LOS PAíSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

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1 LOS PAíSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Temas de cooperación n 1

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3 LOS PAíSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

4 ACERCA DE LA AUCI La Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) se creó en el mes de diciembre de 2010 a través de la Ley Nº , Ley de Presupuesto Nacional De esa forma se dio por culminado un largo proceso de construcción de capacidades desde el Estado, que permitió crear el nuevo marco institucional para la cooperación, continuando el proceso de mejora de la gestión desde una estructura pensada para los desafíos y oportunidades del presente. Según el artículo 98 de la Ley de Presupuesto Nacional, la AUCI funciona en la órbita de la Presidencia de la República y tiene como cometidos los de planificación, diseño, supervisión, administración, coordinación, ejecución, evaluación, seguimiento y difusión de actividades, proyectos y programas de cooperación internacional para dar cumplimiento a las políticas de desarrollo del país. AUTORIDADES Consejo Directivo de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional Dr. Diego Cánepa, Prosecretario de Presidencia de la República - (Presidente) Emb. Luis Almagro, Ministro de Relaciones Exteriores de la República - (Director) Ec. Gabriel Frugoni, Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto - (Director) Director Ejecutivo: Mag. Martín Rivero Illa Coordinación general del documento: Mag. Martín Rivero Illa Redacción del documento: PhD Cristina Lazo (Consultor externo) Contribuciones: Mag. Karen Van Rompaey (AUCI) Edición: Lic. Aparicio Ponce de León (AUCI) DISEÑO Y PRODUCCIÓN GRÁFICA: MJF Comunicación IMPRENTA: Pixel DEPÓSITO LEGAL: ISBN: Montevideo, octubre de Este documento forma parte de una serie de documentos de trabajo sobre temas de cooperación internacional de la AUCI.

5 ÍNDICE PREFACIO 7 RESUMEN EJECUTIVO 8 I. INTRODUCCIÓN 10 II. EL SISTEMA GLOBAL DE AYUDA AL DESARROLLO 12 a. Multiplicidad de actores y múltiples modalidades de cooperación 12 b. Distribución de la Ayuda Analizando críticamente el criterio de la renta per cápita La importancia de los países de renta media Los países de renta media en el Sistema de Cooperación Internacional Hacia la construcción de un nuevo paradigma en la asignación de la ayuda y la conceptualización del desarrollo 16 III. LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 18 a. América Latina y el Caribe y la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) 18 b. La Cooperación Sur-Sur y Triangular latinoamericana: Un complemento para el desarrollo regional Los principios de la Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe La Cooperación Triangular: Una asociación fructífera para el desarrollo 20 c. Los desafíos para la Cooperación Internacional Latinoamericana El desafío institucional Los desafíos de política 22 IV. APORTES PARA UN MEJOR POSICIONAMIENTO LATINOAMERICANO FRENTE AL DEBATE SOBRE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO a. Los países latinoamericanos y el debate de la eficacia de la ayuda: el camino hacia Busan Puntos a recalcar sobre el debate de la eficacia de la ayuda La Cooperación Sur-Sur en Busan 26 b. Sobre la legitimidad del actual sistema institucional de gobernanza de la ayuda 28 y las incoherencias del mismo c. Algunas reflexiones desde América Latina y el Caribe post Busan 29

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7 PREFACIO El presente documento de trabajo Los Países Latinoamericanos en el Escenario de la Cooperación Internacional se inscribe en el marco de las actividades de lanzamiento de la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI), y con el objetivo de aportar a la reflexión desde América Latina al debate sobre rol de los países de desarrollo en lo que fue la IV Conferencia de Alto Nivel de los Países Pilotos de la Reforma de las Naciones Unidas (Delivering as One) a realizarse en Montevideo entre los días 8 al 10 de noviembre de 2011 y el IV Foro de Alto Nivel de la Reforma para la Eficacia de la Ayuda que se llevará a cabo en Busan, Corea, del 29 de noviembre al 1 de diciembre de La imperiosa necesidad de una nueva institucionalidad más fuerte, eficaz y eficiente, capaz de responder a los desafíos de un escenario de la cooperación al desarrollo cambiante, se hizo evidente para el Gobierno uruguayo a partir de El proceso de construcción de esta nueva institucionalidad requirió de un liderazgo gubernamental significativo y contó con los aportes relevantes de la cooperación tanto de los donantes tradicionales como también de países hermanos de la región mediante cooperación Sur-Sur. La AUCI, en su fase de consolidación institucional definió oportuno generar insumos para el posicionamiento estratégico del país frente al debate de la eficacia de la ayuda, la gobernanza global de la cooperación y sobre la reforma del pilar de desarrollo del Sistema de Naciones Unidas. Para ello, convocó durante 2011 a distintos actores de organismos públicos, de agencias internacionales, de la academia, la sociedad civil, practitioners y expertos a dos talleres, uno a nivel nacional y otro a nivel latinoamericano e internacional para debatir y generar insumos específicos sobre estos temas. El taller regional se realizó en la ciudad de Montevideo durante los días 14 y 15 de agosto de Contó con la presencia y el aporte de más de 30 personas de 12 países. Durante el mismo, se debatieron seis ejes sustantivos definidos como prioritarios en términos estratégicos por parte de la AUCI. Estos ejes fueron: Análisis crítico del concepto de renta media, sus implicancias, clasificaciones alternativas y se debatió sobre el rol de los llamados países de renta media en la arquitectura global del desarrollo y de la cooperación. Los desafíos institucionales a nivel nacional y regional en materia de cooperación internacional en América Latina. El debate sobre la arquitectura global del desarrollo, analizando el rol y vigencia del multilateralismo; el rol de los organismos financieros internacionales, la OCDE y el Sistema de Naciones Unidas. La cooperación internacional al desarrollo y la coherencia de políticas globales en articulacion con las de cooperación al desarrollo. Los principios, logros y los desafíos de la Cooperación Sur-Sur y Triangular de los países latinoamericanos. Una reflexión crítica sobre la agenda de trabajo del IV Foro de Alto Nivel de Busán (HLF-4), y la discusión más amplia sobre la eficacia y los resultados de desarrollo. En resumen, este documento sistematiza los principales aportes al debate de este taller con el objetivo constituir un insumo útil para la necesaria reflexión sobre los desafíos actuales de la Cooperación al Desarrollo. Martín Rivero Illa Director Ejecutivo Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) 7

8 RESUMEN EJECUTIVO Para entender el rol de América Latina y el Caribe (ALC) en el actual escenario de la cooperación internacional, es necesario analizarlo en el marco de la evolución del sistema global de ayuda al desarrollo durante la última década, así como de las transformaciones ocurridas en la región y en los países latinoamericanos durante el mismo período. Desde inicios de la década del 2000, la cooperación internacional y el sistema internacional de ayuda, han sido objeto de un fuerte debate y de grandes cambios, tanto en su estructura como en los modos y criterios bajo los cuales dicha ayuda se distribuye. Desde la Declaración del Milenio que establece los fundamentos de una nueva agenda de desarrollo en el año 2000, hasta los sucesivos Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda cuya cuarta versión se realizará en Busán (Corea) a fines de noviembre 2011 (HLF-4, por sus siglas en inglés), pasando por el consenso de Monterrey y los Foros de Cooperación al Desarrollo sobre esquemas y mecanismos de financiación, se ha buscado crear un entorno más propicio para el desarrollo y la superación de la pobreza. Hasta el momento, al menos para la región latinoamericana, los resultados no han sido del todo satisfactorios. Criterios excesivamente economicistas y, por tanto, restrictivos, han marcado la agenda, prevaleciendo el criterio de renta per cápita para medir los niveles de desarrollo por sobre una mirada multidimensional de los procesos de desarrollo humano. La renta se ha transformado así en la variable única para medir este proceso, confundiendo el concepto de desarrollo con el de crecimiento económico. Nacen en la literatura académica y en la jerga de la cooperación internacional, los países clasificados como de renta media, los cuales tienen cada vez menos acceso a los recursos provenientes del sistema de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) y de otras fuentes bilaterales o multilaterales. Este enfoque es particularmente negativo para una visión integral del desarrollo a nivel global. Los denominados países de renta media, albergan al 70 % de la población mundial y al 72 % de los más de 950 millones de pobres que se estiman habitan el planeta. Las significativas disparidades intra e inter países en términos de ingreso per-cápita, así como las especificidades de sus características económicas, sociales y culturales, a las cuales se agregan sus diferencias vinculadas al potencial de desarrollo de cada uno de ellos, no son adecuadamente contempladas en los criterios centrales rectores de asignación de la ayuda. En este marco, América Latina y el Caribe, por su ingreso percápita es un continente clasificado como de renta media por lo cual es una región no prioritaria para la asignación de AOD en general y particularmente para la cooperación proveniente de los países miembros de la OCDE, con la excepción de España. Sin embargo, y a pesar de las tasas relativamente altas de crecimiento reciente (entre 4 y 5 % para el año 2011), es una región donde persiste una de las mayores tasas mundiales de desigualdad social. Esta desigualdad que enfrentan los países de ALC no es coyuntural. Forma parte de las vulnerabilidades estructurales que tiene la región junto a sus modelos productivos predominantemente basados en la exportación de materias primas o commodities. Frente a estos desafíos, la cooperación internacional es, sin duda alguna, un instrumento enormemente potente para la construcción de capacidades que nos permita superar estar vulnerabilidades. Ello muestra que el debate internacional no está centrado en los problemas estructurales que la actual gobernanza del sistema de cooperación internacional posee, sino más bien en una discusión técnico-operativa sobre procedimientos y grado de eficacia en el uso de los recursos de la ayuda. La discusión principal debería ser sobre cuestiones político-estratégicas como la propia estructura del sistema de ayuda oficial al desarrollo (AOD) y su funcionamiento, así como en qué medida éste es capaz de responder a los desafíos la heterogeneidad de los procesos y necesidades de desarrollo de los países beneficiarios. La distribución global de la AOD no debe ser considerado como un juego de suma cero en donde todo lo que ganen unos es lo que perderán los otros. La prioridad debe estar puesta sobre un criterio capaz de responder con innovación y flexibilidad a las cambiantes necesidades de desarrollo (va en negrita) de los pueblos, sin distinción ni exclusiones, como eje fundamental de la nueva gobernanza del sistema internacional de ayuda y cooperación internacional. Por otra parte, cabe destacar que este enfoque de respuesta a las necesidades específicas de desarrollo son en buena medida las que han guiado la Cooperación Sur-Sur (CSS) que se realiza en el continente latinoamericano. Durante la última década, asistimos a un auge de este tipo de cooperación, en especial en la región de América Latina y el Caribe. Este auge durante la última década, revela también los cambios sucedidos en el sistema global de la cooperación internacional. Ciertamente la CSS, por sus características, no sustituye ni viene a llenar el vacío que deja la tradicional Cooperación Norte-Sur. Existe y se legitima por sí misma y se engrandece en combinación con otras modalidades. 8

9 La CSS, por su especificidad y su modo de hacer, la transforma en un aporte a la política y la práctica de cooperación internacional. Su contribución al fortalecimiento de políticas públicas, de capacidades humanas e institucionales la transforma en un complemento real de las estrategias nacionales de desarrollo en la región. Su riqueza no se agota en sus principios[1]; esta se relaciona también con la variedad de modalidades y su flexibilidad para incorporar experiencias exitosas de cooperación desde otras partes del mundo hacia el continente y de diferentes países de la región entre sí. Uno de los ejemplos más notables es el desarrollo, durante la última década, de la cooperación triangular. La Cooperación Triangular, inicialmente generada a partir de la asociación entre un donante tradicional, con un país de renta media a favor de un país de menor desarrollo relativo de la región, hoy tiene diversas modalidades de colaboración mutua o partnerships, incluyendo la asociación de dos países de desarrollo medio en favor de un tercero. Frente a este escenario, América Latina y el Caribe se enfrentan a importantes desafíos. El actual sistema global de ayuda, a pesar de los múltiples debates y compromisos asumidos para lograr una mayor eficacia del mismo, está bajo una severa revisión por parte de los actores, tanto países como organismos multilaterales o financieros. Tal cual está organizado, no ha sabido cumplir con los compromisos establecidos en relación a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ni generar las capacidades nacionales suficientes en los países menos avanzados y con mayores niveles de pobreza relativa, para enfrentar los principales desafíos de desarrollo que tienen dichas naciones. El fortalecimiento de las capacidades institucionales existentes y la construcción de políticas públicas de cooperación duraderas en el tiempo y flexibles frente a los cambios y evolución del sistema de cooperación internacional, entre los más importantes. Abordar estos desafíos tiene directa relación con la consolidación de la Cooperación Sur-Sur y triangular como modalidad eficaz que contribuya a la construcción de una asociación global para el desarrollo (ODM N 8). Si bien América Latina debe exigir para sí misma y para los otros, una mayor coherencia de políticas para que éstas no atenten contra las necesidades y objetivos de desarrollo, también se hace urgente que exija a ciertos actores del sistema tradicional de ayuda y/o de cooperación al desarrollo, particularmente a los organismos multilaterales, incluyendo los financieros, una mayor y mejor accountability respecto de sus acciones. Para Uruguay, la iniciativa de reforma del pilar de desarrollo del Sistema de Naciones Unidas (SNU) Unidos en la Acción, o Delivering as One (DaO) ha constituido una oportunidad para desarrollar proyectos integrales, adecuadamente articulados entre sí y coherentemente alineados con las prioridades estratégicas nacionales y responder así a estas necesidades de desarrollo del país. En este sentido, el liderazgo del gobierno uruguayo y en trabajo conjunto con el Sistema de NNUU, han permitido desarrollar exitosamente una iniciativa que busca mayor coherencia y capacidad de adaptación en el terreno, así como mayor eficacia y eficiencia en el uso de los recursos de cooperación. Los aprendizajes tanto operativos como de forma de gobernanza de un proceso de desarrollo integral deben ser tenidos en cuenta para su extensión a escala regional y global. En síntesis, para abordar la actual crisis global se requiere de una gobernanza global más efectiva, inclusiva, igualitaria y legítima. Los desafíos requieren de la definición de políticas de cooperación que aborden las necesidades de desarrollo como un conjunto amplio, diverso y complejo, que requiere de numerosas y diferentes modalidades de actuación acorde a las diferentes realidades y a las múltiples dimensiones del desarrollo, destacando entre ellas, el combate a la pobreza y a la desigualdad. En este sentido, el aporte fundamental que los países latinoamericanos pueden hacer al proceso de reforma del sistema actual de gobernanza de la ayuda o cooperación internacional para el desarrollo, no se limita a solamente a difundir el valioso aporte de iniciativas de reforma como DaO en el SNU o las bondades de tipos específicos de cooperación como la Sur-Sur. El aporte fundamental debe ser sin duda una visión político- estratégica renovadora y sustentada en los valores fundamentales de igualdad de derechos y de un desarrollo humano sustentable. Los procesos de transformación política, de consolidación de la democracia, los avances en la gobernabilidad y calidad institucional en las políticas sectoriales realizadas para enfrentar los desafíos comunes en ALC, hacen de esta región un interlocutor tremendamente válido para aportar a un sistema internacional de cooperación más eficaz, pero también más justo e igualitario, que contribuya verdaderamente al incremento de la calidad de vida, el desarrollo de capacidades y el ejercicio efectivo de los derechos de todas las personas. 9

10 I. INTRODUCCIÓN Desde inicios de la década del 2000, la cooperación internacional y el sistema global de ayuda al desarrollo han sido objeto de un fuerte debate y de grandes cambios tanto en su estructura como en el modo cómo y los criterios bajo los cuales dicha ayuda se distribuye. Si tuviésemos que definir un denominador común de la variedad de debates que se han desarrollado, es que han estado destinados a renovar el discurso y crear un entorno más propicio para el desarrollo y la superación de la pobreza. En este escenario, marca la pauta la Declaración del Milenio del año 2000, la cual establece los fundamentos de una nueva agenda de desarrollo basada en la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad común, pero diferenciada. 1 Se trata, en definitiva, de crear un entorno propicio para la eliminación de la pobreza y el desarrollo, mediante la definición de 8 grandes objetivos que deberán mostrar avances significativos al año A fin de asegurar el financiamiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) previamente definidos, la comunidad internacional adopta, en el marco del Sistema de Naciones Unidas, en el mes de marzo del año 2003, el Consenso de Monterrey 3, estableciendo nuevos esquemas y mecanismos de financiación del desarrollo. Entre ellos, podemos citar la promoción del comercio internacional como promotor del desarrollo, la reducción de la deuda externa, el aumento de la cooperación financiera y técnica internacional y la movilización de recursos financieros nacionales e internacionales para el desarrollo, como la inversión extranjera directa y otras corrientes de capitales privados, entre otras iniciativas. Sin embargo, los principios establecidos en Monterrey han sido objeto de mucha crítica desde el año 2003 en adelante por considerar que adoptan una visión excesivamente neo-liberal y orientada al mercado. Desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros actores del sistema se promovió el debate sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo a través de la organización de Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda. Este debate ha estado estructurado principalmente por tres Foros de Alto Nivel que dieron origen a tres documentos programáticos. En primer lugar, la Declaración de Roma sobre armonización (febrero de 2003), en la cual los donantes deciden coordinar sus actividades y disminuir los costos de transacción para los países beneficiarios. En marzo de 2005 durante el Segundo Foro, se establece un hito con la Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda, que se compromete a mejorar la eficacia de la ayuda a través de la adopción por parte de los socios del desarrollo de cinco principios guía y doce indicadores para su adopción. Durante el Tercer Foro se adoptó el Programa de Acción de Accra 4 (septiembre de 2008), destinado a acelerar y profundizar la aplicación de la Declaración de París. Adicionalmente, Accra incorpora al debate otros actores involucrados en el desarrollo como las organizaciones de la sociedad civil y los países de ingreso medio entre otros actores. Se reconoce por primera vez la importancia y las particularidades de la Cooperación Sur-Sur así como la necesidad de fortalecer el desarrollo de la cooperación triangular. Se crea a partir de Accra, el Grupo de Trabajo sobre cooperación Sur-Sur. Asimismo, el Plan de Acción de Accra, fortalece la necesidad de forjar asociaciones más eficaces y de obtener resultados en materia de desarrollo y rendir cuentas al respecto. En síntesis los tres Foros de Alto Nivel y el cuarto que se realizará en Corea en la ciudad de Busán durante el mes de noviembre de 2011, tienen el propósito de armonizar criterios, evaluar los compromisos asumidos relativos a la eficacia y calidad de la Ayuda y perfeccionar procedimientos entre los socios donantes y beneficiarios destinados a mejorar la eficacia del Sistema Internacional de Ayuda al Desarrollo y facilitar la creación de una Asociación Global para el Desarrollo (objetivo 8 de los ODM) que permita cumplir los objetivos de desarrollo del Milenio. En este proceso, la Declaración de París ha sido particularmente importante respecto de la definición de una nueva relación entre donantes y beneficiarios de la Ayuda planteando una relación más bien entre socios en la cual cada uno asume responsabilidades y deberes en un espíritu de relación más 1 Para mayor detalle ver Resolución 55/2 - Declaración del Milenio adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en septiembre del 2000 la cual establece los Objetivos de Desarrollo del Milenio para los 15 años siguientes. 2 Ver Objetivos de Desarrollo del Milenio en 3 Más información en 4 Plan de Acción de Accra véase OCDE 10

11 horizontal que vertical. Es así como La Declaración de Paris define nuevos principios que deberán cumplir donantes y beneficiarios de Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD). Entre dichos principios, destacan el principio de apropiación bajo el cual son los países beneficiarios los que definen la agenda, el alineamiento de los donantes a la agenda y prioridades de los beneficiarios y a los procedimientos nacionales de gestión y administración, la armonización de las disposiciones y procedimientos de los donantes, la división del trabajo en procura de una mayor complementariedad entre donantes en el país socio, una gestión por resultados y la responsabilidad mutua sobre los mismos. 5 Los Foros de Alto Nivel han sido liderados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, que integra a la mayoría de los donantes tradicionales miembros de la organización. El CAD define estándares, evalúa, promueve el intercambio de buenas prácticas y reflexiona sobre cómo mejorar la eficacia de la Ayuda para el Desarrollo. El mejor resultado de su accionar ha sido sin duda, la Declaración de París que tiene como propósito mejorar las relaciones de cooperación a nivel global. 6 Sin embargo, el CAD presenta dos limitaciones significativas. La primera, es que no tiene la capacidad de imponer sus criterios, por lo cual sus decisiones no son vinculantes. La segunda, es que a pesar de los esfuerzos por incorporar la voz de los países en desarrollo, beneficiarios de la Ayuda, de los organismos multilaterales que participan en el sistema y de las organizaciones que representan a la sociedad civil, en grupos de trabajo específicos, carece de representatividad suficiente como para que sus recomendaciones sean reconocidas y den cuenta de toda la plétora de actores del sistema internacional de la ayuda. A pesar de ello, el CAD de la OCDE es un importante referente para el debate sobre la eficacia de la Ayuda así como sobre la gobernanza y la nueva arquitectura que el Sistema de la Cooperación Internacional para el Desarrollo necesita. Por otra parte, el Sistema de Naciones Unidas, creó el Foro de Cooperación al Desarrollo (FCD) en el marco del Consejo Económico y Social (ECOSOC) luego de la Cumbre Mundial del año Dicho Foro fue lanzado oficialmente el 5 de julio del año Este Foro tiene el potencial para transformarse en un espacio de discusión de la Cooperación al Desarrollo más representativo que el CAD y los foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda, ya que todos los países del Sistema de Naciones Unidas están invitados a contribuir al debate más amplio sobre las tendencias de la cooperación internacional para el desarrollo incluidas las estrategias, las políticas y la financiación, promoviendo asimismo el aumento de la coherencia entre las actividades de desarrollo de los diferentes socios, entre otros objetivos. 7 La segunda ventaja comparativa, además de su mayor representatividad, es que este espacio tiene una mirada más política que técnica de la cooperación internacional para el desarrollo. Aún queda camino por recorrer, ya que el FCD, si bien se articula con las iniciativas del CAD, aún es poco representativo y carece también de competencias para la toma de decisiones. El presente documento de trabajo reflexiona sobre cuál es y debería ser el rol de América Latina y el Caribe en este escenario. Para ello, se analiza en primer lugar, las características más relevantes del sistema internacional de cooperación. En segundo lugar, se estudia la posición actual del subcontinente en el escenario de cooperación internacional, es decir, lo que significa la cooperación internacional para la región en términos cuantitativos y cualitativos. Seguidamente se analiza el fenómeno de la cooperación Sur-Sur y triangular en la región, los principios y las experiencias acumuladas. Finalmente, se analizan los principales desafíos institucionales y de políticas para la región en materia de cooperación internacional. En tercer lugar, el documenta presenta algunos aportes para un mejor posicionamiento de los países latinoamericanos frente al debate de la ayuda y la nueva arquitectura internacional de la cooperación para el desarrollo. En este sentido, se sistematizan algunas de las principales líneas argumentales de América Latina frente al debate sobre la eficacia de la ayuda con miras al IV Foro de Alto Nivel de Busan. Asimismo, se analiza críticamente la legitimidad del actual sistema de gobernanza de la ayuda al desarrollo y, finalmente, se dejan planteadas algunas reflexiones sobre los principales foros de negociación y debate de la ayuda. 5 Para más detalles sobre la Declaración de París y el Plan de Acción de Accra ver 6 Véase el interesante trabajo de Christian Freres Reflexión acerca de la Arquitectura Internacional de la Ayuda en La Inserción de América Latina en el cambiante sistema internacional de cooperación Fundación Carolina-CeALCI, Documento de Trabajo n 46, Diciembre 2010, Madrid España. 7 Véase 11

12 II. EL SISTEMA GLOBAL DE AYUDA AL DESARROLLO Actualmente, el sistema global de cooperación al desarrollo se caracteriza por la existencia de una multiplicidad de actores y modalidades de cooperación. Se ha transformado en un sistema complejo y heterogéneo que muchas veces duplica sus acciones y se coordina muy poco entre sí. Por ello, la comunidad internacional, a partir de la definición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que algunos han llamado la agenda social de la globalización, ha intensificado sus esfuerzos por mejorar la eficacia de la ayuda para el desarrollo. Las transformaciones recientes han tenido también como consecuencia una evidente fragmentación de la ayuda. La proliferación de donantes y la fragmentación de la Ayuda forman parte importante del intenso debate sobre la nueva arquitectura del sistema de ayuda para el desarrollo. 8 a. Multiplicidad de actores y múltiples modalidades de cooperación Actualmente, existen alrededor de 50 países donantes, 230 organismos internacionales, países emergentes como los BRICS 9, Gobiernos regionales y locales, actores privados y un número significativo de organismos no gubernamentales (ONG) cada vez más activos en este campo. Adicionalmente, participan del sistema un número creciente de países denominados de renta media, que realizan Cooperación Sur-Sur y/o Triangular en asociación con donantes tradicionales. Multiplicidad de actores significa múltiples modalidades de cooperación, y debería significar mayor número de países beneficiarios. Sin embargo, asistimos a una concentración de la cooperación y la ayuda para el desarrollo en los países más pobres, donde frecuentemente se concentran una cantidad significativa de donantes que hacen muy poco eficaz el impacto de dicha ayuda, 10 ya que por lo general está poco articulada y no adopta una mirada multidimensional del desarrollo. En cuanto a las modalidades de acción y los recursos involucrados, cabe destacar que la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) canalizada a través del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, asciende a un total de billones de USD para el año 2009, cifra que representa solo el 0,32 % del PIB, lejos del 0,7 % comprometido desde los 1970s. 11 Adicionalmente cabe destacar que la AOD otorgada por los países miembros de la OCDE agrupados en el CAD, representa hoy día una cifra bastante menor al conjunto de remesas enviada a sus países de origen por sus emigrantes residentes en el extranjero y/o los flujos de inversión extranjera directa. 12 Al monto señalado, se agrega la existencia de una veintena de fondos globales que orientan la ayuda a sectores específicos y canalizan alrededor de unos millones de dólares anuales. Por último, es necesario considerar el aporte de los países cooperantes que no pertenecen al CAD, que movilizan recursos cercanos a los millones de USD por año. 13 La variedad de fuentes de ayuda con variadas modalidades, concentradas en un cierto número de países y en temas específicos y además, fragmentada por la duplicación de iniciativas, no contribuye a la eficacia del sistema. Cómo se distribuye realmente la Ayuda para el Desarrollo? Es lo que veremos a continuación. 8 La fragmentación se refiere al creciente número de actividades, la reducción de los fondos invertidos y la tendencia a prefijar el destino de los fondo.. (Sanahuja 2009, página 2) Véase Ignacio Martínez y José Antonio Sanahuja La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España Fundación Carolina Documento de Trabajo n 38 diciembre Se les llama BRICS a un grupo de países emergentes que han adquirido durante la última década una influencia creciente en la economía mundial. Estos son Brasil, Rusia, China, India y Sudáfrica. 10 Acorde a Sanahuja 2009, en el año 2004 existían países beneficiarios en los cuales estaban presentes más de 40 donantes activos. 11 Ver informe Pearson disponible en org/images/0005/000567/056743so.pdf. Cabe recalcar que existen cinco países que cumplen con creces este compromiso. Ellos son: Luxemburgo (1,09%), Noruega (1%), Suecia (0,97%),Dinamarca (0,9%), Holanda (0,81%) y Bélgica que está cerca con un 0,64% de los respectivos PIB Las remesas representan más del 10% del PIB en algunas economías de la región, sobre todo, en el Caribe y América Central Ver Perspectivas Económicas de América Latina 2010 Centro de Desarrollo de la OCDE oecd.org/dataoecd/41/20/ pdf 13 En el año 2008, este grupo de países desembolsó millones de dólares en moneda corriente de ese año. 12

13 b. Distribución de la Ayuda 1. Analizando críticamente el criterio de la renta per cápita El criterio predominante para la asignación de los fondos de ayuda al desarrollo es el de la clasificación de los países de acuerdo a su renta per cápita. La renta se transforma así en la variable única para medir el desarrollo, confundiendo el concepto de desarrollo con el de crecimiento económico. La renta per cápita como medición de desarrollo impide ver la complejidad de las realidades económicas y sociales de los países y es un indicador ciertamente insuficiente para medir la multi-dimensionalidad y multi-causalidad del desarrollo como fenómeno. Sin embargo es un concepto que se ha instalado en el discurso y en la práctica de la cooperación internacional, imperando una visión economicista del desarrollo y no una mirada multidimensional de éste que traduce mejor la realidad no sólo de América Latina y el Caribe sino de los países en desarrollo en general. Bajo este criterio se clasifica a los países para la asignación de la AOD en países menos avanzados o pobres, países de renta baja, países de renta media baja y países de renta media alta. El gráfico n 1, nos muestra la distribución de la AOD para dichos grupos de países correspondiente a los 127,5 billones de dólares del año En dicho gráfico podemos constatar que el 27% del total de la ayuda se destina a los países de desarrollo medio o renta media, correspondiente a 34,1 billones de dólares el año De dicho monto el 77,5% fue destinado a los países calificados como renta media baja y sólo el 22,5% correspondiente a 7.7 billones de dólares a los países beneficiarios clasificados como de renta media alta. Cuando observamos la distribución por región, el Cuadro n 1 nos muestra que el 67% del total de la AOD del año 2009, fue destinada a países de África y Asia y sólo un 7,1 % a la región de América Latina y el Caribe equivalente a 9.1 billones de dólares del año Vale la pena destacar que el 64 por ciento de esta cifra, es decir 5.8 billones se destinaron a 10 países de América Latina y el Caribe, particularmente a Haití y Colombia. 14 Cuadro 1: ODA neta y población de los países beneficiarios por región año 2009 Gráfico 1: Ayuda Oficial para el Desarrollo según países por grupo de ingresos paises pobres paises bajos ing PRM baja PRM alta no especificados Fuente: OCDE Development Aid at a Glance Statistics by Region Developing Countries Edición 2011 paises pobres paises bajos in PRM baja PRM alta no especificad AOD neta Millones USD Población Millones África Asia América Europa Oceanía Ayuda no especificada por Región Total beneficiarios AOD Fuente: OCDE Development Aid at a Glance Statistics by Region Edición Los 10 países de la Región fueron: Haití y Colombia que suman el 24 % del total recibido, luego Nicaragua, Bolivia, Honduras, Perú, Guatemala, Brasil, El Salvador y Ecuador. Véase OCDE Development at a Glance Statistics by Region Edición

14 2. La importancia de los llamados Países de Renta Media Más de la mitad de los países del mundo pertenecen a la categoría de renta media. Este grupo alberga al 70% de la población mundial y al 72% de los 957 millones de pobres del año Los países de renta media se encuentran en todas las regiones en desarrollo del mundo, siendo América Latina y el Caribe la que tiene la proporción más alta a nivel mundial (28% del total) y regional (casi el 90% de los países de esta región están incluidos en esta categoría). 15 Adicionalmente, son países que tienen una importancia creciente en la economía mundial. En los últimos veinte años, su participación en el PIB mundial aumentó de un 20% a un 26% y su participación en las exportaciones mundiales de bienes y servicios creció de un 17% a un 28% (véase grafico n 2). Gráfico 2: Países de Renta Media: Participación en el PIB Mundial y en las Exportaciones Mundiales, * (En porcentajes) Export. PIB Fuente: CEPAL, sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators base de datos * Las cifras se refieren al PIB y las exportaciones de bienes y servicios, medidas en dólares corrientes. 3. Los llamados Países de Renta Media en el Sistema de Cooperación Internacional Una de las tantas dificultades de clasificar a los países en desarrollo con el criterio de su renta percápita para la distribución de la AOD, es la enorme heterogeneidad existente al interior de un mismo grupo. Las disparidades en el desarrollo productivo como en el económico y social a las cuales se agregan las vinculadas al potencial de desarrollo de cada uno de los países clasificados dentro de una misma categoría, no son consideradas importantes. Ello demuestra que el Sistema Internacional de Ayuda no tiene como objetivo analizar y debatir sobre los problemas estructurales que tiene la actual gobernanza del sistema de cooperación internacional sino mantener una visión restringida a procedimientos y eficacia en el uso de los recursos más que a cuestiones de política más amplia, relacionadas con los procesos de desarrollo de los países beneficiarios. La heterogeneidad se refleja también en términos de ingreso per-cápita, donde las disparidades son tan significativas, como lo son los indicadores de pobreza y/o desigualdad (medido por índice de Gini). Ver cuadro siguiente. 15 Véase El Financiamiento para el Desarrollo y los países de renta media: nuevos desafíos - Documento de Trabajo preparado con ocasión de la Consulta Regional de América Latina y el Caribe sobre Financiamiento para el Desarrollo - CEPAL - Santiago de Chile 10 y 11 de agosto de

15 Cuadro 2: PAÍSES DE RENTA MEDIA A NIVEL MUNDIAL: ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS DEL INGRESO PER CÁPITA, EL ÍNDICE DE GINI Y LA TASA DE POBREZA, PROMEDIOS DE a (En dólares y porcentajes) Variable Número de Observaciones Media Países de renta media-baja Desviación Estándar Mínimo Máximo PIB per cápita (en USD) Índice de Gini 40 43,5 8,1 28,0 58,6 Tasa de pobreza (en %) 39 43,8 22,1 2,5 83,9 Países de renta media-alta PIB per cápita (en USD) Índice de Gini 29 42,2 9,9 26,7 58,3 Tasa de pobreza (en %) 30 11,0 9,2 2,0 42,9 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en línea] a Las cifras hacen referencia al PIB per cápita medido en términos de paridad del poder adquisitivo (PPA) y a la tasa de pobreza, calculada empleando la línea de dos dólares diarios. El índice de Gini se utiliza para medir la desigualdad de los ingresos, y abarca desde un mínimo de 0 (la desigualdad más baja) hasta un máximo de 100 (la desigualdad más alta). Se utilizó la clasificación de países por grupo de ingresos más reciente del Banco Mundial. La pobreza en los países clasificados como de renta media baja varía desde un mínimo del 2,5% a un máximo del 83,9%, y el índice de Gini, entre un 28 y un 58,6%. En el caso de los países de renta media altos la tasa de pobreza oscila entre un mínimo del 2% y un máximo del 42,9% y el índice de Gini, entre el 26,7 y 58,3%. Los países de renta media de América Latina y el Caribe repiten la situación de heterogeneidad que sucede a nivel mundial, como se demuestra en el Cuadro 3. Cuadro 3: PAÍSES DE RENTA MEDIA DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS DEL INGRESO PER CÁPITA, PROMEDIOS DE a (En dólares) Variable Número de Observaciones Media Países de renta media-baja Desviación Estándar Mínimo Máximo PIB per cápita Países de renta media-alta PIB per cápita Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development Indicators [base de datos en línea] a Las cifras hacen referencia al PIB per cápita medido en términos de paridad del poder adquisitivo (PPA). Se utilizó la clasificación de países por grupo de ingresos más reciente del Banco Mundial. 15

16 Por otra parte, y según datos de la CEPAL para la región, las tasas de pobreza varían del 10,4 % en el Uruguay (país de renta media alta) al 68,9 % en Honduras (país de renta media baja). 16 Adicionalmente, y según la misma fuente, de los 183,5 millones de pobres que alberga América Latina y el Caribe, casi el 50 por ciento, vive en sólo dos países, Brasil (26%) y México (23%), ambos clasificados como países de renta media alta. De acuerdo a lo expuesto anteriormente, podemos concluir que la desigualdad y las tasas de pobreza en América Latina y el Caribe no tienen relación con el ingreso per-cápita. La compleja realidad de los países de renta media a nivel mundial en general y de América Latina y el Caribe en particular, no son consideradas por los donantes tradicionales y los organismos multilaterales a la hora de establecer las prioridades en la asignación de la AOD. Gráfico 3. Evolución de la cooperación con países de renta media, Fuente: elaboración Christián Freres (dir.) en La inserción de América Latina en el cambiante Sistema Internacional de Cooperación con base a datos del CAD/OCDE, en [ Fundación Carolina CeALCI Documento de Trabajo n 46 Diciembre 2010 Madrid España. Nota: PRM-Baja=Países de Renta Media Baja; PRM=Países Renta Media Alta. En el caso particular de América Latina, como continente de renta media la AOD tiende a disminuir, concentrándose ésta en los países con mayores tasas de pobreza relativa de Asia y Africa sub-sahariana. El debate actual sobre la eficacia de la Ayuda impulsado en el marco de los Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia convocados por la OCDE, cuya versión número cuatro se realizará en Busán-Corea, no incorpora la compleja realidad de los países calificados como renta media en la agenda, salvo en lo que se refiere a la Cooperación Sur-Sur como nueva modalidad de cooperación en el sistema. Es así como la agenda de la eficacia de la ayuda, circunscrita únicamente a la Ayuda Oficial para el Desarrollo, sigue siendo un debate entre países ricos (donantes tradicionales) y países pobres donde la clase media (países de renta media) no está considerada. 4. Hacia la construcción de un nuevo paradigma en la asignación de la ayuda y la conceptualización del desarrollo Como analizado anteriormente en el numeral 1, la clasificación de los países de acuerdo a su renta per cápita para la asignación de la ayuda al desarrollo es, a nuestro juicio, incorrecta y corta de miras, ya que implica reducir el concepto de desarrollo al de crecimiento económico y ello no da cuenta de la multi-causalidad y complejidad del fenómeno del desarrollo humano. 16 Véase: CEPAL Panorama Social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile,

17 Resulta asimismo paradójico, que la comunidad internacional penalice a los que hacen progresos en materia de desarrollo humano, o en el peor de los casos, en materia de crecimiento económico. Como señala Alonso (2007) este sistema es incentivo-perverso 17, y no tiene en cuenta, que el abandono de estos países por parte de los donantes tradicionales, socios del desarrollo, pone en jaque la consolidación de los avances en materia de desarrollo que podrían haber logrado estos países. Para ello, desde América Latina y el Caribe se hace un llamado a la comunidad académica y de practitioners para caminar hacia un nuevo paradigma superador del actual, que tenga en cuenta los avances teóricos en materia de desarrollo y que camine hacia la eliminación de tensión entre pobreza y desigualdad social. Es imprescindible volver a hablar de necesidades del desarrollo, para que el sistema de la ayuda sea verdaderamente solidario y global en su esencia. De esta forma, se podrán aprovechar creativamente los nuevos saberes que puedan aportar países en desarrollo que han superado ciertos obstáculos, sin que ello implique que sean abandonados totalmente por la cooperación internacional, que es una herramienta fundamental a la hora de articular las políticas del desarrollo nacional. 17 Alonso, J.A. (2007): La Cooperación con los Países de Renta Media, ICEI, UCM, Editorial Complutense, Madrid. 17

18 III.- LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS EN EL ESCENARIO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL En el capitulo anterior se analizaron las principales características del sistema global de la ayuda. Resta entonces ver cuál es la situación particular de América Latina y el Caribe en este escenario y cuáles son los desafíos institucionales y de políticas en materia de cooperación al desarrollo. a. América Latina y el Caribe y la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD) Tal como lo mencionáramos más arriba, América Latina y el Caribe es una región clasificada como de renta media. 18 Por lo cual, la región no es prioritaria en la asignación de la AOD. De acuerdo a cifras de la OCDE, la AOD destinada a la región cayó de un 9% del total de la AOD el año 1990 a sólo un 7% en el año La tasa de crecimiento de América Latina y el Caribe se situó entre 4 y el 5% en el año 2011 y el ingreso per-cápita promedio en 2010 fue de USD (en dólares corrientes 2010). La región representa entre el 30 y el 50% de algunas de las exportaciones alimentarias clave en el mundo. 19 Adicionalmente tiene una tasa de alfabetización promedio mayor al 90%, una esperanza de vida al nacer de 74 años y una tasa promedio de mortalidad infantil de 18 por mil niños vivos al nacer. Esta realidad es interpretada por los donantes tradicionales y los organismos multilaterales de ayuda para el desarrollo como una región que debe asumir la responsabilidad de su propio desarrollo ya que han alcanzado un nivel de ingreso suficiente para ello. Es lo que se llama el principio de graduación. Cabe recordar que la clasificación y graduación de los países según su renta per-cápita está fundamentada en una concepción del desarrollo como crecimiento económico y en un criterio relacionado a su capacidad de pago de los préstamos internacionales, que no da cuenta de la multi-dimensionalidad de los procesos de desarrollo y desafíos de la gran mayoría de los países latinoamericanos. Las cifras, esconden sin embargo una realidad regional donde persisten grandes desigualdades y vulnerabilidades estructurales que le impiden avanzar hacia un desarrollo integral de las sociedades que la habitan. Los niveles de pobreza de la región siguen siendo de un 33% y los de indigencia de un 13% el año La región de América Latina y el Caribe necesita cooperación internacional, entre otras cosas, para combatir la desigualdad, ya que carece de capacidades propias para interrelacionar las políticas para abordar este fenómeno. La complejidad de las políticas públicas para combatir la desigualdad es mayor que aquellas para enfrentar la pobreza. Ello requiere de políticas universales así como de políticas focalizadas que se deben aplicar al mismo tiempo. No existe una receta única para avanzar en la lucha contra la desigualdad. Los países latinoamericanos son esencialmente exportadores de recursos naturales y commodities. Son por lo tanto vulnerables a la variación constante de los precios internacionales de los mismos. Por ello, tiene algo de absurdo determinar la graduación de la gran mayoría de éstos países únicamente porque atravesamos una coyuntura internacional favorable de precios elevados para nuestras exportaciones que aumenta el PIB per cápita. 18 El total de países de renta media en el mundo son 104 países, de los cuales 56 son renta media baja y 48 renta media alta. De este total la región de América Latina y el Caribe concentran 20 países de renta media alta y 9 de renta media baja. 19 El PIB per cápita está calculado bajo el método atlas en dólares corrientes del año 2010 o más recientes del período Asimismo, y según Banco Mundial, la región realiza el 33 % de las exportaciones mundiales de maíz, el 50% de la producción y 52% de las exportaciones de soja, el 44% de las exportaciones de carne vacuna, 42% de carne aviar y 17% de carne porcina. Véase Banco Mundial web.worldbank.org/ o bien 20 Se trata del porcentaje de personas que viven bajo la línea de indigencia o en situación de extrema pobreza. Las cifras corresponden a 17 países de la región más Haití. Estos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Republica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Véase Panorama Social 2010 CEPAL, Santiago de Chile,

19 La desigualdad que enfrentan los países de América Latina y el Caribe no es coyuntural. Forma parte de vulnerabilidades estructurales, frente a las cuales la cooperación internacional es, sin duda alguna, un enorme valor añadido para la solución de las mismas. No obstante ello, la mayoría de los países latinoamericanos, han asumido que dado su nivel de desarrollo relativo, y vistos algunos avances que alcanzaron en materia de desarrollo humano e institucional en sectores específicos, consolidación democrática, entre otros, tienen la responsabilidad de aportar al desarrollo regional y global a través de la cooperación Sur-Sur y Triangular. b. La Cooperación Sur - Sur y Triangular latinoamericana: Un complemento para el desarrollo regional y global Durante la última década, asistimos a un auge de la Cooperación Sur-Sur (CSS), particularmente en la región de América Latina y el Caribe. Si bien su actividad se inició hace décadas, el auge y desarrollo de ésta, durante la última década, refleja también los cambios sucedidos en el sistema global de la cooperación internacional. Ciertamente la CSS, por sus características, no sustituye ni viene a llenar el vacío que deja la tradicional Cooperación Norte-Sur. Existe y se legitima por sí misma y se engrandece en combinación con otras modalidades. La CSS, por su especificidad y su modo de hacer, la transforma en un aporte a la política y la práctica de cooperación internacional. Su contribución al fortalecimiento de políticas públicas, de capacidades humanas e institucionales la transforma en un complemento real de las estrategias nacionales de desarrollo en la región. 1. Los principios de la Cooperación Sur-Sur en América Latina y el Caribe Cabe recalcar que nos concentraremos en la CSS latinoamericana cuyas características son bastante diferentes de la CSS desarrollada por países tan importantes como China, India o África del Sur por nombrar sólo algunos ejemplos. La CSS latinoamericana tiene los siguientes principios: 21 Un primer principio a tener presente, es que se trata de una cooperación para el desarrollo, que por lo general no es financiera, salvo excepciones, lo que la diferencia fuertemente de la AOD tradicional. Se fundamenta en la asociación horizontal entre actores como principio central de actuación, evitando así una relación asistencialista. La experiencia adquirida en la práctica de alianzas horizontales a largo plazo son elementos constitutivos de la CSS. Esta cooperación deriva generalmente de acuerdos entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel nacional y global, lo cual facilita la adecuación de las actividades a necesidades y perspectivas comunes así como el respeto por los aportes locales al desarrollo. Ello alienta una relación entre socios que ofrecen y solicitan cooperación en condiciones de reciprocidad y permite el aprendizaje mutuo al compartir modelos de gestión ya implementados por los países del sur. Es una cooperación acordada entre Gobiernos, por lo cual el intercambio de experiencias en múltiples sectores y modalidades, vinculadas con la definición y/o fortalecimiento de políticas 21 Ver detalle de estos principios y características de la CSS en Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica correspondientes a los años 2009 y 2010 estudios SE- GIB n 4 y n 5, Madrid noviembre 2009 y noviembre 2010, respectivamente. Adicionalmente, véase el documento Aportaciones de los Responsables de la Cooperación Iberoamericana al proceso preparatorio del Foro de Alto Nivel de Buzan, versión julio 2011 SEGIB. 19