Instrumentos para la Gestión y el Manejo de la Zona Costera de México. Programa de Recursos Costeros, Instituto de Ecología A. C.

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1 Instrumentos para la Gestión y el Manejo de la Zona Costera de México 4 Antecedentes David Zárate Lomelí Programa de Recursos Costeros, Instituto de Ecología A. C. RESUMEN La zona costera de México es muy valiosa en términos ecológicos, sociales y económicos, por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats y recursos naturales, así como por el desarrollo de importantes actividades económicas. Sin embargo la falta de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos de la región. En este capítulo, se analizan las limitaciones y necesidades de los principales instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planeación de la zona costero-marina en México, como son el Ordenamiento Ecológico, la Evaluación de Impacto Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y la Zona Federal Marítimo Terrestre. Se propone finalmente la implementación de un Programa Nacional para el Manejo Integral de la Zona Costera de México. ABSTRACT The coastal zone of Mexico is worth in terms of its ecology, and socioeconomic attributions, as well as for the high diversity of ecosystems, habitats and natural resources; and also for the important economic activities that take place in it. Nevertheless, the lack of planning and of an integrated management, had resulted for the past decades in environmental degradation and loosing valuable regional ecosystems and resources. This chapter presents and analysis of needs and limitations of the main policy tools used for managing and planning the coastal-marine zones in Mexico, such as: Ecological ordinance, environmental impact assessmnt, natural protected areas, and the federal marine-terrestrial zone. Finally. it is proposed the implementation of a National Program for the Integrated Management of the Coastal Zone of Mexico.

2 Manejo Costero en México INTRODUCCIÓN México es un país costero bordeado por los océanos Pacífico, Atlántico y Mar Caribe. La zona costera tiene una longitud 11,122 km y en ella existen más de 1 567,300 ha de ecosistemas lagunares y estuarinos. El territorio insular lo conforman 371 accidentes insulares. México tiene una superficie de Mar Territorial de 209,000 km 2 y 3,149,920 km 2 de Zona Económica Exclusiva (INEGI- SEMARNAT, 1999; SEMARNAT, 2001), la cual es considerada por UNESCO (1998) como la décima más grande a nivel mundial. La zona costera de México es compartida por 17 estados litorales que tienen una superficie de 1,108,766 km 2 y que representa el % de la superficie nacional (INEGI-SEMARNAP, 1999). De acuerdo al Censo General de Población y Vivienda de 1990 y 2000, la población de los 17 estados costeros del país pasó de 37,331,979 a 44,604,831 habitantes respectivamente. Esta última cifra corresponde al 44.6 % de la población total del país (INEGI, 1990; INEGI, 2000). Lo anterior significa, que en los últimos 10 años, la población costera se incrementó % y que uno de cada 2.18 habitantes de México viven en la zona costera (INEGI-SEMARNAP, 1999). La zona costera es muy valiosa para el país en términos ecológicos, sociales y económicos, por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats, recursos naturales y por el desarrollo de importantes actividades económicas. Sin embargo la falta de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos de la región (CONABIO, 1998; Zárate et al., 1999). Los objetivos de este trabajo son analizar las limitaciones y necesidades de los principales instrumentos que se utilizan para la administración y manejo de la zona costero-marina en México, así como el proponer una estrategia integral para su administración y manejo. PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN Y EL MANEJO DE LA ZONA COSTERA PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Los problemas de la zona costera han sido abordados históricamente en la gestión pública de manera desvinculada. Aunque existen esfuerzos institucionales para manejar de forma integral este espacio eco-geográfico, han sido planteados desde visiones sectoriales (SEMARNAT, 2001). El actual Plan Nacional de Desarrollo , se estructura de 32 programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales (Presidencia de la República, 2001). El Programa de Medio Ambiente reconoce la importancia estratégica que tiene la zona costera del país en términos de ecosistemas, recursos, bienes y servicios ambientales (SEMARNAT, 2001). Sin embargo no considera la definición de una política, programa estratégico o instrumento de planeación y gestión ambiental a nivel nacional que orienten su manejo con un enfoque integral y multisectorial. Actualmente sólo existen programas de carácter regional como el Proyecto de la Escalera Náutica del Mar de Cortés, los programas de ordenamiento ecológico que han sido decretados para regiones costeras del país y programas de manejo para recursos naturales críticos. La falta de un instrumento ad hoc que permita la integración de políticas y programas que inciden directa o indirectamente en la zona costera, ha ocasionado en ella efectos negativos como el traslape de atribuciones, conflicto de intereses e incompatibilidades entre los diferentes sectores de desarrollo a nivel federal, regional, estatal y municipal, así como altos costos económicos e impactos ambientales significativos. Estos problemas son comunes y se presentan principalmente en sectores relacionados con la extracción, procesamiento y transporte de hidrocarburos, actividades agropecuarias de tierras bajas y la expansión del desarrollo urbano, así como actividades portuarias, industriales y turísticas (Zárate et al., 1999). Por lo tanto, es evidente la urgente necesidad de definir e implementar en el corto plazo un Programa Nacional de Manejo Integrado para la Zona Costera o programas regionales que permitan una integración real de políticas, así como una planeación multisectorial con enfoque de ecosistemas. Lo anterior se justifica si se toma en cuenta la gran diversidad de usos y recursos que ella proporciona y su gran valor en términos ecológicos y socioeconómicos (Botello et al., 1996; CONABIO, 1998; Zárate et al., 1999 y 2003a; Zárate y Yánez- Arancibia, 2003). Antecedentes 40

3 ORDENAMIENTO ECOLÓGICO El Ordenamiento Ecológico (OE), es un instrumento de política ambiental y planeación, que establece la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), para regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, así como la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos (INE-SEMARNAP, 2000a). Todo esto en el marco de una política de desarrollo regional y de procesos de planeación participativa (Álvarez-Icaza, 1999). El OE es considerado oficialmente desde 1988 con la expedición de la LGEEPA. Actualmente se definen cuatro modalidades para el OE (INE-SEMARNAP, 2000a y b; SEMARNAT, 2003): a) OE General del Territorio. Es de competencia federal y aplica para todo el país. Entre sus objetivos principales están la definición de lineamientos y estrategias ecológicas para la protección, restauración y el aprovechamiento sustentable, así como el influir en las políticas sectoriales del gobierno federal. b) OE Regional. Es de competencia estatal, determina los criterios de regulación ecológica para la realización de las actividades productivas y la ubicación de los asentamientos humanos, en regiones que cubran la totalidad o porciones del territorio. c) OE Local. Expedido por autoridades municipales, regula los usos del suelo fuera de los centros de población y establece criterios de regulación ecológica dentro de los centros de población que se integran en los programas de desarrollo urbano. d) OE Marino. Es de competencia federal, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales. Tiene por objeto establecer los lineamientos y previsiones para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y servicios ambientales y la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad en las zonas marinas mexicanas y sus zonas federales adyacentes. 41 D. Zárate Lomelí Actualmente han sido decretados para toda la zona costera del país, 10 OE Regionales que suman una superficie de 177, km 2 y 4 OE Locales con una superficie de 5, km 2 (Tabla 1). En proceso de elaboración o como estudios terminados, existen 14 ordenamientos regionales con una superficie de 70, km 2 y 12 locales que suman una superficie de 736, km 2 (Tabla 2). A pesar de que la superficie ordenada (decretada) en zonas costeras es importante, es insuficiente por la existencia de ecosistemas, regiones y recursos que son estratégicos para el país y que por su valor ecológico y socioeconómico o por la presión que ejerce el desarrollo sobre ellos, reclaman su planeación y manejo sustentable. Un ejemplo claro de lo anterior es la zona costera del Golfo de México y Caribe, donde la expansión de la frontera agrícola, pecuaria, forestal y urbana, ha producido cambios importantes en los usos del suelo, la pérdida de vegetación y la fragmentación de importantes ecosistemas. Actualmente sólo existe el 36% de la vegetación primaria en la superficie de los seis estados (Fig. 1) y sólo el 1.75% de la superficie de estos, cuenta con programas de OE. A pesar de la importancia que el OE tiene como instrumento de planeación y política ambiental, existen para su aplicación en la zona costera del país una serie de limitantes. Entre las más importantes se pueden mencionar las siguientes: La falta de criterios administrativos, científicos, legales y técnicos (acordes con la estructura y dinámica de los ecosistemas y recursos costeros) que permitan una delimitación y zonificación de la zona costera hacia un manejo integrado, ocasiona limitaciones en la aplicación y efectividad de los OE. Por ejemplo, en el caso de Quintana Roo los limites en la zona continental y marina de los OE decretados, no son correspondientes entre si, al igual que los criterios de manejo (Fig. 2) Otra limitación importante de los OE en la zona costera del país, es que la mayoría de las veces se definen los modelos de uso del suelo y el manejo de ecosistemas y recursos, sin determinar la capacidad de carga que éstos tienen en términos de extracción de recursos, pérdida de cobertura vegetal y generación de residuos líquidos y sólidos, entre otros aspectos. Por ejemplo, el modelo de OE para el Corredor Cancún-Tulum establece para el 2025 como umbral, la construcción de 79, 213 cuartos, una población de 1,456,100 habitantes y una afluencia de 7.3 millones de turistas anualmente. En el caso del OE Costa Maya, el modelo de ordenamiento considera la construcción potencial de 30,000 cuartos de hotel y una población de 160,240 habitantes. Las implicaciones ambientales de estos dos OE, pueden ser la generación de

4 Manejo Costero en México Tabla 1. Ordenamientos ecológicos decretados para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2003b). Ordenamientos Ecológicos Regionales Decretados Corredor Ensenada, B.C. Baja California 5.95 km 2 Estatal de Baja California Baja California 71, km 2 Costa de Jalisco Jalisco 14, km 2 Estatal de Colima Colima 5,455. km 2 Corredor Caucún-Tulum en Quintana Roo Quintana Roo 1, km 2 Estado de Jalisco Jalisco 80,137 km 2 Costa Maya Punta Herrero Xcalak, Quintana. Roo Quintana Roo 1, km 2 Isla Cozumel y su Área Marina de Influencia Quintana Roo km 2 Zona continental de Isla Mujeres Quintana Roo 1, km 2 Zona Costera de la Reserva de la Biósfera de Sian Ka an Quintana Roo 1, km 2 Subtotal 177, km 2 Ordenamientos Ecológicos Locales Decretados Municipio de Los Cabos, B.C.S. Baja California Sur 4, km 2 Corredor Los Cabos, Baja California Sur Baja California Sur km 2 Bahía de Banderas, Nayarit Nayarit 730 km 2 Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo Quintana Roo 211 km 2 Subtotal 5, km 2 Total 183, km 2 hasta: 53,514 m 3 /día de aguas residuales y 3,564.7 ton/día de residuos sólidos (Zárate et al., 2003b). La pregunta es: los ecosistemas de la región podrán asimilar los impactos ambientales de este tipo de residuos si no se considera la infraestructura sanitaria para manejarse de manera adecuada? La inexistencia de mecanismos de evaluación y monitoreo permanente que permitan la retroalimentación y actualización de los modelos de uso de ecosistemas y recursos definidos en los OE decretados en la región es otra limitante importante de su aplicación. El mantenimiento de la estructura y funcionamiento de la zona costera, depende directa e indirectamente de los procesos ambientales y las actividades humanas que se generan en las cuencas hidrológicas que drenan a ella. Esta visión y criterio, pocas veces se considera al definir el OE de una porción costera, por lo que su manejo y gestión resulta parcial. EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento de política ambiental, a través del cual la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), establece las condiciones a que deben sujetarse las obras y actividades públicas y privadas que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidas en las disposiciones para proteger al medio ambiente, preservar y proteger los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente (PROFEPA, 1998). La EIA ha sido utilizada oficialmente desde 1988 y desde entonces se ha consolidado como uno de los principales instrumentos de planeación y política ambiental a nivel nacional. Tan sólo en el periodo ingresaron a la Secretaría, 2013 estudios de impacto ambiental para su evaluación y dictamen, de estos el 62.05% corresponden a proyectos en la zona costera (INEGI-SEMARNAP, 1999), lo cual es un indicador de la fuerte presión que el desarrollo está ejerciendo sobre esta importante región para el país. Antecedentes 42

5 Tabla 2. Ordenamientos ecológicos en proceso para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2000). D. Zárate Lomelí Ordenamientos Ecológicos Marinos en Proceso Mar de Cortés Ordenamientos Ecológicos Regionales en Proceso Zona Centro - Sur de Sinaloa Baja California, Baja California Sur, Sonora Sinaloa, Nayarit Sinaloa Longitud aprox. 1,550 km y anchura 100 a 200 km. Costero de Nayarit Nayarit 5,662.5 km 2 Aguamilpa en el Estado de Nayarit Nayarit, Durango, Zacatecas, Jalisco 11, km 2 Costa de Michoacán Michoacán 9,133 km 2 Región Costera de Oaxaca Oaxaca 2,009 km 2 Istmo Salina Cruz Oaxaca 1,532.8 km 2 Costa de Chiapas Chiapas 4, km 2 Costa de Campeche Campeche, Tabasco, Yucatán km 2 Región Centro Noroeste de Tabasco Tabasco 7, km 2 Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos, Veracruz Veracruz 4,380 km 2 Desembocadura del Río Pánuco Tamaulipas y Veracruz 1,558. km 2 Los Tuxtlas Veracruz 4,432 km 2 Pujal-Coy, Tamaulipas., San Luis Potosí y Veracruz Veracruz, San Luis Potosí y Tamaulipas 11,019 km 2 Región Costera de Tamaulipas Tamaulipas 7,517.7 km 2 Subtotal 70, km 2 Ordenamientos Ecológicos Locales en Proceso Ensenada Baja California 646,523 km 2 Microregión de La Bufadora-Estero - Punta Banda Baja California km 2 Puerto Peñasco Sonora km 2 Bahía de San Francisco Sonora km 2 Corredor Loreto Nopoló, Puerto Escondido Baja California Sur 300 km 2 Generación de Energía Eléctrica de la Región de San Carlos Baja California Sur 10,371.3 km 2 El Sábalo Sinaloa 121 km 2 Acapulco-Punta Diamante - Laguna Tres Palos Guerrero 1, 039 km 2 Zona Costera de Santa María Tonameca Oaxaca 498 km 2 Bahías de Huatulco Oaxaca 35 km 2 Microregión de La Pesca Tamaulipas km 2 San Fernando Tamaulipas 5,000 km 2 Subtotal 665,953.3 km 2 Total 736, km 2 43

6 Manejo Costero en México Figura 1. Estado de conservación de las entidades del Golfo de México y Caribe (Zárate et al., 2003a). OE Zona Continental de Isla Mujeres OE Cancún-Tulum OE Isla Cozumel OE Región Costera de Sian ka an OE Costa Maya Figura 2. Ordenamientos ecológicos en la zona costera del estado de Quintana Roo (Zárate et al., 2003b). A pesar de su importancia como instrumento de política ambiental, la EIA presenta una serie de limitaciones y debilidades para su aplicación en proyectos costeros, las principales son: a) que las EIA son generalmente descriptivas y poco predictivas-preventivas, b) falta de evaluación económica y social del impacto ambiental, c) escasa valoración de riesgos naturales, d) limitaciones en la definición de la zona de influencia de los proyectos, e) limitaciones en la identificación y evaluación de impactos acumulativos, sinérgicos y de tipo regional, f) limitaciones en la definición y aplicación de los planes de manejo de impactos, g) limitaciones en la definición y ejecución de programas de monitoreo y supervisión ambiental, h) insuficiente vinculación con las políticas, usos y criterios de Antecedentes 44

7 manejo definidos en los OE de la región, i) escasa participación pública en todas las etapas del procedimiento de la EIA y j) falta de criterios técnico-científicos para la definición y aplicación de sanciones y multas por incumplimiento y por daños a ecosistemas, recursos, bienes y servicios ambientales costeros (Yánez-Arancibia et al., 1996; Zárate et al., 1996). Lo anterior ha implicado que muchos proyectos en las zonas costeras del país (Zárate et al., 1996): Sean ubicados y desarrollados en sitios poco convenientes, eliminando o fragmentando ecosistemas críticos como manglares, humedales y vegetación de duna costera. Con ello, estos ecosistemas están perdiendo su continuidad a lo largo de la línea de costa y su conectividad con ecosistemas vecinos, los cuales también se ven afectados Generen impactos ambientales de tipo acumulativo y sinérgico que rebasan la zona de influencia definida por los proyectos, afectando en consecuencia áreas o ecosistemas vecinos No consideren medidas de prevención y mitigación para impactos ambientales de tipo acumulativo, regional y sinérgico En nuestro país la EIA de planes, políticas y programas de desarrollo mejor conocida como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), no está contemplada en la LGEEPA, por lo que se planifican e implementan por el sector público o privado que los desarrolla. Esta situación es delicada, pues no se evalúan las implicaciones ambientales de la multiplicidad de proyectos en la zona costera, que se caracterizan por ser de consecuencias ambientales a nivel regional. Como ejemplo de esta situación, puede referirse el caso de: a) el Plan Puebla-Panamá que involucra a 8 estados costeros del país, b) la Escalera Náutica que involucra la zona costera y marina adyacente de 5 estados y c) los programas de exploración y extracción de aceite y gas en la zona costera y marina de los estados de Tamaulipas y Veracruz, consistentes en 4 proyectos marinos y 5 terrestres para la extracción y extracción de gas (destacan el Proyecto Integral de la Cuenca de Burgos y el Proyecto Integral Cuenca de Veracruz) y 11 proyectos para la exploración y extracción de aceite entre los que destaca el Proyecto Chicontepec. D. Zárate Lomelí El común denominador para los tres programas de desarrollo es: saber si como parte del proceso de planeación se han evaluado las implicaciones ambientales en sus zonas de influencia, los impactos de carácter regional, acumulativos, sinérgicos y transfronterizos? De no ser así, es prioritario definir acciones concretas que permitan la EAE de estos programas de desarrollo, con la finalidad de determinar la viabilidad ambiental, de evaluar con precisión los impactos ambientales para la zona costera, de orientar la viabilidad ambiental de los proyectos y la aplicación de tecnologías ambientales que minimicen los impactos ambientales y que garanticen el mantenimiento de la estructura y funcionamiento básico de los ecosistemas y recursos costeros involucrados. ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS Otro instrumento importante para el manejo de la zona costera del país, es la definición de Áreas Naturales Protegidas (ANP). Las ANPs, representan una de las herramientas más sólidas de la política ambiental, por constituir un instrumento crucial de la conservación. Actualmente, existen decretadas a nivel federal un total de 147 ANPs, de las cuales 31 corresponden a la zona costera y marina. Estas 31 ANPs suman una superficie total de 5,466,368 hectáreas, que representan el 42.9% de toda la superficie protegida del país (Tabla 3). Aunque es una superficie importante, no refleja la necesidad actual de proteger, conservar y utilizar de manera sustentable áreas o ecosistemas costeros en buen estado de conservación y gran biodiversidad que aún existen en la zona costera del país sin ser decretados y manejados como ANPs. Por ejemplo en el Golfo de México y Caribe, existen 19 ANP con una superficie de 3,045,318 ha (54% porción continental y 46% porción marina), que equivalen sólo al 9.5% de la superficie total de los seis estados de la región (Zárate et al., 2003a). Las principales limitaciones de las ANPs costeras del país son: a) que en algunos casos los criterios con que han sido delimitadas y zonificadas, no corresponden al manejo estructural y funcional de ecosistemas costeros completos, b) que la fragmentación de políticas y enfoque sectoriales para regular y manejar la zona costera, dificulta su consolidación, c) la limitada planeación del desarrollo urbano existente en áreas costeras protegidas incrementa la presión de uso de las ANPs por generación de residuos, pérdida de cobertura vegetal y construcción de infraestructura, así como la aplicación a posteriori de medidas de mitigación, d) la presión demográfica industrial y turística sobre estas áreas, e) el desorden y ausencia de regulación en el acceso de recursos marinos y costeros, f) la contaminación por fuentes puntuales y no puntuales, g) conflicto de intereses entre usuarios (e.g. PEMEX, turismo, puertos, industria pesquera), h) la limitada implementación de programas de monitoreo ambiental, i) limitados recursos para su operación, entre las más importantes (CONANP, 2003). 45

8 Manejo Costero en México Tabla 3. Áreas naturales protegidas en la zona costero-marina de México (INEGI-SEMARNAP, 1999). Categoría Reserva de la Biósfera Parque Nacional Área Protección de Flora y Fauna En recategorización Areas Naturales Protegidas / Estados Involucrados Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (BC y Sonora) 934,756 Archipiélago de Revillagigedo (Colima) 636,685 Arrecifes de Sian Ka an (Quintana Roo) 34,927 Banco Chinchorro (Quintana Roo) 144,360 Chamela-Cuixmala 13,142 El Vizcaíno (Baja California Sur) 546,790 La Encrucijada (Chiapas) 144,868 Los Tuxtlas (Veracruz) 155,122 Pantanos de Centla (Tabasco) 302,707 Ría Lagartos (Yucatán) 60,347 Sian Ka an 528,000 Superficie (Hectáreas) Subtotal 3,501,704 Arrecife Alacranes (Yucatán) 333,767 Arrecifes de Cozumel (Quintana Roo) 11,988 Arrecifes de Puerto Morelos (Quintana Roo) 9,067 Bahía de Loreto (Baja California Sur) 206,581 Cabo Pulmo (Baja California Sur) 7,111 Huatulco (Oaxaca) 11,890 Isla Contoy (Quintana Roo) 5,126 Isla Isabel (Nayarit) 194 Isla Mujeres, Cancún y Punta Nizuc (Quintana Roo) 8, Lagunas de Chacachua (Oaxaca) 14,187 Sistema Arrecifal Veracruzano (Veracruz) 52,239 Tulum (Quintana Roo) 664 Subtotal 661, Laguna de Términos 705,016 Uaymil (Quintana Roo) 89,118 Yum Balam (Quintana Roo) 154,052 Subtotal 948,186 Isla Rasa (Baja California) 61 Isla Tiburón (Sonora) 120,800 Isla Guadalupe (Baja California) 25,000 Islas del Golfo de California (BC, BC Sur, Sonora y Sinaloa) 150,000 Ría Celestun (Yucatán) 59,130 Subtotal 354,991 Total 5,466, Áreas Protegidas a Nivel Nacional 12,731,109 Antecedentes 46

9 ZONA FEDERAL MARÍTIMO-TERRESTRE (ZOFEMAT) La zona costero-marina del país, ha sido definida legalmente para su administración y manejo en la parte continental como la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) y en la parte marina como Mar Territorial (MT) y la Zona Económica Exclusiva (ZEE). La ZOFEMAT es un espacio considerado como bien de dominio público de la federación. Corresponde a la SEMARNAT, poseer, administrar, controlar y vigilar este espacio (DOF, 1991). Son bienes de dominio público: a) las playas marítimas, b) la zona federal marítimo terrestre (franja de 20 metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de estos en el mar, hasta 100 metros río arriba, c) terrenos ganados al mar, d) los ambientes costeros (humedales, marismas, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar y de sus litorales o zonas federales), e) cayos y arrecifes, f) a una franja no mayor a 3 m en el caso de marinas artificiales (DOF., 1982 y 1991). La aplicación de los límites administrativos definidos por la ZOFEMAT, MT y ZEE para fines de un manejo integral, tienen el inconveniente de no reflejar la extensión y límites naturales de la zona costero-marina. En el caso de la ZOFEMAT, la zona costera puede extenderse más allá de los límites fijados por ésta y en la zona marina a una distancia menor de los límites establecidos por el MT y ZEE. Por lo anterior es necesario ajustar los límites administrativos actuales o proponer otros acorde con la estructura y dinámica de la zona costera, como pueden ser las fronteras naturales en el continente y el mar donde los procesos continentales y marinos respectivamente, tienen influencia espacial y temporal (Zárate et al., 1999). OTROS INSTRUMENTOS D. Zárate Lomelí Otros instrumentos que aplican directa o indirectamente en el uso, manejo y administración de la zona costera del país son: a) los previstos por la LGEEPA como instrumentos de política ambiental (normas oficiales mexicanas, auditoria ambiental, investigación ecológica y educación, instrumentos económicos, de regulación ambiental y asentamientos humanos, uso racional de elementos naturales y protección ambiental, y los criterios ecológicos de protección de flora y fauna, además de los antes mencionados (OE, ANPs y EIA), b) los planes estatales y municipales de desarrollo, c) los programas sectoriales de desarrollo, d) al menos 34 leyes y reglamentos a nivel federal, e) Diecisiete leyes en el ámbito estatal, f) Veintiun tratados e instrumentos globales, g) al menos ocho tratados e instrumentos regionales, y h) Tres instrumentos de tipo bilateral. Todos estos instrumentos carecen de una visión que permita atender integral y eficazmente los problemas ambientales y necesidades de manejo de los ecosistemas y recursos naturales de la zona costera del país. MARCO INSTITUCIONAL Desde el punto de vista institucional existen tres problemas importantes para el uso y manejo eficiente de la zona costera: a) el primero de ellos, es que la SEMARNAT como dependencia directamente responsable de las políticas y programas ambientales en el país y por lo tanto del manejo y gestión de su zona costera, no ha definido una política, programa o instrumento de carácter nacional que oriente el desarrollo hacia un manejo integrado; b) los diferentes sectores públicos a nivel federal, estatal y municipal que inciden en el uso y gestión de recursos costeros, por regla general definen sus políticas y programas de desarrollo sin considerar criterios ambientales; y c) algunos sectores de desarrollo han realizado esfuerzos institucionales por abordar la problemática de la zona costera, desafortunadamente han sido planteados con visiones sectoriales y sin vinculación aparente. Por lo anterior y el creciente deterioro ambiental, es urgente que la SEMARNAT defina una estrategia o instrumento para el manejo integral de la zona costera (MIZC), que considere por una parte el fortalecer la capacidad institucional de la Secretaría para la atención de la problemática ambiental, y por la otra para conformar y consolidar un grupo intersectorial de coordinación y seguimiento para el MIZC. 47

10 Manejo Costero en México CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La zona costera mexicana es muy valiosa a nivel nacional e internacional por la gran diversidad biológica, de ecosistemas y recursos naturales, y por el desarrollo de importantes actividades económicas y centros urbanos. Sin embargo, enfrenta graves problemas de contaminación, impacto y riesgo ambiental que están comprometiendo seriamente su integridad ecológica, por lo que se requiere en el corto plazo de acciones específicas y efectivas para su control y manejo Las leyes, políticas, normas e instrumentos de planificación y manejo ambiental en México son generales, no existen estrategias e instrumentos específicos implementados para el manejo de sus zonas costeras Para atender los problemas ambientales y las necesidades de manejo de la zona costera, es prioritario definir e implementar en el corto plazo un Programa Nacional de Manejo Integral de la Zona Costera e implementar también en el corto plazo, programas regionales como los que han sido planteados para el Golfo de California (INE-SEMARNAT, 2003) y el Golfo de México-Caribe (Zárate et al., 1999; Zárate et al., 2003a y b). Los objetivos que se proponen para los programas nacional y regionales de MIZC son los siguientes: ~ Preservar y proteger la productividad, biodiversidad y el funcionamiento básico de los ecosistemas costeros ~ Promover y garantizar el desarrollo sustentable de actividades económicas y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales ~ Contener, prevenir y revertir la contaminación y el deterioro de la zona costera desde las actividades desarrolladas en tierra y mar ~ Restaurar y rehabilitar áreas, ecosistemas y procesos ecológicos críticos dañados ~ Reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, infraestructura y actividades productivas a los riesgos naturales ~ Promover la integración y elaboración de políticas con consenso social para el desarrollo regional sustentable ~ Fortalecer y armonizar el manejo sectorial de la zona costera ~ Institucionalizar el Programa MIZC con una perspectiva de largo plazo ~ Definir y operar planes y estrategias de MIZC a nivel bilateral y regional para atender eficazmente los asuntos y problemas ambientales estratégicos a nivel transfronterizo Considerando los problemas ambientales prioritarios y las necesidades más urgentes de atender para el MIZC, es que se proponen como componentes principales del Programa Nacional para el Manejo Integral de la Zona Costera de México, los siguientes: ~ Programa de ordenamientos ecológicos regionales para la zona costera ~ Programa para el fortalecimiento de la EIA de proyectos costeros y la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica para las políticas, planes y programas sectoriales y regionales de desarrollo que inciden o incidirán en la zona costera ~ Programa de prevención y control de la contaminación de origen terrestre y marino (aguas residuales, hidrocarburos del petróleo, sólidos en suspensión, nutrientes, agroquímicos, metales pesados, entre otros) ~ Programa de prevención y manejo de riesgos naturales y vulnerabilidad ambiental de la zona costera ~ Programa de conservación y aprovechamiento sustentable de ecosistemas y recursos costeros ~ Programa Sistema de Información Ambiental para el Manejo Integral de la Zona Costera. ~ Programa Monitoreo Calidad Ambiental de la Zona Costera ~ Programa de Acción a Nivel Regional y Bilateral ~ Programa Tecnologías Ambientales para el Desarrollo Sustentable ~ Programa de Investigación, Educación y Difusión Ambiental No existen arreglos y mecanismos institucionales que permitan la integración de políticas, Antecedentes 48

11 la coordinación intergubernamental e intersectorial, la participación pública, la vigilancia y el monitoreo ambiental en el marco de un MIZC, por lo es necesario definir en el corto plazo, algún tipo de estructura institucional que lo permita como puede ser una Comisión o Consejo Nacional para el MIZC, encabezado por la SEMARNAT. D. Zárate Lomelí a la zona costera del país de manera que se integren y armonicen las diferentes leyes y reglamentos, así como las responsabilidades y atribuciones de las instituciones de la administración pública en los diferentes niveles de gobierno, y en general de todos los actores involucrados en el uso, gestión y manejo de la zona costera y sus recursos. Es necesario adecuar, fortalecer o complementar el marco jurídico-normativo aplicable LITERATURA CITADA Álvarez-Icaza, P., El Ordenamiento Ecológico del Territorio Nacional, p In: SEMARNAP-CCDS-UG (Eds.). Primer Congreso Nacional de Ordenamiento Ecológico del Territorio. Memorias. 544 p. Botello, A. V., J.L. Rojas Galaviz, J.A. Benítez, D. Zarate-Lomelí (eds.), Golfo de Mexico, Contaminación e Impacto Ambiental: Diagnostico y Tendencias. Universidad Autónoma de Campeche, EPOMEX Serie Científica, p. CONABIO, Regiones Marinas Prioritarias de México. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. 198 p. CONANP, Áreas naturales protegidas en el Golfo de México y Mar Caribe. Documento presentado en el Segundo Panel Necesidades para la Gestión y el Manejo Integrado de la Zona Costera del Golfo de México y Caribe. INECOL A. C.-SEMARNAT, marzo Diario Oficial de la Federación, Decreto de la Ley General de Bienes Nacionales. 8 de enero de Diario Oficial de la Federación, Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar. 21 agosto de INE-SEMARNAT, Ordenamiento Ecológico de la región Mar de Cortés. Resumen Ejecutivo. Instituto Nacional de Ecología. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. 40 p. INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática. México. INEGI-SEMARNAP, Estadísticas del Medio Ambiente. Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática, Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. México. Vol I y II. INE-SEMARNAT, 2000a. Ordenamiento ecológico general del territorio. Instituto Nacional de Ecología-Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. 38 p. INE-SEMARNAP, 2000b. Estrategia Ambiental para la Gestión Integrada de la Zona Costera de México. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Propuesta (Documento de Trabajo). 40 p. Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo México Presidencia de la República. Poder Ejecutivo Federal. 157 p. PROFEPA, Informe Trianual Procuraduría de Protección al Medio Ambiente. SEMARNAP. SEMARNAT, SEMARNAT, Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. 170 p. SEMARNAT, 2003a. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecológico. Diario Oficial de la Federación. Viernes 8 de agosto de p UNESCO, Laws for the Ocean. The UNESCO Courier, 51(7/8): INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda Datos Preliminares. Instituto Nacional de Geografía, Estadística e Informática. México. 49

12 Manejo Costero en México Yáñez-Arancibia, A., D. Zárate Lomelí y V. Santiago Fandiño, La evaluación de impacto ambiental en la región del Gran Caribe, p In: Botello, A. V., J. L. Rojas Galavíz, J. Benítez y D. Zárate Lomelí (Eds.). Golfo de México, Contaminación e Impacto Ambiental: Diagnóstico y Tendencias. Universidad Autónoma de Campeche. EPOMEX Serie Científica, p. Zárate, L. D., J. L. Rojas Galavíz y T. Saavedra Vázquez, La evaluación del impacto ambiental en México: Recomendaciones para zonas costeras, p In: Botello, A. V., J. L. Rojas Galavíz, J. Benítez y D. Zárate Lomelí (Eds.). Golfo de México, Contaminación e Impacto Ambiental: Diagnóstico y Tendencias. Universidad Autónoma de Campeche. EPOMEX Serie Científica, p. Zarate Lomelí, D. T. Saavedra Vázquez, J.L. Rojas Galaviz, A. Yánez-Arancibia. E. Rivera-Arriaga, Terms of reference towards an integrated management policy in the coastal zone of the Gulf of Mexico and the Caribbean. Ocean and Coastal Management, 42: Zárate, L. D. y A. Yánez-Arancibia, Conclusiones Segundo Panel Necesidades para la Gestión y el Manejo Integrado de la Zona Costera del Golfo de México y Caribe. Instituto de Ecología A. C.-SEMARNAT. 37 p. + Anexos. Zárate, L. D., A. Yánez-Arancibia, R. Lacy Tamayo, A. Martínez arroyo, H. Alafita Vásquez, E. Rivera Arriaga y J. W. Day, 2003a. Términos de referencia para el Programa de Manejo Integral de la zona costera del Golfo de México y Caribe. Informe Técnico. Segundo Panel Necesidades para la Gestión y el Manejo Integrado de la Zona Costera del Golfo de México y Caribe, 6-7 marzo INECOL A. C.-SEMARNAT. 37 p. Zárate, D., J. López-Portillo, M. Tapia García y A. Yánez-Arancibia. 2003b. Términos de referencia para la elaboración de un Programa de Manejo Integral de la Zona Costera del Estado de Quintana Roo, México. Instituto de Ecología A. C. Informe Interno. 18 p. Antecedentes 50