La indexación de las tarifas de servicios públicos luego de la. pesificación: un aporte al debate

Transcripción

1 La indexación de las tarifas de servicios públicos luego de la pesificación: un aporte al debate Una de las medidas incluidas en la reciente ley aprobada por el Congreso es la de pesificar las tarifas de servicios públicos que hasta la fecha eran calculadas en dólares y luego cobradas al consumidor en pesos a la relación establecida por la derogada Ley de Convertibilidad. Se realiza a continuación una revisión del tema para cada servicio público, teniendo en cuenta la moneda en la cual se establecieron las tarifas en el momento de llevarse a cabo las concesiones y los mecanismos de ajustes de precios empleados, a los fines de proponer mecanismos de renegociación de los contratos originales de forma tal de que el impacto de la devaluación sea soportado de manera equitativa entre las empresas y los usuarios. I. Introducción En los últimos años Argentina observó un gran despliegue de inversión en infraestructura desde telefonía hasta aeropuertos pasando por autopistas y redes eléctricas. Todo esto fue posible porque en el país regían reglas de juego estables que, se pensaba, serían duraderas. La inversión en infraestructura presenta peculiaridades con respecto a otras inversiones ya que son inversiones en activos de alta especificidad sin uso (o valor) alternativo una vez comprometidos. A diferencia de lo que ocurre con una flota de camiones o los activos empleados en una fábrica de fideos, los activos hundidos en infraestructura no pueden ser desplazados a usos alternativos. Una red de distribución eléctrica, un dique o una carretera no pueden producir otra cosa que no sea distribución eléctrica, almacenamiento de agua o tránsito de vehículos. Es por esta razón que son inversiones de alto riesgo que requieren de un marco institucional estable, reglas claras de juego y perdurables en el largo plazo, además de rentabilidad, por supuesto. Si alguna de estas condiciones falta, la inversión no se realiza y si no hay inversión en infraestructura no hay crecimiento ni generación de empleo. 1

2 La última Ley aprobada por el Honorable Congreso de la Nación rompe el contrato explícito entre las empresas proveedoras de infraestructura y la sociedad violando la condición indispensable para el desarrollo de la actividad, las reglas de juego. Independientemente de la mayor o menor bondad de dichos contratos, si las tarifas eran altas o bajas, la calidad buena o mala, había en dichos contratos mecanismos idóneos para, dentro del marco contractual anterior, revertir la situación generando tarifas más bajas y mejor calidad de servicios. A continuación se hace un análisis de cada caso en particular tratando de aportar ideas para lograr un acuerdo de renegociación que contribuya a mitigar los efectos negativo de la devaluación sobre las expectativas, los precios y la rentabilidad del sector. II. Energía Eléctrica Distribución En los Contratos de Concesión de Edenor, Edesur y Edelap se establece que los Cuadros Tarifarios de las distribuidoras de energía son calculados en base a: El precio de la potencia y energía en el Mercado Eléctrico Mayorista MEM (contratos a término entre el distribuidor y los generadores, y mercado spot). Los costos propios de distribución vigentes. Los costos calculados para los cuadros tarifarios (los cargos fijos y variables, y los costos de distribución) se determinan en dólares y se expresan en pesos a la relación de la convertibilidad (Contratos de Concesión de Edenor, Edesur y Edelap). Los Cuadros Tarifarios se recalculan cuando se producen variaciones en los precios del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) y cuando corresponda actualizar los costos propios de distribución (semestralmente). A los fines del traslado a las tarifas, para el precio de la energía y la potencia se reconocen las variaciones del precio medio estacional que surgen de la programación semestral 2

3 y de la revisión trimestral llevada a cabo por el Organismo encargado del Despacho. Cálculo de las tarifas de electricidad para el usuario final Las tarifas que pagan los consumidores de electricidad se componen de un cargo fijo bimestral y cargos variables por KWh consumidos. El cargo fijo surge de aplicar la siguiente fórmula 1 : CF = Ppot * K + CDFR Donde: CF: es el cargo fijo bimestral que se aplica a los usuarios, expresado en U$S / bimestre. Ppot: es el precio de la potencia adquirida por la distribuidora en el mercado mayorista. Se expresa en U$S/Kw-mes. K : una constante CDFR: costo propio de distribución asignable al cargo fijo, expresado en U$S / bimestre. Los cargos variables se obtienen a partir de la siguiente fórmula: CVR = Pem* K + CDVR Donde: CVR : cargo variable que se aplicará a los usuarios, expresado en U$S/kWh. Pem : precio promedio de la energía adquirida por la distribuidora en el mercado mayorista, ponderado por tipo de consumidor y banda horaria. 1 Específicamente esta fórmula se aplica para pequeñas demandas y uso residencial, conceptualmente no tiene mayores diferencias con las aplicadas para otros tipos de consumidores. 3

4 K : una constante CDVR : costo propio de distribución asignable al cargo variable, expresado en U$S/kWh. Indexación de los costos de distribución Los costos propios de distribución (variable y fijo) se actualizan una vez por cada período anual y tienen vigencia en los 6 meses siguientes al recálculo o actualización. A tal fin se utiliza la siguiente expresión: CDi, j, n PMn PCn = ( * *0.33) CDi, j,0 PM 0 PC 0 Donde: CD i, j, n : costo de distribución del parámetro tarifario i, de la tarifa j, en el período n (período de 6 meses). PM n : índice de precios al por mayor de productos industriales de los Estados Unidos para el período n PM 0 : índice de precios al por mayor de productos industriales de los Estados Unidos para el período base. PC n : índice de precios al consumidor de los Estados Unidos del período n. PC 0 :índice de precios al consumidor de los Estados Unidos del período base. CD i, j,0 : costo de distribución inicial del parámetro tarifario i, de la tarifa j, período n La actualización implica que el costo de la distribución (fijo y variable) se recalcula indexándolo con un promedio con una ponderación mayor (67%) para el índice de precios al por mayor de productos industriales de USA que el correspondiente de precios al consumidor (33%) de mismo país. En los Contratos de Concesión se estableció que el Régimen Tarifario y Cuadro Tarifario será revisado en el año número 10 del inicio de la Concesión, y a partir de esa fecha cada 5 años. El artículo 42 de la Ley establece que el 4

5 precio máximo será determinado por el ente de acuerdo con los indicadores de mercados que reflejen los cambios de valor de bienes y/o servicios. Dichos indicadores serán ajustados, por un factor destinado a estimular la eficiencia y las inversiones en construcción, operación y mantenimiento de instalaciones. Impacto sobre el sector Los usuarios pagan una tarifa compuesta por un cargo fijo y un cargo variable. Con relación al valor del dólar, el cargo fijo es afectado por el precio de la potencia expresado en U$S/Kw-mes que surge de la programación semestral que lleva a cabo el Organismo Encargado del Despacho y el costo de distribución que se le asigna expresado en U$S / bimestre. Por su parte, el cargo variable incluye el precio de la energía expresado en U$S/kWh resultante de la programación semestral y el costo de distribución que se le asigna expresado U$S/kWh. Al mismo tiempo, los costos de distribución de ambos cargos como así también los costos de conexión y el servicio de rehabilitación se ajustan semestralmente por un índice promedio ponderado del índice de precios al consumidor y del índice al por mayor de productos industriales de los Estados Unidos. La pesificación de las tarifas en este sector tiene varias aristas. Por un lado congela los ingresos de las compañías pero además existe el problema de la imposibilidad del traslado de los precios de los contratos de abastecimiento a la tarifa final. En la medida que estos contratos se pesifiquen no habría problema, de lo contrario las distribuidoras deberían absorber el 100% de incremento en los precios de la energía contratada a los generadores. Otro problema es el aumento en los costos de la generación. Este segmento está desregulado pero tiene costos altamente vinculados al precio de la divisa norteamericana, fundamentalmente el costo del capital y costo de los combustibles. Si los costos de generación aumentan y, aún en la presencia de competencia, se incrementan los costos marginales de generación, el precio spot resultante en el mercado mayorista será superior y los precios estacionales calculados por el OED también lo serán. Dado que las distribuidoras pueden trasladar el precio estacional al usuario final, se haría inevitable un aumento en la factura del consumidor. En resumen, aún en presencia de tarifas y contratos pesificados sería muy difícil que las tarifas no subieran como efecto de la devaluación. 5

6 Transporte de electricidad El Contrato de Concesión de la transportadora (Transener), señala que los conceptos remuneratorios se calculan en dólares. El Cuadro Tarifario resultante se expresará en pesos teniendo en cuenta para ello la relación de convertibilidad al peso. La remuneración de la concesionaria se adecua cada seis meses. Para ello se utiliza la siguiente expresión: Rn PMn PCNn = ( ) R0 PM 0 PCN 0 Donde: n : período semestral durante el cual tendrá vigencia la actualización. R n : remuneración durante el semestre n. R 0 : remuneración para el primer Período Tarifario. PM n : índice de precios al por mayor de productos industriales de los Estados Unidos durante el semestre n PM 0 : ídem PM pero correspondiente al mes de Octubre de PCN : índice de precios al consumidor final de los Estados Unidos PCN 0 : ídem PCN, pero correspondiente al mes de Octubre de 1992 Nuevamente la indexación de la remuneración al transporte implica un promedio con ponderación mayor al índice mayorista (67%) que al índice minorista (33%). Por último, el artículo 8 del subanexo II del Contrato de Concesión de Transener señala que a partir del segundo período tarifario, la remuneración de la concesionaria, por los conceptos de conexión y capacidad de transporte, podrá ser reducida anualmente por un coeficiente de estímulo a la eficiencia, que fijará el Ente y que no podrá ser superior al 1% anual ni acumular en el resto del período de gestión más del 5%. 6

7 Resumen del impacto La remuneración que recibe la concesionaria de transporte en alta tensión a través del Sistema de Transporte de Energía Eléctrica en Alta Tensión en concepto de conexión, capacidad de transporte y energía eléctrica transportada ha sido calculada en dólares y se ajusta semestralmente por un índice promedio ponderado del índice de precios al consumidor y del índice al por mayor de productos industriales de los Estados Unidos. El impacto en el transporte es importante pero debería ser inferior al de la distribución ya que los transportistas no compran ni venden electricidad ni tampoco reciben remuneración alguna en concepto de expansión de la red de transporte (no tienen capital hundido). A diferencia de las distribuidoras, las transportistas no están expuestas al incremento del precio de la electricidad en el mercado mayorista ni al encarecimiento del costo de inversión como consecuencia de la devaluación. III. Telefonía El caso de las telefónicas presenta una variante, el pliego de licitación (Decreto 62/90) señala que las tarifas serán actualizadas según la evolución mensual del índice de precios al consumidor de Argentina. Luego de la convertibilidad se eliminó el ajuste por IPC local y se dolarizó el pulso, que se ajusta semestralmente por el índice de precios al consumidor de los Estados Unidos (Decreto 2585/1991). Para contrarrestar el aumento del pulso como consecuencia de la inflación norteamericana, la regulación establece que el valor de la canasta del servicio básico telefónico debe además reducirse en un porcentaje X cada año siguiendo la filosofía del price cap británico. Las tarifas individuales de cada servicio se deben modificar anualmente de forma tal que el valor de la canasta (ingreso = cantidades * precio unitario) se reduzca en un X por ciento. Este valor de X fue variando en el tiempo desde 0%, 2%, 4% y 5.5% en el año Entre el año 1992 y el año 1999 la reducción en el valor de la canasta del servicio básico se aplicó sistemáticamente a la reducción de tarifas de larga distancia. A partir del año 2000 el X se ha venido aplicando a reducir las tarifas de aquellos servicios 7

8 sin competencia efectiva ya que de los otros se ocupaba el mercado desregulado (larga distancia nacional e internacional). Ateniéndose uno estrictamente a las reglas de juego vigentes antes de la pesificación, el valor del pulso telefónico debería haberse incrementado en la misma proporción que el valor de la moneda norteamericana (100% de traslado) como así mismo el valor en pesos de todas las tarifas reguladas: abonos, llamadas locales y de larga distancia nacionales que está expresadas en pulsos. Las llamadas de larga distancia internacionales están expresadas en francos oro debiendo haber sufrido el mismo ajuste (100% de traslado). El impacto de la pesificación de tarifas en telefonía es doble: por un lado la devaluación aumenta directamente el costo de los servicios de las deudas de las compañías que deberán ahora servir con un mercado interno en recesión y con tarifas congeladas en pesos. Por otra parte, las compañías de telecomunicaciones presentan un porcentaje de insumos importados muy superior al de otras compañías de servicios públicos (i.e agua, gas o electricidad) debido al alto componente tecnológico de sus servicios. Por último, la telefonía móvil trabaja mediante contratos en dólares firmados con el cliente. La nueva Ley contempla la pesificación por 6 meses de estos contratos para abrir camino a una renegociación privada. El impacto de la devaluación y pesificación en este sector es similar al de telefonía fija con el mitigante de que las tarifas en este sector son libres y las compañías podrán recortar las pérdidas ajustando las tarifas con mayor flexibilidad. IV. Gas La tarifa de gas a los consumidores es el resultado de la suma del precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte, la tarifa de transporte y la de distribución (artículo 37, Ley 24076). El Decreto 2255/92 establece que las tarifas de transporte y distribución de gas, como así también sus ajustes, deben ser calculados en dólares. El cuadro tarifario resultante se expresa en el momento de su aplicación a la facturación en pesos a la relación establecida por la convertibilidad. 8

9 El citado Decreto contempla un ajuste periódico por variaciones en los indicadores de mercado internacional. La fórmula utilizada a tal efecto para las tarifas de distribución como así también para las de transporte es la siguiente: W 1 X K T1= T 0 + W Donde: T 1 = tarifa ajustada. T 0 = tarifa vigente anterior al ajuste. W 1= PPI (Índice de Precios del Productor Bienes Industriales de Estados Unidos) correspondiente al segundo mes anterior al del inicio de cada semestre calendario. W 0 = PPI correspondiente al del último período ajustado. X : factor de eficiencia (igual a 0 para los primeros 5 años). K : factor de inversiones (igual a 0 para los primeros 5 años). Para cada revisión quinquenal la Autoridad Regulatoria puede establecer nuevos valores porcentuales para el factor de eficiencia X y el de inversión K. De la fórmula puede apreciarse que el traslado de la modificación de la paridad cambiaria debería ser del 100% ya que la tarifa está expresada en dólares y ajustada por el índice de precios al productor de bienes industriales de Estados Unidos Resumen del impacto Nuevamente y como en el caso de electricidad, hay distintos niveles de impacto de la devaluación y posterior pesificación. El más fuerte aparece para las distribuidoras, menor para las transportistas y bajo para las productoras. Si bien el impacto es directo en todas las empresas para los servicios de deudas contraídas en la moneda norteamericana, las productoras tienen tarifa libre que si bien será pesificada, puede renegociarse al alza y compensar parcialmente la 9

10 pérdida. Las transportistas si bien no compran ni venden gas mantienen contratos de transporte con distribuidoras y grandes consumidores que serán pesificados y se deberán renegociar en los próximos meses. Además tienen la responsabilidad de inversión en expansión y mantenimiento de la red de transporte, inversión que era financiada básicamente con endeudamiento externo y en moneda extranjera que en el futuro será inexistente. Por último el sector que parece más comprometido es el de distribución. Los contratos de suministro de gas con productores eran en dólares y los pagos se realizaban mensualmente en dicha moneda. Estos contratos deberán ser ahora renegociados debiendo compartir el costo de la devaluación entre productores y distribuidores. Dado que el Marco Regulatorio del Gas establece que el pass through del precio del gas al usuario final debe realizarse de forma tal que la distribuidora no tenga ni costos ni beneficios con lo cual es probable que el traslado a la tarifa final de los costos de la devaluación sea total y haya un importante aumento de las tarifas. V. Servicios de Agua Potable En términos generales en el Contrato de Concesión de Aguas Argentinas se establece que los valores tarifarios de la fecha de Toma de Posesión tendrán vigencia durante todo el período de la Concesión. Estos valores fueron fijados en pesos y se contemplaron 2 tipos de revisiones: Revisiones Ordinarias (RO) y Revisiones Extraordinarias (RO). Las primeras surgen de cambios en las metas del Plan de mejoras y expansión del servicio propuesto por la concesionaria. Este plan se compone de períodos quinquenales y las Revisiones Ordinarias se discuten previo a la expiración del período quinquenal corriente. Específicamente la RO correspondiente al segundo período quinquenal puede contemplar sólo reducciones de los valores tarifarios y precios vigentes. En cuanto a las Revisiones Extraordinarias, el ente regulador debe autorizar una mesa de negociaciones si una canasta de índices representativos de la estructura de costos (combustibles, energía eléctrica, costo financiero, etc.) supera un umbral del 7%. Por otra parte, en el punto del Contrato de Concesión de Aguas Argentina se señala que una modificación legal de la paridad fijada por la Ley Nº 10

11 será causal de convocatoria a una Revisión Extraordinaria. Sin embargo, esta cláusula fue modificada por el Decreto 1167/97 que acuerda el traslado a precios y tarifas de variación legal de la paridad (salvo que dentro de los 15 días a partir de ocurrida la variación, la Autoridad de Aplicación adoptara otra determinación, previa consulta con el Concesionario). VI. Ferrocarriles Las tarifas están en pesos. Para el ajuste se contempla la realización de un análisis conjunto frente a cambios en los costos totales de explotación de los servicios superiores o inferiores al 6%. La variación sería medida a través de los precios, precios testigos u otros indicadores que representen su evolución. VII. Servicio Postal El Servicio Postal Universal (aquellos servicios que son prestados por Correo Argentino en forma obligatoria ) tiene sus tarifas fijadas en pesos (Decreto 115/97). VIII. Conclusiones y recomendaciones: Qué hacer ahora? Como ya se indicó en la introducción, la pesificación compulsiva y unilateral de las tarifas de los servicios públicos conforma una violación a las reglas de juego acordadas al momento de la privatización. Estas reglas de juego, buenas o malas, perfectas o imperfectas lograron darle a nuestro país infraestructura comparable a la de los países desarrollados con un nivel de ingreso per cápita inferior. Pero lo hecho hecho está y ahora que las reglas ya se violaron hay que tratar no ya de enmendar el daño, pero quizás sí de mitigar o de hacer compartir el impacto de la devaluación en forma equitativa entre empresas y el público. Con este objetivo en mente y a modo de contribución al debate sobre el futuro mecanismo de indexación de las tarifas, se aportan las siguientes ideas. Si bien la estricta seguridad jurídica indicaría el 100% de traslado de la devaluación a las tarifas, esto no sería deseable por varios motivos. En primer lugar porque aparentemente la tasa de inflación ha sido (hasta ahora) muy inferior a la tasa de depreciación de la moneda (1.9% de inflación en enero frente a un 50% de depreciación de nuestro signo monetario) y ajustar las tarifas en 11

12 función del tipo de cambio espiralizaría la inflación Tampoco sería totalmente correcto indexar en función de la variación del índice de precios al consumidor ya que los costos de las empresas no han aumentado en la misma proporción (salarios, impuestos, etc.) y además porque esto realimentaría la inflación y traería aparejada una puja salarial que terminaría en una espiral inflacionaria semejante a la anterior. Cuál debería ser la política a seguir? Lo importante aquí es definir qué son aumentos exógenos en los costos y aumentos endógenos en los costos. En otras palabras, qué costos están al alcance de las empresas y qué costos están fuera del alcance de las empresas. Los costos que están al alcance de la empresa o costos que pueden ser modificados por las empresas no deben trasladarse a la tarifa final o deben trasladarse parcialmente, e.j precio de los contratos de abastecimiento de electricidad de una distribuidora. Esto es para que la empresa tenga el incentivo a comprar barato o no trasladar las ineficiencias al usuario final. Por otra parte, los aumentos exógenos en los costos (devaluación, impuestos etc.) deben trasladarse en su totalidad. Con más razón si es el gobierno el impulsor de dicho aumento. De lo contrario el gobierno tendría el incentivo de expropiar las ganancias de las empresas con el solo objetivo de congraciarse con los usuarios. Esto es exactamente lo que ha ocurrido con la pesificación. No compartir los costos de tamaña medida entre la sociedad y las empresas sería como si un conductor ebrio que atropella a una persona pretendiera que la sociedad en su conjunto purgara la condena del delito en su lugar. El gobierno no puede comportarse como un inimputable y tiene que hacerse cargo de sus acciones como un adulto mayor de edad. En resumen, la indexación de las tarifas tendría que trasladar en su totalidad los aumentos exógenos en los costos y parcialmente (o en absoluto) las variaciones endógenas en los costos. Sin embargo y como el impacto de la devaluación (exógena) actúa sólo sobre una fracción de los costos (y no en su totalidad) el índice final debería ser un promedio ponderado de 5 índices que captaran las variaciones en los costos de los componentes más importantes de dichos costos de producción. Como en el caso chileno, estos componentes deberían ser, mano de obra, precios al consumidor, precios mayoristas 12

13 nacionales, mayoristas importados e impuestos y debería calcularse de la siguiente manera: I i α β χ δ φ IPMI i IPMN i ICMO i IPC i t i = * * * * IPMI IPMN ICMO IPC t Donde: IPMI: índice de precios al por mayor para bienes importados, IPMN: índice de precios al por mayor para bienes nacionales, ICMO: índice de costo de la mano de obra, IPC : índice de precios al consumidor, t: índi ce de carga tributaria a nivel nacional, provincial y municipal. El índice final Ii será en el período i el resultado de un promedio ponderado del incremento exógeno en los costos debido a la variación en los precios en los insumos, en el valor del dólar y en la variación de los impuestos en los tres niveles de gobierno entre el período 0 (base) y el actual i. Nótese además que los ponderadores α, β, χ, δ, φ representan la participación de cada variable (índice) en la estructura de costos de cada servicio. Es de esperar que el exponente de los productos importados sea superior en telecomunicaciones que en gas y que el índice impositivo sea muy superior en gas, electricidad o teléfonos que en peajes o ferrocarriles. Estos ponderadores pueden calcularse econométricamente a través de estimación de funciones de producción de los servicios en cuestión o vía la simple observación de las estructuras de costos de las empresas aquí y en otros países. 13