METODOLOGÍA PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE AGUA POTABLE. Ministerio de Planificación

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1 METODOLOGÍA PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE AGUA POTABLE Ministerio de Planificación División de Planificación, Estudios e Inversión Departamento de Inversiones 1

2 INDICE 1 Antecedentes Generales del Sector Descripción del Sector...3 a) Agua Potable Urbana...3 b) Agua Potable Rural Definición de un sistema de agua potable...4 a) Subsistema de Captación y Tratamiento de agua potable...4 b) Subsistema de Distribución de Agua Potable...4 c) Subsistema intradomiciliario Tipologías de Proyectos de Agua Potable... 6 a) Proyectos de instalación... 6 b) Proyectos de ampliación de la oferta... 6 c) Proyectos de mejoramiento... 6 d) Proyectos de reposición Ciclo de vida de los Proyectos de Agua Potable...7 a) Preinversión...7 b) Inversión...7 c) Operación Preparación de Proyectos de Agua Potable Descripción y Diagnóstico del Sistema Actual...8 a) Antecedentes generales del área de influencia...8 b) Estudio de la oferta actual c) Estudio de la demanda Optimización de la Situación actual Balance Oferta-Demanda Estudio de Alternativas Evaluación Social de Proyectos de Agua Potable Identificación de Beneficios y Costos en un Proyecto de Agua Potable Indicadores económicos

3 1 Antecedentes Generales del Sector 1.1 Descripción del Sector Los sistemas de abastecimiento de agua potable se distinguen en urbanos y rurales. Mientras en el sector urbano la responsabilidad del servicio recae en las empresas sanitarias, en el sector rural la responsabilidad recae en el Ministerio de Obras Públicas (MOP). Aproximadamente el 87% de la población habita en el sector urbano y el 13% restante en el sector rural. a) Agua Potable Urbana Las empresas sanitarias, concesionarias del servicio de agua potable y de la recolección y disposición de aguas servidas en el sector urbano, son fiscalizadas y controladas por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que es el organismo encargado de establecer normas, otorgar las concesiones, aprobar los planes de desarrollo de las empresas sanitarias y fijar las tarifas del sector. Las empresas deben dar cumplimiento a sus Plan de Desarrollo y tienen la obligatoriedad de dar servicio en su área de concesión y sus tarifas se fijan con criterio de Costo Marginal de Largo Plazo. El marco legal del sector sanitario está principalmente constituido por los siguientes cuerpos legales: Ley General de Servicios Sanitarios (DFL Nº 382/88), Ley de tarifas de servicios sanitarios (DFL MOP Nº 70/88), Ley de Subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado (Ley Nº ) y Ley que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios (Ley ). La cobertura de agua potable en el sector urbano es de 99.8% 1. b) Agua Potable Rural Respecto al sector rural, en general se conoce como localidad rural una unidad poblacional cuyos habitantes tienen como actividad predominante la realización de labores de carácter agrícola, extractivas, pecuarias o pequeñas industrias rudimentarias. En general, la población rural dispone de escasos medios económicos y generalmente la familia es la unidad de producción y consumo a la vez. Presenta una marcada dependencia de los centros urbanos más cercanos en relación a lo laboral, administrativo, educacional y asistencial. En Chile, el 68% de la población rural reside en localidades rurales concentradas, es decir, alrededor de 1,35 millones de habitantes 2. El programa de Agua Potable Rural (APR), destinado a dotar del servicio de agua potable a las localidades concentradas, se inició en 1964, teniendo actualmente como organismo responsable al Departamento de Programas Sanitarios del MOP. A los servicios de APR se les aplica parcialmente la normativa contenida en el DFL Nº 382, de 1988 del MOP, Ley General de Servicios Sanitarios; estando excluidos del régimen de explotación bajo concesión y del régimen tarifario aplicado a los servicios públicos que entregan el servicio a través de las redes exigidas por la urbanización (empresas sanitarias concesionarias). La administración y operación de los sistemas de APR está a cargo en la mayoría de los casos de sistemas de administración comunitaria, denominados Comités de APR. Un componente clave en la estructura organizacional del Programa de APR es la Unidad Técnica, que actúa a nivel regional y que básicamente corresponde a la empresa sanitaria de la región y en algunas regiones a la Dirección de Obras Hidráulicas. Estos organismos 1 Fuente: Superintendencia Servicios Sanitarios (SISS) 2 Fuente: Estudio soluciones saneamiento SUBDERE

4 técnicos son contratados para prestar asesoría técnica, y como tales, son responsables de la ejecución del proyecto (desde su fase de preinversión hasta la recepción de la obra) y de asistir técnicamente al Comité de APR durante la operación del proyecto ejecutado. En el sector rural concentrado, existe prácticamente plenal cobertura de agua potable 1.2 Definición de un Sistema de Agua Potable Se denomina sistema de agua potable al conjunto de obras de captación, tratamiento, conducción, regulación, distribución y suministro intradomiciliario de agua potable. Un sistema de abastecimiento se puede subdividir en tres subsistemas: a) Subsistema de Captación y Tratamiento de agua potable Corresponde al sistema de producción y consiste en captar agua cruda desde las fuentes de la naturaleza, sean éstas superficiales o subterráneas y conducirla mediante gravedad o impulsión hacia la Planta de Tratamiento, o directamente al sistema de distribución (estanques de distribución) cuando el agua cruda no requiere tratamiento y sólo cloración. En la planta de tratamiento se realiza el proceso de potabilización del agua cruda mediante procesos mecánicos y químicos, entregando como producto de salida, agua potable. b) Subsistema de Distribución de Agua Potable Consiste en portear el agua potable desde la planta de tratamiento o estanques de distribución, por medio de conducciones, y entregarla en la entrada de la casa o industria del usuario, (antes del medidor) mediante una red de tuberías. Este sistema comprende conducciones, red de tuberías de distinto diámetro, estanques y plantas de elevación, en caso de ser requerida su impulsión. c) Subsistema intradomiciliario Son obras destinadas a conducir el agua potable desde la entrada de la casa o industria hasta los artefactos sanitarios ubicados en su interior. Se compone del arranque y medidor más todas las instalaciones interiores. Estas inversiones normalmente son pagadas por el usuario directamente a la compañía de agua potable y no a través de la tarifa. En la tarifa, los elementos que componen un sistema de agua potable son los siguientes: Captaciones (subterráneas o superficiales) Plantas elevadoras Plantas de Tratamiento conducciones (impulsiones o aducciones) Estanques de regulación Matrices Redes Conexiones domiciliarias 4

5 ESQUEMA DE UN SISTEMA DE AGUA POTABLE MATRICES ARRANQUE REGULAR ESTANQUE DE REGULACION IMPULSION PLANTA DE TRATAMIENTO ADUCCION PLANTA ELEVADORA opcional CAPTACION 5

6 1.3 Tipologías de Proyectos de Agua Potable Tanto para el sector urbano como rural es posible distinguir cuatro tipos de proyectos: a) Proyectos de Instalación Su objetivo es dotar de un sistema de abastecimiento de agua potable a una localidad desprovista totalmente de éste. Sin embargo, siendo el agua potable un bien impredecible para el ser humano, siempre existe algún sistema de abastecimiento individual, es decir, acarreo (camión aljibe). Por lo tanto, este tipo de proyecto consiste en reemplazar un sistema individual por uno colectivo de mejor calidad, entendiendo por calidad las características físico-químicas del agua y la presión que entrega el sistema a los usuarios. Este proyecto es típico del área rural donde el nivel de cobertura es más bajo, en términos relativos. Un proyecto de instalación comprende obras de captación, conducción, almacenamiento, desinfección y distribución; con sus respectivas conexiones domiciliarias y medidores, las que reemplazan a algún sistema de abastecimiento artesanal existente. b) Proyectos de Ampliación de la Oferta Su objetivo es incrementar la oferta máxima del sistema de abastecimiento de agua potable para hacer frente al crecimiento de la demanda, para lo cual debe invertirse en proyectos de captación, tratamiento o distribución, dependiendo de donde se ubique el cuello de botella del sistema. Las obras más típicas en estos proyectos corresponden a la construcción de redes de distribución, conexiones domiciliarias y en algunos casos, nuevas captaciones. c) Proyectos de Mejoramiento Su objetivo es mejorar la calidad del servicio (presión, calidad del agua) y/o disminuir las pérdidas físicas y comerciales. Para ello se deben realizar acciones de distinto tipo, algunas de las cuales implican obras físicas de infraestructura y otros proyectos de tipo administrativo como empadronamiento de usuarios, por ejemplo. En muchos casos, en los proyectos de mejoramiento se reemplazan elementos que aumentan la oferta o capacidad del sistema, para cubrir futuras demandas de la población. Por ello, este tipo de proyectos se evalúa económicamente considerando los aumentos de capacidad, siendo análogo a un proyecto de ampliación. En proyectos de mejoramiento las obras más típicas corresponden a la construcción de una planta de tratamiento, la construcción de un estanque de regulación y racionalización de las redes de distribución. d) Proyectos de Reposición Comprende la renovación total o parcial de obras existentes y en operación. Se genera cuando un sistema, o parte de él, ha cumplido su vida útil. Las obras de reemplazo pueden contemplar desde la construcción de una nueva captación hasta la construcción de la red de distribución. 6

7 1.4 Ciclo de vida de los Proyectos de Agua Potable Como en todo proyecto de inversión, en el ciclo de vida de un proyecto de agua potable, se distinguen las tres grandes fases: Preinversión, Inversión y Operación. a) Preinversión Esta es una fase del proyecto, cuyo objetivo es determinar la conveniencia de implementar la iniciativa de inversión y, como tal, busca entregar un criterio de decisión acertado respecto de su ejecución. Este análisis forma parte de la evaluación ex-ante de la inversión. En general, las etapas iniciales de la preinversión de un proyecto de agua potable (desarrollo de la idea y del perfil del proyecto), son desarrolladas por los organismos responsables del servicio de agua potable (empresas sanitarias o unidades técnicas, para los sistemas urbanos y rurales, respectivamente). Cuando es necesario obtener mayor conocimiento de la viabilidad técnica, el proyecto pasa a la etapa de prefactibilidad. Cuando se estudian proyectos de instalación del servicio de agua potable o de nuevas fuentes de captación, es necesario llevar a cabo los estudios hidrogeológicos y de fuentes. Esos estudios permiten por una parte definir las condiciones hidrogeológicas, la disponibilidad de los recursos hídricos tanto superficiales como subterráneos, y además conocer la ubicación de la fuente de abastecimiento y la seguridad de la permanencia del recurso. Cuando la fuente es de tipo subterránea, se perfora un pozo a fin de conocer las condiciones de calidad (análisis físico-químico) y cantidad (capacidad máxima, tiempo de recarga). Lo anterior, para saber si la nueva fuente permitirá entregar el caudal necesario para satisfacer la demanda proyectada. Finalmente, si todavía no se alcanza a tener certeza necesaria, y el carácter o tamaño del proyecto así lo ameritan, será necesario pasar a la etapa de factibilidad para documentar mejor una decisión. En esta etapa se estudian con mayor grado de profundidad las posibles alternativas de proyectos que permitan dar solución al problema identificado en el estudio de diagnóstico. El objetivo de esta etapa es definir la alternativa que continuará en estudio. En esta etapa se abordan aspectos legales, analizar factibilidad de terrenos y servidumbres necesarios para la realización del proyecto y estudios necesarios para asegurar la viabilidad técnica del proyecto, como por ejemplo estudios de suelos para definir trazados. b) Inversión La fase de inversión está compuesta por las etapas de Diseño y Ejecución. En esta fase se concretan los proyectos que pasaron exitosamente el filtro de la preinversión. Esta fase comienza con la realización del Diseño, referido a la elaboración de la ingeniería de detalle de la alternativa seleccionada en la etapa anterior. En esta etapa además debe considerarse la realización del estudio ambiental y la compra de terrenos, requisitos necesarios para postular a la etapa de ejecución de la obra. La labor de evaluación que está asociada a esta fase, es el llamado seguimiento físico-financiero o planificación de obras, que tienen por objeto controlar que las inversiones se ajustan, en cuanto a montos y plazos, a lo previsto en los estudios en la etapa de preinversión. 7

8 La fase de Ejecución se refiere a la construcción de las obras definidas en la etapa de diseño del proyecto, y que finalmente dan solución al problema detectado en el estudio de diagnóstico. c) Operación Esta fase comienza cuando se inaugura la obra, o cuando efectivamente se pone en marcha el proyecto. Es en esta etapa cuando empiezan a generar los beneficios socioeconómicos identificados en los estudios de preinversión, además de los gastos de operación normales del proyecto. Después de un período de tiempo en que el proyecto esté funcionando, corresponderá realizar los estudios de evaluación ex post. Estos estudios están destinados a analizar si el funcionamiento del proyecto corresponde o no a las previsiones hechas con anterioridad en la etapa de preinversión. A partir de sus conclusiones se pueden formular acciones tendientes a reencaminar el proyecto, si se han detectado desviaciones significativas respecto a lo planificado. Otras conclusiones se pueden usar para mejorar los estudios de otros proyectos similares, a ejecutar en el futuro. 2 Preparación de Proyectos de Agua Potable Para proyectos de agua potable urbana, las principales fuentes de información son las empresas sanitarias. Para los proyectos del ámbito rural, las fuentes de información corresponden a los Comités de Agua Potable Rural y a las Unidades Técnicas. Cualquiera sea la etapa a la que se postula, un proyecto de agua potable debe ser preparado de acuerdo a la siguiente pauta general: 2.1 Descripción y Diagnóstico del Sistema Actual El objetivo del diagnóstico es identificar y establecer, en base a un conocimiento técnico, la magnitud del problema, los resultados esperados del proyecto, los potenciales beneficiarios, la capacidad (oferta) que presenta el sistema actual y la demanda esperada en el horizonte de evaluación (20 o 25 años, dependiendo si se trata de un proyecto rural o urbano, respectivamente). Los principales antecedentes del diagnóstico son: a) Antecedentes Generales del Área de Influencia Permiten un conocimiento de aquellas variables, que si bien no están directamente relacionadas con el servicio de agua potable, dan un marco de referencia en el cual se efectuará y operará el proyecto. Los antecedentes mínimos que deben señalarse son el nombre y la ubicación de la localidad; características geográficas e hidrología de la región; 8

9 calidad del terreno; vías de comunicación; características climáticas; actividades laborales predominantes; nivel de ingresos; organizaciones comunitarias existentes, servicios públicos y equipamiento de la localidad; urbanización y condiciones sanitarias existentes (forma de abastecimiento actual de agua y disposición de excretas); antecedentes demográficos; número y tipo de viviendas de la localidad, aspectos de género en la conformación de la población, etc. b) Estudio de la Oferta Actual En el caso de un proyecto de instalación, se debe caracterizar el sistema de abastecimiento existente, clasificándolo de acuerdo al sistema de obtención de agua; y además en determinar el costo o precio del agua puesta en la vivienda, y la cantidad demandada a ese precio. Dicho precio corresponde al precio límite, concepto que se utilizará en la teoría de evaluación. En caso de los proyectos de ampliación del servicio y/o reposición, el diagnóstico se realiza por cada componente del sistema existente, desde el punto de vista físico y operativo, identificando su capacidad (de producción, tratamiento, regulación, distribución), longitud de la red, estado de conservación, vida útil remanente, volumen producido, volumen facturado y nivel de pérdidas. Además, se debe precisar las características físico-químicas del agua y presión del agua en toda la red. c) Estudio de la Demanda Para determinar la demanda actual, se estudian los grupos de consumidores de características homogéneas, considerando el tipo de consumo (comercial, residencial e industrial), la cobertura actual del servicio y la facturación promedio mensual para cada grupo definido. Se analiza y estima la demanda futura por grupo de consumidor, en base al crecimiento esperado de la población, a la cobertura proyectada y a la dotación de consumo esperada. Los consumos comerciales se proyectan proporcionalmente al crecimiento de los residenciales, y los consumos industriales se proyectan de acuerdo al crecimiento del rubro. En la proyección de la demanda, la variable relevante es la población y su tasa de crecimiento. Al respecto, se sugiere utilizar una tasa de crecimiento de 2% anual. No obstante, se podría modificar la tasa indicada, de acuerdo a lo observado en terreno o estadísticas disponibles para el poblado u otro tipo de consideración, situación que debe explicitarse. 2.2 Optimización de la Situación actual La optimización del sistema existente incluye acciones como: Incorporación de los proyectos que la comunidad o entidad a cargo del servicio ha decidido ejecutar y cuya ejecución esté programada. Optimización del servicio, ejecutando inversiones marginales menores que permitan una adecuada mantención y operación del servicio existente. Aplicación de medidas administrativas factibles que mejoren la calidad del servicio entregado. Tarificación. 9

10 La optimización puede aumentar la oferta de agua del sistema existente o mejorar la distribución de la misma oferta. Para fines de evaluación del proyecto mejoramiento y/o ampliación del servicio, dichas acciones. En proyectos de instalación de servicios, no corresponde optimizar el sistema existente ya que éste se reemplaza (a no ser que se deje como sistema de emergencia). 2.3 Balance Oferta-Demanda En este punto corresponde comparar la demanda proyectada de agua potable versus la oferta resultante de la optimización de la situación actual, para un período de 20 o 25 años, según se trate de un proyecto urbano o rural, respectivamente. El objetivo de este análisis es conocer los déficit que pudieran producirse para cada componente del sistema, y el año en que éstos se presentan, lo que permite definir y dimensionar correctamente el proyecto. 2.4 Estudio de Alternativas A partir de las conclusiones de los análisis anteriores surgen la o las alternativas de solución. Si existe más de una alternativa de solución y todas presentan los mismos beneficios, se debe seleccionar aquella que resulte con mínimo Costo Anual Equivalente. Cabe destacar que, en proyectos de instalación y ampliación que considere nuevas fuentes de agua, la fuente de agua que se incorpora al proyecto es conocida por un estudio previo (Estudio de fuentes). Si se detecta más de una fuente factible, se plantean alternativas técnicas. En general, las distintas alternativas técnicas se relacionan con el tipo de abastecimiento de agua: superficial, subterránea o ambas; o una conexión a redes de servicios ya existentes. Si la fuente es nueva, el estudio del proyecto se debe respaldar con un informe hidrogeológico del área. Además, se debe analizar si es necesario tramitar la obtención de nuevos derechos de agua y analizar la factibilidad de conseguirlos. Si existe la posibilidad de conectarse a redes de servicios existentes, se debe verificar la factibilidad técnica, incluyendo copia del informe correspondiente. El estudio de fuentes de agua debe incluir además, los siguientes aspectos: análisis de aguas y factibilidad de suministro de energía eléctrica para los casos que se consulten instalaciones eléctricas, mecánica de suelos y otros. Además del tema de la fuente, para el caso de nuevas captaciones, se debe considerar la factibilidad de obtener terrenos y servidumbres según se consideren en la o las alternativas que se planteen, a objeto de que efectivamente se trate de proyectos técnicamente viables. 10

11 3 Evaluación Económica de Proyectos de Agua Potable Los proyectos de agua potable, en sus diferentes tipologías (instalación, ampliación, mejoramiento y reposición), se evalúan con criterio de costo eficiencia. El horizonte de evaluación es de 25 y 20 años, según corresponda al sector urbano o rural, respectivamente. La incorporación del valor residual de la inversión depende del valor económico que tengan las obras al fin del período de evaluación. Si un proyecto de aumento de cobertura, dado por la instalación de un nuevo sistema o la ampliación de uno existente, resulta con un costo por solución superior al costo establecido para los proyectos localizados en territorios vulnerables, deberá se sometido a reestudio, poniendo especial énfasis en el análisis de alternativas y momento óptimo de ejecución. 3.1 Identificación de Beneficios y Costos de los Proyectos de Agua Potable a) Identificación de Beneficios Brutos de un Proyecto de Agua Potable Desde el punto de vista social, un proyecto de agua potable tiene dos fuentes de beneficios sociales: i) Beneficios por mayor consumo de agua potable posibilitado por el incremento de la disponibilidad de agua generada por el proyecto. Dentro de estos beneficios se encuentran: mejoras en la salud física y psicosocial de los integrantes de las familias; mayor comodidad para las labores domésticas y de aseo personal; posibilidad de realizar actividades productivas, entre otros. ii) Liberación de recursos utilizados en la situación sin proyecto para el aprovisionamiento de agua, cuando el proyecto aumenta la cobertura de servicio, es decir, se trata de proyectos de instalación, mejoramiento y también ampliación b) Identificación de Costos en un Proyecto de Agua Potable En un proyecto de agua se presentan costos de preinversión, inversión y operación. Los primeros se refieren al costo de los estudios de prefactibilidad, factibilidad, estudios hidrológicos, de suelos, estudios ambientales, terrenos (en algunos casos se consideran en la etapa de diseño), derechos de agua, asesoría externa, etc.; y su inclusión en la evaluación dependerá de la etapa en la que se encuentre el estudio del proyecto. i) Costos de inversión: corresponden a la infraestructura y equipamiento para la producción y distribución del agua potable, lo que constituye un incremento del stock de capital y un costo relevante para el proyecto. Captaciones, conducciones, bombas de impulsión, estanques, redes de distribución y arranques domiciliarios son obras típicas de un proyecto de agua potable; y entre sus componentes de costos pueden estar el acondicionamiento del terreno, obras civiles, equipamiento, asesoría y/o inspección técnica, entre otros. 11

12 ii) Costos de operación: se registran a lo largo de la vida útil del proyecto y son los que permiten el funcionamiento y la mantención del sistema, clasificándose en: - Costos marginales de producción: corresponden a productos químicos, energía y agua cruda, cuyo valor por metro cúbico prácticamente no varía. En los procesos de ampliación, al variar el tamaño de la planta, la tendencia es que los costos marginales se incrementen pues las nuevas fuentes de agua tienden a estar más lejos y el costo de extracción es superior. - Costos fijos de producción incrementales: son los costos fijos adicionales a los que ya existe, y que se generan con motivo del proyecto. Corresponden a mano de obra, mantención de equipos y gastos generales adicionales. Los costos sociales resultan de ajustar los costos privados según los factores de corrección que corresponda a cada uno de los componentes de costos del proyecto en estudio (mano de obra, divisa). 3.2 Indicadores económicos : a) VAC privado y social, b) Costo de inversión por solución, privado y social c) Costo total actualizado por solución d) CAE e) Tarifa de Largo Plazo f) Tarifa para cubrir costos de operación 12