Sistema de respuesta de la AIE ante situaciones de. en el abastecimiento. de petróleo

Transcripción

1 Sistema de respuesta de la AIE ante situaciones de en el abastecimiento de petróleo 2O1O

2 Alemania Australia Austria Bélgica Canadá Dinamarca Eslovaquia España Estados Unidos Finlandia Países miembros de la AIE Francia Grecia Hungría Irlanda Italia Japón Luxemburgo Nueva Zelanda Noruega Países Bajos Polonia Portugal Reino Unido Estos países son miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), dado que la AIE es un organismo autónomo vinculado a esta organización. La Comisión Europea participa también en el trabajo de la AIE. República Checa República de Corea Suecia Suiza Turquía

3 La Agencia Internacional de la Energía (AIE) constituye el foro de discusión en materia energética de 28 países industrializados. Los gobiernos de los países miembros de la AIE se han comprometido a responder conjuntamente a las situaciones de emergencia que pudieran producirse en el abastecimiento de petróleo. Asimismo, han convenido compartir información sobre la energía, coordinar sus políticas energéticas y cooperar en la creación de programas energéticos racionales. Estas disposiciones se hallan contenidas en el Acuerdo sobre un Programa Internacional de la Energía, por el cual se fundó la AIE en OBJETIVOS DEL ACUERDO Mantener y mejorar los sistemas necesarios para hacer frente a situaciones de escasez del suministro de petróleo. Promover políticas energéticas racionales a escala mundial mediante el establecimiento de relaciones de cooperación con los países no pertenecientes a la OCDE, con la industria y con organizaciones internacionales. Contar con un sistema de información permanente sobre el mercado internacional del petróleo. Mejorar la estructura de la oferta y la demanda energética mundial mediante el desarrollo de fuentes alternativas de energía y una mayor eficiencia del aprovechamiento energético. Promover la colaboración internacional en materia de tecnología energética. Facilitar la complementación de políticas medioambientales y energéticas. Para mayor información, sírvanse ponerse en contacto por correo electrónico con el Departamento de Políticas de Emergencia de la AIE (epd@iea.org). 1

4

5 RESPUESTA DE EMERGENCIA DE LA AIE Una respuesta de emergencia ante rupturas del abastecimiento de petróleo ha constituido el núcleo de la Agencia Internacional de la Energía desde su fundación en El presente folleto informativo pretende dar a conocer el proceso de decisión que conduce a una acción colectiva de la AIE, las medidas disponibles -sobre todo, la utilización de reservas- y, por último, el contexto histórico de las principales rupturas del suministro de petróleo y las respuestas de la AIE ante las mismas. Adicionalmente, este folleto pretende demostrar la necesidad continua de estar preparado para situaciones de emergencia, lo que supone, entre otros aspectos, implicar cada vez más a las principales economías en transición y emergentes en el diálogo sobre la seguridad del abastecimiento energético. Los mecanismos de respuesta de emergencia de la AIE se establecieron en 1974 mediante la firma del Acuerdo sobre un Programa Internacional de la Energía, que exige que los países miembros mantengan un nivel de reservas equivalente, como mínimo, a 90 días de importaciones netas de petróleo y que, en el caso de una seria ruptura del suministro de petróleo, hagan uso de dichas reservas, restrinjan la demanda, recurran a otros combustibles, aumenten la producción propia o compartan el petróleo disponible si fuese necesario. Con el fin de complementar los mecanismos definidos en el mencionado Acuerdo, la AIE ha elaborado convenios adaptados para la utilización coordinada de las reservas, la restricción de la demanda y otras medidas que pudieran ser de aplicación como respuesta ante una ruptura del abastecimiento de petróleo. La actuación de respuesta conjunta de la AIE pretende mitigar los posibles efectos negativos de un súbito desabastecimiento temporal de los mercados petrolíferos introduciendo cantidades adicionales de petróleo en el mercado internacional mediante una combinación de medidas de respuesta de emergencia, incluidos el incremento de la oferta y la reducción de la demanda. Sin perjuicio de que la escasez de la oferta pueda provocar un alza en los precios, esto no desencadena, per se, una activación de la respuesta colectiva, ya que los precios pueden estar determinados por otras causas, y la finalidad de la respuesta es suplir una ruptura física real del suministro de crudo, y no reaccionar ante variaciones de precios. La AIE mantiene un diálogo continuo y una estrecha cooperación con los países consumidores no pertenecientes a la Agencia, y las actuaciones de respuesta colectiva se adoptan de forma concertada junto con los principales países productores.

6 ÍNDICE Respuesta de emergencia de la AIE 3 Respuesta de la AIE ante una ruptura 5 del abastecimiento de petróleo Medidas de respuesta de los países miembros en 6 el marco de una acción de emergencia coordinada Reservas de petróleo de los países miembros de la AIE 7 Reservas de los países miembros de la AIE desde Capacidad potencial de utilización 9 de las reservas públicas por parte de la AIE Restricción de la demanda en el marco 10 de una respuesta coordinada de la AIE Principales rupturas mundiales 11 del abastecimiento de petróleo Accíon colectiva de la AIE en septiembre 12 de 2005 como respuesta al huracán Katrina Diálogo mundial sobre la preparación para 13 situaciones de emergencia en el sector energético Necesidad continua de estar preparado 15 para situaciones de emergencia La AIE está lista 17 4

7 RESPUESTA DE LA AIE ANTE UNA RUPTURA DEL ABASTECIMIENTO DE PETRÓLEO En caso de seria ruptura, real o posible, del suministro de petróleo, la Dirección de Mercados y Seguridad Energéticos de la AIE evalúa el impacto de aquélla en el mercado y la posible necesidad de intervención de la AIE mediante una respuesta coordinada. Dicha evaluación incluye una valoración de la producción adicional que los productores de petróleo pueden aportar rápidamente al mercado, fundada en la consulta con los gobiernos productores. Sobre la base de esta evaluación, el director ejecutivo de la AIE consulta y asesora al Consejo Director de la AIE, compuesto por altos funcionarios del sector energético de los países miembros, que determinan las principales decisiones en el seno de la AIE. En caso de necesidad, el procedimiento de consulta para determinar si se precisa la respuesta coordinada de la AIE puede realizarse en el plazo de 24 horas. Una vez decidida una respuesta coordinada, cada país miembro participará aportando petróleo al mercado, en función de sus circunstancias nacionales particulares. Por lo general, la participación de un país en la respuesta conjunta es proporcional a su participación en el consumo total de los países miembros de la AIE. Durante el proceso de decisión y la etapa de aplicación de ésta, a través del Consejo Consultivo de la Industria de la AIE, se podrá consultar y pedir asesoramiento a los expertos del sector industrial, tanto sobre la oferta y la demanda de petróleo como sobre cualquier cuestión relativa a la respuesta de emergencia.

8 MEDIDAS DE RESPUESTA DE LOS PAÍSES MIEMBROS EN EL MARCO DE UNA ACCÍON DE EMERGENCIA COORDINADA Los gobiernos de los países miembros pueden elegir entre diversas opciones para aportar al mercado la parte proporcional de petróleo que les corresponda. En este sentido, pueden recurrir a una combinación de medidas de respuesta de emergencia tendentes a incrementar la oferta y/o reducir la demanda. La utilización de las reservas es el elemento central de la acción de la AIE. Los países miembros deben mantener un nivel de reservas equivalente, como mínimo, a 90 días de importaciones netas del año anterior. Los países miembros también deben contar con programas de restricción de la demanda aplicables en caso de crisis a fin de aliviar la oferta mediante la reducción del consumo. El incremento inmediato de la producción y el recurso a otros combustibles son medidas adicionales que los países miembros pueden emplear para aliviar tensiones en los mercados durante una ruptura del abastecimiento. Sin embargo, la cada vez mayor dificultad para sustituir unos combustibles por otros en la generación de energía eléctrica o el en transporte y la capacidad limitada de incrementar de forma inmediata la producción hacen que, actualmente, estas medidas sean menos viables. Incremento de la oferta Utilización de reservas estratégicas Públicas Industriales Gobierno Organismo Préstamos Venta/subasta Préstamos Venta/subasta Reducción del nivel de la obligación de reservas mínimas Orden de liberación física de reservas Incremento inmediato de la producción Aumento de la producción propia Utilización de la capacidad de producción no utilizada Medidas voluntarias Persuasión/campañas públicas (p. ej., conducción ecológica, uso compartido de vehículos) Reducción de la demanda Restricción de la demanda Medidas coercitivas Medidas coactivas Administrativas/obligatorias (p. ej., limitación de la velocidad) Administrativas/obligatorias (p. ej., prohibición de circulación de vehículos) Recurso a otros combustibles Sustitución temporal del petróleo por otras fuentes de energía Generación de electricidad en instalaciones multi-combustible

9 RESERVAS DE PETRÓLEO DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA AIE Datos a finales de deciembre 2009, en millones de barilles A finales del 2009, las reservas de petróleo totales de los países miembros de la AIE representaban unos millones de barriles. Los países miembros de la AIE deben mantener un nivel de reservas equivalente, como mínimo, a 90 días de importaciones netas. Este requisito puede cumplirse tanto con crudo como con productos refinados. Los países pueden responder a esta obligación ya sea constituyendo reservas públicas de seguridad a través de organismos de mantenimiento de reservas creados a tal efecto, ya sea imponiendo una obligación de reserva mínima a la industria. Se denominan reservas públicas las que se hallan en poder de los organismos anteriormente citados o son propiedad directa de los gobiernos de los países miembros. A fines del 2009, las reservas públicas constituidas exclusivamente para caso de necesidad representaban millones de barriles de las reservas totales. Los millones de barriles de las reservas industriales incluyen tanto las constituidas en cumplimiento de la obligación de mantener existencias mínimas de seguridad impuesta por los poderes públicos como las mantenidas a efectos comerciales. Para más información sobre los sistemas de reserva y los niveles mensuales en días de importación neta para los países de la AIE, visite el sitio

10 RESERVAS DE LOS PAÍSES MIEMBROS DE LA AIE DESDE La utilización de reservas en el marco de una acción coordinada de la AIE puede implicar el recurso a reservas públicas, a reservas industriales o a ambas, en función del sistema de reservas de cada país miembro. Las reservas públicas pueden introducirse en el mercado mediante procesos de subasta o de préstamo. Por su parte, las reservas industriales constituidas para responder a la obligación de reserva mínima se liberarán reduciendo el nivel de la obligación de reserva. Cada uno de los sistemas de reserva presenta sus propias ventajas. Las reservas industriales constituidas para responder a la obligación de reserva mínima tienen la ventaja de hallarse ya en la cadena de suministro y, por lo tanto, pueden introducirse en el mercado muy rápidamente en caso de necesidad. Las reservas públicas de los países miembros de la AIE han venido creciendo tanto en términos absolutos como en términos de porcentaje de las reservas totales de dichos países. Hoy en día, más del 37% de las reservas totales de la AIE son públicas, frente al 24% en Las reservas públicas proporcionan una respuesta contundente en caso de ruptura del abastecimiento, ya que permiten inyectar cantidades adicionales de petróleo en la cadena de suministro.

11 CAPACIDAD POTENCIAL DE UTILIZACIÓN DE LAS RESERVAS PÚBLICAS POR PARTE DE LA AIE Aunque en el caso de una respuesta coordinada de la AIE puede recurrirse tanto a las reservas públicas como a las industriales, el volumen de reservas públicas de los países miembros de la AIE puede, por sí sólo, proporcionar cantidades significativas de petróleo durante un largo periodo de tiempo. Por ejemplo, utilizando 2 millones de barriles al día, las reservas públicas podrían durar más de 24 meses; de utilizarse 4 millones de barriles diarios, las reservas públicas podrían cubrir un año entero. Por ende, la AIE cuenta con un potencial de utilización de reservas, públicas e industriales obligatorias, suficientemente amplio y sostenible como para hacer frente a la mayor ruptura de abastecimiento conocida hasta la fecha millones des barriles de reservas públicas 9

12 RESTRICCIÓN DE LA DEMANDA EN EL MARCO DE UNA RESPUESTA COORDINADA DE LA AIE La aplicación de medidas de restricción de la demanda es otro de los recursos a disposición de los países miembros en el marco de una respuesta coordinada de la AIE. Los programas de restricción de la demanda incluyen medidas temporales aplicables en caso de crisis para aliviar la oferta, en particular, la reducción del consumo a corto plazo. El transporte representa cerca del 55% del consumo total de petróleo en los países miembros de la AIE y, por lo tanto ofrece el mayor potencial de rápidas reducciones de demanda mediante medidas restrictivas. En un principio, se da a menudo prioridad a las medidas de cumplimiento voluntario y cuyo seguimiento se fomenta mediante campañas públicas de persuasión. Estas suelen resultar particularmente eficaces en periodos de crisis ya que los consumidores son más receptivos a la necesidad de ahorrar petróleo. Las medidas obligatorias pueden ir de restricciones coercitivas, como la limitación de la velocidad, a políticas más coactivas, como el racionamiento de combustible. Porcentaje de reducción potencial del consumo de petróleo por tipo de medida en los países miembros de la AIE 6% 5% 4% Japón / República de Corea Países europeos miembros de la AIE EE. UU. / Canadá Australia / Nueva Zelanda 3% 2% 1% 0% Transporte público: reducción del 100% de los billetes de transporte Transporte público: incremento del nivel de servicio Programa de uso compartido de vehículos (si existe infraestructura) Programa de teletrabrajo Semana laboral condensada en cuatro días 10 Prohibición de conducir un día de cada diez Limitación de velocidad (90 km/hora) Programa de conducción ecológica Fuente: Saving oil in a hurry, AIE, 2005.

13 PRINCIPALES RUPTURAS MUNDIALES DEL ABASTECIMIENTO DE PETRÓLEO Septiembre de 2005 Huracanes Katrina y Rita 1.5 Marzo-diciembre de 2003 Guerra de Iraq 2.3 Diciembre de 2002-marzo de 2003 Junio-julio de 2001 Agosto de 1990-enero de 1991 Huelga en Venezuela Suspensión de las exportaciones de petróleo iraquí Invasión iraquí de Kuwait Octubre de 1980-enero de 1981 Inicio de la guerra Irán-Iraq 4.1 Noviembre de 1978-abril de 1979 Revolución iraní 5.6 Octubre de 1973-marzo de 1974 Guerra arabo-israelí y embargo del petróleo árabe 4.3 Junio-agosto de 1967 Noviembre de 1956-marzo de 1957 Guerra de los Seis Días Crisis del Canal de Suez Pérdida de abastecimiento bruta máxima (millones de barriles/día) Las rupturas del abastecimiento de petróleo más importantes de las últimas décadas se han producido en Oriente Próximo; la mayor se dio en 1978, asociada con la revolución iraní. Más recientemente, a principios de 2003, el mercado sufrió varias rupturas debidas a diversos acontecimientos concomitantes: a los efectos de la huelga en la compañía petrolera nacional venezolana y de la guerra de Iraq vinieron a sumarse los de las huelgas en Nigeria. A la hora de evaluar la necesidad de lanzar una respuesta coordinada, la AIE tiene en cuenta numerosos factores que van más allá de la pérdida de abastecimiento bruta máxima causada por un determinado acontecimiento. La decisión depende de las previsiones de duración y gravedad de la ruptura del abastecimiento del petróleo y de las cantidades de petróleo adicional que los países productores puedan introducir en el mercado. Desde su creación, la AIE ha intervenido en dos ocasiones para hacer llegar petróleo adicional al mercado mediante una acción coordinada: como respuesta a la Guerra del Golfo de 1991 y a los huracanes en el Golfo de México en

14 ACCÍON COLECTIVA DE LA AIE EN SEPTIEMBRE DE 2005 COMO RESPUESTA AL HURACÁN KATRINA Aumento de la producción de crudo Restricción de la demanda 11% 2% Utilización de las reservas industriales 39% Utilización de las reservas públicas 48% Medidas adoptadas por los miembros de la AIE El 2 de septiembre de 2005, los entonces 26 países miembros de la AIE convinieron en hacer llegar al mercado el equivalente de 60 millones de barriles, mediante una combinación de medidas de respuesta de emergencia, tales como la utilización de las reservas de seguridad, el aumento de la producción propia y la restricción de la demanda. De las reservas públicas se obtuvieron cerca de 29 millones de barriles; 23 millones de barriles más se liberaron mediante la reducción de la obligación de reserva mínima impuesta a la industria. Aproximadamente la mitad del petróleo procedente de las reservas de seguridad estaba refinado. La respuesta conjunta de la AIE reforzó con éxito las funciones del mercado al aportar barriles reales para aliviar tensiones en los mercados y subsanar la interrupción del abastecimiento. 12

15 DIÁLOGO MUNDIAL SOBRE LA PREPARACIÓN PARA SITUACIONES DE EMERGENCIA EN EL SECTOR ENERGÉTICO Habida cuenta de que el consumo de petróleo de los países no miembros de la AIE está creciendo rápidamente, la Agencia Internacional de la Energía está impulsando el diálogo y la difusión de información sobre políticas y medidas de seguridad del abastecimiento de petróleo con las principales economías en transición y emergentes, tales como China, India o los países miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). La AIE comparte la información de la que dispone y su experiencia sobre la creación de reservas de petróleo estratégicas nacionales y pretende coordinar las futuras políticas de respuesta de emergencia. En 2002, 2004 y 2008, se organizaron simulacros de respuesta de emergencia en caso de ruptura del abastecimiento de petróleo a los que asistieron participantes de China, la India, de algunos países miembros de la ASEAN y de ciertos países europeos no pertenecientes a la AIE. La AIE impartió asimismo cursos en materia de estadísticas y preparación para situaciones de emergencia a China en 2004, 2006 y 2008; a India en 2005; a los países miembros de la ASEAN en 2005 y 2008; y a los países centroasiáticos en Además, desde 2006, funcionarios de alto rango de China, India, Tailandia e Indonesia han asistido a las reuniones de los comités y del Consejo de la AIE. En 2009, la AIE y Tailandia realizaron un ejercicio conjunto de respuesta de emergencia. El evento se llevó a cabo en Bangkok y fue el primer ejercicio de este tipo realizado individualmente con un país no perteneciente a la AIE. Importaciones netas totales de petróleo Fuente: WEO 2009 Reference Scenario, AIE

16 Limitaciones de capacidad Tensiones geopolíticas Terrorismo

17 Catástrofes naturales NECESIDAD CONTINUA DE ESTAR PREPARADO PARA SITUACIONES DE EMERGENCIA Amenazas generales a la seguridad del abastecimiento energético Aunque el sistema de suministro de petróleo cambió drásticamente a raíz de las crisis petroleras de los años 1970, subsiste un elevado riesgo de ruptura del suministro, lo que podría acarrear pesadas consecuencias económicas para los países miembros de la AIE. Las limitaciones de capacidad de producción y refinado han multiplicado las probabilidades de que la oferta no pueda responder a la demanda. Dado el delicado equilibrio entre oferta y demanda, aún una alteración relativamente pequeña del suministro podría tener efectos significativos en el mercado. El aumento de la demanda mundial exacerba la rigidez del mercado y, por ende, hace más acuciante la necesidad de invertir en capacidad de expansión. El incierto clima de inversión reinante en algunos países productores, a menudo destacado como uno de los aspectos del nacionalismo de recursos, también puede obstaculizar el desarrollo de las corrientes de oferta futuras. Las tensiones geopolíticas y el terrorismo siembran la incertidumbre sobre la disponibilidad continua de la oferta. La prima de riesgo añade más volatilidad a un mercado ya tenso, en el que la oferta petrolera disponible se concentra cada vez más en unos pocos países. Las catástrofes naturales, tales como unas condiciones climáticas extremas, pueden alterar el equilibrio entre la oferta y la demanda, disminuyendo la oferta o empujando la demanda fuertemente al alza. Y... cualquier acontecimiento inesperado! Clima de inversión incierto 15

18

19 LA AIE ESTÁ LISTA Sin una supervisión constante y actualizaciones frecuentes, las reservas, los diversos procedimientos u otras medidas de respuesta no serían suficientes para afrontar una ruptura del suministro. Para garantizar la eficacia de todas esas medidas, la AIE cuenta con los siguientes instrumentos: Supervisión del mercado: la AIE monitoriza constantemente el mercado del petróleo. El Departamento de Estadísticas de la Agencia recopila y difunde mensualmente información sobre la oferta, la demanda, las balanzas y las reservas de los países miembros de la OCDE y de los no pertenecientes a esta organización, para uso de los analistas del mercado petrolero de la AIE. Esta información se plasma esencialmente en el Oil Market Report, informe mensual sobre el mercado del petróleo. Las capacidades analíticas de la AIE le permiten realizar rápidamente las evaluaciones necesarias sobre posibles rupturas del abastecimiento y proporcionar a los países miembros el debido asesoramiento sobre las medidas que conviene adoptar. Evaluaciones de respuesta de emergencia: cada cierto número de años, el Secretariado y los representantes de los países miembros de la AIE participan en evaluaciones por los homólogos relativas al nivel de preparación de los países miembros de la AIE para situaciones de emergencia. En el marco de estas evaluaciones, se comprueban los procedimientos y los acuerdos institucionales. Asimismo, se debate con todos los países miembros un informe y las recomendaciones pertinentes, de las cuales se hacen públicas las más significativas. Simulacros de respuesta de emergencia: cada dos años, la AIE lleva a cabo una serie de talleres y ejercicios para formar al personal y comprobar las políticas y los procedimientos relativos a una respuesta de emergencia. Los principales países consumidores no miembros de la Agencia suelen estar invitados a este tipo de talleres. El objetivo consiste en practicar el proceso de toma de decisiones, pasar revista a las políticas y los procedimientos, y garantizar que se está preparado para reaccionar rápida y eficazmente en caso de crisis. Nivel de reservas de seguridad de la AIE: Se comprueba mensualmente que los países miembros de la AIE cuentan realmente con un nivel de reservas de petróleo equivalente, como mínimo, a 90 días de importaciones netas. Esta información se publica en el sitio web de la AIE. 17

20 Agencia Internacional de la Energía 9 rue de la Fédération, Paris Cedex 15 El presente documento fue publicado originalmente en inglés. Aunque la AIE no ha escatimado esfuerzos para asegurar que su traducción al español constituya un reflejo fiel del texto original, 18 se pueden encontrar ligeras diferencias. OECD/IEA, 2010