Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana Cómo gastamos nuestros recursos en México en 2011

Transcripción

1 Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana Cómo gastamos nuestros recursos en México en 2011 Octubre Javier Garduño Arredondo

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3 Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana Cómo gastamos nuestros recursos en México en 2011 Octubre 2012 Javier Garduño Arredondo 3

4 Agradecimientos Este documento presenta un diagnóstico de los fondos federales destinados a inversiones en movilidad en México, a fin de mostrar cuál es la tendencia actual en la distribución de los recursos públicos. La información presentada servirá a las autoridades de todos los niveles de gobierno del país para encontrar mecanismos que permitan inversiones en movilidad más equitativas y sustentables en el mediano y largo plazo. Este estudio fue realizado por el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México gracias al apoyo de la Embajada Británica en México a través del Fondo de Prosperidad, en el marco del proyecto Estrategias de reducción del uso del automóvil en ciudades mexicanas. Mediante una serie de investigaciones y un análisis exhaustivo de las tendencias de uso del automóvil, así como de la creación de lineamientos para la generación de políticas públicas específicas para México, se busca promover el desarrollo de ciudades sostenibles y contribuir con ello a incrementar la calidad de vida de sus habitantes. Un agradecimiento especial a Salvador Medina, Bernardo Baranda, Xavier Treviño, Jimena Veloz y Mariana Orozco por el apoyo brindado para la elaboración del documento; y a Alejandro Palmerín y Mario Mira por la recopilación de datos. Se agradecen también los valiosos comentarios y sugerencias de Marco Cancino, Valdimir Herrera, Gabriel Tarriba y Diego de la Mora. Cualquier error u omisión son total responsabilidad del autor. Fotografía: Aarón Borras. Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México. Av. México 69, Col. Hipódromo Condesa Cuauhtémoc, D.F., 06100, México Tel. +52 (55) Todos los derechos reservados. Cualquier reproducción, parcial o total, de la presente publicación debe contar con la aprobación por escrito del ITDP México. ISBN Primera edición, Hecho en México. Versión electrónica. Esta publicación se terminó el 21 de octubre de Diseño Editorial: L.D.G. Chantal Fekkes Grimberg L.D.G. Laura Guzmán Rivera Segunda Cerrada del Deporte no. 26 int. 29, Col. Jesús del Monte, Huixquilucan, Estado de México, C.P

5 Contenido Resumen Ejecutivo Introducción La ruta del dinero: una explicación del origen de los recursos públicos Datos, metodología y resultados Datos y metodología Resultados Fondos federales para transporte, movilidad y accesibilidad Recursos del Ramo 23 Previsiones salariales y económicas Fondo Metropolitano Fondo de Pavimentación a Municipios Fondo de Inversión para Entidades Federativas Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad Programas y Fondos Regionales Recursos del Ramo 33 Fondos de Aportaciones Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del DF Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Recursos de Ramos Administrativos Programa Hábitat Programa de Rescate de Espacios Públicos Convenios de Descentralización y/o Reasignación Fondos federales en movilidad: panorama general Discusión Conclusiones Bibliografía Anexo Metodológico

6 Gráficas, cuadros y recuadros Gráficas Gráfica 1: Estructura porcentual de ingresos estatales por origen de recursos, Gráfica 2: Distribución porcentual de fondos federales, según tipo de inversión, Gráfica 3: Distribución porcentual de fondos federales según tipo de inversión en movilidad, Gráfica 4: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos del Fondo Metropolitano por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 5: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM) por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 6: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF) por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 7: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos de los programas y fondos regionales por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 8: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FAFEF por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 9: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FORTAMUN por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 10: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FISM por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 11: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Hábitat por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 12: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Convenios por tipo de inversión en movilidad, Gráfica 13: Distribución del gasto en transporte en diez entidades, 2011 (porcentajes). Gráfica 14: Monto total ejercido por fondo federal 2011 (millones de pesos corrientes). Gráfica 15: Número de proyectos financiados por fondo federal Gráfica 16: Monto promedio financiado por fondo federal y proyecto ejercido 2011 (millones de pesos corrientes). Gráfica 17: Distribución porcentual de los fondos federales por tipo de inversión total, Gráfica 18: Distribución porcentual de los fondos federales por Zona Metropolitana,

7 Cuadros Cuadro 1: Ramos y Convenios dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación relacionados con movilidad urbana. Cuadro 2: Clasificación y descripción de proyectos de fondos federales. Cuadro 3: Resumen de los fondos federales por tipo de recurso. Cuadro 4: Monto asignado para el Fondo Metropolitano y cobertura de Zonas Metropolitanas (millones de pesos corrientes). Cuadro 5: Número de proyectos y montos promedio por proyectos ejercidos del FM, Cuadro 6: Monto asignado para el Fondo de Inversión para las Entidades Federativas, (millones de pesos corrientes). Cuadro 7: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FIEF, Cuadro 8: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de programas y fondos regionales, Cuadro 9: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FAFEF, Cuadro 10: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FORTAMUN, Cuadro 11: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FISM, Cuadro 12: Aportación federal máxima por modalidad del Programa de Rescate de Espacios Públicos. Cuadro 13: Monto asignado a Convenios de Descentralización y Reasignación (millones de pesos corrientes ). Cuadro 14: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de Convenios, Cuadro 15: Monto total, número de proyectos y monto promedio por proyecto de recursos de fondos federales, Cuadro 16: Fondos federales por monto total, monto movilidad, porcentaje dedicado a movilidad, número de proyectos totales, número de proyectos movilidad, monto promedio por proyecto total, y monto promedio por proyecto movilidad, Cuadro 17: Monto movilidad y distribución de recursos federales por tipo de inversión en movilidad Recuadros Recuadro 1: Los ingresos municipales y la gestión de la movilidad. Recuadro 2: Inversiones para promover el automóvil particular. Recuadro 3: Los modos de desplazamiento y el uso de la vialidad. Recuadro 4: Distribución del gasto en transporte en diez entidades. Recuadro 5: Ley General de Transporte Urbano y Suburbano (LGTUS). Recuadro 6: El tráfico inducido y la importancia de las inversiones en transporte público y movilidad no motorizada. Recuadro 7: Instrumentos disponibles para generar una movilidad sustentable

8 Abreviaturas AGS BANOBRAS BRT CIDE COL CONAGUA CONAPO CTS DF EDOMEX FAIS FAFEF FATP FIEF FIES FISE FISM FM FOPAM FORTAMUN GTO IFE INEGI ITDP JAL LCF LGTUS LIF MDP NL ONU-HABITAT PEF PUE QRO SAGARPA SCT SEDESOL SEMARNAT SEP SHCP Turismo UNESCO VER ZMVM ZMVM.DF. ZMVM.EMEX Aguascalientes. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. Bus Rapid Transit. Autobús de tránsito rápido. Centro de Investigación y Docencia Económicas. Colima. Comisión Nacional del Agua. Consejo Nacional de Población. Centro de Transporte Sustentable. Distrito Federal. Estado de México. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad. Fondo de Inversión para las Entidades Federativas. Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados. Fondo de Infraestructura Social Estatal. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. Fondo Metropolitano. Fondo de Pavimentación para Municipios. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Guanajuato. Instituto Federal Electoral. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo. Jalisco. Ley de Coordinación Fiscal. Propuesta de Ley General de Transporte Urbano Sustentable. Ley de Ingresos de la Federación. Millones de pesos. Nuevo León. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Presupuesto de Egresos de la Federación. Puebla. Querétaro. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Secretaría de Desarrollo Social. Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretaría de Educación Pública. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Turismo. Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Veracruz. Zona Metropolitana del Valle de México. Delegaciones Políticas del Distrito Federal. Municipios del Estado de México pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de México. 8

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10 Resumen Ejecutivo Los recursos públicos son un elemento determinante del tipo de infraestructura que se promueve en las ciudades. En el caso de los municipios y delegaciones que conforman las zonas metropolitanas en México, 1 los recursos federales representan la fuente de ingresos más importante para dicha infraestructura 2 y mediante éstos se financian las acciones para mejorar la movilidad y accesibilidad de la población. Este documento presenta un diagnóstico de los recursos federales que han sido utilizados como un mecanismo para promover el transporte público, la infraestructura vial y la seguridad peatonal de la población de las principales zonas metropolitanas del país. El estudio muestra que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las ciudades, pues en promedio éstas destinan casi el 23% de los recursos en los tipos de inversión señalados (de un total de 51,219 millones de pesos de 12 fondos o programas federales analizados). Sin embargo, las inversiones para la movilidad y accesibilidad de la población son sumamente inequitativas, ya que en promedio el 76.2% del total de los recursos fue destinado a inversiones para promover el uso del automóvil particular (ampliación y mantenimiento de vialidades). En contraparte, en las zonas metropolitanas que se estudiaron se destinó menos del 20% del total de los recursos de movilidad en inversiones para el transporte público, el mejoramiento del espacio público, la infraestructura ciclista y la seguridad peatonal. Cabe destacar que las inversiones en infraestructura ciclista y para mejorar la seguridad peatonal (movilidad no motorizada) representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad. El alto costo asociado al uso del automóvil particular en términos económicos, sociales y medioambientales (véase Medina, 2012) contrasta con el porcentaje elevado de recursos asignados a proyectos que favorecen este tipo de movilidad. Esta situación, además de inequitativa, es poco sostenible en el largo plazo, pues incrementa aún más las externalidades del uso del automóvil y pone en riesgo la viabilidad económica de las ciudades mexicanas y la calidad de vida de sus habitantes. El análisis realizado muestra que la parte de fondos federales correspondiente a los ramos administrativos 3 financia en promedio proyectos menores a un millón de pesos. Es decir, este tipo de fondos promueve inversiones muy puntuales y pequeñas. En cambio, los recursos derivados del ramo 23 previsiones salariales y económicas del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 4 en promedio financian inversiones grandes; de casi 60 millones de pesos en el caso del fondo metropolitano y de casi 20 millones de pesos en el caso del fondo de inversión para las entidades federativas (a excepción del fondo de pavimentación a municipios, que en promedio financia proyectos de 3 millones de pesos) En el documento se utilizan de manera indistinta los términos ciudad y zona metropolitana. Ambos términos se refieren al conjunto de municipios y delegaciones que conforman una zona metropolitana. 2 De acuerdo a las cuentas públicas estatales de las entidades federativas que se analizan, cerca del 80% de sus ingresos corresponden a recursos federales. 3 Se refiere a los recursos que son ejercidos y/o distribuidos mediante la administración pública centralizada e incluye en este caso a los programas Hábitat y Rescate de Espacios Públicos. 4 Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF), y Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM).

11 Respecto a los fondos de aportaciones establecidos en la ley de coordinación fiscal 5, éstos promueven en promedio proyectos medianos, de 5.4 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), millones de pesos el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF) y de 2.63 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para la infraestructura social (FAIS). Por último, los recursos que la federación transfiere a los estados a través de convenios de descentralización y reasignación financian en promedio proyectos de casi 6 millones de pesos (véase Cuadro 14). La información presentada pone en evidencia la tendencia actual en las ciudades mexicanas de favorecer inversiones para promover el uso del automóvil particular. Esta tendencia presenta un doble reto para los tomadores de decisiones de todos los niveles de gobierno del país. Por un lado, existe la necesidad de replantear los mecanismos de financiamiento, a través de las inversiones federales, para lograr ciudades más sustentables y equitativas que le den prioridad a la movilidad no motorizada y al transporte público. Estrechamente relacionada, se encuentra la urgencia de que las ciudades mexicanas adopten una estrategia de gestión de la demanda de viajes en automóvil particular, a fin de reducir la congestión vehicular y las externalidades negativas ocasionadas por el uso indiscriminado del auto, y que de paso sirva para fortalecer las finanzas de los gobiernos municipales (Medina, 2012). 5 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), y el Fondo de Aportación para la Infraestructura Social (FAIS). 11

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13 1. Introducción: El Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México (ITDP, por sus siglas en inglés) se ha dado a la tarea de monitorear el origen y el destino de los recursos públicos que son utilizados para financiar acciones que mejoren la movilidad y accesibilidad 6 de la población. La publicación del Reporte de la Gestión del Fondo Metropolitano (Orozco y Palmerín, 2011) es una muestra del compromiso que tiene ITDP en conocer la dinámica que ha marcado la asignación de una buena parte del presupuesto público en el tema de movilidad, así como de proponer acciones que mejoren la distribución del mismo. Por otro lado, ITDP ha realizado estudios en donde se señala el alarmante incremento del uso del automóvil en las ciudades mexicanas y sus consecuencias en la calidad de vida de los habitantes (Medina, 2012). Los costos sociales del uso del automóvil son muchos y no se han implementado en México las políticas públicas adecuadas para revertir esta tendencia en el mediano y largo plazo. Lo anterior vuelve sumamente relevante el estudio tanto de las externalidades negativas asociadas al uso del auto como de los factores que inciden en éstas dado, el tipo de gasto público que se realiza en infraestructura para la movilidad. En términos económicos, las externalidades negativas del uso del automóvil van desde la pérdida de competitividad de las ciudades, a causa de la congestión vehicular, hasta la baja calidad de vida de los habitantes. A su vez, los costos ambientales se reflejan en la mala calidad del aire y su consecuencia en la salud de la población, así como en las muertes asociadas a las enfermedades ocasionadas por la contaminación local. Finalmente, en términos sociales tenemos los costos de los accidentes de tránsito, los problemas de obesidad ocasionados por modos de vida con poca actividad física, la falta de convivencia entre distintos sectores y grupos sociales, y la degradación del espacio público. El objetivo de este documento es ahondar en la comprensión de las fuentes presupuestarias que promueven inversiones en transporte, seguridad peatonal e infraestructura vial, a fin de mostrar la gran oportunidad que tienen las ciudades más importantes del país para reorientar la distribución de los recursos públicos y lograr incidir así en mejorar la movilidad y promover la accesibilidad de bienes y servicios para sus habitantes. Por lo tanto, en este documento se hace una radiografía de los ingresos de 10 estados del país y del gasto ejercido en recursos y fondos federales de 9 zonas metropolitanas (en las que se incluyen el Valle de México, Guadalajara y Monterrey), durante el año En su conjunto, las ciudades analizadas representan una población total de 34.8 millones (31% de la población total de México y 40% del total de la población urbana según el censo de población 2010) 7 en 91 municipios y las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal La movilidad se refiere a la capacidad de desplazarse de un lugar a otro, mientras que por accesibilidad se entiende a la facilidad de dirigirse y llegar a diferentes sitios. 7 La muestra de ciudades de este estudio se basó principalmente en el componente poblacional.

14 Los fondos analizados fueron: 8 1. Recursos del Ramo 23 Previsiones salariales y económicas : Fondo Metropolitano, Fondo de Pavimentación a Municipios, Fondo de Inversión para Entidades Federativas, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad, Programas y Fondos Regionales. 2. Recursos del Ramo 33 Fondos de Aportaciones : Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. 3. Recursos de Ramos Administrativos: Programa Hábitat y Programa de Rescate de Espacios Públicos. 4. Convenios de Descentralización y/o Reasignación. El estudio se divide en cuatro secciones. En la primera se hace un breve recuento del proceso de aprobación de los ingresos y egresos federales, y se muestra el origen de los fondos federales que han servido como mecanismos para promover inversiones en movilidad y accesibilidad. En la segunda parte se describe la metodología y los resultados del análisis realizado. La tercera parte menciona las reglas de operación y los lineamientos de cada uno de estos fondos, y se muestran los resultados a detalle del análisis del tipo de inversión en movilidad que se ha promovido en cada uno (sea para favorecer el uso del automóvil particular o para financiar el transporte público y la seguridad peatonal). El cuarto apartado muestra un panorama general de todos los mecanismos de financiamiento federales y se señalan las posibles estrategias de reorientación de las inversiones en movilidad. En el quinto apartado se mencionan las conclusiones del estudio. Los hallazgos de este documento señalan la ausencia de una estrategia que dé prioridad a los modos de transporte peatonal y no motorizado. Estos últimos representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad. 9 Lo anterior pone de manifiesto la urgencia de modificar los mecanismos presupuestarios a fin de romper con la inercia del funcionamiento de los principales recursos públicos en materia de transporte y movilidad, misma que ha favorecido las inversiones que promueven el uso del automóvil particular. Igualmente, se resalta la necesidad de que los gobiernos sub-nacionales aumenten y diversifiquen sus ingresos a fin de contar con mayores herramientas para promover el transporte público de calidad y las inversiones en movilidad no motorizada. Lo anterior resulta fundamental para lograr ciudades sostenibles en el futuro. 8 No se incluyen los recursos del ramo 28 participaciones Este porcentaje corresponde a un monto ejercido de 443 millones de pesos dividido en 407 proyectos de renovación y ampliación de banquetas o de infraestructura ciclista, lo que indica que en promedio son obras menores a un millón de pesos cada una. El hecho de que estas inversiones sean tan pequeñas es un reflejo de la poca prioridad del tema en el presupuesto público.

15 1. LA RUTA DEL DINERO: UNA EXPLICACIÓN DEL ORIGEN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS Para comprender de dónde provienen los recursos públicos que pueden ser dedicados a temas de movilidad, es necesario mencionar el proceso de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Ambos ordenamientos legales se aprueban año con año y contienen la estimación de los ingresos y la distribución de los gastos a nivel federal. La LIF es aprobada por el Congreso de la Unión y contiene el cálculo del monto total de los ingresos públicos esperados para todo el año. Las fuentes de los recursos que se incluyen en la LIF se pueden dividir en externas (la contratación de préstamos en los mercados internacionales o a través de los organismos financieros internacionales) e internas (impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social, entre otros). La estimación de estos recursos permite prever el nivel de gasto establecido en el PEF, el cual sólo es aprobado por la cámara de diputados una vez que se publica la LIF. Respecto a los ingresos de las entidades y municipios del país, éstos cuentan con la facultad de establecer sus mecanismos de ingresos propios en sus respectivas leyes de ingresos locales, mismas que son aprobadas por la legislatura estatal correspondiente. No obstante, CIDAC (2011) ha documentado que los gobiernos sub-nacionales 10 no han realizado esfuerzos importantes por explotar adecuadamente sus fuentes de ingresos propios. La Gráfica 1 muestra la gran dependencia que tienen los estados considerados en este estudio de recursos provenientes de la federación. GRÁFICA 1: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE INGRESOS ESTATALES POR ORIGEN DE RECURSOS, % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 47,58% 44,86% 12,82% 82,45% 7,10% 6,65% 77,90% 80,29% 6,04% 79,69% 6,04% 79,45% DF EDO. MÉX NL JAL VER GTO AGS QRO PUE COL PROMEDIO 5,80% 93,74% 11,36% 88,64% 15,04% 84,96% 9,03% 84,85% 12,75% 79,68% Federales Propios Endeudamiento Fuente: ITDP México con base en las Cuentas Públicas Estatales Nota: No se muestran los porcentajes de endeudamiento Los gobiernos sub-nacionales son las entidades federativas y municipios del país.

16 La Gráfica 1 permite observar que a excepción del Distrito Federal, el resto de los estados dependen de los ingresos provenientes de la federación en casi un 80%. 11 El caso más extremo es Aguascalientes, cuyos ingresos propios sólo representan 5.8% de los totales. Esta característica es fundamental para entender la lógica de la asignación de los recursos públicos al tema de transporte e infraestructura vial, dado que la mayor parte de los mismos se ejercen en el marco de los lineamientos que expide la federación. RECUADRO 1: LOS INGRESOS MUNICIPALES Y LA GESTIÓN DE LA MOVILIDAD De acuerdo con el inciso IV del artículo 115 de la Constitución, los municipios están facultados para administrar libremente sus ingresos, los cuales se conforman por los rendimientos de los bienes que les pertenecen, de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas estatales establecen a su favor, así como de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por otro lado, las legislaturas estatales son las facultadas para aprobar las leyes de ingresos de los municipios, así como de revisar y fiscalizar sus cuentas, y son éstas las que pueden establecer impuestos sobre la propiedad inmobiliaria (impuesto predial), y por su fraccionamiento y división. Los presupuestos de egresos municipales, por su parte, deben ser aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Por otro lado, según el inciso III del artículo 115 de la Constitución, los municipios tienen a su cargo los siguientes servicios públicos: a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; b) alumbrado público; c) limpia, recolección, y disposición final de residuos sólidos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones; f) rastro; g) calles, parques y jardines; y g) seguridad pública (policía preventiva municipal y de tránsito). Adicionalmente, el inciso V del mismo artículo faculta a los municipios para: a) formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) participar en la formulación de planes de desarrollo regional; d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; e) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) otorgar licencias y permisos para construcciones; g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e, i) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. Las facultades que otorga la Constitución a los municipios respecto a la utilización de las calles les permitirían establecer instrumentos para gestionar la movilidad urbana. Estos mecanismos pueden ser una buena estrategia de corto plazo para que los gobiernos locales puedan disminuir el tráfico y las externalidades negativas ocasionadas por el uso excesivo del automóvil, así como para aumentar la recaudación de ingresos propios. Algunos ejemplos de este tipo de mecanismos son los parquímetros y los cargos por congestión (Para una explicación detallada de estos mecanismos véase Transformando la movilidad urbana en El caso del Distrito Federal es atípico pues éste combina algunas propiedades recaudatorias de estado y municipio. Tal es el caso del cobro del impuesto predial que si bien es una facultad exclusiva de los municipios, el Distrito Federal lo realiza de manera centralizada.

17 Respecto a los egresos, el PEF se distribuye principalmente a través de: 1. Ramos autónomos: son las asignaciones para los poderes legislativo y judicial, así como para los organismos que pueden manejar su presupuesto sin necesidad de injerencia del ejecutivo, como es el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), etc. 2. Ramos clasificados por ramos administrativos: son las asignaciones para las dependencias y entidades que forman parte de la administración pública federal y que son controladas por el ejecutivo, es decir, las secretarias de estado, la Procuraduría General de la República (PGR), entre otras. 3. Ramos generales: son las erogaciones que realiza la federación para cumplir con los ordenamientos legales aplicables, para proveer servicios especiales, o para distribuir recursos a los estados y municipios del país. 4. Convenios de descentralización y/o reasignación: son acuerdos entre la federación y los gobiernos sub-nacionales para financiar proyectos e inversiones con fines específicos. A fin de conocer el destino del gasto de las inversiones en movilidad, en este documento se analizan para 10 estados y 9 zonas metropolitanas del país 12 aquellos fondos y programas de origen federal que han servido para financiar al menos uno de los siguientes tipos de inversión: infraestructura vial, transporte público, seguridad peatonal, o infraestructura ciclista. En el Cuadro 1 se incluyen los fondos federales considerados en este estudio, así como su caracterización dentro del PEF. CUADRO 1: RAMOS Y CONVENIOS DENTRO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN RELACIONADOS CON MOVILIDAD URBANA Presupuesto de Egresos de la Federación Ramos Autónomos Ramos Administrativos Ramos Generales Convenios Poder Legislativo Poder Judicial Instituto Federal Electoral Rescate de Espacios Públicos Programa Habitat Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social Ramo 23 Fondo Metropolitano Fondo de Pavimentación a Municipios Fondo de Inversión para las Entidades Federativas Fondo de Accesibilidad para Personas con Discapacidad Ramo 33 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 17 Fuente: ITDP, México con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación (2011, 2012). 12 Los estados analizados son Aguascalientes, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Querétaro y Veracruz. Las zonas metropolitanas corresponden a la capital de cada estado más los municipios conurbados de cada zona metropolitana, a excepción del Distrito Federal que considera a las 16 delegaciones; el Estado de México en donde se incluyen los municipios pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de México; y Guanajuato con la Zona Metropolitana de León. Véase anexo metodológico para un mayor detalle del análisis.

18 2. DATOS, METODOLOGÍA Y RESULTADOS 2.1 Datos y metodología La información en la cual se basa este estudio son los formatos únicos sobre aplicaciones de recursos federales, conocidos como anexo XXI. Estos formatos son enviados trimestralmente por las entidades federativas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a fin de dar a conocer el destino de los recursos federales que se encuentran en proceso de ejecución. Estos formatos contienen la denominación o descripción de los proyectos que se financian, el municipio en el cual se llevan a cabo, el ámbito territorial (urbano o rural), y el monto de recursos presupuestados. Se consideró proyecto a cada destino de gasto incluido en los formatos (10,502 proyectos en total para la muestra que se analiza). Para realizar el estudio se seleccionaron 91 municipios o delegaciones políticas del DF correspondientes a las zonas metropolitanas más importantes del país en términos poblacionales y se elaboró una base de datos con todos sus proyectos catalogados en el año Para la delimitación de las ciudades se utilizó la información del Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2008). De los municipios seleccionados, se extrajo de la base de datos la información de aquellos fondos que tenían al menos un proyecto dedicado para la movilidad y accesibilidad. Es decir, sólo se tomaron en cuenta aquellos fondos cuyo destino de gasto es de carácter general. Lo anterior, dado que existen muchos recursos, en particular en el caso de las aportaciones federales, que están etiquetados para un fin particular (por ejemplo, seguridad pública, educación o salud). La información resultante se clasificó, según la descripción de cada proyecto, en 18 tipos. El Cuadro 2 contiene la clasificación de los proyectos y una breve descripción de cada tipo. CUADRO 2: CLASIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE PROYECTOS DE FONDOS FEDERALES 14 CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVO AGUA ALUMBRADO PÚBLICO CULTURA DEPORTES DESARROLLO SOCIAL DEUDA DESCRIPCIÓN Adquisición de equipos de cómputo, pago de servicios personales, pago a prestadores de servicio, etc. Obras de drenaje, alcantarillado y de suministro de agua potable. Ampliación y mantenimiento del alumbrado público. Gasto en programas culturales y de ampliación y mantenimiento de infraestructura cultural. Mantenimiento y ampliación de infraestructura deportiva. Gasto en programas sociales y en infraestructura para el desarrollo social. Pago de deuda pública Se incluyeron también aquellos recursos catalogados en 2011 pero etiquetados en años anteriores. El hecho de que existan proyectos que fueron etiquetados en años anteriores y gastados durante 2011 se explica porque presupuestariamente las entidades pueden ejercer recursos de ejercicios fiscales anteriores. 14 Los 18 tipos se construyeron con base en un análisis exploratorio de los 10,502 proyectos y las coincidencias entre ellos.

19 EDUCACIÓN ELECTRIFICACIÓN EMPEDRADO ESPACIO PÚBLICO INFRAESTRUCTURA CICLISTA INFRAESTRUCTURA VIAL NO SE SABE / OTRO ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARQUES PAVIMENTACIÓN INFRAESTRUCTURA PEATONAL PROTECCIÓN CIVIL RESIDUOS SALUD SEGURIDAD PÚBLICA TRANSPORTE PÚBLICO URBANIZACIÓN VEHÍCULOS VIVIENDA Trabajos y obras para el mantenimiento y ampliación de infraestructura educativa. Obras de electrificación y de mantenimiento y ampliación de la red eléctrica. Trabajos y obras para mantenimiento y ampliación de empedrados. Rehabilitación de plazas públicas y trabajos de regeneración de imagen urbana. Trabajos de mantenimiento y ampliación de infraestructura para bicicletas. Trabajos y obras de ampliación de la red vial. Proyectos con información insuficiente y/o no clasificable en otro rubro. Estudios de ordenamiento territorial y programas de reordenación del territorio. Rehabilitación de parques, poda y derribo de árboles, y programas de educación ambiental. Trabajos de rehabilitación de pavimentos y compra de insumos para pavimentación. Trabajos de ampliación y mantenimiento de guarniciones y banquetas. Construcción de infraestructura para protección de la población y programas de protección civil. Trabajos de recolección de residuos sólidos, y equipo para la recolección. Construcción, mantenimiento y equipamiento de hospitales, y programas de salud pública. Equipamiento y pago de personal de seguridad pública. Inversiones en transporte público. Trabajos de urbanización de calles. Compra o reparación de vehículos. Construcción y/o apoyos para la vivienda. 19

20 Respecto a los montos por proyecto, los formatos únicos contienen cuatro apartados: el total anual, el monto ministrado por trimestre, el monto programado por trimestre, y el monto ejercido acumulado por trimestre. Con base en los formatos correspondientes al último trimestre de 2011, en este estudio se utilizó en todos los casos el monto ejercido acumulado por trimestre por cada proyecto, dado que este monto representa el monto total que se gastó durante el año (véase anexo metodológico para análisis de diferencias entre montos totales y montos ejercidos). De esta información se sumaron los montos de los proyectos que financiaron alguno de los tipos de inversión en movilidad, es decir, infraestructura vial, transporte público, espacio público, e infraestructura ciclista y peatonal 15. Con este dato agregado fue posible conocer qué tanto se invierte en movilidad con respecto a los otros tipos de inversiones por cada uno de los fondos. Cabe decir que no fue posible separar el gasto corriente y el gasto de inversión debido a que la información fuente mezcla ambos tipos de gasto 16. Por tanto, sería importante que las entidades federativas reportaran en los formatos únicos sobre aplicación de recursos federales si el gasto que ejercen es de tipo corriente o de inversión, a fin de tener una imagen más precisa del tipo de inversión que se realiza Resultados Los datos disponibles muestran que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las zonas metropolitanas analizadas 17. La Gráfica 2 muestra que en promedio las ciudades destinan el 23% de los recursos de los fondos y programas federales en inversiones para la movilidad de la población, siendo generalmente el rubro que mayores montos representa. Se pueden apreciar diferencias significativas entre ciudades, como por ejemplo los municipios del Estado de México correspondientes a la zona metropolitana del valle de México (ZMVM.EDOMEX) que destinan sólo el 12% en este tipo de inversión, comparado con la zona metropolitana de Puebla que destina cerca del 51% del total de los recursos. GRÁFICA 2: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE FONDOS FEDERALES POR TIPO DE INVERSIÓN*, 2011** *Monto total ejercido en 2011: 52,170 millones de pesos. **Sólo se muestran los porcentajes de inversiones en movilidad, deuda, seguridad pública y administrativo. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2% 7% 17% 2% 1% 3% 7% 15% 0% 20% 12% 23% 51% 33% 32% 32% Puebla Veracruz Querétaro Guadalajara 10% 27% 15% 14% 30% 2% 12% 21% 18% 18% 0% 20% 10% 24% 26% 21% 20% 16% 23% 15% 12% ZMVM. DF Fuente: ITDP México con datos de la SHCP. 15 Estos cinco tipos de gasto se referirán en adelante como los tipos de inversión en movilidad. 0% 19% León 16 Presupuestal y contablemente se divide el gasto en corriente y de inversión. El primero contiene los servicios personales (nómina), los materiales y suministros, los servicios generales, y las transferencias y subsidios. El segundo incluye los bienes muebles e inmuebles, y la inversión pública (obra pública). 17 Se consideró una muestra de 10 zonas metropolitanas, separando la Zona Metropolitana del Valle de México en la parte correspondiente al Distrito Federal (DF) y la del Estado de México (ZMVM.EDOMEX). 6% Aguascalientes 33% 22% Colima Monterrey 4% ZMVM. EDO. MEX 6% Promedio Residuos Alumbrado Público Administrativo Educación Agua Otro Salud Seguridad Pública Deuda Movilidad