Estrategia integral para el uso de la bicicleta en ciudades de América Latina. Apoyo para la Guía de Seguridad Vial Ciclista.

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1 Estrategia integral para el uso de la bicicleta en ciudades de América Latina Apoyo para la Guía de Seguridad Vial Ciclista Ciudad de México Febrero de 2016

2 Producto 6 Apoyo para la Guía de Seguridad Vial Ciclista Coordinadora G. Alejandra Leal Vallejo Autores Clara Vadillo Quesada Diego Ferreyra Murillo Gerardo Escalona Vargas Agradecimientos a todos los expertos entrevistados, quienes son mencionados en el documento.

3 Contenido 1. Introducción Principios de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta Elementos y factores de riesgo para la seguridad vial Estrategia Visión Cero Estado de la seguridad vial y ciclista en la Ciudad de México Gestión de la seguridad vial Marco institucional Sistemas de datos y su uso en estrategias de prevención Diseño vial Criterios de diseño de calles y vialidades Criterios de diseño de infraestructura ciclista Aplicación de la ley Ley de Movilidad y Reglamento de Tránsito Análisis de multas Cultura de la Movilidad La Cultura de la Movilidad en la normatividad local Campañas y programas educativos Capacitaciones a funcionarios Análisis y recomendaciones Desafíos Oportunidades Recomendaciones Gestión de la seguridad vial Diseño vial Aplicación de la ley Cultura de la movilidad Percepciones de los actores Metodología de investigación Perfil de los entrevistados Planeación y logística de entrevistas Procedimiento de análisis Resultados Conclusiones de las actitudes de actores clave sobre seguridad vial... 42

4 6. Conclusión Anexo 1: Modelo de correo electrónico de solicitud de entrevista Anexo 2: Presentación del proyecto Anexo 3: Solicitud de consentimiento informado Anexo 4: Cuestionarios Bibliografía

5 1. Introducción El objeto de este trabajo es contribuir al desarrollo de una guía con lineamientos y recomendaciones para la construcción de Planes de Seguridad Vial para Ciclistas en ciudades de América Latina, de acuerdo con el Convenio de Cooperación suscrito entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Universidad de los Andes, Programa de Estrategia Integral para el Uso de la Bicicleta en Ciudades de América Latina. En el marco de este trabajo comparativo, el presente estudio expone un análisis del estado de la seguridad vial en la Ciudad de México con especial énfasis en la seguridad para la promoción de la movilidad en bicicleta. Para entender las políticas y los procesos relacionados con la seguridad vial en la ciudad, se analizan las instituciones a cargo de este tema, los sistemas de registro de hechos de tránsito, la inclusión del componente de seguridad en estrategias de prevención y, en un apartado específico, las percepciones de actores clave sobre los procesos de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta en la Ciudad de México. La metodología para este análisis cualitativo fue la siguiente: se realizaron entrevistas relacionadas con el registro de hechos de tránsito y la prevención de los mismos con cinco actores clave de sectores relacionados con la seguridad vial en la Ciudad de México: consejo de seguridad vial, policía de la ciudad, academia y sociedad civil. Las entrevistas se llevaron a cabo con base en un formulario estándar de preguntas (Anexo 4) dividido en dos partes con el fin de entender: (1) el proceso de registro de hechos de tránsito; (2) las estrategias de prevención de hechos de tránsito. Por otra parte, los elementos de información objetiva recopilados en las entrevistas y corroborados fueron incluidos de manera transversal en el presente estudio. El documento se estructura de la siguiente manera. El capítulo 2 presenta los principios de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta, así como la estrategia integral de Visión Cero, constituida por cuatro pilares: gestión de la seguridad vial, diseño vial, regulación y su aplicación, y cultura de la movilidad. En el capítulo 3 se describen los elementos que permiten elaborar un diagnóstico de la seguridad vial en la Ciudad de México, así como las políticas y los procesos relacionados con ella. El capítulo 4 presenta un análisis final determinando los desafíos y las oportunidades para la seguridad vial en la ciudad, y establece recomendaciones al respecto en los cuatro elementos de seguridad vial. Finalmente, en el capítulo 5 se presentan las percepciones de los diferentes actores de la seguridad vial enfocada en ciclistas en la Ciudad de México. 2. Principios de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta 2.1 Elementos y factores de riesgo para la seguridad vial Un supuesto fundamental para la promoción del uso de la bicicleta es el de contar con condiciones de seguridad que garanticen la integridad física, así como una percepción de 1

6 seguridad como ciclista en las ciudades. Esto implica un enfoque de prevención de hechos de tránsito que causan muertes y lesiones entre los usuarios de la vía pública, y de los ciclistas en particular quienes, junto con los peatones, constituyen uno de los grupos más vulnerables de las calles. A continuación, se detallan los principios básicos que se recomienda sean incluidos en una estrategia integral de prevención de hechos de tránsito enfocada en ciclistas en la Ciudad de México, así como en las demás ciudades de la región. La seguridad vial para la movilidad en bicicleta se justifica ante todo con el principio de la seguridad en números, demostrada y respaldada por una amplia literatura. Este principio se refiere al hecho de que un mayor número de ciclistas en las calles se asocia a una menor probabilidad de colisión con un vehículo motorizado; hecho que fue comprobado en ciudades que implementaron estrategias de incentivo del uso de la bicicleta y dónde se registraron aumentos en el número de ciclistas, así como en su seguridad. Por ejemplo, en Nueva York en los últimos años, el número de ciclistas aumentó drásticamente mientras que el total de lesiones permaneció en un mismo nivel: asimismo, el riesgo promedio para un ciclista de sufrir una lesión por hecho de tránsito disminuyó un 75% entre 2001 y Una política integral de seguridad vial para bicicletas debe considerar que la infraestructura crea cultura, es decir, contar con calles mejor diseñadas, ordena el movimiento y la conducta de todos los usuarios de la vía. Un diseño adecuado, una mejor distribución del espacio y la moderación de la velocidad de los vehículos, generan situaciones claras y fáciles de entender para todos los usuarios, lo que a su vez fomenta una cultura de convivencia y de seguridad en las calles. En particular, una infraestructura que permite desplazamientos en bicicleta cómodos y seguros promueve su uso 2, así como un mayor cumplimiento del reglamento de tránsito por parte de los usuarios. Países como Alemania, Dinamarca y los Países Bajos, son actualmente reconocidos por una fuerte cultura a favor de la movilidad en bicicleta, resultado de cambios importantes en las últimas décadas como la construcción de redes de infraestructura ciclista y el diseño de un entorno urbano priorizando peatones y ciclistas 3. Finalmente, es preciso subrayar el hecho de que la velocidad de los vehículos motorizados representa mayor factor de riesgo para los ciclistas. Esto se explica por un lado, debido a que a mayor velocidad, el conductor del vehículo cuenta con menor tiempo de reacción. Por ejemplo, un conductor circulando a una velocidad de 50 km/hr requiere una distancia de frenado de 26 metros, mientras que ésta se reduce a la mitad a una velocidad de 30 km/hr 4. Por otra parte, una mayor velocidad del vehículo se asocia con una visión periférica del conductor reducida, y por lo tanto con una menor posibilidad de establecer un contacto visual con otros usuarios de la vía para evaluar sus movimientos y comportamientos 5. En el caso en que la colisión ocurra, la velocidad del automóvil aumenta de sobremanera el riesgo de 1 City of New York, Bicyclists: Network & Statistics (The City of New York). Consultado el 5 de noviembre de Ibid. 3 John Pucher y Lewis Dijkstra, Making Walking and Cycling Safer: Lessons from Europe, Transportation Quarterly 54-3 (2000):19. 4 Esperanza Hernández y Xavier Abadía, Criterios de Movilidad: Zonas 30, p.12 (Barcelona: Fundación RACC Automóvil Club, 2007) 5 Ibíd. 2

7 generar lesiones graves y muertes entre las posibles víctimas, como se demuestra en la Tabla 1. TABLA 1. PROBABILIDAD DE SOBREVIVIR A UNA COLISIÓN Velocidad Espacio requerido para frenar Gravedad de lesiones en ciclistas Probabilidad de sobrevivir 30 km/hr 13 metros Contusiones sin gravedad 95% km/hr 26 metros Invalidez y algunas víctimas mortales 60% > 55 km/hr 45 metros La mayoría de víctimas mortales 20% [Fuente: Manual Ciclociudades III 6 y Ciudad de Chicago 7 ] La velocidad excesiva de los automóviles se relaciona con un diseño vial deficiente (carriles anchos, amplios radios de giro, falta de reductores), una mala operación de la calle (tiempos semafóricos no coordinados), y el consecuente incumplimiento por parte de los usuarios de los límites establecidos, y en algunos casos con límites de velocidad inadecuados a las vías a las cuales se aplican. Por ello, se requiere de un enfoque sistémico que abarque diseño, regulación y cultura de la movilidad, y genere mejoras sustanciales en el estado de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta. 2.2 Estrategia Visión Cero Los principios de la seguridad ciclista enfatizan la necesidad de contar con una estrategia de seguridad vial sistémica y con un enfoque de prevención a través del diseño vial, la aplicación de la ley, cultura de la movilidad y gestión de la seguridad vial. Estos elementos son los que conforman la estrategia de seguridad vial integral conocida como Visión Cero, la cual abarca medidas de prevención con el objetivo de llevar a cero el número de muertes derivadas de hechos de tránsito. La estrategia Visión Cero surge de la política nacional implementada por Suecia, y recientemente adaptada al contexto urbano por ciudades como Nueva York o San Francisco. Parte del supuesto básico según el cual los hechos de tránsito son incidentes prevenibles, más no accidentes ineludibles. Sin embargo, también reconoce la imposibilidad de evitar los errores que cometen los humanos y los impactos limitados de la educación acerca de la seguridad vial en las personas. Por ello, la estrategia reafirma la responsabilidad del gobierno, junto con otros actores privados y ciudadanos, en la generación de un diseño y una operación del sistema vial que reduzca al mínimo la posibilidad de ocurrencia de muertes por hechos de tránsito. 6 ITDP, Manual Ciclociudades III. Red de Movilidad en Bicicleta (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2011). 7 Department of Transportation, Complete Streets Chicago (Chicago: City of Chicago, 2013). 3

8 La Visión Cero es una estrategia con un enfoque sistémico que retoma las estrategias de seguridad vial de las Tres E s por las iniciales en inglés de Engineering (ingeniería), Enforcement (aplicación de la ley) y Education (educación), para considerar también su interacción, así como los mecanismos de gestión 8, como se presenta en la Figura 1. El presente estudio se basa en una estrategia de seguridad vial de Visión Cero, a su vez constituida de los cuatro pilares siguientes: 1) Gestión de la seguridad vial: fortalecimiento de las instituciones responsables, y mejoramiento de la recolección de datos para detectar causas de hechos de tránsito y elaborar estrategias de prevención. 2) Diseño vial: planeación e implementación de estrategias de diseño y operación vial que brinden espacios seguros mediante mejora de intersecciones, calles completas y pacificación del tránsito. 3) Regulación y su aplicación: diseño de una normatividad que proteja a los usuarios más vulnerables de la vía, reforzamiento de la aplicación de la ley mediante mejores dispositivos y capacidades de las autoridades responsables. 4) Cultura de la movilidad: promoción de la seguridad y convivencia mediante información sobre la intermodalidad y el uso cordial de las calles. FIGURA 1. ELEMENTOS DE LA ESTRATEGIA VISIÓN CERO [Fuente: Alejandra Leal y Clara Vadillo 9 ] En las cuatro sub-secciones siguientes, se detallan cada uno de estos cuatro elementos para presentar un diagnóstico del estado de la seguridad vial para la movilidad en bicicleta en la Ciudad de México. 8 Alejandra Leal y Clara Vadillo, Visión Cero: Estrategia integral de seguridad vial en las ciudades (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2015). 9 Ibíd. 4

9 3. Estado de la seguridad vial y ciclista en la Ciudad de México 3.1 Gestión de la seguridad vial La política de seguridad vial de una ciudad requiere una eficiente gestión y coordinación en el ámbito institucional, así como en los procesos de definición y medición de dicha política. Por ello, es necesario analizar el marco institucional que rige la seguridad vial en la Ciudad de México, así como los datos actuales usados por las autoridades para definir estrategias de prevención de hechos de tránsito, y los procesos detrás del registro de los mismos Marco institucional Las estructuras de gobierno nacional y local relacionadas con la seguridad vial de las ciudades son un elemento fundamental para su gestión eficiente. En la Ciudad de México, existen diversas instituciones responsables de la seguridad vial que en su conjunto producen y llevan a cabo dicha política Instituciones responsables La Ciudad de México es la capital de una República Federal que cuenta con tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. En el caso de la Ciudad de México se identifica la presencia y acción institucional del gobierno federal, del gobierno de la Ciudad de México, y de las delegaciones, es decir las 16 unidades administrativas que componen la entidad federativa. En la capital, las instituciones que tienen una responsabilidad formal en relación con la seguridad vial pertenecen al gobierno federal, al gobierno de la ciudad, así como a las delegaciones en menor medida. a. Gobierno federal De acuerdo con la repartición de funciones entre los niveles de gobierno en México, las instituciones federales actúan principalmente mediante apoyo presupuestario y establecimiento de lineamientos y políticas generales. En el ámbito de la seguridad vial, existen dos instituciones federales encargadas: La Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT). La SCT está a cargo de la planeación, construcción, operación y regulación de la infraestructura de transporte necesaria para la integración nacional. En el ámbito de la movilidad, lo esencial de su actividad se enfoca en la gestión de las carreteras y autopistas, que si bien cuentan con problemáticas de seguridad vial, se encuentran fuera de los hechos de tránsito 5

10 que ocurren en las zonas urbanas y suburbanas y que representaron el 96% del total de hechos de tránsito ocurridos en el 2011 en México 10. El Secretariado Técnico del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes (ST-CONAPRA). El ST-CONAPRA, dependencia administrativa sectorizada dentro de la Secretaría de Salud, es la entidad responsable de la política de prevención de accidentes a nivel nacional 11. El Consejo, presidido por el Secretario de Salud, está también integrado por las distintas dependencias federales involucradas en el tema de la accidentalidad, a saber: la Secretaría de Transporte y Comunicaciones, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Procuraduría General de la República, la Secretaría de Educación Pública, el Instituto Mexicano de la Seguridad Social, entre otros. Entre sus funciones, destacan las de realizar estudios e investigaciones sobre las causas y las estrategias de prevención de accidentes, proponer la adopción de políticas y medidas para ello, acompañar los municipios y estados en dichos procesos incluyendo capacitación de personal, medir factores de riesgo, realizar auditorías viales y fomentar campañas ciudadanas. Sin embargo, sus estatutos limitan su acción a la gestión de las diversas instancias públicas y privadas con incidencia en el tema y a coordinar los Consejos Estatales para la Prevención de Accidentes (COEPRAs) entidades similares al CONAPRA presentes en las entidades federativas del país. Es decir, el ST- CONAPRA elabora lineamientos y estrategias que requieren de un compromiso de implementación efectivo a nivel local para traducirse en políticas con incidencia en las calles de las ciudades, ya que sus recomendaciones no son vinculantes. b. Gobierno de la Ciudad de México A nivel de la Ciudad de México exclusivamente, la responsabilidad de la seguridad vial en general y de la movilidad en bicicleta en particular se distribuye sectorialmente entre varias instituciones, lo cual se comprueba en la legislación local, específicamente en la Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF) 12 aprobada el pasado julio del La Secretaría de Seguridad Pública (SSP). La SSP es la principal autoridad local encargada de garantizar la seguridad de las personas, incluyendo seguridad contra la delincuencia y lo relacionado con el tránsito. La Secretaría se subdivide en cinco Subsecretarías, una de ellas es la responsable del Control de Tránsito, la cual cuenta con tres Direcciones Generales respectivamente enfocadas en: (1) Ingeniería de tránsito; (2) Operación de tránsito; (3) Aplicación de normatividad de tránsito 13. Entre las principales atribuciones de dicha Subsecretaría, destacan las de liderar a la policía de tránsito, dictar las medidas para la operación del sistema de infracciones, liderar 10 CONAPRA, Tercer Informe Sobre la Situación de Seguridad Vial, p.5 (México, D.F.: Secretaría de Salud, 2013). 11 Anna Bray, Caminar la ciudad: Políticas de seguridad peatonal en la Ciudad de México (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2014). 12 Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Ley de Movilidad del Distrito Federal (Gaceta Oficial del Distrito Federal). Consultado 15 de diciembre de Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, Reglamento interior de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (Gaceta Oficial del Distrito Federal). Consultado 14 de diciembre de pdf 6

11 programas de prevención de incidentes viales, y coordinar programas de educación vial. Sin embargo, cabe subrayar que la policía de tránsito está aún transitando de un paradigma que prioriza el flujo de los vehículos motorizados a uno en donde la prioridad sea la seguridad de usuarios vulnerables como peatones y ciclistas 14. Finalmente, la policía de tránsito de la ciudad no cuenta con suficientes recursos -ya sean humanos, materiales o financieros- en comparación con otras áreas, demostrando el hecho de que la seguridad vial no se ha considerado como una prioridad en la ciudad. Lo anterior se refleja en el estado de fuerza, ya que mientras que la SSP cuenta con 90,400 elementos en total, la subsecretaría de tránsito cuenta con tan sólo 3,200 agentes. La Secretaría de Movilidad (SEMOVI). La SEMOVI es la principal encargada de la planeación del transporte y de la gestión de las calles. La SEMOVI es actualmente parte de un proceso de transición derivado de la reciente aprobación de la Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF), en la cual se plantea un nuevo paradigma que favorece la movilidad sostenible y la promoción de un diseño vial para la seguridad de los ciudadanos, priorizando los usuarios más vulnerables por encima de los vehículos motorizados. El instrumento de planeación más importante de seguridad vial previsto por la LMDF y a cargo de la SEMOVI es el Programa Integral de Seguridad Vial (PISVI), que debe establecer metas y objetivos para todas las Secretarías correspondientes, así como especificar los temas de patrón de ocurrencia de hechos de tránsito, las condiciones de la infraestructura vial, las intersecciones y tramos con mayor accidentalidad, y las actividades de prevención. Sin embargo, el PISVI no ha sido elaborado aún, por lo cual las responsabilidades de las autoridades del DF siguen sin ser claramente definidas en materia de seguridad vial. La Secretaría de Medio Ambiente (SEDEMA). La SEDEMA es la institución de la ciudad responsable de la movilidad en bicicleta, mediante la Dirección de cultura, diseño e infraestructura ciclista 15 creada en el año Esta Dirección se divide a su vez en tres Subdirecciones a cargo de Parques, ciclovías y construcciones sustentables, Infraestructura y equipamiento ciclista, y Enlace institucional SEDEMA-Ecobici específicamente encargado de supervisar el Sistema de Bicicleta Pública de la ciudad. Las facultades más relevantes de la SEDEMA en cuanto a la movilidad en bicicleta se relacionan con la planeación y gestión de las ciclovías en suelo urbano, y que se encuentran en las vías primarias, las cuales están bajo la responsabilidad del gobierno de la Ciudad de México. Sin embargo, no existe mención específica de una responsabilidad de la SEDEMA de garantizar la seguridad de los ciclistas. 14 Anna Bray, Caminar la ciudad: Políticas de seguridad peatonal en la Ciudad de México (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2014). 15 Artículo 56 Quáter, Gaceta Oficial del Distrito Federal (2010). Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. Recuperado de 7

12 c. Delegaciones A diferencia de las entidades federativas del resto del país, la Ciudad de México no cuenta con municipios sino con delegaciones, las cuales son unidades administrativas con menores facultades que las de un municipio. En materia de movilidad, cada delegación tiene la facultad exclusiva de gestión de sus vialidades secundarias, incluyendo la infraestructura peatonal y ciclista de las mismas. En otros términos, las delegaciones tienen las facultades para actuar sobre el componente de diseño de calles para la seguridad vial. Las administraciones delegacionales se enfrentan a diversos obstáculos financieros, técnicos e institucionales a la hora de construir y mantener su infraestructura, sin embargo, cuentan con una gran capacidad de gestión del proyecto con los vecinos, ya que su estructura facilita se generen procesos colaborativos de diseño de calles Coordinación entre instituciones Como lo demuestra la sección anterior, la fragmentación de la responsabilidad en materia de seguridad vial es vertical entre niveles de gobierno, y horizontal entre sectores de acción gubernamental. La LMDF prevé diferentes mecanismos de coordinación entre instituciones para la movilidad y la seguridad vial. Sin embargo, las diferentes autoridades que comparten responsabilidades en la promoción de la seguridad vial en general y para la movilidad en bicicleta en específico han tradicionalmente operado de forma poco colaborativa. En el ámbito de coordinación entre niveles de gobierno, existe una falta de comunicación entre las delegaciones y las autoridades de la Ciudad de México como SEMOVI o SEDEMA. En específico, en los últimos años, algunas calles no habían sido asignadas a ninguno de los dos niveles administrativos, lo cual generó un vacío institucional a la hora de mejorar la movilidad en ciertos tramos de la ciudad 16. Así mismo, SEDEMA ha llevado a cabo proyectos en vías secundarias, lo cual de acuerdo a la ley no es su facultad. En respuesta a este vacío, la LMDF especificó que la SEMOVI a través de la Comisión de Clasificación de Vialidades deberá de clasificar y en su caso modificar la categoría de las vías, así como registrarlas en un directorio georreferenciado, lo que a su vez servirá para dar más claridad acerca de la responsabilidad de cada autoridad. Ahora, entre el gobierno federal y el de la Ciudad de México, la coordinación para la seguridad vial en la ciudad también es escasa, debido a que no existe legislación que defina una política vinculante, mecanismos de financiamiento o esquemas de coordinación para la seguridad vial o la movilidad en bicicleta a nivel nacional. De manera similar, hay poca coordinación inter-sectorial en cuanto a la política de seguridad vial de la Ciudad de México, tanto a nivel nacional como local. A nivel federal, la SCT se enfoca en carreteras únicamente, por lo cual los canales de comunicación son casi inexistentes con otras dependencias encargadas de accidentalidad en zonas urbanas. Por su parte y a pesar de no poder implementar una política nacional de seguridad vial, el 16 Anna Bray, Caminar la ciudad: Políticas de seguridad peatonal en la Ciudad de México (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2014). 8

13 STCONAPRA acompaña las instituciones locales relacionadas con la prevención y atención a hechos de tránsito, con el objetivo de mejorar la generación de información confiable y elaborar estrategias adecuadas. El STCONAPRA se ha dado la tarea de dar continuidad a esta labor a nivel local mediante el apoyo a los Consejos Estatales para la Prevención de Accidentes (COEPRA), de estructura similar a nivel de las entidades federativas, y a los Observatorios Estatales de Lesiones (OEL) que convocan a las fuentes primarias de información (fuerzas de policía federal, estatal y municipal, jurisdicciones sanitarias, procuradurías, servicios atención pre-hospitalaria, aseguradoras, etcétera) para recolectar y analizar datos de seguridad vial confiables. Sin embargo, el OEL de la Ciudad de México fue instalado tan sólo el 1 de diciembre de 2015 y no ha iniciado operaciones hasta la fecha. Es decir, no está en medida de impulsar o monitorear una política preventiva de seguridad vial fundamentada en datos de calidad en la capital. En cuanto a la coordinación intersectorial a nivel de la Ciudad de México, la LMDF prevé varios mecanismos de coordinación institucional entre sus dependencias, y en particular de SEMOVI con SSP y SEDEMA. Así, el artículo 13 establece que la SSP deberá garantizar en el ámbito de sus atribuciones que la vialidad, su infraestructura, servicios y elementos inherentes o incorporados a ellos, se utilicen en forma adecuada conforme a su naturaleza, con base en las políticas de movilidad que emita la Secretaría [de Movilidad] ; de la misma manera, según el artículo 14, la SEDEMA tiene como atribución que en coordinación con la Secretaría [de Movilidad], en el ámbito de sus respectivas atribuciones, promover, impulsar y fomentar el uso de vehículos limpios, no motorizados y/o eficientes sistemas con tecnologías sustentables. Cabe sin embargo destacar que la seguridad vial no se menciona explícitamente en el marco de estos procesos de coordinación. Por ello, la SSP, SEMOVI, SEDEMA y COEPRA se encargan respectivamente -y no exclusivamente- de la operación del tránsito y el cumplimiento del Reglamento de Tránsito, la planeación de las calles, la planeación de la infraestructura ciclista, y la elaboración de acciones de prevención de hechos de tránsito. En otros términos, la aplicación de la ley, el diseño vial, el fomento de la cultura de movilidad y la gestión de la seguridad vial se encuentran dispersos sin un mecanismo efectivo de coordinación interinstitucional que permita elaborar una estrategia integral de seguridad vial para la movilidad en bicicleta en la Ciudad de México. En cuanto a la colaboración de las autoridades con los actores no gubernamentales, se puede decir que se han llevado a cabo esfuerzos que hace falta consolidar. Por ejemplo, el sector asegurador tiene actividades relacionadas con la prevención, aunque todavía muy enfocados en el uso de vehículos motorizados. Así, la Asociación Mexicana de la Industria de Seguros (AMIS) o el Centro de Experimentación y Seguridad Vial en México (CESVI) -que cuenta con el apoyo de las principales aseguradoras del país- están en comunicación con dependencias del gobierno en cuanto a seguros para usuarios de automóviles y motocicletas, la implementación de normas oficiales, o la capacitación a terceros. El sector universitario y académico también colabora con las autoridades en la ciudad, como por ejemplo en mesas de trabajo para mejorar entornos escolares, y de manera más directa en la elaboración de estudios y diagnósticos de accidentalidad en la capital. 9

14 Por su parte, la sociedad civil organizada es una de las más activas en el tema. Más adelante se describirán los procesos de colaboración en los que se ha participado para mejorar la seguridad vial. [Fuente: Héctor Ríos] Sistemas de datos y su uso en estrategias de prevención La información estadística sobre hechos de tránsito que involucran a ciclistas y otros usuarios de la vía es una herramienta básica para la elaboración de un diagnóstico de la siniestralidad vial y de estrategias de prevención para la seguridad vial. Para ello, es importante registrar los hechos de tránsito de manera que se cuente con información acerca de las causas que los generaron, así como sobre las muertes y las lesiones derivadas de los mismos. En relación con la mortalidad, la Organización Mundial de la Salud promueve la definición de muerte por hecho de tránsito como toda persona fallecida inmediatamente o dentro de los primeros 30 días de ocurrido el percance de tránsito vehicular 17. Considerando que la mayoría de las víctimas mortales fallecen dentro de los 30 días posteriores al hecho de tránsito; en cuanto a la morbilidad, es importante valorar el grado de severidad de la lesión no fatal, usualmente definida por un profesional de la salud. 17 Organización Panamericana de la Salud, Informe sobre el Estado de la Seguridad Vial en la Región de las Américas (Washington D.C.: Organización Panamericana de la Salud, 2009). 10

15 En la Ciudad de México, existen distintas instituciones que generan diferentes sistemas de información al respecto 18 y que difieren una de la otra por sus métodos de registro. Para definir su utilidad posterior en estrategias de prevención, es ante todo importante entender el proceso general de registro de hechos de tránsito Registro de los hechos de tránsito En la Ciudad de México como en otras ciudades, el proceso de ocurrencia de un hecho de tránsito implica la intervención de los sectores de salud, seguridad pública y asegurador, por lo cual todos tienen oportunidad para registrar datos en este proceso. Para describir el proceso, se propone plantear un escenario en una situación de ocurrencia de hecho de tránsito. Se analizarán las diferentes etapas del proceso de seguimiento de los datos relacionados con el hecho de tránsito y sus víctimas. Una colisión ocurrió entre un automóvil particular y una bicicleta en una calle de la Ciudad de México, y el ciclista resultó gravemente herido. El hecho de tránsito, sus características y el seguimiento del estado de salud de las víctimas son registrados por sectores diferentes, como se presenta a continuación. Seguridad Pública La policía, sea de tránsito o preventiva 19, acude al lugar del hecho y levanta un primer reporte informativo. Este reporte contiene un número limitado de variables, como los vehículos involucrados y el tipo de hecho de tránsito, sin seguir una metodología o un formato de registro institucionalizado, el cual facilitaría un análisis desde una perspectiva preventiva. Los datos son posteriormente sistematizados en una base de datos interna de la SSP. Cabe mencionar que el proceso difiere en caso de muerte en el lugar. La SSP tiene por función la de tomar conocimiento de los decesos que ocurren en la vía pública, ésta levanta la información y acuerda de la zona de ocurrencia; después de lo cual se avisa al Ministerio Público, único ente facultado para tomar conocimiento de la muerte, realizar una inspección del lugar, y autorizar el levantamiento del cuerpo. Posteriormente, el Instituto de Ciencias Forenses (Incifo) recibe el cadáver para realizar la necropsia y emitir un dictamen sobre la causa de la muerte. En dado caso, el Incifo también genera datos relacionados con mortalidad. En la Ciudad de México, los hechos de tránsito son una de las primeras causas de muerte de los cadáveres del Incifo, después de los homicidios y las muertes naturales, representando el 21% del total Luis Chías Becerril y Arturo Cervantes Trejo, Diagnóstico Espacial de los Accidentes de Tránsito en el Distrito Federal, p. 58. Secretaría de Salud, Noviembre El primer agente de la SSP que llegue en el lugar del hecho de tránsito es el encargado de levantar la información, independientemente de la Subsecretaría a la cual depende. 20 David Fuentes, Recibe Incifo 13 cadáveres al día y casi 5 mil al año, El Universal, 22 de septiembre de 2015, consultado el 16 de enero de mil-al-ano 11

16 Salud - Atención pre-hospitalaria Una ambulancia acude al lugar del hecho de tránsito para brindar atención pre-hospitalaria al ciclista herido, y llevarlo a los servicios de urgencias del hospital. En esta etapa, los servicios de atención pre-hospitalaria generan datos relacionados con el traumatismo de la víctima. - Hospital Una vez en el hospital, la persona recibe atención médica así como rehabilitación física y psicosocial, etapa durante la cual se generan otros datos en cuanto a la morbilidad como el número de días de atención hospitalaria, el tipo de lesiones, y la causa de las mismas. En nuestro ejemplo, la persona muere 15 días después del hecho de tránsito. Se registra entonces su deceso mediante un certificado de defunción dentro de la categoría muertes accidentales y violentas. Si el paciente hubiera salido ileso del hospital, se habría registrado información sobre su evolución en los archivos clínicos hospitalarios. Cabe mencionar que es posible que la muerte no sea relacionada con el hecho de tránsito, debido a errores o falta de seguimiento en cualquiera de las etapas anteriores. Justicia La PGJ toma conocimiento del incidente, ya que en el caso de hechos de tránsito tiene como responsabilidad la de tratar las denuncias e iniciar averiguaciones previas por delitos. Por ende y en la medida de lo posible, la PGJ recopila información más detallada que la policía en cuanto a la causa del hecho de tránsito, o los posibles factores de riesgo asociados, entre otros. La base de datos de la procuraduría constituye entonces una fuente de registro oficial para la SSP, que da seguimiento a los hechos de tránsito mediante esta información judicial únicamente. Aseguradora Suponiendo que el automovilista cuente con un seguro 21, la institución aseguradora correspondiente levanta información adicional acerca del vehículo, de la gravedad de las lesiones o de los costos materiales. Da seguimiento extenso al estado médico de los involucrados para evaluar todos los daños que haya ocasionado el automovilista asegurado. 21 En la Ciudad de México es obligatorio contar el seguro de responsabilidad civil para vehículos motorizados según lo estipulado en el reciente Reglamento de Tránsito, esta disposición también se encontraba en el Reglamento anterior. Sin embargo, no existe ningún mecanismo para verificar que los automovilistas cuenten con éste. Se estima que solo 3 de cada 10 automovilistas cuentan con seguro de responsabilidad civil. 12

17 Fuentes de información existentes A continuación, se presentan las fuentes de información sobre hechos de tránsito existentes en la Ciudad de México, así como los usos que se les da para estrategias de prevención de hechos de tránsito. Fuentes oficiales: La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal (SSP). La SSP tiene como principal función la de dar atención inmediata a los ciudadanos. Por ello, si bien los agentes policiacos levantan información cuando toman conocimiento del hecho de tránsito, pocas variables pueden ser utilizadas para la prevención. La información levantada es ingresada en una base de datos interna de la Secretaría, y se da posteriormente seguimiento a los hechos de tránsito registrados con la información impartida por la Procuraduría. Si bien los datos de la SSP están a disposición del ciudadano que exprese formalmente esa solicitud, la información no es transparente o desglosada por hecho de tránsito. Además, la información generada no es retomada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) para alimentar su propia base de datos sobre hechos de tránsito. Los datos de la SSP son usados en cierta medida en estrategias de prevención. En particular, la Subdirección de Análisis y Prevención de Incidentes Viales se dedica al acopio y a la sistematización de los registros de hechos de tránsito y realizan algunos estudios, muy escasamente difundidos. De manera más operativa, la Subsecretaría de Control de Tránsito celebra reuniones semanales en las cuales se analizan los resultados de las averiguaciones previas de la PGJ, con el objetivo de identificar estrategias operativas de prevención hechos de tránsito en cada una de las zonas viales atribuidas a diferentes directores. Sin embargo, el trabajo de la SSP con mayor incidencia en materia de prevención basada en datos consiste en la realización de auditorías de seguridad vial, así como inspecciones sobre las condiciones de accesibilidad y características de la infraestructura. Es preciso mencionar que la SSP está actualmente en una fase de cambios profundos en cuanto al registro de hechos de tránsito. En un mediano plazo, se usará un Formato Único de hechos de tránsito, cuyo proceso de uso será institucionalizado para todos los agentes, primero en forma impresa, y posteriormente mediante una aplicación móvil y web que facilitará la georreferenciación de todos los eventos. El Formato tomará en cuenta variables orientadas a entender las causas de los hechos de tránsito y elaborar estrategias de prevención, tales como ubicación, información acerca de los vehículos, de las personas involucradas y su estado físico-médico, condiciones ambientales y de infraestructura vial, entre otras. La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJ). La PGJ registra hechos de tránsito en caso de que generen: (1) muertes; (2) lesiones; (3) daños en propiedad ajena; es decir, situaciones en las que existe una denuncia y consecuencias jurídicas para las personas involucradas. En dados casos, la Procuraduría realiza averiguaciones previas detalladas en cuanto a las condiciones de los eventos en el 13

18 lugar y momento de ocurrencia. Por esta razón, la PGJ no toma conocimiento de todos los hechos de tránsito que ocurren en la ciudad. De la misma forma que la información de la SSP, los datos están disponibles siempre y cuando se hagan las solicitudes correspondientes. La Policía Federal y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). Como se mencionó anteriormente, estas dos instancias federales reportan sucesos de carreteras, las cuales son vías bajo su jurisdicción. Aunque la inmensa mayoría de las vías de la Ciudad de México no entran en esta categoría, existen algunos puntos de contacto con carreteras en los cuales la autoridad a cargo son la policía federal y la SCT, y cuyos datos registrados no forman parte de la misma base de datos de las demás dependencias locales. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). A nivel nacional, el INEGI recaba información sobre hechos de tránsito acerca de fuentes primarias municipales y estatales, es decir dependencias de seguridad pública y tránsito local, agencias de ministerio público y juzgados cívicos. Dichas fuentes llenan los formularios proporcionados por INEGI, sin que sea garantizada la uniformidad de la información ya que cada dependencia local tiene su propia metodología de levantamiento de datos. A su vez, INEGI ingresa la información en una base de datos llamada Accidentes de Tránsito terrestre en zonas Urbanas y Suburbanas (ATUS) 22, la única fuente de información abierta y oficial sobre hechos de tránsito a nivel nacional. En el Distrito Federal en particular, INEGI usa los datos de la PGJ para contabilizar hechos de tránsito y las víctimas generadas. Esta situación es exclusiva para la ciudad de México, ya que, en las demás entidades federativas del país, la información se obtiene de la seguridad pública local. La ATUS especifica variables valiosas para el monitoreo de la seguridad ciclista, entre las cuales están: fecha y lugar de ocurrencia, clase de accidente, tipo de vehículo involucrado, causa presunta, clase de víctimas, etc. En particular, la tipificación del accidente y de las víctimas -muertos y lesionados- incluyen respectivamente colisión con ciclista y ciclista(s). Sin embargo, la información no es desagregada por accidente y faltan variables relacionadas con los factores de riesgo (uso de casco en motociclistas, niveles de alcohol, etc.). Cabe destacar que actualmente, las instancias federales -el INEGI, el ST-CONAPRA, la SCT y la policía federal- están conformando una base de datos única, en la cual se incluirán variables adicionales a las de la ATUS y que permitirán el diseño de estrategias de prevención de hechos de tránsito. De esta manera, se podrá tomar en cuenta todo tipo de hechos de tránsito, independientemente de que ocurran en zonas urbanas y suburbanas, o en carreteras federales. La Secretaría de Salud (SSA). La Secretaría de Salud es la que mayor cobertura tiene sobre las muertes y lesiones a nivel nacional, incluyendo las que ocurren por hechos de tránsito, mediante la información recopilada en los centros de salud tales 22 INEGI, Accidentes de Tránsito terrestre en zonas Urbanas y Suburbanas, s.f. (consultado 10 de diciembre de 2015) 14

19 como los hospitales. Con base en la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE-10), los servicios de salud deben asignar un código específico a los pacientes que atienden, identificando la causa de la enfermedad. En el caso de los ciclistas, existen 10 códigos que dan mayor información acerca de la causa de la lesión por hecho de tránsito. En caso de muerte, los servicios de salud llenan un Certificado de Defunción estandarizado que identifica de manera similar la causa de muerte. Cabe destacar que existen fallas en el seguimiento dado a defunciones post-hospitalarias, que pueden haberse debido a un hecho de tránsito inicialmente sin registrarse como tal en el momento de la defunción. Finalmente, la información proveniente de la SSA está desagregada para cada víctima, y toma en cuenta variables como clase de víctima, de vehículo, circunstancias, ubicación, etcétera. Esto permite a entes como el CONAPRA realizar un diagnóstico detallado en cuanto a las causas de morbilidad y mortalidad en hechos de tránsito, y diseñar estrategias de prevención localizadas al respecto. Por motivos de protección de datos personales, la información no es pública. La Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal (SEDEMA). El sistema de bicicleta pública Ecobici es operado por una empresa, y se encuentra regulado por la SEDEMA. Al inscribirse en el sistema Ecobici, los usuarios adquieren un seguro de accidentalidad y de responsabilidad civil. Asimismo, la SEDEMA mantiene un registro de los hechos de tránsito de los usuarios del sistema exclusivamente. Los datos al respecto no se encuentran desagregados por hecho de tránsito y están disponibles únicamente por Infomex, el sistema de solicitudes de información del Distrito Federal. Fuentes no oficiales: Observatorios Estatales de Lesiones (OEL). Los OEL trabajan con las fuentes de información primaria locales para llenar el Formulario Estadístico Único validado por el ST-CONAPRA. Esta información es a su vez ingresada en la plataforma digital del mismo CONAPRA llamada RavMex, en la cual se visualizan todos los hechos de tránsito registrados, georreferenciados y con información detallada en relación con las características del hecho de tránsito, las posibles víctimas, los vehículos involucrados y el estado de la vía. Sin embargo, todas las entidades federativas no generan esta información aún -entre las cuales está la Ciudad de México- y no existe una ley que reconozca la validez de esta información. Si bien el ST-CONAPRA y las autoridades locales pueden usar esta información para focalizar intervenciones y políticas locales, la información de los OEL sigue sin ser oficial ni abierta al público. Organizaciones de la Sociedad Civil. Frente a las críticas sobre la confiabilidad de los datos de accidentalidad en la Ciudad de México, la sociedad civil ha buscado desarrollar su propio sistema de datos y mapeo de hechos de tránsito causando lesiones y muertes, con base en la información proveniente de redes sociales como Twitter. Así, RepuBikla publica mensualmente datos georreferenciados que dan 15

20 especial visibilidad a peatones y ciclistas 23 (Figura 2). Cabe destacar que el número de eventos recabados permanece notablemente superior al reportado por el INEGI. Mediante el tuit se registra la ubicación y la foto, sería relevante que dicha plataforma contara con algún mecanismo de corroboración del hecho. FIGURA 2. REPRESENTACIÓN DE LA LOCALIZACIÓN DE LOS ATROPELLAMIENTOS EN LA CIUDAD DE MÉXICO [Fuente: Repubikla] Así, existen numerosas fuentes de información sobre accidentalidad vial en la Ciudad de México y con variables diferentes. Es importante señalar, que aún con las discrepancias en la información, los datos son suficientemente graves para tomar medidas preventivas urgentes. Es de subrayar que la misma SEMOVI no genera ningún dato en cuanto a la seguridad vial, pero si tiene la responsabilidad de gestionar dicha información. La normatividad establecida por la LMDF indica que la Secretaría deberá de concentrar todos aquellos datos en un Sistema de información y seguimiento de seguridad vial que estará compuesto por información geoestadística e indicadores sobre seguridad vial, infracciones y hechos de tránsito, así como información sobre el avance de proyectos y programas (Art. 48); y tiene entre sus objetivos, el de registrar, procesar y actualizar la información en materia de seguridad vial (Art. 48) y de facilitar la revisión de la ejecución del Programa Integral de Movilidad y del Programa Integral de Seguridad Vial (Art. 49). 23 Repubikla, 2015 (consultado el16 de diciembre de 2015) 16

21 En el marco del Programa Integral de Seguridad Vial (PISVI) 24 por publicarse, la SEMOVI estaría impulsando la construcción de una base de datos única, nutrida por la información proveniente de la SSA, el Incifo, la SSP y la PGJ. El PISVI deberá contener un diagnóstico de la seguridad vial en la ciudad basado en datos y establecerá acciones específicas a cargo de las diferentes autoridades para implementar la política de Visión Cero, con la finalidad de prevenir lesiones y muertes por hechos de tránsito mediante intervenciones de infraestructura, cultura y normatividad. En otros términos, a través del PISVI, la SEMOVI tiene facultades para coordinar las dependencias adecuadas con el fin de implementar una política de seguridad vial para la ciudad y, posteriormente, evaluar sus avances. En caso de ser exitosa, la base de datos única permitirá sustentar con información estadística adecuada las estrategias de prevención de hechos de tránsito en la Ciudad de México Confiabilidad de los datos Los entrevistados acordaron en la poca confiabilidad de los datos de manera general, y señalaron problemas específicos para diferentes fuentes de información. La Secretaría de Seguridad Pública registra desde 2005 los hechos de tránsito en una base de datos interna, pero sin seguir una metodología definida y constante en el tiempo. Entre 2005 y 2009, los datos fueron recolectados de la misma manera y con indicaciones geográficas de los hechos de tránsito, lo que permitió la elaboración de estudios con datos comparables en el tiempo a pesar del importante fenómeno de subregistro de la SSP. Por ejemplo, Chías y Cervantes indican que la tasa de subregistro de hechos de tránsito podría llegar a ser del 73% 25, lo que no permite tomar todos los eventos reportados en cuenta. Sin embargo, a raíz del cambio de administración local en 2010, las metodologías variaron constantemente, provocando una disminución de la calidad de los datos de la SSP. A futuro, el uso del Formato Único y la georreferenciación sistemática de los hechos de tránsito mejorarán considerablemente la confiabilidad de sus datos. La Procuraduría General de Justicia, cuyos datos son posteriormente sistematizados por el INEGI, registra los hechos de tránsito en los casos ya mencionados. Considerando que su función es la de determinar las causas de los hechos de tránsito y realizar los peritajes adecuados, las variables se relacionan principalmente con el sitio y el momento del incidente. Es decir, no hay trazabilidad del estado de las víctimas una vez que éstas se trasladan a ambulancias y centros de atención hospitalaria. Por esta razón, muchas muertes y lesiones no son tomadas en cuenta. Aun así, se considera que la fuente de información local más confiable en cuanto a seguridad vial es la de la PGJ 26. Cabe destacar que sólo una parte de la información es georreferenciada, lo que impide elaborar un diagnóstico espacial adecuado. La principal institución especializada en el análisis geográfico de los hechos de tránsito en la ciudad es el Instituto de Geografía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), cuya publicación más importante en el tema fue el Diagnóstico Espacial de los Accidentes de 24 El PISVI está mandatado por la LMDF y será probablemente publicado por la SEMOVI en el segundo semestre de Luis Chías Becerril y Arturo Cervantes Trejo, Diagnóstico Espacial de los Accidentes de Tránsito en el Distrito Federal. Secretaría de Salud, Noviembre Ibíd. 17

22 Tránsito en el Distrito Federal publicado en El instituto trabaja con la información geoestadística generada por los diferentes actores de la ciudad, reconociendo sin embargo la difícil tarea de usar datos no comparables en sus estructuras. Así, el Instituto realiza un primer análisis de calidad de datos, seleccionando únicamente las variables que sean estadísticamente representativas y apartando las de baja calidad que, en el diagnóstico sobre la Ciudad de México, habrían resultado de gran valor para elaborar estrategias de prevención de hechos de tránsito adecuadas (uso de cinturón, licencia, etcétera). La investigación es considerada un insumo estratégico para la toma de decisiones basada en conocimiento ya que, por ejemplo, se generó evidencia científica sobre la localización de los hechos de tránsito en la ciudad. Sin embargo, el Instituto no ha podido por ahora elaborar recomendaciones a las autoridades para intervenciones específicas con el objetivo de reducir el número de hechos de tránsito en la ciudad. Finalmente, se reconoce una laguna importante en el estudio de la accidentalidad ciclista, debido en gran parte a la falta de datos sólidos en la materia, así como a un interés relativamente más débil para estudiar el fenómeno de seguridad vial ciclista en específico. 18

23 3.2 Diseño vial Un diseño vial legible y que reduce la velocidad del tránsito automotor permite a los usuarios adoptar conductas que reduzcan la probabilidad de un hecho de tránsito y fomenten un sentimiento de seguridad entre ellos. Por ello, el diseño cicloincluyente de las calles es un componente fundamental de seguridad. A continuación, se describen los criterios de diseño de infraestructura ciclista de la Ciudad de México. [Fuente: Héctor Ríos] Criterios de diseño de calles y vialidades La falta de seguridad en las calles para los ciclistas y otros usuarios vulnerables se debe en gran medida a la gran velocidad de los vehículos motorizados. Actualmente, en la Ciudad de México como en el resto de las ciudades mexicanas, no existe una guía oficial que especifique normas de construcción y de diseño de calles adaptado al nuevo contexto de movilidad en el que se debe de tomar en cuenta a la bicicleta. Hasta la fecha, las vías de la ciudad son diseñadas acorde al único manual federal oficial para vialidades, es decir el Manual de Proyecto Geométrico de Carreteras de la SCT que sigue promoviendo un paradigma de diseño vial que favorece la movilidad en automóvil. Sin embargo, esta situación cambiará próximamente considerando que la LMDF especifica que la SEMOVI deberá de publicar y mantener actualizado un nuevo Manual de Diseño Vial del Distrito Federal, de acuerdo a lo que se establezca en el Reglamento de la ley por aprobar en

24 3.2.2 Criterios de diseño de infraestructura ciclista Para fomentar la movilidad en bicicleta y la seguridad vial, es importante contar con una red de infraestructura ciclista que responda a las necesidades de movilidad de la ciudad, y en aquellas calles donde no se cuente con infraestructura ciclista, es indispensable tener diseños que permitan compartir el espacio vial de forma segura. El criterio para seleccionar el tipo de infraestructura ciclista que requiere la vía depende de la jerarquía de la vía, el volumen y la velocidad vehicular. TABLA 2. ELECCIÓN DE TIPO DE INFRAESTRUCTURA CICLISTA [Fuente: ITDP, Más ciclistas, más seguros: Guía de intervención para la prevención de lesiones en ciclistas urbanos. Adaptado de CROW 2007] Es fundamental el tratamiento que tengan las intersecciones, ya que sin importar que a lo largo del recorrido se cuente con un confinamiento seguro, la posibilidad de colisión existe si no se propician bajas velocidades en los movimientos de los automóviles mediante radios de giro pequeños, carriles angostos, instalación de isletas y de reductores, entre otras estrategias. La ciudad de México no cuenta con una red de infraestructura ciclista, los tramos de ciclovías, ciclocarriles y carriles de transporte público compartido con ciclistas conocido bus-bici, suman un total de 139 kilómetros de vías de uso exclusivo para o compartido con la bicicleta. Sin embargo, la red no permite conectar eficientemente orígenes y destinos, considerando que el tramo de infraestructura ciclista de mayor longitud no supera los 8.5 kilómetros. 20

25 [Fuente: Héctor Ríos] En lo que concierne la infraestructura ciclista per se, destaca la inexistencia de un manual oficial para su diseño y construcción. Desde el 2010, la SEDEMA con la supervisión de SEMOVI, ha llevado a cabo una serie de proyectos de infraestructura ciclista con criterios de diseño algunas veces diferentes entre ellos. Para las calles secundarias, bajo la responsabilidad de las Delegaciones, ha habido mayor variación en cuanto a los criterios técnicos. Por ello, la infraestructura ciclista de la Ciudad de México es poco uniforme, lo que a su vez produce cierta confusión para los ciclistas y por lo tanto no favorece su seguridad. Una constante que se ha logrado implementar, es que la infraestructura se encuentre en el costado derecho de la calle, lo cual favorece una circulación constante por ese lado, así como un fácil acceso y salida de la misma. Así mismo, la infraestructura ciclista no está en las banquetas, sino en el arroyo vehicular, ya que se considera a la bicicleta como un vehículo de baja velocidad, y se elimina la posibilidad de conflicto con peatones, quienes ya tienen generalmente un espacio reducido para transitar. Además, al estar a un costado y no al centro, se evita la posibilidad de colisión debido a que las ciclovías bidireccionales representan un riesgo constante entre los usuarios, pues al incentivar el tránsito ciclista en sentido contrario al de los demás vehículos se genera que los conductores de vehículos motorizados no los perciban en las intersecciones, aumentando la posibilidad de colisiones. 27 Algunos elementos de diseño fueron retomados en la legislación local para dar más uniformidad a la infraestructura ciclista de la ciudad. La LMDF especifica en su artículo 179 que las vías ciclistas son el conjunto de espacios destinados al tránsito exclusivo o prioritario de vehículos no motorizados ; lo más relevante e importante en el tema de seguridad mediante infraestructura es la especificación según la cual la SEMOVI deberá de publicar y mantener actualizado el Manual de Diseño Vial del Distrito Federal. Además de la LMDF, el Reglamento de Tránsito del Distrito Federal (RTDF) en vigor en la ciudad desde diciembre de 2015 especifica los diferentes tipos de infraestructura ciclista que existen en la ciudad, así como el señalamiento correspondiente. 27 ITDP, Más ciclistas, más seguros: Guía de intervención para la prevención de lesiones en ciclistas urbanos (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2015) 21

26 FIGURA 3. SELECCIÓN DE SEÑALAMIENTO RELACIONADO CON CICLISTAS EN EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO DEL DISTRITO FEDERAL [Fuente: Anexo 1 Dispositivos para el Control del Tránsito, Reglamento de Tránsito del Distrito Federal, Gaceta Oficial del Distrito Federal, ] Finalmente, cabe destacar que existe un buen referente técnico -aunque no oficial- para la construcción de infraestructura ciclista. El Manual Ciclociudades creado en 2011 por ITDP con el apoyo de la Embajada de los Países Bajos, y con un importante apartado para el diseño de infraestructura ciclista, ha sido el referente de las especificaciones técnicas seguidas por las distintas instituciones de gobierno de la Ciudad de México, así como la base para lo dispuesto en la LMDF y en el RTDF. El Manual Ciclociudades fue adoptado en el 2015 por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), la cual es la dependencia a nivel nacional responsable de la política de movilidad urbana. 22

27 De igual manera, el ITDP con el apoyo del STCONAPRA publicó en diciembre del 2015 una guía de prevención de lesiones en ciclistas 28 que describe entre otros temas los tipos de intervenciones urbanas por realizar a favor de la movilidad en bicicleta, tanto en tramos como intersecciones seguras. 3.3 Aplicación de la ley El diseño y aplicación de la ley constituyen un elemento fundamental de la seguridad vial. Para la movilidad en bicicleta en particular, es necesario contar con una regulación local que proteja a los usuarios vulnerables de la vía, así como una eficiente aplicación de la ley mediante mejores dispositivos y capacidades de las autoridades responsables que promueva de manera contundente una conducción adecuada y segura de vehículos Ley de Movilidad y Reglamento de Tránsito La mejor garantía normativa para la seguridad vial reside en una regulación integral y nacional 29. Si bien la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal y la Ley General de Salud indican que la SCT y la SSA son las autoridades encargadas de garantizar la seguridad vial, lo anterior no hace referencia explícita a la movilidad urbana, sustentable o ciclista; de la misma manera, la Ley General de Asentamientos Humanos no hace mención de la infraestructura de movilidad ni de la seguridad vial. Por ello, con fundamento en el artículo 115 de la Constitución, prevalece la atribución municipal y estatal en el caso del Distrito Federal de atender la seguridad pública y el tránsito. Así, debido al hecho de no contar con un marco legal federal, el marco normativo aplicable a la Ciudad de México en cuanto a seguridad vial depende esencialmente de su legislación local. Como se mencionó anteriormente, la Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF) publicada en julio del 2014 constituye una importante reforma que brinda atribuciones a la SEMOVI, la SSP, la SEDEMA y las delegaciones 30. Es importante señalar que, derivado de la Ley de Movilidad, está pendiente la publicación del Reglamento de la Ley de Movilidad del Distrito Federal, en la cual, entre otras acciones, será fundamental instrumentar la implementación de la obligatoriedad de un examen para la obtención de la licencia de conducir. La LMDF menciona dicho examen, sin embargo, permanece vaga en cuanto a los requisitos para la emisión de licencias de conducción que, de ser sujeta a la aprobación de un examen teóricopráctico y una evaluación de aptitudes físicas, podría contribuir significativamente a reforzar la seguridad vial. 28 ITDP, Más ciclistas, más seguros: Guía de intervención para la prevención de lesiones en ciclistas urbanos (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2015) Ibíd. 30 ITDP, Para entender la nueva Ley de Movilidad del Distrito Federal (México, D.F.; Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2015). Consultado 17 de diciembre

28 Derivado de la nueva Ley, se actualizó el Reglamento de Tránsito del Distrito Federal (RTDF), publicado en agosto del 2015, el sexto instrumento jurídico de este tipo desde Por primera vez, fue la SEMOVI y no la SSP la institución facultada para coordinar su creación con las demás dependencias locales. La SEMOVI estableció un grupo técnico con la participación de la sociedad civil, que permitió generar una reglamentación innovadora priorizando los peatones, ciclistas y usuarios del transporte público por encima del transporte privado motorizado y de carga. En cuanto a procesos de prevención de los mismos hechos de tránsito, destacan numerosas disposiciones que tienen como objetivo la prevención de incidentes y la garantía de la seguridad de los usuarios de la vía. Así, el RTDF reconoce de manera general dos principios fundamentales de Visión Cero, a saber la garantía de protección de la vida e integridad física, así como el principio precautorio según el cual se aplicará mayor control para situaciones de mayor riesgo. En este sentido, numerosas disposiciones prevén sanciones y requisitos dirigidos en su mayoría a los vehículos motorizados, para la protección de usuarios vulnerables y ciclistas en particular, de las cuales destacan: Sanciones a la circulación y estacionamiento de automóviles en infraestructura ciclista; Obligatoriedad del seguro de responsabilidad civil para automovilistas; Obligatoriedad de mantener 1.5 metro de separación al rebasar ciclistas; Límites de velocidad en calles primarias, secundarias y zonas escolares o hospitalarias, respectivamente de 50, 40 y 20 km/hr; Creación de un sistema de puntaje de licencias (sujeto a reglamentación) Análisis de multas La sanción efectiva de los comportamientos riesgosos en la vía pública está relacionada con la capacidad de la SSP de sancionar de manera efectiva las violaciones del RTDF. Considerando que no existe un indicador oficial para medir la capacidad de la SSP de aplicar la ley, se analizan a continuación los datos disponibles acerca de multas sancionadas en el Distrito Federal, entre 2009 y Cabe destacar que en aquella época, estaba vigente el anterior Reglamento de Tránsito Metropolitano. Del total de multas sancionadas, se estima que 482,672 de ellas se aplicaron por estacionamiento ilegal de vehículos en zonas peatonales y ciclistas; lo cual representa el 15.92% de multas acumuladas, y un nivel relativamente satisfactorio de aplicación de la ley a favor de los usuarios de movilidad no motorizada. Sin embargo, otras sanciones que protegen a los usuarios vulnerables de la vía siguen relativamente poco sancionadas. Por ejemplo, se registraron tan sólo 1,057 multas por conducción inadecuada con respecto a ciclistas -tales como tránsito en ciclovías y ciclocarriles o no respeto de su derecho de preferencia- es decir 31 ITDP, Para entender el nuevo Reglamento de Tránsito del Distrito Federal (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2015). Consultado 17 de diciembre

29 0.03% del total de las multas acumuladas entre 2009 y De igual manera, las multas por exceso de velocidad sólo representan el 0.03% de las mismas multas. Cabe subrayar la indudable mejora en la mitigación del factor de riesgo del alcohol en la Ciudad de México, con la implementación del programa Conduce sin alcohol comúnmente conocido como Alcoholímetro en 2003 por la SSP y que redujo desde entonces el índice de hechos de tránsito mortales debidos al consumo de alcohol en un 70% 32. Actualmente, la publicación del RTDF genera una nueva oportunidad para la SSP de mejorar su capacidad de aplicación de la ley en otras áreas distintas a la del consumo de alcohol. Así, la Secretaría comunicó que en los tres días posteriores a su entrada en vigor, 1,072 infractores - automovilistas y motociclistas- fueron multados. 33 Además, la SSP cuenta con cinemómetros fijos y móviles para detectar excesos de velocidad, e implementó con una empresa privada un sistema de fotomultas para sancionar cierto tipo de conductas (invasión del paso peatonal, el no respeto de la luz roja del semáforo, la vuelta prohibida, la invasión de carriles confinados o ciclovías, el no uso del cinturón de seguridad, y el uso de distractores como el teléfono celular). 34 Actualmente, la opinión pública se opone al incremento en la sanción de infracciones, y a los mecanismos más certeros en la detección de violaciones a la ley (fotomultas), acusando las autoridades locales de usar el RTDF para generar mayores ingresos. Esta reacción demuestra que, si bien el nivel de aplicación de la ley puede aumentar en los próximos años y generar mejores comportamientos y mayor seguridad en las calles, es importante evitar abusos por parte de los policías de tránsito, lo cual puede lograrse transparentando los procesos de sanciones (fotomultas) y teniendo claros protocolos de actuación por parte de la policía. 3.4 Cultura de la Movilidad En la Ciudad de México, la cultura de la movilidad es un componente clave de la política de seguridad vial debido a que el comportamiento de los ciudadanos incide fuertemente en la ocurrencia de hechos de tránsito. Mediante instrumentos legales y campañas de educación y promoción, las autoridades locales y las OSC han buscado incidir en la prevención de aquellos incidentes La Cultura de la Movilidad en la normatividad local La Ley de Movilidad del Distrito Federal hace varias referencias a la cultura de la movilidad, lo que traduce un cierto reconocimiento de la importancia de la educación y comunicación en el fomento de la seguridad vial. De manera general, se destaca entre las atribuciones del Jefe de Gobierno la de Fomentar en la sociedad, las condiciones generales para la implementación y desarrollo sistematizado de la cultura de la movilidad (artículo 11). Además, la misma LMDF dedica su capítulo XV a la Cultura de la Movilidad. Ésta se refiere a nuevos 32 Agencia de Gestión Urbana, Arranca en DF alcoholímetro las 24 horas del día, 3 de diciembre de 2015, consultado 16 de enero de Fanny Ruiz-Palacios, Van más de mil multas con nuevo reglamento de tránsito capitalino, El Universal, 18 de diciembre de 2015, consultado el 20 de enero de Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, Reglamento de Tránsito, consultado el 20 de enero de

30 hábitos ciudadanos relacionados con buenas condiciones de desplazamiento, una sana convivencia en las calles, la prevención de hechos de tránsito, y el uso racional del automóvil. Para su promoción, destacan: Programas encaminados a la seguridad vial, la circulación respetuosa en las calles, el respeto de la pirámide de la movilidad, la conducción prudente entre automovilistas y la promoción de la movilidad sustentable; La coordinación de la SEMOVI con: las dependencias y entidades correspondientes y el sector social y privado para diseñar e instrumentar programas y campañas de comunicación (artículo 227); las dependencias y entidades de la Administración Pública, concesionarios, permisionarios, empresas, asociaciones y organismos de participación ciudadana en materia de programas y acciones de capacitación vial y movilidad (artículo 228); La definición por la SEMOVI de los alcances y contenidos de los cursos de manejo al cual se sujeta la nueva licencia de conducir (artículo 229), así como de seminarios y conferencias para jóvenes y niños (artículo 230); La promoción ante la Secretaría de Educación Pública del DF, de los contenidos educativos adecuados en la materia (artículo 231). Es preciso subrayar que el capítulo XV de la LMDF genera pocos instrumentos y obligaciones para promover de manera contundente la Cultura de la Movilidad y específicamente la seguridad vial 35. Por otra parte, el cuarto eje estratégico del Plan Integral de Movilidad (PIM) está dedicado a la Cultura de la Movilidad 36, con tres metas principales: 1. Fortalecer la seguridad vial y conciencia social. Concientizar sobre hábitos seguros y reducir la cantidad de accidentes mediante mecanismos que avalen que los conductores de vehículos motorizados cuenten con los conocimientos y habilidades indispensables para circular de forma segura. 2. Fomentar una cultura de la legalidad con corresponsabilidad. Lograr una óptima coordinación entre las diferentes instituciones y ciudadanos, para garantizar la aplicación eficiente del Reglamento de Tránsito y fomentar la corresponsabilidad para mejorar la movilidad. 3. Propiciar el transporte activo. Difundir información sobre transporte activo y la intermodalidad, a través de esfuerzos interinstitucionales y nuevas tecnologías, con el objetivo de fomentar hábitos de movilidad que mejoren la salud de los ciudadanos. El diagnóstico del eje 4 del PIM enfatiza la gran siniestralidad existente en la ciudad y el hecho de que el automóvil particular es el actor principal involucrado en colisiones. Por ello, subraya la necesidad de prevenir hechos de tránsito mediante la obligatoriedad del examen para la 35 ITDP, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF (México, D.F.: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo, 2014). Consultado 17 de diciembre Asamblea Legislativa del Distrito Federal, Plan Integral de Movilidad (Gaceta Oficial del Distrito Federal). Consultado 15 de diciembre de

31 obtención de la licencia de conducir. Ahora bien, tanto esta recomendación como las metas identificadas en el PIM permanecen vagas, ya que los requisitos de la obtención de la licencia en particular son sujetos a la reglamentación de la LMDF por la SEMOVI Campañas y programas educativos En los últimos años, la Ciudad de México ha contado con pocas campañas para la seguridad vial enfocada a los ciclistas en específico, y los diferentes usuarios de la vía en general. En el 2013 y 2014 respectivamente, el GDF lanzó las campañas Ojo: cuida al ciclista como Hazte Bicible. La primera, dirigida a automovilistas y conductores de transporte público, buscaba sensibilizarlos acerca de la necesidad de respetar el espacio de seguridad al circular a lado de los ciclistas. La segunda estaba enfocada en ciclistas con el objetivo de incentivarlos a aumentar su visibilidad en la vía mediante, por ejemplo, chalecos reflejantes. A finales del año 2015, la SEMOVI lanzó la campaña Visión Cero con el objetivo de sensibilizar a los capitalinos sobre esta estrategia de seguridad vial. El canal de difusión principal de esta campaña fue mediante posters instalados en paradas de transporte público y estaciones de transporte masivo (Figura 4). La difusión ha sido escasa e insuficientemente explicativa para comunicar a los ciudadanos la complejidad del mensaje vinculado a la política pública de seguridad vial de Visión Cero, que contempla entre sus ejes rectores el del fomento de la cultura de la movilidad, además de la infraestructura para la movilidad, la regulación y su aplicación, y la gestión de la seguridad vial. FIGURA 4. CAMPAÑA "VISIÓN CERO" DE LA SEMOVI Fuente: Laura Ballesteros 37 ] [ 37 Laura Ballesteros, Visión Cero para CDMX, La Silla Rota. 1 de diciembre de 2015, consultado el 19 de febrero de

32 En este sentido, cabe destacar el papel de la sociedad civil organizada en apoyar a las autoridades para difundir aquel mensaje, y de manera general en la comunicación y sensibilización de los ciudadanos sobre temas de seguridad vial y cultura de la movilidad. Después de varios años en los cuales la comunidad de ciclistas urbanos ha estado denunciando la falta de acción gubernamental para garantizar la integridad física de los usuarios vulnerables en las calles y actuando para cambiar este paradigma, se crea en octubre del 2015 la Coalición Visión Cero (CV0). La CV0 se conforma por diferentes organizaciones de la sociedad civil relacionadas con la movilidad sustentable y la seguridad vial, unidas con el objetivo de lograr que el gobierno de la Ciudad de México adopte la política de Visión Cero y así reducir el número de víctimas por hechos de tránsito 38. Para fomentar la cultura de la movilidad, la CV0 difunde mensajes principalmente en redes sociales sobre la necesidad de respetar todos el Reglamento y proteger principalmente a los peatones y ciclistas. Con el fin de lograr este cambio de discurso en el gobierno y crear espacios de diálogo de mayor cobertura, la CV0 se reunió con las áreas encargadas de comunicación de las autoridades locales para revisar los mensajes difundidos a la ciudadanía en torno al nuevo RTDF y de la campaña de Visión Cero de la SEMOVI ya mencionada, como la campaña El RTDF ya cambió, ahora nos toca a nosotros (Figura 5). Sin embargo, este proceso sigue sin concluirse y lograr campañas exitosas para la seguridad de los ciclistas y otros usuarios vulnerables. Por ello, la CV0 continúa realizando esfuerzos desde sociedad civil, como lo será la serie de talleres dirigidos a ciudadanos, medios de comunicación y autoridades gubernamentales por lanzarse en el Coalición Visión Cero, consultado 11 de enero de

33 FIGURA 5. CAMPAÑA "EL RTDF YA CAMBIÓ, AHORA NOS TOCA A NOSOTROS" DE LA COALICIÓN VISIÓN CERO [Fuente: Coalición Visión Cero 39 ] Cabe finalmente mencionar los esfuerzos de las autoridades locales en desarrollar programas de educación ciudadana en cuanto a seguridad vial. En particular, la Subsecretaría de Participación Ciudadana y Prevención del Delito de la SSP cuenta con dos programas de cultura. El primero consiste en operar campos infantiles de educación vial, en los cuales se representan a escala reducida escenarios urbanos con elementos de infraestructura adecuados (cruces peatonales, infraestructura vial, sistema de semáforos sincronizados, etcétera), y animados por personal especializado que interactúa con la población escolar a través de actividades lúdicas. Segundo, la SSP cuenta con campos infantiles itinerantes que realizan representaciones de teatro temáticas y específicas de seguridad vial en las escuelas de la ciudad. De manera general, el objetivo es sensibilizar a los niños y niñas sobre las conductas seguras que se deben de adoptar en el espacio público, independientemente del medio de transporte considerado; así, se espera tener incidencia indirecta sobre los padres y familiares de la población infantil objetivo Capacitaciones a funcionarios Un aspecto fundamental y no siempre obvio de la comunicación en materia de seguridad vial es la capacitación a funcionarios públicos, principales agentes del cambio en el comportamiento de los ciudadanos en la calle. Lo anterior es particularmente relevante en la Ciudad de México, dónde el paradigma de movilidad ha beneficiado a los usuarios de vehículos motorizados privados durante décadas, y en la cual el cambio debe ser 39 Ibíd. 29