingresos reales, un porcentaje importante de hogares aún no cuenta con un presupuesto mensual, que le permita cubrir sus gastos básicos de forma estable. En materia de vivienda, se ha disminuido el déficit histórico, pero sin una política adecuada y permanente de habitabilidad, lo que ha originado la formación de barrios segregados y estigmatizados. En educación, se han logrado altas tasas de escolarización y alfabetización, pero la tarea pendiente es la calidad, ampliándose el debate en el último tiempo hacia el costo que implica acceder y permanecer en la educación. Por otra parte, los indicadores de esperanza de vida y morbilidad/mortalidad materno-infantil son similares a los alcanzados por países desarrollados, sin embargo aún existen inequidades en el acceso oportuno a los servicios de salud. A la luz de los resultados de la serie Casen desde 1990 en adelante, los especialistas coinciden en señalar que la importante reducción de la pobreza, medida por ingresos en el país, está relacionada con el crecimiento económico, la presencia de políticas sociales activas y permanentes, y con paquetes contracíclicos en momentos de crisis. Sin duda, este es el camino que el país debe seguir recorriendo, pero, a la vez, debe perfeccionarlo y complementarlo urgentemente. La larga tradición de políticas sociales, que ha tenido un impacto acumulativo en la calidad de vida de millones de chilenos y una extendida institucionalidad social, son un activo que puede ser profundizado

2 introduciendo mejoramientos sustantivos en el enfoque, la eficiencia y efectividad de las políticas sociales. En la actualidad, la evidencia empírica aportada por estudios longitudinales revela que los hogares que registran bajos niveles de escolaridad en sus integrantes, poseen pocos activos financieros o físicos y tienden a experimentar una elevada volatilidad en sus ingresos mensuales. Estas fluctuaciones se producen sobre todo en el sector socioeconómico más bajo, por lo que su presupuesto mensual puede caer a niveles críticos, en especial, cuando se trata de familias con pocas personas en edad de trabajar u hogares monoparentales. La Encuesta Panel (2006), realizada en conjunto por Mideplan, Universidad Alberto Hurtado y la FSP, revela que sólo un 4,4% de la población estuvo en pobreza en 1996, 2001 y 2006, pero un 29,8% estuvo en esa situación una o dos veces durante las mediciones de esos mismos años. En consecuencia, al menos un 34,1% de la población experimentó la pobreza en dicho período. La pobreza no es una elección, y en ese sentido deben reconocerse los esfuerzos desplegados por las mismas personas en pobreza por superar su situación. En forma paralela, desde el Estado deben implementarse mejores políticas y programas, y existir un mayor respeto y mejor trato de los servicios públicos con las personas en pobreza. Desde la sociedad civil debe generarse un aporte que vaya en la línea de facilitar el enganche de las familias con las oportunidades. Estas son condiciones necesarias para poder derribar la barrera de la exclusión, que impide que los hogares en pobreza puedan conectar sus activos con la estructura de oportunidades que brinda el Estado, la empresa y la sociedad civil. La propuesta de la FSP de Umbrales Sociales Garantizados persiguen asegurar dicha conexión, tal y como se grafica a continuación: Esquema 1: Proceso de reducción de la exclusión y superación de la pobreza P NP Total P P 4,4% 7,0% 11,3% P NP 1,6% 10,6% 12,2% NP P 1,5% 5,8% 7,4% NP NP 3,2% 65,9% 69,1% Total 10,7% 89,3% 100% Fuente: PANEL- CASEN Lo anterior refleja que más de un tercio de la población chilena es altamente vulnerable de caer en la pobreza en algún momento de su ciclo vital, lo que implica que la situación de vulnerabilidad podría extenderse a mayor cantidad de población aún. Es conveniente en este contexto, por lo tanto, considerar que la pobreza es multifactorial en sus causas, multidimensional en sus manifestaciones y por lo tanto, necesariamente integral en sus soluciones. Los hogares en pobreza suelen contar con recursos humanos, sociales, patrimoniales o monetarios, los 1 cuales no siempre coinciden en forma, cualidad y/o cantidad con las exigencias de la estructura de oportunidades. Esta discordancia impone obstáculos para que los recursos de las personas, hogares y comunidades en pobreza puedan ser movilizados y promuevan su desarrollo humano, social y económico. En la gráfica esta situación se representa con el muro de la exclusión. 2

3 Para poder contrarrestar esta situación, se requiere introducir modificaciones a la estructura de oportunidades. En otras palabras, no solo son necesarias oportunidades educativas o de atención de salud, sino que es insoslayable que tales oportunidades sean adaptables a situaciones diversas y entreguen respuestas de gran calidad. Para promover procesos robustos de superación de pobreza, los agentes que conforman la estructura de oportunidades (Estado, Sociedad Civil no lucrativa y Empresa Privada) deben ser capaces de reconocer los recursos propios con los que cuentan los hogares y a su vez deben promover su fortalecimiento a un nivel congruente con más y mejores oportunidades de trabajo, vivienda, ingresos, y otras. Fuente: Fundación Superación de la Pobreza (2010) Los Umbrales Sociales Garantizados buscan asegurar que se produzca un enganche duradero entre los recursos con los que cuentan los hogares y la estructura de (buenas) oportunidades, favoreciendo así la integración y promoción social. Sobre la base de la necesidad de conectar a las familias en situación de pobreza con las oportunidades, la FSP tiene la convicción de que el país cuenta con los recursos humanos, institucionales y económicos, para establecer los consensos políticos necesarios para situar a Chile en otro estadio del desarrollo social. En ese sentido, se apela a la necesidad de definir y acordar Umbrales Sociales Garantizados, que permitan establecer un piso de oportunidades, bienes y servicios en las áreas clave para el desarrollo humano, por debajo del cual ningún miembro de esta sociedad debiera estar. Dichas áreas son educación, salud, vivienda y habitabilidad, trabajo, ingresos y participación. Haremos referencia solo a tres aspectos: la actualización de las estructuras de consumo, la aplicación de escalas de equivalencia y el tratamiento de los ingresos. Umbrales Sociales Garantizados Los Umbrales Sociales Garantizados, son aseguramientos que la sociedad compromete a todos sus miembros solo por el hecho de formar parte de ella, que se traducen en un conjunto acotado de oportunidades, bienes y servicios que resguardan el desarrollo humano de las personas. Estos Umbrales tienden a la superación de la pobreza, pero en un sentido más amplio, ya que también consideran la vulnerabilidad social. Es así como la mirada está puesta en la evidencia sobre los mecanismos que generan y hacen persistir la pobreza (dinámica) y que tienen un indicador expresivo en los ingresos. Por qué establecer Umbrales Sociales Garantizados en Chile? Existen varias razones para responder esta interrogante. Primero, porque gozan de mayor estabilidad, ya que son fruto de acuerdos políticos amplios y perdurables, que pueden llegar a expresarse en cambios a nivel normativo, institucional, programático y en el presupuesto de la Nación, relevándose el rol del poder legislativo en el 3

4 diseño de las políticas sociales y en los pactos necesarios para llevarlas adelante. Por otra parte, porque contribuyen al proceso de superación de la pobreza al definir un piso de ciudadanía e integración social en distintos ámbitos, por ejemplo, el piso de recibir una educación continua y de calidad. En este escenario, el Estado tiene la obligación de focalizar sus recursos en aquellos segmentos que no pueden alcanzar este piso por sus propios medios. Asimismo, porque son una forma de priorizar los recursos, ya que requieren considerar un conjunto acotado de áreas claves para el desarrollo humano y la superación de la pobreza, y por tanto, su arquitectura exige priorizar el gasto social y colocar a disposición los recursos institucionales, normativos y humanos necesarios para su realización. Un sistema de garantías sociales permite asegurar un esquema de igualdad de oportunidades básicas para todos, independientemente del origen familiar, territorial, cultural o étnico. De esta manera, los Umbrales contribuyen a la reducir la desigualdad, puesto que suponen un piso que reduce las brechas sociales. Adicionalmente, disminuyen la discrecionalidad en la ejecución de políticas y aumentan la transparencia, ya que establecen en forma explícita las condiciones de entrega de los servicios y bienes garantizados, así como los resultados e impactos que persiguen, lo que favorece el control ciudadano y la rendición de cuentas. Para finalizar, empoderan a las personas más vulnerables de nuestra sociedad, al establecer condiciones explícitas de acceso, duración, calidad, oportunidad, participación, las cuales pueden ser exigibles por las personas en las áreas que han sido garantizadas. Así, frente a una atención deficiente en un servicio, una persona puede ejercer un reclamo que resuelva de manera adecuada su demanda. Cabe señalar que la arquitectura de Umbrales Sociales Garantizados debe explicitar el acceso ( a quiénes y en qué forma beneficia?) y la calidad de los bienes y servicios (estándares básicos de producción y entrega); la duración o permanencia (tiempo de disponibilidad); su oportunidad (tiempos máximos de espera), exigibilidad (forma y condiciones para reclamar un eventual incumplimiento) y debe estar en constante actualización. También se debe abordar la protección financiera, es decir, el aporte económico del Estado dependiendo de la situación socieconómica del titular; la participación de los titulares sobre el diseño, implementación y evaluación de las garantías sociales, junto con el principio de adaptabilidad al contexto socioterritorial y el de aceptabilidad, que supone el consentimiento explícito de las personas que serán atendidas. La propuesta más reciente de Umbrales Sociales Garantizados de la FSP que ha sido actualizada desde el año 1999 y presentada desde entonces a los candidatos a la Presidencia de la República y a la ciudadanía en general se sintetiza en 37 garantías sociales en las áreas de salud, vivienda, educación, ingresos, trabajo y participación (disponible en Cabe destacar que esta propuesta cuenta con una estimación de los costos implicados en su implementación, la cual es equivalente a 1,6% del PIB anual. Conclusión Sin duda, Chile está en condiciones de establecer como agenda país la implementación de Umbrales Sociales Garantizados y comprometer a sectores amplios de la sociedad en ella (el Poder Ejecutivo, la sociedad civil y la empresa privada). En una democracia, los diferentes puntos de vista no pueden significar ausencia de diálogo, sobre todo cuando se trata de reafirmar compromisos de amplia transversalidad como es la superación de la pobreza. Sea cual fuere el contexto económico, el país debe definir un piso de inclusión y desarrollo 4

5 humano, el cual constituye un compromiso de convivencia social que se expresa en un conjunto acotado de políticas sociales. La consecuencia inmediata de este planteamiento es una mejora de las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo para las personas que hoy viven en situación de pobreza o vulnerabilidad social. De esta forma, a través del establecimiento de Umbrales Sociales Garantizados, las personas que experimentan permanente o periódicamente la pobreza tendrán oportunidades ciertas para vivir una vida larga y saludable, acceder a una educación continua y de calidad, a viviendas dignas e integradas, y a trabajos que fortalezcan tanto su capital humano como su espíritu de innovación y superación. Bibliografía Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza (FNSP) Umbrales Sociales Para Chile: Hacia una Futura Política Social. Santiago, Chile: FNSP. Disponible en: brales%202009/final/umbrales_completo.pdf 5

6 Acerca de los Autores: Rodrigo Jordán Presidente de la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza y del Instituto Vertical. Ingeniero Civil Industrial de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Doctor en Desarrollo Organizacional de la Universidad de Oxford. A lo largo de su trayectoria profesional se ha desempeñado como emprendedor social, profesor, empresario, comunicador y montañista. Leonardo Moreno Director Ejecutivo de la Fundación Superación de la Pobreza. Abogado. Master en Gobernabilidad y Desarrollo Humano de la Universidad Oberta de Cataluña. Experto en políticas sociales. Fue jefe de la División Social de Mideplan y ha sido asesor y consultor de diversos organismos nacionales e internacionales. Acerca del Instituto: El Instituto de Políticas Públicas de la Facultad de Economía y Empresa de la Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la solución de problemas de política pública que enfrenta Chile actualmente y a la formación de policymakers de alto nivel. Nuestro equipo de profesores e investigadores combina excelencia académica con participación activa en el debate público y el proceso de formación de políticas públicas en Chile. Contactanos en: Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego Portale. Ejército #260, Santiago, Chile. Fono: (56-2) Todo el contenido de esta publicación está protegido por Derechos Reservados de acuerdo a los tratados nacionales e internacionales. Ninguna porción de esta publicacion, podrán ser reproducidos o publicados en forma alguna o por cualquier método electrónico, mecánico o de otra índole sin el previo consentimiento por escrito por parte de el Instituto de Políticas Públicas, Facultad de Economía y Empresa o la Universidad Diego Portales. Publicación realizada en Santiago Chile, 2011.