EVALUACIÓN Y PROSPECTIVA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN COLOMBIA, DESPUÉS DE UNA DÉCADA DE REFORMAS SECTORIALES

Transcripción

1 EVALUACIÓN Y PROSPECTIVA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN COLOMBIA, DESPUÉS DE UNA DÉCADA DE REFORMAS SECTORIALES Mauricio López González (*) Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e Inherentes-ANDESCO Ingeniero Civil de la Universidad Javeriana y Magíster en Centrales Hidroeléctricas de la Universidad Javeriana; Especialista en Manejo de Problemas Ambientales de la Akademie Klausenhof (Alemania). Secretario Técnico de ANDESCO; Director de la División Internacional de Servicios Públicos DISEP- Profesor Universitario. Experto en las áreas de Desarrollo Institucional y Gerencia y administración integral de acueductos y alcantarillados y en Planificación Ambiental Julio César Del Valle Ingeniero Civil de la Universidad de Los Andes, Especialista en Finanzas de EAFIT y Candidato a Magíster en Economía de la Universidad de los Andes. Secretario de la Cámara de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de ANDESCO; Consultor de Modernización Empresarial en el Sector de Acueducto y Alcantarillado dentro del Programa de Modernización Empresarial del Ministerio de Desarrollo de Colombia (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), auspiciado por el Banco Mundial. Dirección postal (*):Dirección: Calle 93 No Oficina 302, Bogotá, Colombia Teléfono: (57) (1) Fax: (57) (1) secretariatecnica@cable.net.co RESUMEN Durante los últimos años se viene agitando un intenso debate en torno a las tarifas de los servicios públicos. Entre los temas que hacen parte de esa sana discusión pública sobre el problema tarifario están asuntos relativos a la equidad de los sistemas tarifarios, la sostenibilidad financiera de las empresas, su desempeño ambiental, la transparencia de los procesos de administración y planeación, entre otros. Este trabajo con base en la información cuantitativa disponible hace un análisis sobre la evolución de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y aseo durante la última década. Los cambios en los indicadores de calidad y de cobertura se analizarán a la luz de la evolución de las tarifas de estos servicios y del impacto macroeconómico sobre las finanzas municipales y nacionales. Igualmente se hace un análisis del régimen institucional dentro del cual se desarrollan estos servicios. Palabras clave: modernización, privatización, inversión, regulación, tarifas. INTRODUCCIÓN Después de décadas de un intervensionismo estatal en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se abrió camino en la década de los noventa a la concepción de economía de mercado en el rol de la denominada Globalización. Se buscó que los antiguos monopolios estatales fueran reemplazados por estructuras de mercado con participación de capitales privados, en un ambiente de competencia. Los gobiernos reorientaron su participación en los mercados, transfiriendo al sector privado la prestación de los servicios y asumiendo más activamente el papel de reguladores y vigilantes de los prestadores.

2 La definición de este nuevo enfoque se debió tanto a la necesidad de atraer nuevos capitales para la ampliación y modernización de la infraestructura existente. El nuevo enfoque también es atribuible a la existencia generalizada de una nueva concepción del estado que abogaba por la reducción de su tamaño y por una mayor importancia del papel del mercado en la asignación de los recursos 1. Este nuevo enfoque en la prestación de los servicios públicos fue implementado en Colombia a partir de la Constitución de 1991 que abrió el camino para la prestación de los servicios por parte de agentes no estatales. Este proceso de apertura fue consagrado posteriormente por la Ley 142 de Esta Ley redefinió completamente el esquema institucional y de prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia. Como consecuencia, nuevos actores entraron a la prestación de los servicios y se registraron cambios importantes en términos de coberturas, tarifas y calidad. La Ley 142 de 1994, o Ley Colombiana de los Servicios Públicos Domiciliarios, está cumpliendo una década de su promulgación. No cabe duda que durante este lapso los procesos de provisión, financiación, administración, vigilancia etc. de los servicios públicos domiciliarios han sufrido grandes transformaciones. Esas trasformaciones han tenido profundos y diversos efectos sobre el bienestar de los usuarios. En general, las coberturas y la calidad de esos servicios han mejorado. Esas mejorías no solo han estado asociadas con cambios profundos en los procesos administrativos de las empresas proveedoras sino también con cambios en su régimen jurídico. En muchos casos la participación del sector privado ha sido uno de los factores trasformadores más visibles. DESCRIPCIÓN DEL MARCO JURÍDICO E INSTITUCIONAL DENTRO DEL CUAL SE DESENVUELVEN LOS PROCESOS DE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DOMICILIARIOS. La ley 142 de 1994 definió un marco institucional que estructura dentro de un proceso de gobernabilidad toda una serie de interacciones entre los diferentes actores que intervienen en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. De hecho de una relación emanada del legislativo a través de leyes y una responsabilidad inherente constitucional de la Presidencia de la República en cuanto al control de los servicios, se pasa por la responsabilidad del municipio en cuanto a la prestación del servicio público como tal Figura 1 FIGURA 1: Gobernabilidad del Sector Legislador Planeación Departamento Nacional de Planeación Presidencia Dirección n y Política Operación Ley 142 de 1994 Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Empresas Prestadoras ESP Domiciliarios Ministerios Sectoriales y DNP Control y Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Presidencia Vigilancia 1 Legislador Usuarios ANDESCO-UNIVERSIDAD DE LOS ANDES (CEDE)- Estudios Sectoriales en Servicios Públicos Domiciliaros- Documento en Preparación- Junio 2004

3 En concordancia con la Constitución de 1991 los servicios de acueducto y alcantarillado se vienen prestando de manera descentralizada, directamente por parte del municipio o mediante operadores especializados de carácter oficial, mixto o privado. Es así como hoy en día existen alrededor de 1400 organizaciones que prestan estos servicios. Se estima que en la zona rural hay más de 4.600entidades prestadoras. Figura 2. FIGURA 2. Tipos de prestadores de acueducto y alcantarillado Fuente: CRA 2 Para el caso del servicio de Acueducto, la responsabilidad de fijación de política está a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. La Comisión de Regulación (CRA) se encarga del control de la competencia y la fijación de metodologías tarifarias y la Superintendencia de Servicios Públicos (SSPD), del control de las relaciones entre los prestadores y sus usuarios. La responsabilidad por la prestación es del Alcalde, quien no la puede delegar, pero si se delega la gestión como tal, en cualquiera de las modalidades que se tienen para la prestación de los servicios en aras de aumentar significativamente la cobertura y la calidad del servicio prestado. Figura 3. FIGURA 3: Interacción Municipal CONTROL POLÍTICO MINISTERIOS SSPD CONCEJO FSRI SUBSIDIOS - CONTRATO ENTIDAD PRESTADORA ALCALDE ASIS. TEC. Y CAP. CRA CONTROL Y VIGILANCIA USUARIOS Y COMUNIDAD CONTROL SOCIAL REGULACIÓN EVOLUCIÓN DE LA DÉCADA El resultado que muestra el desarrollo del marco legal e institucional ha permitido tener un aumento apreciable en la cobertura, en la calidad del servicio, y en los niveles de inversión. Esto ha conllevado también a disminuir el rezago tarifario que se presentaba con el fin de acomodar la 2 Cuadro 2. Sarmiento Palacio, Eduardo. La regulación de los servicios de agua potable (Comentarios al informe de la firma consultora Deloitte Touche Tohmatsu International, D.T.T.I.). Pág. 67. En: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Modelo para la comparación de empresas: primera evaluación en acueducto y alcantarillado. Revista No. 3. Febrero de 1998.

4 tarifa a condiciones de costeo, ya que de lo contrario el equilibrio de bajo nivel, antes de la reforma, lo único que mostraba era un deterioro paulatino de las entidades prestadoras del servicio. La información más reciente de coberturas es la proveniente la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) del DANE (2003). Esta información se presenta en el Cuadro No. 1discriminada entre coberturas en cabeceras y zona rural. De acuerdo con los datos reportados por el DANE, se observa un significativo aumento (15,6%) de la cobertura rural de acueducto entre 1993 y el TABLA 1: Cobertura servicios de acueducto y alcantarillado Servicio Nacional Cabecera Rural Nacional Cabecera Rural Nacional Cabecera Rural Acueducto 79,6 93,5 37, Alcantarillad o Nd nd nd Fuente: DANE 3 / DNP Con relación a la calidad del servicio, entendida como potabilidad y continuidad del servicio los resultados son satisfactorios. De acuerdo con la encuesta de calidad de vida de 2003 realizada por el DANE, en el 78% de los casos la calidad del agua para preparar alimentos de los hogares no presenta problemas, el 32% restante presenta problemas como mal color, sedimentos, mal sabor o mal olor. En el año de 1993, para una muestra de 77 empresas en promedio la continuidad promedio era de 15,36 horas al día. Para los municipios mayores, se registraba una continuidad equivalente a 18,72 horas diarias. En ciudades como Cúcuta, Monteria, Duitama, San Andrés, Providencia se presentaban racionamientos hasta de 9 horas diarias 4. De una continuidad de 15,36 horas al día en 1993 se pasó a una continuidad de 21,3 horas al día en 1997 En el año 2000, las 4 principales ciudades contaban con una continuidad de 24 horas diarias y toda el agua distribuida se desinfectaba. Las personas atendidas por las empresas de estas ciudades son más de 16 millones, equivalentes a más del 40% de la población total. Para el año 2001, se registraba una cobertura de continuidad en cabeceras departamentales del 90%, equivalente a 21,5 horas diarias. Con relación al tema tarifario es importante mencionar que antes de la introducción de las reformas era evidente la debilidad financiera de las entidades prestadoras, con dificultades para atender problemas de inversión presentes y futuros, y para cubrir los costos de operación y mantenimiento; y el otorgamiento de subsidios en todos los estratos. Para 1995, la tarifa media cobrada por las principales empresas permitía tan sólo cubrir el 50% del costo medio de largo plazo del servicio. Esta situación implicó un aumento del valor de las tarifas debido esencialmente a lograr la suficiencia financiera de las empresas, la eliminación del rezago tarifario y el desmonte de los subsidios, los cuales solamente deben estar destinados a la población de bajos ingresos clasificada mediante los denominados estratos socioeconómicos, en rangos que no pueden ser superiores al 50% del costo medio del suministro para el estrato 1, al 40% para el estrato 2, ni superior al 15% del mismo para el estrato 3. En cuanto al servicio de aseo, los efectos de la reforma permitió tener a partir de 1996 un marco regulatorio. Se consolidó un esquema empresarial interesante, con un incremento en los prestadores privados del servicio Tabla 2. 3 Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Encuesta de Calidad de Vida Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. El estado del arte de la regulación en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá, enero de Pág. 67.

5 TABLA 2: Cobertura servicios de acueducto y alcantarillado Categoría del prestador Total operadores: 1042 Total operadores:1008 Población Municipios en Pública ComunitariaPrivada Pública 2003 Comunitaria Privada > 1 Millón ,000-1 millón ,000 mil- 400, mil , ,000 mil < 40, Total Porcentaje 86,3% 7,1% 6,6% 84,3% 4,2% 11,5% Fuente: Econometría 5 En 2000, de una muestra de 3 475,800 el 52% usuarios eran atendidos por 23 operadores privados 6. Esto incluye a Bogotá con el 34% de estos usuarios. El 85% de los operadores que atendían en el año 2003 poblaciones de más de 400,000 habitantes eran de naturaleza privada. Esto significa que entre 1996 y 2003 se ha presentado un aumento de aproximadamente el 20% en el número de empresas privadas prestadoras del servicio. 7 Con respecto a la cobertura en recolección y transporte se logró un aumento importante. Figura 4. FIGURA 4: Cobertura del Servicio de Aseo COBERTURA DEL SERVICIO DE ASEO EN RECOLECCIÓN 100,0% 98,0% 96,0% 94,0% 92,0% 90,0% Grandes Ciudades Cabeceras Municipales La intervención de privados en el componente de disposición final ha sido significativa. Para una muestra de 32 ciudades, e información para el año 2001, la propiedad de los sitios de disposición final era de carácter público en un 56,25% de los casos; el restante 43,75% era de carácter privado 8. Ha habido un esfuerzo notable por mejorar las condiciones de disposición final, sin embargo se siguen teniendo problemas ya que todavía existen disposición incontrolada en botaderos a cielo abierto entre otros, como se indica en la Tabla 3. 5 Econometría. Estudio de regulación tarifaria de aseo. Resumen ejecutivo. Febrero 25 de Pág. 1 6 Fernández Riva, Javier & Fernández Giraldo, Diego. Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios: aseo, agua, energía, gas. Bogotá, noviembre de Págs. 37 y ANDESCO-UNIVERSIDAD DE LOS ANDES (CEDE)- Estudios Sectoriales en Servicios Públicos Domiciliaros- Documento en Preparación- Junio Arrieta Bernate, Geovanis. Disposición final de residuos sólidos en Colombia. Sin fecha.

6 TABLA 3: Tipo de disposición Número No. de municipios No. de municipios Porcentaje 2001* tons/días servidos 2001* servidos 2003** Tipo de disposición dispuestas Toneladas de Municipios % Municipios % 2001* residuos sólidos Relleno sanitario ,80% ,8% % Botadero con 1945 quema 8,50% ,2% Botadero sin 4310 quema 18,84% ,7% % Enterramiento ,69% 44 4,1% 60 6% Curso de agua 66 0,29% 19 1,8% 20 2% Incineración 11 0,05% 2 0,2% 0% Aprovechamiento % Sin información 648 2,83% 89 8,3% 59 5% Total Nacional % % % Fuente: *Econometría 9 / **SSPD 10 RIESGOS IDENTIFICADOS Existe riesgo en términos normativos, por la inexistencia de un marco jurídico y tributario estable, que promueva la inversión en el Sector. Existen presiones de tipo político que promueven una baja en tarifas sin tener en cuenta las realidades propias del sector. No se da la integración de las Empresas Prestadoras en ENTIDADES REGIONALES Los procesos de regionalización obedecen a decisiones del orden local, lo cual complica la integración, y en algunos casos se presentan altos costos de transacción. De hecho, la regionalización hace mucho más efectivo el control, la inspección y la vigilancia y disminuye costos AOM, canalizando recursos a obras de expansión en cobertura. Constantemente los legisladores presentan iniciativas parlamentarias (Proyectos de Ley) que en la mayoría de los casos no reflejan, de manera equilibrada tanto para el usuario como para el ente prestador y bajo requerimientos ambientales y económicos adecuados, una eficiente y eficaz utilización de los recursos ambientales. Generalmente no se hace una consulta con los diferentes agentes del sector antes de expedir sus propuestas de cambio de normatividad CONCLUSIONES 1. La situación actual del sector se expresa en la paradoja de unos niveles tarifarios que, al mismo tiempo, son insuficientes para garantizar la solvencia y rentabilidad de los prestadores y excesivos para los usuarios más pobres golpeados por el desempleo y deterioro del ingreso real. 2. Es innegable que el marco institucional ha aportado grandes beneficios al país en materia de cobertura, calidad y atención al usuario, mediante una correcta aplicación de los modelos presentados. 3. Es necesario efectuar algunos ajustes al modelo del sector de agua y alcantarillado, preservando los principios básicos del esquema adoptado 4. Es necesario efectuar definiciones al modelo del sector de aseo, preservando los principios básicos del esquema adoptado en agua 9 Econometría. Estudio de regulación tarifaria de aseo. Resumen ejecutivo. Febrero 25 de Pág Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

7 5. El Gobierno Nacional debe generar condiciones de confianza y estabilidad jurídica y regulatoria. 6. Debe propenderse por una mayor relación entre el Legislativo y TODOS los agentes del sector, con el fin de alcanzar cierta estabilidad legislativa que aumente tanto la inversión nacional como extranjera. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ANDESCO-UNIVERSIDAD DE LOS ANDES-(CEDE) (2004). Estudios Sectoriales en Servicios Públicos Domiciliaros- Documento en Preparación Sarmiento Palacio, Eduardo (1998). La regulación de los servicios de agua potable (Comentarios al informe de la firma consultora Deloitte Touche Tohmatsu International, D.T.T.I.). Pág. 67. En: Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Modelo para la comparación de empresas: primera evaluación en acueducto y alcantarillado. Revista No. 3. Vida. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2003). Encuesta de Calidad de Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (2001). El estado del arte de la regulación en el sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá, Pág Econometría (2004). Estudio de regulación tarifaria de aseo. Resumen ejecutivo. Pág. Fernández Riva, Javier & Fernández Giraldo, Diego (2001). Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios: aseo, agua, energía, gas. Bogotá. Págs. 37 y 38. fecha. Arrieta Bernate, Geovanis. Disposición final de residuos sólidos en Colombia. Sin