ANEXO 4. Antecedentes de la Iniciativa de Mérida:

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1 ANEXO 4 Antecedentes de la Iniciativa de Mérida: La Iniciativa de Mérida es vista algunas veces como una respuesta coordinada a los retos del tráfico de drogas y el crimen en México y América Central. También como resultado de discusiones entre Estados Unidos y México, y entre Estados Unidos y los países de América Central. La verdad es que la Iniciativa de Mérida no está tan bien planificada u organizada, sino que responde al contexto político y a una variedad de necesidades políticas, así como a algunas realidades de la región. El presidente Bush y el presidente Calderón se reunieron en Mérida el año pasado. Entre los temas discutidos estuvieron los problemas que el tráfico de drogas ocasiona para la seguridad en México, así como la responsabilidad que tiene Estados Unidos en involucrarse en la solución de dichos problemas, dado el rol que tanto la demanda de drogas de Estados Unidos como el tráfico de armas menores desde Estados Unidos juegan como causantes de problemas en México. Al mismo tiempo, se cree que el presidente Calderón estaba buscando un gesto de cooperación y apoyo político por parte del presidente Bush. Los analistas de esta reunión creen que los dos presidentes llegaron a un acuerdo sobre las líneas generales de la Iniciativa de Mérida, las cuales responderían tanto a imperativos políticos como a serios análisis sobre lo que Estados Unidos debe hacer para combatir el tráfico de drogas, lo que México debe hacer para reforzar la seguridad ciudadana, o como Estados Unidos puede ayudar a México en los esfuerzos por mejorar la seguridad ciudadana. El resultado es una propuesta de Mérida que no contribuye mucho en el combate de la demanda de drogas en Estados Unidos, que no tiene como basa un plan coherente mexicano, y que no ofrece apoyo de Estados Unidos en áreas críticas donde el gobierno Mexicano no puede llegar. Esto no quiere decir que todos los elementos que son parte del plan son necesariamente malos, pero sí quiere decir que el plan no fue construido como producto de un plan mayor coherente para combatir el tráfico de drogas o para mejorar las instituciones que ofrecen seguridad pública en México. Asimismo, la parte del plan referente a América Central está improvisadamente adherido a la parte de México por razones políticas. El Departamento de Estado había estado desarrollando y preparándose para anunciar una estrategia anti-pandillas en América Central. El presidente Bush debia anunciar esta estrategia en una reunión con el presidente salvadoreño Tony Saca. Bush puso el anuncio en espera, y le dijo al Departamento de Estado que desarrolle un plan más elaborado que pudiese ser anunciado junto con el plan de México como un plan coordinado regionalmente llamado Plan Mérida. El Departamento de Estado les pidió a los gobiernos de América Central que formularan una propuesta sobre lo que ellos quisieran que Estados Unidos haga en relación a la seguridad ciudadana, incluyendo los problemas de las drogas y el pandillaje. Las propuestas que recibieron como

2 respuesta no estaban ni bien desarrolladas ni bien pensadas. Como consecuencia, la parte relativa a América Central, aunque en teoría responde a los pedidos de los gobiernos centroamericanos, en realidad combina elementos de la estrategia anti-pandillas del Departamento de Estado, propuestas anti-pandillas del FBI, e ideas de varias embajadas y agencias de Estados Unidos sobre entrenamiento policial y política anti-drogas. El resultado de todo esto es un plan que parece una respuesta coordinada a los problemas de drogas y crimen en México y América Central, y que responde a las necesidades reales de la región, pero en realidad es una mezcla de propuestas buenas, malas, e irrelevantes. La idea de que Estados Unidos debe apoyar a México y América Central en la respuesta a los retos de la seguridad ciudadana es buena, pero las prioridades del Plan Mérida son erróneas (se le pone demasiada atención a la interrupción de embarques de drogas y muy poca atención a la demanda de drogas y al tráfico de armas pequeñas en Estados Unidos; demasiada atención a represión policial anti-pandillas en América Central y muy poca atención a temas como la prevención de la violencia y programas de rehabilitación; demasiada atención a unidades policiales especializadas y muy poca atención a una reforma policial comprensiva). Legislación y la Iniciativa de Mérida La administración Bush propuso al congreso dar fondos a la Iniciativa de Mérida en el otoño del Su propuesta pedía $1.4 billones a ser pagados en tres años, otorgando la gran parte de este dinero a México (en el primer año, la administración pedía $500 millones para México, y solo $50 millones para toda América Central). En términos bastante genéricos, el dinero iría a tres áreas: 1) anti-drogas, anti-terrorismo, y seguridad fronteriza; 2) aplicación de la ley y seguridad pública, y 3) reforzamiento de instituciones y el estado de derecho. Ni la cámara de representantes ni la cámara de senadores han aprobado una legislación de marco general para la Iniciativa de Mérida. El Comité de Relaciones Exteriores de la cámara de representantes ha aprobado una legislación de marco general, pero todavía no ha sido votada por la cámara en conjunto. El senado ni siquiera ha hecho un borrador de legislación de marco general. Sin embargo, tanto la cámara de representantes como la de senadores están considerando la inclusión del pedido de dinero de la administración para el primer año en una legislación de gasto de emergencia más grande. La cámara de representantes ha aprobado una legislación que otorga $400 millones a México, en lugar de los $500 millones pedidos en un principio, y $56.5 millones a América Central, en lugar de los $50 millones del principio. El senado ha aprobado una legislación que le otorga $350 millones a México, y $100 millones a América Central.

3 Tanto la legislación de la cámara de representantes como la del senado tienen condiciones que requieren que el Departamento de Estado asegure que el entrenamiento no se le de a militares o policías que tengan antecedentes de violación de Derechos Humanos, y ambas cámaras le piden al Departamento de Estado que le reporten al congreso el progreso que tanto México como América Central van logrando en el fortalecimiento de la transparencia y en castigar las violaciones de DDHH cometidas por la policía. Hasta cuando se escribió este informe, no se ha llegado a un acuerdo entre las dos cámaras. Mientras tanto, el gobierno mexicano ha objetado a las condiciones de DDHH al tomarlas como violaciones de la soberanía de México, y está considerando no aceptar la ayuda financiera a menos que las condiciones sean modificadas. Los gobiernos de América Central no han objetado las condiciones. La Iniciativa de Mérida y la Reforma Policial México. La mayoría del dinero en el primer año de la Iniciativa Mérida para México va al ejército Mexicano. El 20% de los $500 millones pedidos por la administración son para helicópteros para el ejercito y la fuerza aérea y otro 20% es para aviones para la fuerza naval. Los fondos para la policía incluyen fondos para entrenamiento y equipos para detectar drogas (rayos x, scanner, perros), seguridad y equipos protectivos para unidades de crimen organizado (carros blindados, chalecos antibalas), y equipos electrónicos para proyectos contra el lavado de dinero. Adicionalmente, hay fondos para la creación de instituciones y el estado de derecho para fortalecer la oficina del fiscal y para la reforma del sector judicial. Los críticos se han opuesto a la cantidad de fondos destinados a las fuerzas militares y al enfoque, tanto para el ejército como para la policía, en interdicción cuando hay pocos esfuerzos para controlar la demanda norteamericana que impulsa el narcotráfico. Los críticos también han dicho que las soluciones al largo plazo de los problemas de seguridad en México dependen del fortalecimiento y la contabilidad de las instituciones civiles la policía, los fiscales y el sistema judicial. Estos son desafíos que requieren un compromiso sostenido, un plan claro y una voluntad política en los niveles más altos del estado para completar el proceso. Por el lado de la policía, se requiere un enfoque no solamente en la creación de unidades especializadas en narcotráfico e investigaciones criminales, sino también en el fortalecimiento y la reforma institucional para que las unidades funcionen como parte de una policía honesta, eficiente, y bien manejada. Hay una necesidad crítica de mejores controles internos y externos de la policía mexicana que harían más fácil erradicar la corrupción y sancionar abusos contra los derechos humanos. El papel de los Estados Unidos debe ser de apoyar y complementar un plan mexicano claro para fortalecer las instituciones civiles de seguridad. Aunque propuestas para la reforma de las instituciones de seguridad pública han sido anunciadas por el gobierno de Calderón, están avanzando muy lentamente. No es claro cómo el apoyo, los equipos y el entrenamiento ofrecido por los Estados Unidos en la Iniciativa Mérida van a complementar y apoyar la propia estrategia de seguridad publica del gobierno mexicano. Las condiciones escritas en la Iniciativa Mérida por el Congreso de Estados Unidos le exigirían a Estados Unidos asegurar que los policías mexicanos entrenados con fondos de Estados

4 Unidos no tuvieran un historial de abusos contra los derechos humanos. Exigirían el desarrollo y la implementación de un registro nacional de policías para que los policías con historial de abuso no pudieran simplemente transferirse de una de las muchas agencias policiales de México a otra. Exigirían que México investigara, suspendiera, y procesara los policías acusados de abusos. Exigirían la reacción de comisiones de quejas contra la policía. Finalmente, exigirían que el gobierno de Estados Unidos consultara regularmente con grupos de derechos humanos mexicanos, estadounidenses, e internacionales sobre el progreso en estos temas. Estas son condiciones de derechos humanos importantes pero, con la excepción de la comisión de quejas, no solucionan los problemas estructurales de la policía mexicana ni tampoco el fracaso del Plan Mérida en contribuir consistentemente a un plan mexicano de reforma policial. La Iniciativa Mérida y la Reforma Policial Centroamérica La solicitud del Plan Mérida para Centroamérica invierte más en la policía que el plan para México. De los $50 millones solicitados, $5 millones serian para desarrollar y entrenar unidades anti-narcóticos, $11 millones para vehículos y equipos para las fuerzas policiales centroamericanas (carros, radios, etc.), $2 millones son para entrenamiento a través de la Internacional Law Enforcement Academy, $5 millones para apoyar investigaciones transnacionales contra las maras y las pandillas, y $1.5 millones para sistemas de identificación biométrica para miembros de maras. Adicionalmente, hay $5 millones para la prevención de la violencia juvenil y fondos para mejor manejo de las cortes y para el mejoramiento del manejo de las cárceles. El Plan Mérida en Centroamérica tiene un enfoque fuerte en la violencia de pandillas. Los críticos tienen tres argumentos aquí: 1) que la violencia de maras, aunque es parte del espectro de violencia en Centroamérica que necesita tratamiento, no es la fuente de toda la criminalidad en la región y que la seguridad civil requiere una respuesta a las otras fuentes de violencia, no solamente las maras; 2) que toda la evidencia sugiere que la prevención es un elemento clave de cualquier programa contra las pandillas y que los fondos para la prevención son demasiado bajos; y 3) que aunque hay aspectos transnacionales de las maras, la mayoría de la violencia de las maras es local; hay demasiados fondos para los aspectos transnacionales de la violencia de maras y muy pocos fondos para los nacionales y locales. Aunque algunas de las propuestas del Plan Mérida para Centroamérica ofrecen entrenamiento, asistencia técnica, y equipos que podrían ser útiles para las fuerzas policiales centroamericanas en responder de manera eficaz a la violencia de maras, la asistencia no parece ser parte de un programa comprensivo de reforma policial. La experiencia sugiere que las unidades especializadas, sean unidades de investigación criminal, unidades anti-droga, o unidades anti-maras son fácilmente socavadas y corrompidas si no se desarrollan en el contexto de un proceso más amplio de reforma policial. La Iniciativa Mérida necesita reconocer este hecho. Notablemente, la porción centroamericana de la Iniciativa Mérida no ofrece apoyo para los inspectores, unidades de asuntos internos, centros de quejas civiles u otras estructuras de controles internos y externos. A pesar de varios estudios recientes que sugieren que la policía en Centroamérica tiene poca capacidad para proteger escenas de crimen o manejar evidencia, no se han ofrecido programas de entrenamiento en evidencia. No hay apoyo para desarrollar programas de protección para testigos

5 aunque hay una necesidad clara para estos programas. Y no hay apoyo para el desarrollo de capacidad de investigación para crímenes financieros o lavado de dinero a pesar de la importancia de esto para investigaciones sobre el crimen organizado transnacional. La reforma institucional más amplia requiere tiempo y un compromiso político por parte de los gobiernos centroamericanos. Los gobiernos deben tener un análisis claro de lo que se requiere en reforma institucional y un plan comprensivo sobre cómo avanzar. Estados Unidos debe apoyar y complementar ese plan en vez de apoyar reformas poco a poco que pueden no ser sostenibles. Un plan regional centroamericano que merece apoyo estadounidense en el contexto del Plan Mérida debe apoyar planes para la reforma institucional de las fuerzas policiales.