Interquorum. 5 Democracia y seguridad ciudadana: una mirada desde los gobiernos locales

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2 14 REVISTA Interquorum NUEVA GENERACIÓN ENERO 2013 / AÑO 7 5 Democracia y seguridad ciudadana: una mirada desde los gobiernos locales OMAR CANDIA AGUILAR 10 Entre el crecimiento económico con inclusión social y el incremento de la delincuencia: aclarando conceptos y visiones JAIME CASTRO CONTRERAS 14 Seguridad ciudadana: crónica de una crisis anunciada LUCÍA DAMMERT 17 Los sistemas de justicia juvenil: algunos estándares desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos OSCAR PAZO PINEDA 21 (In)nseguridad ciudadana: pandillas, armas y factores globales olvidados RAÚL CALLE PEÑA 24 Los responsables de la lucha contra el delito ENRIQUE YEPEZ DÁVALOS Directores: Silvia Mejía Salas/Gonzalo J. Gómez Zanabria Asesor Raúl Tecco Miyano (Fundación Friedrich Ebert) Editores temáticos Raúl Santiago Calle Peña Ramiro García Quispe Edición y corrección de estilo: Carolina Herrera Pecart Diseño y diagramación: Ananí Gonzales Huamaní Con la colaboración de: Fundación Friedrich Ebert Heifer Project International - Perú IPC Participa Fotografías Ramiro García Quispe Corresponsales: Regina Alarcón López Ricardo Alonso Herrera Yari Dino Yasmany Morales Paja Pamela Solange Smith Castro Rubi Palomino Gastañaga Ventas y distribución: Carlos Nestares Silva Pagina web de la Red Interquorum: Correo electrónico de la Red Interquorum: Correo electrónico de la Revista Interquorum: Nueva generación: Teléfonos: (511) / Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº Impresión Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora , Lima 5 - Perú Tiraje: 1000 ejemplares Las opiniones, análisis e interpretaciones expresadas en la revista son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista oficiales de la Red Interquorum, IPC - Participa, Fundación Friedrich Ebert y Heifer. Lima - Perú Se autoriza la reproducción total o parcial del contenido, siempre y cuando se cite la fuente.

3 EDITORIAL SEGURIDAD CIUDADANA EDITORIAL En la Red Interquórum la problemática relacionada con la seguridad ciudadana nunca nos fue ajena, ni en la práctica, ni en nuestras bases institucionales. Ha estado presente bajo otras denominaciones o conceptos vinculados a ella, desde nuestra misión y visión (ciudadanos empoderados en sus localidades buscando elevar la calidad de vida), la determinación de nuestros ejes estratégicos (fortalecimiento de la democracia), la orientación inherente a nuestras dimensiones Interquorum en lo prospectivo (ser menos reactivo y más propositivo, actuando localmente y pensando globalmente) y la asunción decidida de nuestros desafíos permanentes (impulsar el Acuerdo Nacional, siendo su sétima política la erradicación de la violencia y el fortalecimiento de la seguridad ciudadana). Tras el desarrollo de la presente edición, tanto por el contenido de los artículos que presenta como por el intercambio de las ideas vertidas en el conversatorio que resumimos, concluimos que el ideal de seguridad ciudadana en su concepto más integral converge e intersecta a la vez con todas nuestras actuales áreas temáticas, ya sea por la sostenibilidad necesaria para equilibrar un medio ambiente urbano, en el que desarrollarse económicamente no lo torne conflictivo e inseguro para sus ciudadanos; ya sea por la anhelada igualdad en el acceso a los procesos de integración económica que reduzca drásticamente la informalidad e ilegalidad que muchas veces alimentan mercados negros y desembocan en conductas criminales; ya sea por el ejercicio libre y el respeto irrestricto de la sexualidad, en una sociedad donde aún se estigmatizan, discriminan y castigan las opciones no heterosexuales, algo que muchas veces dificulta o impide desenvolverse con seguridad a las personas; o ya sea por el ejercicio pleno y seguro de nuestras libertades y derechos, no sólo como individuos, sino sobre todo, como integrantes de una comunidad conscientes de que su participación como ciudadanos contribuirá con el respeto de sus derechos y la seguridad de sus libertades. En este número, dedicado a abordar la seguridad ciudadana desde las diversas ópticas de articulistas invitados, todos los autores han coincidido en entender la inseguridad como un estado situacional compuesto de muchos factores sociales, y no solo del crimen ur-

4 EDITORIAL EDITORIAL bano o la delincuencia callejera. Esto es importante, pues aclara o recuerda conceptos y enfoques imprescindibles para combatir eficazmente este problema; pero también plantea desafíos para que, desde nuestros respectivos espacios y junto a diversos actores sociales, contribuyamos eficientemente a alcanzar una verdadera situación ciudadana de seguridad, como miembros de una red nacional e internacional de jóvenes y adultos comprometidos con reformas sociales en democracia. Precisamente, es en el XXII Interquórum Nacional - Internacional que se desarrolló en diciembre de este año, donde se discutió tangencialmente esta temática que como ya dijimos es transversal a muchos otros ejes temáticos tratados no solo por la Red Interquórum, sino también en muchas otras organizaciones de la sociedad civil, y discutida prácticamente a diario en la opinión pública y en la charla habitual del ciudadano de a pie. Pocas problemáticas como esta generan tan poca innovación y respuesta creativa por parte del Estado y la empresa privada, aunque paradójicamente, concita tan alto interés y preocupación de las personas en nuestro país y en el hemisferio. El Perú muestra el más alto índice de percepción de inseguridad ciudadana en todo el continente americano, 1 cifra totalmente preocupante en un país donde lamentablemente se suelen producir reformas y modificaciones legislativas sobre la seguridad ciudadana, motivadas más por asuntos coyunturales que por estudios multisectoriales y multiagenciales previos. Venga en ese sentido nuestro llamado a toda la sociedad para que rediseñemos políticas de Estado que enfrenten el problema con la prevención y no sólo con la reacción, así como nuestro más sincero agradecimiento a los profesionales que han colaborado con esta decimocuarta edición al aportar sus puntos de vista. Igualmente a las personas e instituciones que han hecho posible su publicación. Raúl Calle Peña Editor temático 1 54% en el 2010, de acuerdo con el Barómetro de las Américas, realizado por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina y publicado en el documento Cultura Política de la Democracia en Perú , pág. 120 (http://www.vanderbilt.edu/lapop/peru/2010-culturapolitica.pdf)

5 Por: (*) Omar J. Candia Aguilar / DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA: UNA MIRADA DESDE LOS GOBIERNOS LOCALES N os es difícil abordar el problema de la inseguridad ciudadana si no la contextualizamos bajo el régimen democrático. Porque es en democracia donde las instituciones tutelares del Estado tienen que garantizar las libertades públicas y los derechos ciudadanos de sus habitantes. Observamos con preocupación que el 24% de los peruanos, según el Latinobarómetro , considera que la democracia garantiza la protección contra el crimen. Esta percepción ciudadana permite que algunos sectores acepten la vulneración de derechos fundamentales con el objeto de tutelar la seguridad pública o, incluso, estarían dispuestos para apoyar gobiernos con mano dura que cautelen el orden interno. Foto: Ramiro García (*) Abogado. Alcalde de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, Arequipa. Presidente de la Asociación de Municipalidades Distritales de Arequipa. Integrante de la Red Interquorum, XI Promoción (Baños del Inca, Cajamarca). 1 Lagos, Marta y otros. La Seguridad Cudadana. El problema principal de América Latina. Lima, mayo 2012.

6 La democracia garantiza la protección contra el crimen Total América Latina Totales por país 2011 P. hasta qué punto las siguientes libertades, derechos, oportunidades y seguridades están garantizadas en (país)? completamente garantizadas, algo garantizadas, poco garantizadas o para nada garantizadas. Protección contra el crimen *aquí solo completamente garantizadas más algo garantizadas Fuente: Latinobarómetro No cabe duda que tener una democracia de calidad implica también contar con ciudades más seguras. De allí que la responsabilidad de un país seguro recaiga en todos sus gobernantes y en la colectividad en general; sin dejar de precisar que la responsabilidad constitucional (Art. 166 de la Constitución) es de la Policía Nacional del Perú (PNP), a quien el constituyente le ha encargado garantizar, mantener y restablecer el orden interno; prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad; garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y privado; y prevenir, investigar y combatir la delincuencia. Es a través de la Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, que se crean los comités distritales de seguridad ciudadana (Art. 13), encargándoles la tarea de formular los planes, programas, proyectos y directivas de seguridad ciudadana; así como ejecutarlos en sus jurisdicciones, en el marco de la política nacional diseñada por el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (Conasec). Igualmente, se les encargó supervisar y evaluar su ejecución. Ahora bien, el reglamento de esta ley faculta a los alcaldes (Art. 27), entre otras cosas, para que presidan el comité, coordinen acciones con los diferentes órganos del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, y promuevan a través de los diferentes órganos de la municipalidad, el apoyo a los programas, proyectos y campañas de educación y prevención social. Así mismo, la Ley N 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, precisa como competencias fundamentales de los gobiernos locales (Art. 85), coordinar acciones con los diferentes órganos del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, además de promover, a través de los diferentes órganos de la municipalidad, el apoyo a los programas, proyectos y campañas de educación y prevención social. Con las consideraciones hasta ahora expuestas, y en el marco de lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente, hemos esbozado una propuesta de trabajo que de ninguna manera pre- 6

7 tende convertirse en una receta, por el contrario, trata de generar elementos para discutir lo que tendrían que hacer los gobiernos locales en materia de seguridad ciudadana, tomando en consideración las diferentes realidades socioculturales, recursos económicos, humanos, físicos y logísticos. La perspectiva que en general se tiene para afrontar el problema de inseguridad ciudadana es, por antonomasia policiaca, eminentemente represiva, centrada en la implementación del servicio de serenazgo (contratación de personal, compra de camionetas, pitos, cámaras, varas, etcétera), medidas a las que no nos oponemos; sin embargo, podemos afirmar que son insuficientes. Consideremos la necesidad de incorporar en la visión del plan de desarrollo concertado el anhelo de contar con un distrito o localidad segura. La afirmación establecida en la visión del distrito debe necesariamente ser desarrollada como una política municipal que nos permita comprender que la seguridad ciudadana no solo es la lucha contra la violencia en las calles, sino la garantía democrática que permita a los ciudadanos disfrutar de las libertades públicas y de los derechos ciudadanos y, en general, contar con una vida digna y una democracia de calidad. Debemos entender que el problema de la inseguridad es multi-causal (falta de oportunidades laborales, desigualdad, crecimiento urbano acelerado, consumo de sustancias psicoactivas, etcétera), pero también que todas estas causas tienen como denominador común un origen socioeconómico. Por tanto, cualquier política o propuesta de seguridad ciudadana debe ser abordada desde sus causas. Con una política definida, es evidente que la estrategia que nos permita abordar el problema identificado debe ser holística; para ello consideramos necesario trabajar sobre tres ejes estratégicos: (i) prevención de la inseguridad; (ii) control y disuasión de la delincuencia; y (iii) reinserción y oportunidades. Aspectos centrales en el diseño de una propuesta de seguridad ciudadana desde los gobiernos locales La política (enfoque de desarrollo) 1 Entender la seguridad ciudadana no solo como la lucha contra la violencia en las calles, sino como la garantía democrática de las libertades públicas y derechos ciudadanos; y en general, de las condiciones de vida digna Estrategias 2 Abordar el problema holísticamente. (i) prevención, (ii) control y disuasión, (iii) reinserción social y oportunidades - Buena organización (Codisec) - Un buen diagnóstico de la seguridad en el distrito. Herramientas 3 - Un plan distrital de seguridad ciudadana -La articulación y colaboración de todas las instituciones locales (iglesias, mercados, medios de comunicación, clubes deportivos, etcétera. Como cuestionamos líneas arriba, por lo general los gobiernos locales no cuentan con políticas ni con estrategias para enfrentar la delincuencia. Su trabajo se reduce a realizar un conjunto de acciones (en algunos casos desarticuladas) focalizadas en el control de la ciudad o la disuasión de la delincuencia; por ejemplo operativos nocturnos, conformación de juntas vecinales, patru- 7

8 Foto: Ramiro García llaje, entre otros, pero obvian trabajar sobre proyectos o programas de prevención y reinserción social, así como mejores oportunidades. Considerando el origen socioeconómico de la delincuencia, la respuesta a este problema debe privilegiar el trabajo preventivo sobre el represivo. Desde este enfoque, la familia juega un rol fundamental en la prevención, más allá de si están constituidas o no, el rol de los padres en la educación, formación y control de los hijos es fundamental. Somos conscientes que a nadie se le prepara para ser padre o madre, por ello es importante que los gobiernos locales puedan promover centros de apoyo a la familia, escuelas para padres y apoyo con profesionales (psicólogos preferentemente) para las familias con problemas. En la tarea de prevención de la delincuencia, es igualmente importante trabajar con los adolescentes o jóvenes en general. Para ello es atinado que los gobiernos locales promuevan talleres, espacios culturales y deportivos (para la práctica de danza, teatro, poesía, música, pintura, campeonatos deportivos, etcétera); deben también, recuperar los espacios públicos, como parques y lozas deportivas (utilizados muchas 8 veces como lugar de encuentro de las pandillas para alcoholizarse), para la realización de actividades culturales; constituir consejos de coordinación de la juventud en los que los jóvenes sean los protagonistas en el planteamiento de soluciones a sus propios problemas; entre otras acciones. Las acciones de prevención deben ir acompañadas y articuladas con las acciones de control y disuasión de la delincuencia. En este segundo eje, es importante el trabajo asociativo entre todas las autoridades (policía, autoridades que administran justicia, educación, salud, entre otras). Las juntas vecinales deben ser espacios no solamente de vigilancia y disuasión de la delincuencia, sino también de apoyo a las familias problema, espacios en los que se puedan promover las escuelas para padres y otro tipo de capacitaciones (primeros auxilios, organización vecinal, por ejemplo). Del mismo modo, es necesario, como mecanismo de control, la promoción de los patrullajes y operativos conjuntos (policía y municipios); asimismo, es necesario utilizar la tecnología para la lucha contra la delincuencia, un ejemplo es el uso de la radio comunitaria (que interconecte a los guardianes de las principales instituciones, los vigilantes privados, la policía, las empresas de taxis y la municipalidad), las cámaras de video vigilancia y las alarmas inteligentes. Es necesario también, contar con comisarías modernas, con camionetas de seguridad ciudadana y de la policía bien equipadas y con personal capacitado. Además, tal y como establecen los estándares internacionales, se debe exigir al Ministerio del Interior que en cada distrito exista un policía por cada 250 habitantes. Muy poco se trabaja en la reinserción social y, en general, en la generación de oportunidades para los jóvenes en riesgo. Por nuestra propia experiencia sabemos que es una tarea difícil por las condiciones de la población identificada. Por ello, proponemos focalizar el sector donde se pretende intervenir, establecer una estrategia de acción y

9 definir los objetivos de lo que se pretende lograr. Identificados los jóvenes con los que se piensa trabajar, es necesario (con una metodología idónea) realizar alianzas estratégicas con universidades, institutos y organizaciones no gubernamentales, para que se puedan establecer espacios de formación y capacitación en carreras cortas, así los jóvenes en riesgo podrán contar con conocimientos técnicos y prepararse para el mercado laboral. Sobre esta tarea es necesario que el gobierno local se comprometa a conseguir un trabajo eventual para estos jóvenes una vez culminada su capacitación. También resulta oportuno, como una estrategia de focalización y conocimiento de los jóvenes con los que se pretende trabajar, realizar campeonatos deportivos, concursos de grafiti, break dance, etcétera. En el caso de los jóvenes que cometan faltas, el sistema de justicia debe establecer penas que los obliguen a realizar tareas en beneficio de la localidad, como pintar parques, limpiar y mejorar áreas verdes, y otras. Finalmente, es necesario entender que una propuesta como la desarrollada no genera efectos en el corto plazo; sin embargo, los cambios que se puedan Identificados los jóvenes con los que se piensa trabajar, es necesario (con una metodología idónea) realizar alianzas estratégicas con universidades, institutos y organizaciones no gubernamentales, para que se puedan establecer espacios de formación y capacitación en carreras cortas generar son sostenibles. Cuando solo se apela a la fuerza y a la represión, el efecto inmediato es la migración de la delincuencia, aumentando las posibilidades de que la conducta delincuencial se agrave. Por ello, estamos convencidos que la prevención es la mejor forma de abordar este problema. Propuesta holística de seguridad ciudadana Prevención - Privilegia el trabajo preventivo sobre el represivo. - Combate la inseguridad desde las causas que la originan. Principales medidas Ejes estratégicos Control y disuasión - Trabajo conjunto entre la Policía Nacional del Perú, el sistema de justicia y la autoridad municipal. Reinserción y oportunidades - Recuperación de jóvenes que se dedican a delitos e ingesta de alcohol y drogas. - Se brinda oportunidades laborales, sociales y recreativas. 9

10 Por: (*) Jaime Raúl Castro Contreras / ENTRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO CON INCLUSIÓN SOCIAL Y EL INCREMENTO DE LA DELINCUENCIA: ACLARANDO CONCEPTOS Y VISIONES E s muy notorio y destacable que el país en la presente administración continúe por el sendero de la economía liberal y del libre mercado, y que sea ese su mejor argumento para insertarse en el mundo globalizado de hoy. Actuar contra la corriente es simplemente volver a la anarquía social, es decir, prometer el reparto de una riqueza que no se genera y que más bien despoja al que la posee, tal como ocurre con algunas medidas populistas implementadas en Venezuela, por ejemplo, y que, sin embargo, no han logrado que ese país supere diversos problemas, tal es el caso de la criminalidad, que se ha incrementado y es una de las primeras en las estadísticas de la región. Foto: Ramiro García 10 (*) Sociólogo, con maestría en Ciencia Política y doctorado en Educación. Ex Viceministro de Defensa. Autor del libro El carácter multidimensional de la seguridad. Director del Foro virtual Geopolítica (www.geopolitica.com.pe). Actualmente ejerce la docencia en seguridad multidimensional en diversas instituciones, entre ellas el Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres.

11 El Perú, si bien presenta un crecimiento económico sostenido por más de una década, y a partir de él se han implementado políticas públicas de inclusión social, no ha logrado que su índice de criminalidad disminuya, por el contrario, se ha incrementado. Esto quiere decir que no hay una relación directa entre el crecimiento económico y la disminución de la criminalidad. Esta afirmación nos debe llevar a realizar una primera distinción para detectar la presencia de dos variables: una económica y otra social. La pregunta sería por qué no se relacionan? por qué se produce el incremento de la criminalidad? Por otro lado, el artículo 44 de la Constitución que nos rige señala, entre otras cosas, que son deberes primordiales del Estado, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad. Esta disposición es solo un decir, como ocurre frente a los hechos delictivos de todo tipo, porque la delincuencia en todas sus formas y modalidades se ha incrementado significativamente y se ha tornado más violenta, problema frente al que la ciudadanía reclama una atención inmediata y eficaz, una atención que lamentablemente tarda en llegar. A lo descrito se adicionan las normas aprobadas, que de ningún modo contribuyen a prevenir, pues están dirigidas contra aquellos delincuentes que ya están en las cárceles. Estamos hablando de los siguientes temas: ampliación de la inaplicación de los beneficios penitenciarios y autorizaciones a los jueces para que aumenten la pena, en un medio o un tercio, a los reincidentes o habituales en delitos de homicidio grave; trata de personas, hurto agravado, extorsión, violación, entre otros; también hablamos de aquellas medidas que limitan los regímenes de libertad condicional, semilibertad y redención de pena (hasta 7 por 1) que como se ve, no son suficientes ni tienen carácter preventivo. Si bien la delincuencia ha existido siempre, recién desde hace una década, en el Perú y en otros países de La seguridad ciudadana tiene un alcance preventivo dirigido a hacer frente a la delincuencia llamada tradicionalmente común y ahora también a la delincuencia organizada que actúa en el territorio y mantiene nexos con el exterior. Latinoamérica, se habla y escribe sobre la seguridad ciudadana, concepto que sirve para distinguir o diferenciar este tema de lo que implica el de la seguridad nacional, cuyo centro de atención se orienta a resolver los problemas de soberanía territorial y en el que las fuerzas armadas cumplen un papel vital. La seguridad ciudadana, por el contrario, tiene un alcance preventivo di- 11 Foto: Ramiro García

12 Foto: Ramiro García rigido a hacer frente a la delincuencia llamada tradicionalmente común, y ahora también a la delincuencia organizada que actúa en el territorio y mantiene nexos con el exterior. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) define a la seguridad ciudadana como la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros. También se refiere a las políticas públicas orientadas a controlar o eliminar las amenazas a la seguridad de la población y a brindarle protección. Esta distinción entre los conceptos de seguridad nacional (y defensa nacional) y seguridad ciudadana es fundamental y clave para entender el problema que actualmente enfrenta el país; ya que la seguridad ciudadana implica la protección de la integridad física y el patrimonio de las personas naturales y jurídicas. Sin embargo, las medidas recientes adoptadas por los últimos gobiernos tienen más un carácter represivo y excluyente. Ven el problema como una dicotomía en la que hay que proteger a los buenos y reprimir a los malos. No 12 Las medidas tienen más un carácter represivo y excluyente: ven el problema como una dicotomía entre proteger a los buenos y reprimir a los malos se aprecia un enfoque integral que comprenda a todos los ciudadanos en general, a los buenos y a los malos. Falta, pues, un diagnóstico que sirva de soporte para la adopción de medidas y la formulación de políticas públicas que garanticen la protección de todos los ciudadanos, y si lo hubiera, los hechos demuestran que es totalmente deficiente. El diagnóstico que reclamamos debe explicarnos: cuáles son los perfiles sociales, económicos, sicológicos, culturales y educativos de quienes cometen los diversos tipos de delito? cuáles son las características de la socialización que reciben, antes y después de delinquir? Como la delincuencia también está asociada a la corrupción que existe en las comisarías y las prisiones: se conoce si los sistemas de reclutamiento del personal son totalmente idóneos? se conoce cuántos de los custodios del orden provienen de los grupos delictivos? la socialización de tres meses es suficiente para convertirse en un representante del orden y la ley? se ha determinado que la eliminación del servicio militar obligatorio ha dado pie al surgimiento de las pandillas y la delincuencia juvenil? no es acaso cierto que cuando existía el servicio militar obligatorio, alrededor de 130 mil jóvenes eran reclutados anualmente y esa energía

13 que hoy se dedica a la actividad delictiva era canalizada por el aprendizaje que se les proporcionaba en los recintos de las Fuerzas Armadas, para posteriormente salir como mecánicos, electricistas, digitadores, choferes, etcétera? Pues bien, si existiera un diagnóstico integral, que involucrase a los buenos y a los malos, el Estado o un sector de él no trataría de optar por el empleo de medidas extremas como la pena de muerte. En democracia ello no cabe porque tendríamos que renunciar a organismos internacionales, y el barullo político simplemente serviría para distraer a la gente, así los delincuentes y los corruptos estarían de plácemes. El país requiere de medidas intermedias, medidas que sean la expresión de un reconocimiento serio de la existencia de un problema que aqueja a nuestra sociedad, y en ese punto creo que es importante citar al especialista en seguridad ciudadana, Enrique Muller Solón, que contempla cuatro modelos que sirven para prevenir el delito: a. Prevención social del delito, que servirá para interrumpir la carrera delictiva neutralizando los factores de riesgo; b. Prevención situacional del delito, que servirá para disminuir las conductas delictivas y reducir las oportunidades para que éstas se manifiesten; c. Prevención multiagencial del delito, para que no solo haya una cooperación entre las diversas unidades encargadas de su control, sino también para que se conformen comités de seguridad ciudadana; y d. Prevención comunitaria del delito, para poder articular todas las estrategias con la participación efectiva de la sociedad. La prevención es básicamente educación y sin ella nunca tendrá la persona la posibilidad de hacer un acto reflexivo frente a la tentación de delinquir En suma, el problema es serio, y no debe ser postergado, por el contrario, requiere una acción concertada de todos los sectores sociales, políticos, económicos, empresariales, religiosos y sindicales, todo ello bajo la conducción de un liderazgo creíble y confiable para la ciudadanía en general. Lamentablemente, la comisión o consejo que preside el presidente de la República solo se reunió una vez bajo su liderazgo; pero a pesar del tiempo transcurrido y la gravedad del problema que nos afecta, aún no se aprecia una propuesta que se inicie con los contenidos educativos de civismo y moral que generaciones anteriores recibieron, y que hoy han desaparecido de los planes escolares, sean de primaria, secundaria y universidad. La prevención es básicamente educación y sin ella nunca tendrá la persona la posibilidad de hacer un acto reflexivo frente a la tentación de delinquir. Así están las cosas. 13 Foto: Ramiro García

14 Por: (*) Lucía Dammert / SEGURIDAD CIUDADANA: CRÓNICA DE UNA CRISIS ANUNCIADA L a seguridad ciudadana es una de las principales preocupaciones de los peruanos. El aumento de los crímenes, la presencia de altos niveles de consumo de drogas, el primer lugar del mundo en la producción de cocaína son algunos elementos que conforman la primera preocupación cotidiana. En paralelo, los niveles de corrupción e ineficiencia de la institución policial y el sistema de justicia son percibidos como crecientes por la mayoría de los habitantes del país. La crisis carcelaria ha sido reconocida por todos los actores políticos que, adicionalmente, reconocen las pocas capacidades de acción efectiva para enfrentar el problema. Este contexto se agrava por los constantes cambios del liderazgo en el Ministerio del Interior. Son varios los gobiernos que han evitado enfatizar en la necesaria profesionalización de un tema central para que el país se consolide democráticamente. Cambios que limitan la efectividad de la política, que consolidan la imagen de la corrupción y la ineficiencia, que aumentan la sensación de impunidad y temor en los ciudadanos. Sin mencionar un incre- Foto: Ramiro García 14 (*) Socióloga, con maestría en Planeamiento Urbano y Regional por la Universidad de Pittsburgh y doctorado por la Universidad de Leiden, Holanda. Directora ejecutiva del Consorcio Global para la Transformación de la Seguridad y directora del Programa Seguridad y Ciudadanía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Chile. Participó en el IV Interquórum Nacional (1991) y fue impulsora de la Asociación Nacional de Egresados Interquórum.

15 mento sostenido de la cobertura de los medios sobre los hechos criminales que, más allá del sensacionalismo, dejan en claro que los desafíos no son menores. Cómo está el Perú en temas de inseguridad? Nadie sabe de verdad. Los estudios internacionales muestran resultados contradictorios. La información oficial carece de rigurosidad y sistematicidad como para considerarla una representación de la realidad. Así por ejemplo, la Policía Nacional del Perú presenta en sus anuarios niveles de hechos delictuales contra el patrimonio prácticamente invariables desde De acuerdo con estos datos deberíamos estar frente a un escenario marcado por el crecimiento de los hurtos y robos, lo que debería generar una estrategia policial de patrullaje a pie por los principales espacios públicos de las ciudades. Denuncias de delitos contra el patrimonio, Perú ( ) Fuente: Anuarios Estadísticos de la Policía Nacional del Perú El gráfico anterior solo permite decir que los sistemas de información son débiles y no posibilitan la toma de decisiones efectivas. Por ende, se abre el espacio para la creatividad y en algunos casos para la ineficiencia. Sin información no hay política pública efectiva, se limitan los mecanismos de control y desaparece la posibilidad de evaluación. Así, los llamados planes nacionales se convierten en una sumatoria de buenas intenciones cuando no en textos que no son consultados por nadie y que no reúnen las múltiples iniciativas que desarrolla el Estado en la materia. Como se ha podido ver, en el Perú tenemos todos los ingredientes para una crisis de seguridad en el mediano plazo. Sin embargo, temerariamente los gobiernos no piensan en invertir en el capital político necesario para profesionalizar, reformar y modernizar las instituciones vinculadas con el tema de seguridad ciudadana. Ahora bien, no solo se requieren cambios profundos en la Policía Nacional, también los necesitan la administración de justicia y el sistema penitenciario. Pero tal vez la principal necesidad sea la de incorporar diversos programas de prevención que estén vinculados a los programas sociales que muchas veces enfrentan las raíces mismas de la carrera criminal. Así, evitar la deserción escolar, aumentar la cobertura educativa, desarrollar progra- 15

16 mas de protección social para niñas y adolescentes embarazadas, aumentar la inversión en programas de empleabilidad juvenil y desarrollar programas para combatir la adicción al alcohol y las drogas son solo algunos de los caminos urgentes a tomar por el gobierno en el corto plazo. Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales juegan también un rol clave en la mejora de la seguridad ciudadana. La articulación local entre los diversos programas gubernamentales, el redireccionamiento de los beneficios sociales a aquellos que realmente lo necesitan y sobre todo, la necesidad de definir una estrategia de acción, son algunas de las medidas urgentes que se deben implementar. Foto: Ramiro García Gobiernos regionales y municipales juegan también un rol clave en la seguridad ciudadana. La articulación local entre diversos programas gubernamentales, el redireccionamiento de los beneficios sociales y el definir una estrategia de acción, son algunas medidas urgentes Además, algunas buenas prácticas de serenazgo que se desarrollan en el país deben ser compartidas para avanzar en estrategias locales que, en conjunto con la policía, ayuden al control de la delincuencia, pero sin dejar de lado que su principal objetivo debería ser la prevención en los espacios públicos, la coordinación con la ciudadanía y el mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos. Las tareas no son imposibles. De hecho la experiencia internacional muestra que con voluntad política, inversión en recursos humanos y acuerdos políticos de mediana duración se pueden lograr cambios evidentes no solo en la baja de los homicidios. El primer paso es tratar de generar un diagnóstico riguroso que permita identificar los problemas, sus características, magnitud y tendencia. Así los recursos locales y nacionales se podrán usar inteligentemente y podríamos salir del aparente despilfarro y del largo camino de las pruebas y el error. 16

17 Por: (*) Oscar Andrés Pazo Pineda / LOS SISTEMAS DE JUSTICIA JUVENIL: ALGUNOS ESTÁNDARES DESDE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS D iversos proyectos de ley promovidos desde el Congreso de la República 1 pretenden reducir la barrera de la imputabilidad que actualmente consagra el Código Penal, esto es, la edad mínima de 18 años para ser sometido a la justicia penal ordinaria. De esta manera, se persigue que el ordenamiento punitivo sancione a aquellas personas que subvierten el ordenamiento jurídico y la seguridad ciudadana. Así, se plantea incorporar, como nuevo límite mínimo, la edad de 15 años. El presente artículo tiene por propósito hacer referencia a los estándares fijados desde el derecho internacional y que generan obligaciones internacionales al Estado peruano. Foto: Ramiro García (*) Profesor de Derecho Constitucional en el Centro de Estudios de Derechos Humanos de la Universidad San Martín de Porres (USMP). Becario de la USMP para realizar estudios en el Summer Course de la American University - Washington College of Law. Ex pasante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 1 Entre otros, los proyectos CR y el CR.

18 De esta manera, y en lo que concierne a los principios que inspiran a la justicia juvenil, el artículo 37 de la CDN establece que los estados velarán porque ningún niño sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. La detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan sólo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda. A través de esta disposición se reconoce el denominado principio de excepcionalidad, el cual implica que todo menor sea privado de su libertad solamente como medida de ultima ratio, lo cual supone, a su vez, que este principio también se relacione con la aplicación del sistema de justicia juvenil o la judicialización de los casos que involucran a menores. Foto: Ramiro García a) La Convención sobre los Derechos del Niño y los principios que inspiran los sistemas de justicia juvenil La Convención sobre los Derechos del Niño 2 (en adelante, CDN) establece una serie de obligaciones internacionales a los estados para el tratamiento del menor infractor por la ley penal en el marco de los sistemas de justicia juvenil. Sin embargo, antes de desarrollar los principios establecidos en el referido instrumento internacional, conviene recordar que toda política pública o privada debe tener una consideración primordial sobre el denominado interés superior del niño (artículo 3 de la CDN), esto supone que toda medida a adoptar debe orientarse a promover su desarrollo integral y su pleno bienestar. Del mismo modo, debe tenerse en consideración que, en virtud de este mismo principio, el Estado peruano tiene el deber de garantizar que los progresos alcanzados en la protección de los derechos del niño sean constantemente ampliados. 3 Ello supone que el Estado debe evitar medidas represivas al aplicar los sistemas de justicia juvenil. No puede olvidarse, por lo demás, que las medidas adoptadas en esta materia deben seguir el principio de especialización, el cual demanda que se tome en consideración la particular situación de vulnerabilidad y diferencia que tienen los niños en relación con los adultos, en particular, por su diferente grado de desarrollo físico y psicológico y sus necesidades emocionales y educativas. Este es, pues, el fundamento de la diferencia entre los sistemas de justicia para los menores y los de los adultos. 4 En todo caso, el funcionamiento de la justicia juvenil debe partir de la premisa de que el mejor mecanismo para enfrentar los actos de menores infractores de la ley es la prevención. Así, las Directrices de Riad recomiendan que los estados adopten medidas preventivas que favorezcan la socialización e integración eficaces de los niños y niñas como mecanismos para combatir la delincuencia juvenil. 5 Tampoco puede olvidarse que la respuesta que se adopte frente a la conducta contraria a la ley 2 Tratado ratificado por el Estado peruano el 04 de septiembre de Relatoría sobre los Derechos de la Niñez de la Organización de Estados Americanos. Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc de julio del 2011, párr Comité de los Derechos del Niño. Observación General N 10 (2007). Los derechos del niño en la justicia de menores. CRC/C/GC/ de abril del 2007, párr Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de Riad). Adoptadas por Resolución 45/112 de 14 de diciembre de 1990, párr

19 debe ser, en todo supuesto, proporcional frente al hecho cometido y que tome en consideración las circunstancias y necesidades del menor y la sociedad. 6 Es así que el establecimiento de barreras menores, en lo que respecta a la imputabilidad penal, genera en primer lugar la construcción de toda aquella infraestructura carcelaria suficiente para que los procesados y sentenciados no se encuentren en situaciones de hacinamiento. Por otro lado, en virtud del deber especial de tutela por su condición de niño la cual no se pierde por ser pasible de responsabilidad penal, se debería capacitar de manera general a todos los funcionarios, a fin de evaluar y aplicar los estándares internacionales existentes en la materia. b) Estándares internacionales en relación con la edad mínima para la aplicación de leyes penales en el fuero ordinario Ahora bien, este estándar es compatible con los lineamientos diseñados por los principales organismos internacionales encargados de la tutela de los niños y niñas. En efecto, estos organismos han criticado abiertamente la posibilidad de aplicar los sistemas de justicia penal a las personas menores de 18 años. Así, el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha sido enfático en afirmar que toda persona menor de 18 años en el momento de la presunta comisión de un delito debe recibir un trato conforme a las normas de la justicia de menores. 7 Una similar tendencia evidencian los organismos de la Organización de Estados Americanos (OEA). Así, la Relatoría de los Derechos de la Niñez ha indicado que toda persona debe ser sometida a un régimen especial de justicia penal cuando del acervo probatorio en un determinado caso se desprenda que ésta no había alcanzado los 18 años de edad al momento de la presunta infracción de la ley penal. 8 Incluso se ha criticado la posibilidad que en la República del Ecuador se pretenda, a través de un proyecto de ley, aplicar las leyes penales a quienes tengan entre 16 y 18 años de edad. 9 En la actualidad, la edad mínima dentro de la legislación peruana para que las niñas, niños y adolescentes sean responsabilizados por infringir leyes penales bajo el sistema de justicia es de 18 años. En efecto, al considerar nuestro Código Penal que la responsabilidad penal se inicia desde el momento en el que se alcanza la mayoría de edad, se inclina por estimar que la justicia juvenil se aplica a todas las personas que sean menores de esta edad. Foto: Ramiro García 6 Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing). Adoptadas por Resolución 40/33 de 28 de noviembre de 1985, párr a). 7 Comité de los Derechos del Niño. Observación General N 10 (2007). Los derechos del niño en la justicia de menores. CRC/C/GC/ de abril del 2007, párr Relatoría sobre los Derechos de la Niñez de la Organización de Estados Americanos. Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc de julio del 2011, párr Relatoría sobre los Derechos de la Niñez de la Organización de Estados Americanos. Justicia Juvenil y Derechos Humanos en las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc de julio del 2011, párr

20 El proceso que, eventualmente, pueda iniciarse en contra de un menor infractor de la ley penal debe encontrarse premunido, en primer lugar, de todas las garantías ínsitas al debido proceso c) El rol de los funcionarios públicos en la tutela de los menores de edad Ahora bien, estos límites a la edad de los menores a efectos de determinar la responsabilidad penal no solamente suponen que estas personas sean sustraídas de la jurisdicción penal ordinaria, también implican que los funcionarios estatales adopten diversas medidas que deben ser implementadas a fin de garantizar que el menor, en el caso de ser sometido a la justicia juvenil, cuente con todas las garantías del debido proceso con un especial enfoque en su situación de vulnerabilidad. En tal sentido, el proceso que, eventualmente, pueda iniciarse en contra de un menor infractor de la ley penal debe encontrarse premunido, en primer lugar, de todas las garantías ínsitas al debido proceso. En general, debe tutelarse la privacidad del menor en el desarrollo de estos procesos, toda vez que, tomando en cuenta su especial situación de vulnerabilidad, resulta conveniente que pueda declarar en un ambiente que resulte agradable y compatible con su pleno interés. Del mismo modo, debe recordarse que las audiencias judiciales y de otro tipo que deba afrontar un niño en conflicto con la ley deben realizarse a puerta cerrada. Las excepciones a esta norma tienen que ser muy limitadas y estar claramente estipuladas en la legislación nacional, así como guiadas por el interés superior del menor. 10 Estas obligaciones, presentes en cualquier caso en que se involucre a un menor, adquieren un cariz especial cuando se procesa a un menor que, por su origen o costumbres, ostenta un menor grado de reprochabilidad por el evento delictivo realizado. En efecto, debe tenerse en cuenta que los profesionales que trabajan en las fuerzas del orden y en el poder judicial deberían recibir una formación apropiada sobre el contenido y el significado de las disposiciones de la Convención de los Derechos del Niño y de sus protocolos facultativos, en particular la necesidad de adoptar medidas especiales de protección para los niños indígenas y otros grupos especiales que demanden una tutela especializada. 11 d) Conclusiones Los estándares de justicia juvenil no solamente impiden que los menores sean sustraídos de los fueros ordinarios; también generan en los funcionarios del Ministerio Público y del Poder Judicial determinados deberes especiales para que tomen en cuenta su situación de vulnerabilidad. Establecer una barrera menor en lo que refiere a la imputabilidad generaría no solo más gastos al Estado peruano, sino que además iniciaría un programa general de capacitación en materia de derechos del niño dirigido a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Esto supone, como es evidente, una desventaja desde la perspectiva del menor, así como una desventaja desde la perspectiva del propio Estado. 10 Comité de los Derechos del Niño. Observación General N 12 (2009). El derecho del niño a ser escuchado. CRC/C/GC/ de junio de 2009, párr Comité de los Derechos del Niño. Observación General N 11 (2009). Los niños indígenas y sus derechos en virtud de la Convención. CRC/C/GC/ de febrero del 2009, párr

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