La Cooperación Descentralizada

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1 La Cooperación Descentralizada Orígenes La cooperación descentralizada surge a partir del convencimiento de que la cooperación para el desarrollo no es responsabilidad ni competencia única y exclusivamente de los gobiernos centrales o instancias interestatales, sino que también la sociedad civil y las instituciones autonómicas y municipales pueden y deben ser agentes de solidaridad con el sur, desde su compromiso ciudadano y su libertad para definir sus propios criterios de trabajo. Cooperar desde el ámbito local o desde la sociedad civil organizada supone una oportunidad de llevar a cabo una política y unas acciones de solidaridad con el sur libre de condicionamientos políticos y/o comerciales, hecho que normalmente no se da con la cooperación centralizada. No obstante, el concepto de cooperación descentralizada se concibe, más allá de que el actor que gestiona los recursos sea una institución o un organismo no gubernamental, en la manera cómo se gestionan estos recursos y, por tanto, en cómo se llevan a la práctica las acciones de cooperación sobre el terreno. Así pues, la cooperación descentralizada se fundamenta por su voluntad de participar en proyectos de desarrollo humano y sostenible de los pueblos, en los que la participación popular sea un elemento central; esto es, en la defensa y promoción de los derechos y las necesidades básicas de las poblaciones en el ámbito social, económico y cultural, a través de una gestión conjunta, nacida de las propias iniciativas del tejido social del sur, y el máximo de respetuosa con el medioambiente. La idea de la cooperación descentralizada comenzó con una iniciativa del Consejo de Municipios y Regiones de Europa en 1984, en el que se llamó a las administraciones locales y regionales europeas a contribuir a la ayuda al desarrollo. La Federación Mundial de Ciudades Unidas y la Unión Internacional de Autoridades Locales comenzaron así las primeras actividades de solidaridad a través de intercambios y apoyos a los municipios del sur. En 1985 se crea en Colonia (Alemania) la Red Europea Ciudades y Desarrollo, que agrupa a municipios, federaciones de municipios y ONG. Esta red se proponía elevar la conciencia sobre problemas globales y lograr unas relaciones norte-sur más justas. Su manifiesto De la caridad a la justicia (Llamamiento de Colonia) 1 tuvo gran resonancia e influyó positivamente en la puesta en práctica de experiencias de cooperación con la participación de los poderes locales europeos. Esto no pasó desapercibido al Consejo de Europa, y en 1989 se decidió la creación de un Centro Europeo para la Interdependencia y la Solidaridad Mundial, con sede en Lisboa, para la promoción de la cooperación entre los parlamentarios, gobiernos, ONG y poderes locales y regionales. Este centro, a pesar de su alto nivel institucional, tuvo escasa influencia. La Conferencia Internacional Norte-Sur, celebrada en 1990 en Bulawayo, Zimbabwe, subió un peldaño más cuando propuso poner que los poderes públicos del nivel local y regional instaran a sus respectivos gobiernos y parlamentos para un cambio de rumbo de las políticas globales. 2 1 En Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad: Municipalismo y solidaridad. Guía sobre la cooperación descentralizada, Col. Cooperación Municipal al Desarrollo no. 5, Barcelona, 2001, Anexos, p Llamamiento de Bulawayo. De la dependencia a la justicia, en Ibídem, p. 86. Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 1

2 Dos años más tarde, nuevamente Ciudades y Desarrollo en la Conferencia de Berlín (1992) definió la necesidad de que los poderes locales asumieran la iniciativa y la responsabilidad de establecer nuevas formas de cooperación con el sur, ya que las políticas a corto plazo de las autoridades públicas, a todos los niveles, han fracasado hasta ahora en afrontar adecuadamente los problemas norte-sur. 3 Otro momento importante en este proceso de ascenso del protagonismo y gestión de la cooperación descentralizada fue la Cumbre de Copenhague + 5. Carta Abierta al Secretario General de las Naciones Unidas En ocasión del Evento Especial sobre la Cooperación al Desarrollo Humano en el marco de la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social (Copenhague+5), Nosotros, representantes de las Autonomías territoriales y de la sociedad civil, mediante esta Carta Abierta, le solicitamos tomar medidas apropiadas para promover una cooperación internacional al desarrollo más orientada hacia los objetivos del desarrollo humano y más capaz de ser instrumento de actuación de la Declaración y Programa de acción de la Cumbre Mundial de Copenhague. Las Comunidades Locales constituyen la sede natural donde los compromisos de Copenhague pueden ponerse en práctica. Representan el nivel en el cual las administraciones públicas están más cerca de la población, donde pueden funcionar métodos de trabajo para facilitar la participación de los diferentes actores sociales en todas las etapas de los procesos de desarrollo que los conciernen, donde todos pueden responsabilizarse de la promoción de un desarrollo sostenible, donde mejor se puede luchar contra la pobreza, el desempleo y la exclusión social, donde puede ser promovida una cultura de la convivencia civil, pacífica y democrática. Los Gobiernos territoriales subestatales y las organizaciones de la sociedad se están comprometiendo cada vez más en la cooperación, especialmente en las áreas que han sido escenarios de conflictos, en las situaciones de emergencia, en los países en transición y en las zonas de mayor pobreza. Hasta ahora, sin embargo, son escasos los casos de cooperación que hayan sabido crear un marco favorable en correspondencia a sus aportaciones. La manera en laque están concebidas las iniciativas de cooperación no ha permitido la expresión de sus grandes potencialidades. Predominan, en efecto, las intervenciones verticales, centralizadoras, sectoriales y asistenciales, que se traducen en acciones fragmentadas e incapaces de tener un impacto sobre los problemas estructurales de la sociedad, como la pobreza, el desempleo, la exclusión social y la violencia. No deseamos ser un actor más de la cooperación. Nosotros deseamos ser partners políticos de los Gobiernos y las Organizaciones Internacionales desde las etapas de definición de las estrategias de intervención, de identificación y formulación delas iniciativas de cooperación. Estas deben, en efecto, ser concebidas de manera que todos los actores locales puedan dar su contribución, según sus propias capacidades y disponibilidad. Se trata de abrir espacios políticos e institucionales para realizar grandes iniciativas (programas-cuadro) para la actuación de la Carta de Copenhague, basadas sobre dos directrices fundamentales: acciones de desarrollo integral territorial, en el respeto del orden administrativo de los países, de manera que los sujetos de la descentralización puedan ser protagonistas y responsables de las elecciones y de las acciones, en armonía con los Gobiernos y con los partners internacionales acciones sectoriales y centrales orientadas a dar apoyo al desarrollo local integrado y a crear un ambiente favorable al desarrollo, además de resolver problemas específicos o infraestructurales. Se podrían crear Coordinaciones Nacionales, sea tanto en los países en desarrollo y en transición como en los industrializados, en las que los representantes de los Gobiernos territoriales y de la sociedad civil puedan ser activos en todas las etapas de las iniciativas de cooperación orientadas hacia el desarrollo humano. Entendemos que la prioridad del desarrollo local integrado permite a la cooperación favorecer una gran red internacional de experiencias de desarrollo participativo y democrático, dando la posibilidad de extender ampliamente las oportunidades de intercambios 3 Carta de Berlín y su plan de acción, en Ibídem, p. 98. Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 2

3 económicos, comerciales, científicos, tecnológicos, culturales y solidarios. De tal manera se podrá también luchar contra los riesgos del actual proceso de globalización, orientándolo, al contrario, hacia un desarrollo sostenible, basado en las especificidades locales. Entendemos que la cooperación descentralizada entre Comunidades Locales delos países más pobres y de los países industrializados debe formar parte integrante de todas las iniciativas de cooperación que se propongan llevar a cabo los compromisos de Copenhague. Concebimos la cooperación descentralizada como un sistema de partenariados territoriales para el desarrollo integrado dado que pensamos que este sistema permite una mejor inclusión de las aportaciones sectoriales de los diferentes actores de la cooperación. La cooperación descentralizada debe estar acompañada y apoyada por redes internacionales de estructuras, servicios, experiencias y profesionales que operan en los diferentes campos del desarrollo humano. Invitamos, por lo tanto, a las Naciones Unidas a promover y apoyar estas iniciativas. Deseamos que los Gobiernos y las Organizaciones Internacionales den su pleno apoyo a la cooperación descentralizada e integren sus experiencias y sus resultados en el ámbito de las políticas nacionales y de la cooperación internacional. Le pedimos solicite a las Organizaciones de las Naciones Unidas que adopten una nueva estrategia de cooperación para la actuación de los compromisos de Copenhague, abierta a las aportaciones de todos los sujetos (gobiernos centrales y territoriales, sector privado, sociedad civil), que se traduzca en programas-cuadro orientados al desarrollo local e integrado, basados en el enfoque propio de la cooperación descentralizada. Ginebra 28 de junio 2000 Los agentes de la cooperación descentralizada son, por consiguiente, tanto las instancias administrativas distintas a la del gobierno estatal (gobiernos autonómicos, entidades de ámbito provincial o insular, fondos de cooperación, ayuntamientos, mancomunidades, etc.), como las organizaciones que surgen de la sociedad civil organizada (ONG, sindicatos, entidades ciudadanas, etc.). La cooperación descentralizada española En España, los municipios pioneros iniciaron las primeras actuaciones de ayuda a mediados de los años 80. Se trataba de acciones simbólicas promovidas por la sensibilidad de algún responsable de la Administración como fue el caso del alcalde de Arbucies (Cataluña), que desarrolló las primeras actividades de que tenemos noticia y que están en el origen del Fons Catalá. Entre las iniciativas de colaboración institucional, cabe citar el impulso desde el Ayuntamiento de Madrid, en 1982, para la creación de la Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (UCCI), o el nacimiento en Granada, bajo el impulso de varias diputaciones provinciales andaluzas, del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Interprovincial, en También debe recordarse la labor emblemática del Ayuntamiento de Vitoria, desde 1986, que abrió caminos luego muy A partir de 1994, tras la movilización ciudadana que reclamaba el 0,7% de los presupuestos públicos para cooperación al desarrollo, la participación de las entidades locales en la ayuda internacional se generaliza. El crecimiento del tejido y el fortalecimiento de las instituciones locales como consecuencia de la descentralización coinciden en el tiempo con la expansión económica del país y la reivindicación de la solidaridad como valor comunitario. En el punto de encuentro de estos factores madura la idea de la cooperación descentralizada y se consolida su procedimiento de gestión, a través, fundamentalmente, de subvenciones a ONG. Sin embargo este método de trabajo (la delegación de todas las actividades en manos de las ONG, a partir de una convocatoria de subvenciones) no satisface plenamente ni las potencialidades ni las aspiraciones de los gobiernos locales, por lo que a través de los hermanamientos, convenios y proyectos desde muy pronto se empieza a hablar de cooperación directa, como la forma de cooperación en la que la administración local se compromete y asume responsabilidades directamente en las acciones de cooperación al desarrollo. Esta línea de trabajo fue la dominante en la propuesta de los Fondos Municipales que iniciaron en De manera que de los comienzos tentativos y experimentales de los primeros años se ha pasado a una actividad extendida, implantada y normalizada en la actividad municipal. A ello han contribuido poderosamente las ONG, cuya labor contribuyó a crear el clima favorable para las iniciativas locales comprometidas con la cooperación. A partir de entonces serían los crecientes presupuestos de cooperación los que imprimirían un impulso a la expansión territorial y crecimiento de las ONG. Las bases legales de la cooperación al desarrollo en las Comunidades Autonómicas (CC AA) no estuvieron regidas por el impulso de ejecución al exterior que estas libremente ejercieron. Las aportaciones de las CC AA habrían pasado de algo menos de quince millones Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 3

4 de euros a comienzos de los años noventa a más de 320 millones de euros en 2006, con un crecimiento anual superior al 12% desde Además de la crisis económica que atraviesa España, los debates sobre la asignación de proyectos, el costoso seguimiento y la forma de justificación, que tanto tiempo ocuparon (y ocupan todavía) a los técnicos municipales y responsables de ONG, han creado situaciones que han ido desgastando a las corporaciones locales. Para volver a situar a la cooperación descentralizada en aquella posición en que mejor puede cumplir su prometedora función a favor de la solidaridad, parece necesario volver al debate, repensar de nuevo su propio discurso; establecer una relación transversal con las experiencias de desarrollo local en nuestra propia sociedad. Es necesario potenciar la cooperación directa, entendida como la voluntad municipal de desarrollar acciones y proyectos por decisión propia. La cooperación para el desarrollo como instrumento de participación, innovación y diálogo En lo referente a la cooperacion descentralizada local se parte de dos premisas fundamentales: 1. El hecho de que los poderes locales son sujetos activos de la cooperación internacional, un escenario en el que se ha venido consolidando el papel de las ciudades en el contexto internacional. 2. El convencimiento de que el fortalecimiento de los poderes locales y el desarrollo local son objetivos prioritarios de la cooperación internacional. La cooperación para el desarrollo, con sus recursos limitados, no puede ciertamente, por sí sola, realizar los cambios necesarios. Pero puede constituir un instrumento para generar participación de la opinión pública y de las comunidades locales para intercambiar soluciones técnicas y tecnológicas, modelos organizativos y gerenciales, prácticas innovadoras entre diferentes países y contextos políticos y culturales y, a la vez, un laboratorio para aplicarlas, acompañando los procesos nacionales y locales de desarrollo humano y las acciones concretas de reducción de la pobreza. El «interés común» Hoy existe y es percibida de forma más directa y tangible la relación que subyace entre las actividades cotidianas de los ciudadanos y las tendencias predominantes en la economía mundial, la información, la ciencia y la tecnología, tanto en sus aspectos positivos como en sus limitantes. En este escenario los programas de cooperación internacional pueden ser un instrumento más para relacionar la cotidianidad de los ciudadanos, de los gobiernos y de la sociedad civil del norte y del sur, con el reto que representaba la aplicación de los compromisos de la Cumbre del Milenio. Un instrumento que debe ser puesto cada vez más a disposición de todos los actores que tienen responsabilidad sobre los temas que tocan de cerca el «común interés» de las poblaciones del norte y del sur, como: seguridad, violencia, pobreza, medioambiente, enfermedades, traslados de poblaciones. Había surgido, por lo tanto, la exigencia de un nuevo paradigma de cooperación basado en una relación entre «socios y colegas» para afrontar el común desafío representado por las Metas del Milenio, en lugar del tradicional paradigma basado en una relación entre donantes y beneficiarios. 4 Angustias Hombrado Martos: Coordinación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas: asignatura pendiente de la cooperación española, Documento de Trabajo 20/2008, Fundación Alternativas. Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 4

5 Una cooperación capaz de responder a la creciente demanda de participación de los actores sociales y económicos de las realidades locales del norte y del sur que necesitan conocerse e intercambiar las mejores experiencias técnicas, administrativas y tecnológicas necesarias para la aplicación de las Metas del Milenio y cuyo efecto, positivo o negativo, se refleja en la calidad de vida de los ciudadanos del norte y del sur del mundo y en el quehacer de asociaciones, de empresarios, de universidades, de administradores locales y nacionales. La cooperación municipal ofrece fortalezas y oportunidades, debido a su visión solidaria del concepto de cooperación realizando una cooperación técnica y económica no reembolsable, tanto de forma directa como a través del fortalecimiento del tejido asociativo. 5 Por otra parte, al ser las instituciones más cercanas al ciudadano/a, permiten conocer y compartir las experiencias, problemáticas y soluciones que afectan a la ciudad, en ámbitos como el desarrollo económico local, inclusión social, patrimonio, asociacionismo municipal, gestión de servicios básicos desde la responsabilidad pública como agua o residuos, participación ciudadana, etc. Las ciudades además enfrentan un nuevo rol en el marco de la diplomacia de ciudades, aportando entendimiento y acercamiento entre pueblos cuando la relación política de Estados es delicada. La cooperación municipal se conforma, cada vez más, como una política pública más. FORTALEZAS DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Visión integral y cercana del concepto de cooperación. Administración más cercana al ciudadano. Cercanía con agentes sociales y económicos: asociaciones ciudadanas, empresariales, entidades de crédito, etc., con los mismos problemas que afectan a la ciudadanía y con experiencias compartibles (experiencias en la promoción del Desarrollo Humano Local: economía social, inclusión social, poder local, desarrollo rural, formación ocupacional, recuperación de patrimonio, mancomunidades y consorcios, gestión de programas asistenciales, saneamiento, agua potable, vivienda, participación ciudadana ) Destino de fondos propios-política pública. Compromisos internacionales compartidos: ODM, Cambio climático Multiplicidad de actores (oficial: Gobiernos autónomos, locales y provinciales-fondos municipales; otros: organizaciones sociales, fundaciones, universidades, centros de investigación, empresas (sin ánimo de lucro, empresas públicas de gestión de servicios, grupos de desarrollo, agencias de desarrollo económico local ) Socialización de la cooperación. DEBILIDADES DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Limitación de recursos. Escasa coordinación. Ausencia de estrategias y herramientas adecuadas. Qué se entiende por cooperación descentralizada para el desarrollo humano sostenible? 5 En el caso andaluz, aproximadamente un 70% de los fondos se canalizan vía organizaciones sociales de diferente índole. Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 5

6 Se llama cooperación descentralizada a la que realizan las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, diputaciones, Cabildos ), las organizaciones supramunicipales (Mancomunidades, Federaciones de Municipios y Fondos Municipales de Cooperación) y los Gobiernos Autonómicos. Sus características principales son: Cercanía a la población (del norte y del sur), que favorece una respuesta más directa a las preocupaciones de la ciudadanía, e implica la participación ciudadana. Autonomía respecto al conjunto de la cooperación al desarrollo realizada por el Gobierno, con las lógicas limitaciones jurídico-políticas que impone el núcleo duro de la política exterior, canalizada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores. Esta autonomía no debe ser excusa para no actuar con criterios de coherencia, concertación y en coordinación con otras instituciones. Sintonía con los procesos municipales del sur. La cooperación local crea su propia línea de acciones de corte municipales (fortalecimiento institucional, transferencia de conocimientos de gestión, apoyo material para el funcionamiento administrativo). Capacidad de influencia en el rumbo de determinadas políticas públicas de cooperación. Coordinación en redes. Los actores descentralizados, especialmente, los municipios tienden a conformar con otros actores locales redes u otras estructuras de asociación y coordinación para trabajar en este ámbito de la solidaridad y la cooperación internacional. Esta modalidad apunta a conjugar los procesos de desarrollo local y de gobernabilidad de los países con la acción y los proyectos específicos que genera la cooperación descentralizada. En término más amplio: apunta a focalizar hacia el cumplimiento de las Metas del Milenio la acción de cooperación de diferentes actores de cooperación internacional. La posibilidad de articulación de los diferentes actores de cooperación descentralizada con los Programas Marco ART del PNUD puede contribuir a: Mejorar la relación entre acción y estrategias y viceversa. Reducir la fragmentación. Activar las dinámicas de cooperación movilizando no solamente recursos financieros sino también y particularmente experiencias e instrumentos de gestión local entre actores locales del norte y del sur. Elaborado por: Fanny R. Carvajal Roche 6

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