PROPUESTA DE REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO DE MÉXICO

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1 PROPUESTA DE REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO DE MÉXICO Febrero de 2013

2 El presente reporte fue elaborado para la Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable (CESPEDES) del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), en cumplimiento del Proyecto Sistema de Certificación de Desempeño de Carbono bajo el auspicio del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Cooperación Técnica ATN/ME ME). Componente IV: Propuesta del Registro Nacional de Emisiones, Reducciones de Emisiones de GEI y Desempeño de Carbono. 2

3 Tabla de contenido Propuesta de Registro Nacional de Emisiones Acrónimos... 4 Introducción... 5 Resumen Resumen del Análisis de los Sistemas de Registro de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, Experiencia Nacional e Internacional Fundamentos para el Diseño de las Características del Registro Nacional de Emisiones Propuesta del Registro Nacional de Emisiones Características Esenciales del Registro Nacional de Emisiones Aspectos Técnicos y de Seguridad Consideraciones para la Implementación del Registro Conclusiones Referencias

4 ACRÓNIMOS CAR Climate Action Reserve CCX Chicago Climate Exchange CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change) CO 2 Dióxido de Carbono EU ETS Esquema Europeo de Comercio de Emisiones (European Union Emission Trading Scheme) FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones GEI Gases de Efecto Invernadero LGCC Ley General de Cambio Climático MDL Mecanismo para un Desarrollo Limpio MRV Monitoreo, Reporte y Verificación NAMA Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (National Appropiate Mitigation Actions) PoA Programa de Actividades (Program of Activities) REDD+ Reducción de Emisiones de la Deforestación, Degradación y Manejo Forestal RETC Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes RNE Registro Nacional de Emisiones TCR The Climate Registry VCS Estándar de Verificación de Carbono (Verified Carbon Standard) VER Reducción de Emisiones Verificadas WBCSD Consejo Mundial Empresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, World Business Council for Sustainable Development) WRI Instituto Mundial de Recursos (World Resources Institute) 4

5 INTRODUCCIÓN El pasado 6 de junio de 2012, el Legislativo mexicano publicó la Ley General del Cambio Climático que entre otras medidas instruye al ejecutivo a la implementación del Registro Nacional de Emisiones (Art.7 XV, Art. 87). Por su cuenta, el Programa GEI México promovió en 2009 una serie de metas específicas las cuales fueron adoptadas en el marco del Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Entre las metas promovidas, se definió el objetivo relativo a Integrar en la políticas nacionales de desarrollo, las implicaciones económicas que el cambio climático tendrá especialmente sobre el sector industrial y sobre el sector privado en general, a fin de orientar recursos y pactar alianzas estratégicas para apoyar a sectores a mitigar emisiones de GEI, así como a valorar los costos y prevenir riesgos. La estrategia para lograr este objetivo fue establecer un espacio de diálogo permanente. Siendo las líneas de acción las siguientes: Establecer una agenda con el sector privado, en materia de contabilidad y reporte de emisiones de GEI Establecer una agenda con el sector privado, especialmente el sector industrial, en materia de registro, validación y certificación de reducciones de emisiones de GEI. Otro de los objetivo definidos en el capítulo 4.4 del PECC (Educación, capacitación, información y comunicación) fue el 4.4.7; en el cual se establece como estrategia implementar un sistema de validación/certificación de inventarios de emisiones y establecimiento de líneas base y/o de estándares de desempeño, para facilitar el reconocimiento de acciones de mitigación. La línea de acción fue el Diseño y establecimiento de un sistema electrónico para el registro de emisiones y reducciones de emisiones de GEI, que permita la validación de acciones de mitigación. CESPEDES en su rol como socio del Programa GEI México, para promover estrategias que apoyen a mejorar el desempeño de carbono y la competitividad del sector industrial, aunado al interés del FOMIN en apoyar el desarrollo de manera sostenible y respetuosa con el clima; ambos emprendieron el desarrollo de la presente propuesta, a fin de apoyar el cumplimiento de las metas del PECC. Sin embargo, existiendo ahora el mandato en la Ley General de Cambio Climático, se presenta esta propuesta como un insumo para apoyar el diseño e implementación del Registro Nacional de Emisiones. El presente documento será presentado para retroalimentación a las siguientes Subsecretarías: Fomento y Normatividad Ambiental, Planeación y Política Ambiental y Gestión para la Protección Ambiental, todas ellas de la SEMARNAT. Este documento presenta una propuesta para el diseño del Registro Nacional de Emisiones (RNE), cuyas características seleccionadas fueron tomados en base a elementos distintivos de registros líderes internacionales. Para el análisis se tomaron como base los diseños de registros y programas identificados en la Parte I del reporte: Identificación y Análisis de los Registros Internacionales, la experiencia 5

6 personal del autor y los comentarios recibidos de CESPEDES, los cuales fueron tomados en cuenta en la preparación de este reporte. El documento se estructura de la siguiente forma: 1. Resumen de análisis de sistemas de registro de emisiones de gases de efecto invernadero, experiencia nacional e internacional 2. Fundamentos para el diseño de las características del Registro Nacional de Emisiones 3. Propuesta del Registro Nacional de Emisiones 4. Características esenciales del Registro Nacional de Emisiones 5. Aspectos técnicos y de seguridad 6. Consideraciones para la implementación del Registro 6

7 RESUMEN Uno de los primeros pasos para el diseño y desarrollo de una política climática es la medición de las emisiones de gases de efecto invernadero. Para propósitos de desarrollo de programas, los registros son una herramienta valiosa para establecer un fundamento robusto para análisis de tendencias de emisiones, diseño de programas y evaluación del progreso sobre las acciones y estrategias de mitigación. Para las empresas que han emprendido acciones voluntarias de reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), encuentran en el registro un resguardo o protección de su línea base y de la información de sus emisiones en el siempre cambiante escenario de la política climática nacional e internacional. Para un mercado de carbono, el registro es la base para asegurar un funcionamiento efectivo y eficiente al proveer de datos robustos, transparentes, precisos y completos a diseñadores del mercado, a tomadores de decisiones, a participantes del mercado y al público en general. Los registros de reducciones de emisiones o registro de offset colectan y dan seguimiento a la información sobre proyectos de reducción de emisiones u offset, a fin de dar trazabilidad a las reducciones u offset registrados, e incluso se registra y da seguimiento a información sobre permisos de emisión. Un registro es una base de datos de emisiones de GEI, basado en un enfoque bottom up (de abajo hacia arriba), que permite dar trazabilidad y evaluar tendencias y reducciones de emisiones logradas mediante diferentes mecanismos implementados en el país. El registro debe ser capaz de soportar un amplio rango de políticas a nivel nacional, regional, estatal y local. El registro propuesto plantea alcanzar los siguientes objetivos específicos: 1. Integrar el Registro Nacional de Emisiones generadas por fuentes de emisión directa derivada de la combustión fija y móvil, emisiones de reacciones en procesos industriales, emisiones fugitivas; así como de emisiones indirectas derivadas del consumo de energía eléctrica o térmica comprada, 2. Adoptar las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI utilizadas internacionalmente, a fin de mantener homologación y estandarización con registros internacionales, 3. Estandarización de metodologías de indicadores de desempeño de carbono, a fin de evaluar la competitividad de sectores frente a sectores internacionales, 4. Integrar el registro de información sobre reducciones de emisiones de GEI de mecanismos de mitigación implementados. Mantener trazabilidad y titularidad de las reducciones, 7

8 5. Definir actividades de monitoreo, reporte y verificación para dar transparencia, confianza, consistencia e integridad a la información reportada, 6. Proveer de información para la formulación de políticas públicas y programas de mitigación, 7. Establecer disposiciones para evitar la doble contabilidad, 8. Facilitar alianzas, vinculación y transferencia de datos con otros registros. 8

9 La propuesta del Registro Nacional de Emisiones comprende dos componentes: I. Componente I: Registro de Emisiones GEI El componente de inventario del registro de emisiones GEI está destinado al registro de emisiones de GEI de sectores sujetos a reporte. II. Componente II: Registro de Reducciones de Emisiones de GEI El componente II del registro permite registrar acciones de reducción de emisiones que son cuantificables y verificadas. Las características esenciales que el Registro Nacional de Emisiones debe tener para la gestión de emisiones de GEI sujetas a reporte son las siguientes: a) Uso de estándares de contabilidad y reporte de emisiones de GEI de reconocimiento internacional, que aseguren precisión, consistencia, confianza, transparencia, relevancia y veracidad de la información reportada, b) Reporte de los seis gases de efecto invernadero dióxido de carbono (CO 2 ), metano, óxido nitroso (N 2 O), hidrofluorocarbonos (HFCs), perfluorocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF 6 ), c) Reporte en toneladas métricas por tipo de gas. Reporte en toneladas métricas equivalentes de CO2 (tco2e), utilizando valores de potencial de calentamiento global referidos en el reporte de evaluación del IPCC, para convertir los diferentes tipos de gas en unidades comparables de CO2 equivalente, d) Establecimiento de límites operacionales de las entidades que reportan y categorización de emisiones directas e indirectas en tipo de alcance (scope en inglés), e) Nivel de desagregación de reporte por fuente y por categoría de emisión, f) Establecimiento de criterios para evitar la doble contabilidad, g) Definición de elementos para monitoreo, reporte y verificación de emisiones y reducciones, h) Uso de una plataforma para guiar y facilitar la provisión de la información, la contabilidad y reporte, i) Promoción de gestión de la calidad de la información, para dar confianza a datos reportados e incrementar transparencia, j) Presencia de una efectiva agencia/institución para dirección del registro y provisión de servicios y apoyo a usuarios, k) Presencia de una eficiente y efectiva capacidad técnica para desarrollar y adaptar las mejores prácticas de contabilidad y reporte, así como para cuantificar emisiones en los diferentes sectores y proveer de capacitación y asistencia sobre mejores prácticas y lineamientos de contabilidad y reporte. De acuerdo al estudio de Análisis de registros de emisiones de GEI nacionales e internacionales, el Programa GEI México ha adoptado las mejores prácticas de contabilidad y reporte utilizadas en programas de reporte de emisiones de GEI de reconocimiento internacional. Explotar la experiencia y curva de aprendizaje desarrollada del Programa GEI México, facilitará y reducirá el tiempo y los costos de implementación del Registro Nacional de Emisiones. La propuesta es 9

10 evolucionar el Programa GEI México para convertirlo en el Registro Nacional de Emisiones que establece la nueva Ley General de Cambio Climatico. Dadas sus características alineadas a los registros internacionales de GEI, la transición de un programa voluntario a un registro obligatorio puede ser más simple dada la inercia que existe de participación de las empresas. Los fundamentos de la propuesta son los siguientes: Los objetivos del programa fueron creados para una gestión eficiente de emisiones de GEI, para generar estrategias que den respuesta al reto del cambio climático, Adopta lineamientos y metodologías utilizados en Registros de emisiones de GEI internacionales, Utiliza formatos de reporte estandarizados y armonizados por organismos líderes en estándares de contabilidad (como es el WRI), Mantiene homologación y armonía con Registros de gran reconocimiento como es el Climate Registry de Norteamérica, Incorpora la verificación independiente, Existe un gran número de empresas y organismos corporativos (115) que utilizan las mejores prácticas y lineamientos de contabilidad y reporte, por lo que la transición hacia el Registro sería suave, La curva de aprendizaje generada por el Programa GEI México reducirá el costo de implementación e incrementará la confianza de los participantes, además de que facilitará la oportunidad de crear sinergias con otros registros climáticos, como el Climate Registry. Las áreas de oportunidad para establecer una alianza son las siguientes: Acceso a un centro de información de mejores prácticas en gestión de emisiones de GEI, Acceso a bases de datos de factores de emisión, Oportunidad de capacitación del personal y visitas de campo, Participación en eventos de capacitación, webinars, conferencias, Participación en una red global de Registros de GEI, 10

11 1. RESUMEN DEL ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE REGISTRO DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO INVERNADERO, EXPERIENCIA NACIONAL E INTERNACIONAL Los registros de carbono pueden agruparse en las siguientes categorías: Registro voluntario de emisiones de gases de efecto invernadero (denominados Emissions Tracking Registries en inglés) Registros obligatorios y Registro de reducciones (denominados Offset Project Tracking ) Los tres tipos de registros tienen características diferentes en función al objetivo al que sirven. El primero se ocupa en dar seguimiento a las emisiones emitidas a la atmósfera; en este los participantes buscan demostrar esfuerzos emprendidos para reducir emisiones de GEI. Estos mismos han servido y apoyado el establecimiento de líneas base y la gestión del riesgo de las empresas. Cabe mencionar, que también han servido para promover la participación de las organizaciones en mercados voluntarios de carbono, permitiendo ganar experiencia y estar preparados para competir en un mercado regulado (nacional, regional o local). Los segundos tienen un propósito de regulación en sentido de evaluar el progreso y asegurar el cumplimiento de programas obligatorios. Estos registros regulan a los emisores y colectan anualmente datos agregados para evaluar tendencias de emisión de plantas industriales. Los datos son medidos continuamente para asegurar que las plantas no exceden los límites de emisiones. Los reportes son de carácter obligatorio y se enfocan principalmente a contaminantes de aire regulados por legislación en el tema de aire, para servir en el desarrollo de programas de calidad del aire. Las plantas reportan sus emisiones de contaminantes criterio y de contaminantes peligrosos a agencias gubernamentales para dar seguimiento y asegurar cumplimiento con la regulación. Los registros de reducciones de emisiones o registro de offset colectan y dan seguimiento a la información sobre proyectos de reducción de emisiones u offset. Estos registros dan trazabilidad a las reducciones u offset registrados, e incluso se registra y da seguimiento a información sobre permisos de emisión. Una de las principales funciones es evitar la doble contabilidad respecto a la titularidad del offset. El registro sirve a aquellas entidades que son afectas por un programa o esquema de mitigación. Dado que estos registros van de la mano de un registro de emisiones, ello permite hacer evaluaciones para diseñar programas cap and trade y dar seguimiento a cumplimiento respecto a permisos de emisión o reducciones de emisiones alcanzadas. Los registros analizados consideraron diversos sistemas correspondientes a registros y programas (esquemas de cap-and-trade, programas voluntarios de contabilización y reporte de emisiones de GEI, registros de reducción de emisiones, registros voluntarios y obligatorios, así como registros de contabilidad de créditos de offset). Luego de esta revisión inicial, siete (7) Registros de emisiones de GEI y quince (15) Registros de reducciones u offset fueron considerados para 11

12 un mayor análisis (ver documento Análisis de sistemas de registro de emisiones de GEI nacionales e internacionales. El resultado de este esfuerzo, fue la identificación de un número reducido de registros líderes a nivel mundial para la identificación de las características clave de los distintos tipos de registros. 12

13 Las características identificadas por tipo de registro se enlistan en la tabla 1. Tabla 1. Tipos de Registros de Emisiones Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset (inventarios de GEI) Objetivo Demostrar esfuerzos realizados en la reducción de emisiones de GEI. Proveer de un incentivo o reconocimiento por mostrar liderazgo en el tema. Control y cumplimiento a regulación de emisiones contaminantes criterio y peligrosos. Proveer de información para el diseño de programas de calidad del aire. Establecer una base de datos de reducciones de emisiones y su trazabilidad. Evaluar progreso en esquemas regulados o tipo cap & trade. Promover mercados voluntarios de carbono y establecer una base de datos de proyecto que participan Participación Voluntaria Obligatoria Obligatoria o voluntaria Unidades Definido en toneladas métricas de cada tipo de gas, y toneladas métricas de CO 2 equivalente Puede estar definido o no dependiendo del Registro Definido en toneladas métricas de cada tipo de gas, y toneladas métricas de CO 2 equivalente Datos recabados y gases cubiertos Datos de emisiones de GEI: CO 2, CH 4, N 2 O, HFC, SF 6, PF 6 Emisiones de contaminantes criterio, compuestos peligrosos y sustancias al aire, agua y suelo. Datos de proyectos y reducción de emisiones y offsets (CO 2, CH 4, N 2 O, HFC, SF 6, PF 6 ) Contaminantes criterio. Lista de sustancias consideradas peligrosas. Emisiones de GEI: CO 2, CH 4, N 2 O, HFC. Sectores participantes Todos los sectores que deseen participar Sectores de jurisdicción federal, empresas prestadoras de servicios de manejo y disposición final de residuos. Establecimientos que descargan aguas residuales en alcantarillado público o Proyectos en sectores regulados y proyectos de otros sectores

14 Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset (inventarios de GEI) cuerpos de jurisdicción estatal. Establecimientos generadores de residuos peligrosos. Factores de emisión IPCC AP42 ó IPCC IPCC Estándares y lineamientos de cuantificación Estándares de contabilidad de emisiones de reconocimiento internacional: GHG Protocol ISO parte 1 Lineamientos específicos definidos por el propio registro. Metodologías aprobadas MDL ISO parte 2 Desarrollo de protocolos específicos sectoriales Fuentes de emisión directa Reporte de emisiones por combustión estacionaria, incluyendo emisiones traza. Emisiones por combustión estacionaria Emisiones criterio Fuente de emisión específica del proyecto: pudiendo ser combustión estacionaria, proceso o fugitivas Emisiones de: proceso, de combustión móvil y fugitivas. Emisiones indirectas Reporte de emisiones por energía eléctrica y térmica comprada Reporte de emisiones por energía eléctrica Reporte de emisiones por energía eléctrica y térmica comprada Emisiones específicas del proyecto Método de medición Uso de factores de emisión Medición directa / uso de factores de emisión Medición directa y uso de factores de emisión Especifica- ciones de reporte Formato de reporte estandarizado a lineamientos internacionales Definidas por el propio registro Formato de reporte estandarizado por cada programa Verificación Voluntario e independiente Algunos registros no es obligatorio Algunos registros verificación independiente Obligatorio e independiente 14

15 Característica Registro de datos de emisión Registro obligatorio Registro de Reducciones u Offset (inventarios de GEI) Acceso a información Pública Pública Pública Reporte Voluntario Obligatorio Obligatorio A nivel corporativo o planta A nivel planta A nivel proyecto Formato estandarizado (algunos cuentan con plataforma electrónica) Formato estandarizado Plataforma electrónica Formato manual estandarizado de reporte Aseguramiento de calidad El protocolo define prácticas de calidad voluntarias Algunos tienen prácticas de calidad establecidas Prácticas definidas Plataforma de reporte Mejor práctica identificada: existencia de una plataforma tecnológica electrónica (con funciones básicas y funciones complejas de cálculo, almacenamiento, evaluación de tendencias, etc.) Uso de plataformas tecnológicas (desde funciones básicas, hasta funciones complejas) Uso de plataformas tecnológicas desde muy simples a complejas. Son registros serializados, donde se cuenta con una identificación del proyecto de reducción y offset, sigue buenas prácticas para evitar doble contabilidad 15

16 2. FUNDAMENTOS PARA EL DISEÑO DE LAS CARACTERÍSTICAS DEL REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES Los avances de México en el tema de cambio climático han sido relevantes. México es el primer país No Anexo I en presentar la Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; comunicación que integra la actualización del Inventario Nacional de Emisiones de GEI, integrando las actividades emprendidas para dirigir acciones en torno a reducir la vulnerabilidad y enfocar esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. En 2007, lanzó la Estrategia Nacional de Cambio Climático, la cual propone estudios para definir metas de mitigación y define necesidades para avanzar en la construcción de capacidades de adaptación. En 2009, México lanzó el Programa Especial de Cambio Climático (PECC), el cual se presentó como uno de los compromisos a cumplir para el periodo , estableciendo una meta gubernamental de reducción de emisiones de 50 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente. Por su cuenta, desde el 2004 el sector privado promovió el Programa voluntario de contabilidad y reporte de emisiones de GEI llamado Programa GEI México. El objetivo es desarrollar capacidad técnica en la industria para crear una base impulsar el diseño de estrategias corporativas de mitigación establecidas en base a información robusta, confiable, precisa y transparente; a fin de aprovechar y capitalizar oportunidades en el mercado de carbono. La participación del sector industrial en el programa es amplia, contando con una participación por arriba del 80% de los siguientes sectores: cemento, acero, minero, papelero, cervecero y petroquímica. En menor proporción participan los sectores azúcar, bebidas, químico, servicios, transporte y comercio. Actualmente participan en el Programa 115 empresas, quienes anualmente reportan y hacen público su inventario de emisiones de GEI, contabilizando un total 120 Millones de toneladas de emisiones de GEI equivalente, que representan el 17% del total de las emisiones nacionales (relativo al Inventario Nacional INEGEI 2006). En aras de incrementar la confianza y transparencia de la información reportada, en 2010 y con el apoyo del FOMIN el Programa incorporó un esquema de verificación voluntaria de tercera parte, logrando una participación de 15 empresas que realizaron la verificación de sus inventarios corporativos. México ha logrado registrar un número importante de proyectos bajo el Mecanismo para un Desarrollo Limpio, a finales de enero de 2013 se tenían registrados 166 proyectos y 5 PoA s. En los últimos dos años, México ha vuelto la mirada a los nuevos mecanismos de mercado como son las denominadas Acciones Nacionales de Mitigación Apropiadas (NAMA s por sus siglas en inglés), el cual se identifica como una oportunidad para atraer recursos financieros para apoyar la implementación de estos proyectos de mitigación. Bajo este nuevo esquema, México ha avanzado en el desarrollo de tres NAMA s (sector transporte, vivienda y refrigeración), los cuales pretenden implementar programas de mitigación bajo un enfoque sectorial, buscando escalar un volumen mayor de reducciones de emisiones y buscando nuevas oportunidades de apoyo financiero.

17 Toda esta información sobre esfuerzos de mitigación, participación de proyectos en diferentes mecanismos (NAMA s, PECC, Programa GEI México) y en los diferentes mercados voluntarios tendrían que ser registrados en un solo registro, diferenciando los proyectos en función de cada esquema de mitigación. El registro debe mantener armonía y estandarización sobre la información de los proyectos y las reducciones, a fin de dar trazabilidad a los diferentes esfuerzos. La Ley General de Cambio Climático (LGCC), establece arreglos institucionales y promueve el desarrollo de instrumentos para crear un ambiente propicio que permita a México diseñar una política nacional, para conducir un crecimiento económico de menor intensidad de carbono. Existen una serie de componentes esenciales que son la base para el diseño de la política climática, entre los que destacan: el inventario nacional de emisiones de GEI, arreglos institucionales, metas gubernamentales, programas y estrategias de acción climática relativos a los compromisos por México en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, programas voluntarios de contabilidad y reporte, por mencionar algunos. Un componente fundamental del que se ocupará el presente estudio es el Registro Nacional de Emisiones (RNE). La LGCC establece la integración del Registro de emisiones generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones sujetas a reporte. A fin de proveer de insumos en el diseño y construcción de la infraestructura necesaria que facilite a México dar trazabilidad a las emisiones de GEI y a los esfuerzos de mitigación implementados, CESPEDES con el apoyo del FOMIN, han promovido el desarrollo de la presente propuesta. El objetivo es presentar una propuesta con la intención de iniciar un diálogo constructivo sobre el propósito, alcance y perspectivas del Registro Nacional de Emisiones. El presente documento es una base para guiar las decisiones vinculadas con el Registro Nacional de Emisiones, considerando los elementos distintivos de registros líderes en el mundo, entre los que se pueden mencionar la gestión de riesgos de emisiones de GEI, las mejores prácticas de contabilidad, colección de datos, documentación y calidad de la información, especificaciones de reporte, elementos para evitar doble contabilidad, elementos de verificación, entre otros. En base a la información analizada, la propuesta que aquí se presenta sobre el Registro Nacional de Emisiones busca servir a la Ley General de Cambio Climático para facilitar el desarrollo de política pública relativa a mitigación y diseño de escenarios y estrategias de bajo carbono. 17

18 3. PROPUESTA DEL REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES 3.1 Valor del Registro y Definición Uno de los primeros pasos para el diseño y desarrollo de una estrategia o una política climática es la medición de las emisiones de gases de efecto invernadero. Para propósitos de desarrollo de programas, los registros son una herramienta valiosa para establecer un fundamento robusto para el análisis de tendencias de emisiones y del progreso sobre las acciones y estrategias de mitigación. Para las empresas que han emprendido acciones voluntarias de reducciones de emisiones de GEI, encuentran en el registro un resguardo o protección de su línea base y de la información de sus emisiones en el siempre cambiante escenario de la política climática nacional e internacional. Las empresas también buscan el reconocimiento de acciones tempranas emprendidas en programas voluntarios, para ser acreditadas en futuros programas obligatorios. En la gestión de resultados relativos al desempeño de mecanismos financieros basados en mercado (REDD+, NAMAs, esquema de cap and trade y offset), el registro permite brindar a la comunidad de inversores y gobierno información transparente para una toma de decisiones informada de inversión en actividades y proyectos de reducción de emisiones. En este contexto, el registro tiene un rol clave para asegurar que la información relevante sea recopilada, procesada, almacenada y esté accesible cuando sea requerida. Esto contribuye a generar confianza pública en los programas y políticas climáticas que soporta el registro. Para un futuro mercado de carbono, el registro es la base para asegurar un funcionamiento efectivo y eficiente al proveer de datos robustos, transparentes, precisos y completos a diseñadores del mercado, a tomadores de decisiones, a participantes del mercado y al público en general. Para el propósito de este reporte la definición que se propone para el término Registro Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero es la siguiente: Un registro es una base de datos de emisión de GEI, basado en un enfoque bottom up, que permite dar trazabilidad y evaluar tendencias y reducciones de emisiones logradas en diferentes mecanismos implementados en el país. El registro debe ser capaz de soportar un amplio rango de políticas a nivel nacional, regional, estatal y local. 3.2 Objetivos y Alcance de Registro El éxito de cualquier política de mitigación depende de la calidad de la información de datos de emisiones. El diseño de cualquier programa de mitigación de emisiones de GEI va necesariamente de la mano de un registro de emisiones. En este sentido, el registro tiene dos propósitos: 18

19 1. Establecer una base de datos de emisiones de GEI precisos y confiables, para proveer de información para el diseño de programas, 2. Establecer una base de datos sobre las actividades de mitigación. En este sentido, el registro es el sistema que colecta toda la información referente a emisiones de GEI, tanto de datos de emisiones como reducciones de emisiones; utilizando las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI Objetivos generales del Registro Contar con un sistema centralizado de datos de fuentes de emisión y sus cantidades de emisiones de gases de efecto invernadero, Establecer un sistema robusto para el monitoreo, reporte y verificación para garantizar la integridad, consistencia, transparencia y precisión de la información, Estandarizar y utilizar las mejores prácticas metodológicas para la contabilidad de emisiones directas e indirectas Establecer, estandarizar y utilizar las mejores prácticas metodologías para la contabilidad en proyectos de reducción de emisiones, Proveer de información para el desarrollo de política pública, Registrar y dar trazabilidad a la información relativa a reducciones de emisiones de GEI verificadas generadas en los diferentes mecanismos implementados en el país, Promover confianza, precisión, consistencia, transparencia y facilitar el acceso a la información a participantes y al público en general Objetivos específicos En la consecución de estos objetivos generales, el registro propuesto plantea alcanzar los siguientes objetivos específicos: 1) Integrar el registro de emisiones generadas por fuentes de emisión directas fijas y móviles y fuentes indirectas sujetas a reporte, 2) Adoptar las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI, a fin de mantener homologación y estandarización con registros internacionales, 3) Estandarizar metodologías para promover el desarrollo de indicadores que permitan evaluar la competitividad de sectores frente a sectores internacionales, 4) Integrar el registro de información sobre reducciones de emisiones de GEI, de los diferentes mecanismos de mitigación implementados, 19

20 5) Definir criterios de monitoreo, reporte y verificación que permita dar transparencia, confianza, consistencia e integridad a la información reportada, 6) Asistir en la formulación de políticas públicas y fortalecer los programas de cambio climático existentes, 7) Determinar indicadores de efectividad e impacto que permita la evaluación de los diferentes mecanismos de mitigación implementados, 8) Definir las disposiciones necesarias para evitar la doble contabilidad, 9) Dar trazabilidad a las reducciones de emisiones y la titularidad, 10) Facilitar alianzas, vinculación y transferencia de datos con otros registros. 3.3 Estructura del Registro El sistema de registro de esta propuesta comprende dos componentes: 1) Componente I: Registro de Emisiones GEI El componente de inventario del registro de emisiones GEI está destinado al registro de fuentes de emisión y sus cantidades de GEI de sectores sujetos a reporte. Los inventarios proporcionan datos de emisiones anuales y son una valiosa herramienta para comprender el nivel de emisiones GEI y determinar tendencias, comparar desempeños de fuentes y sectores, identificar oportunidades de reducción de emisiones etc. 2) Componente II: Registro de Reducciones de Emisiones de GEI El componente II del registro permite registrar acciones para reducir emisiones que son cuantificables y verificadas. Este componente comprende diferentes categorías de registro: 1) proyectos de reducción de emisiones y offset, 2) registro de NAMA s, 3) registro de transacciones de unidades de reducciones verificadas de emisiones (VERs), 4) otros programas y acciones de reducción de emisiones. Una configuración que podría adoptar el registro que permita colectar por un lado la información de emisiones de GEI para análisis de tendencias y por otro lado, el registro de Offset o proyectos de reducción de emisiones implementados en los diferentes mecanismos, se muestra en la figura No. 1. Los dos componentes pertenecen al Registro, sin embargo la información del registro de datos de emisiones de GEI y del registro de proyectos se mantiene separada. 20

21 Figura No. 1. Componentes del Registro Registro Nacional de Emisiones Datos de Emisiones de GEI (Inventarios) Registro de Proyectos (Offsets) NAMA s PECC I PECC II Esquema GEI3 (proyectos de reducción) Otros programas 21

22 3.4 Programa GEI México como base del Registro Propuesta de Registro Nacional de Emisiones De acuerdo al estudio realizado sobre Análisis de Registros de Emisiones de GEI nacionales e internacionales, un registro se diseña para servir al diseño de política climática y desarrollo de programas de mitigación. Las prácticas de contabilidad de emisiones, son la base para definir programas de mitigación sectorial, programática o un programa de mercado cap and trade. En México existen dos registros de emisiones el RETC y el Programa GEI México. Cada uno de ellos diseñado acorde a objetivos y metas distintas a cumplir, por lo que las características que distinguen a cada uno son diferentes entre sí. El Programa GEI México utiliza las mejores prácticas de contabilidad y reporte utilizadas en programas de reporte de emisiones de GEI extranjeros. Explotar la experiencia y curva de aprendizaje desarrollada del Programa GEI México, facilitará y reducirá el tiempo y los costos de implementación del Registro Nacional de Emisiones. La propuesta es evolucionar el Programa GEI México para convertirlo en el Registro Nacional de Emisiones. Dadas sus características alineadas a los registros internacionales de GEI, la transición de un programa voluntario a un registro obligatorio será más simple dada la inercia que existe de participación de las empresas. En este sentido y siguiendo las mejores prácticas adoptadas en los diferentes registros analizados, es recomendable tomar de base el programa corporativo voluntario Programa GEI México como base de la plataforma del Registro Los fundamentos de esta propuesta son los siguientes: Los objetivos del programa fueron creados para generar capacidad técnica para la gestión de emisiones de GEI, El programa utiliza las mejores prácticas de contabilidad y reporte de emisiones de GEI. Sigue lineamientos y metodologías que utilizan los diferentes Registros de emisiones de GEI, Utiliza formatos de reporte estandarizados y armonizados por organismos líderes en reporte de inventario de emisiones de GEI como es el WRI Existe armonía y homologación entre el Climate Registry y el Programa GEI México, lo cual facilitará sinergias y alianzas entre ambos programas. Existe un gran número de empresas que han adoptado las mejores prácticas y los lineamientos de reporte internacionales, por lo que la transición hacia el Registro sería suave. Reducción de la curva de aprendizaje, reducción de costos y tiempo Existe ya una alianza de colaboración con el WRI para contar con el apoyo y asistencia técnica requerida. La experiencia del registro The Climate Registry ha demostrado ser exitosa en la implementación de un servicio de infraestructura y aplicación a un número importante de entidades (provincias y estados) en Norte América, para servir a programas de reporte de inventarios de emisiones GEI obligatorios y puede servir también de referencia para el diseño del RNE. 22

23 En lo que respecta al registro de reducciones y con el fin de obtener el reconocimiento externo de los proyectos de reducción o remoción de emisiones en esquemas de comercio de emisiones internacionales y posibilitar la vinculación con otros registros y programas, el RNE deberá adoptar las mejores prácticas de programas y estándares internacionales. Se deben usar metodología aprobadas para el cálculo de reducciones. Es decir, que una tonelada de bióxido de carbono (CO 2 ) reducida es una tonelada de (CO 2 ) reducida en el programa y en diferentes programas y regiones. Un aspecto importante a considerar es el desarrollo de protocolos de contabilización específicos para proyectos o actividades. Los protocolos del registro establecen especificaciones y orientación para determinados sectores e incorporan métricas específicas. También se especifican acciones para el aseguramiento y gestión de calidad, así como acciones concretas y específicas para actividades de Monitoreo, Reporte y Verificación. Sobre todo, involucra a stakeholders clave en el proceso de discusión del protocolo, lo cual ayuda a generar sentido de pertenencia en los participantes del registro. Mientras los protocolos y estándares propios del RNE estén en desarrollo, se recomienda adoptar metodologías basadas en mejores prácticas aceptadas internacionalmente, tales como: Estándar corporativo de contabilidad y reporte, protocolo de Gases de Efecto invernadero. (WRI/WBCSD). ISO Especificaciones con orientación, a nivel de las organizaciones para cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero. ISO : Especificación para la cuantificación, seguimiento y presentación de reducciones de emisiones y absorciones debidas a un proyecto. ISO : Especificación con orientación para la validación y verificación de declaraciones sobre gases de efecto invernadero. Metodologías aprobadas para Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL): de contabilización de emisiones GEI existente (Programa GEI México). Esto simplificaría la participación de las empresas y organizaciones que han desarrollado sus capacidades para la cuantificación y reducción de emisiones GEI a través del programa voluntario. Por otra parte, la adopción de los estándares internacionales GHG Protocol facilitaría la integración e intercambio de información con otros registros y programas que comparten la red de la iniciativa GHG Protocol a través de mecanismos para la transferencia de datos y experiencia entre registros. Es recomendable buscar crear sinergias con otros registros para potencializar oportunidades, ya sean de mercado o de colaboración. Por las características comunes y la participación de ambos registros en la red The Climate Registry Network del WRI, existe potencial para crear sinergias con el Climate Registry de Norteamerica. 23

24 4. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL REGISTRO NACIONAL DE EMISIONES Esta sección describe las características principales que el Registro Nacional de Emisiones debe tener para la gestión de emisiones de GEI sujetas a reporte y el registro de proyectos de reducción de emisiones de GEI. Las características recomendadas se organizan en dos categorías. La primera categoría hace referencia a las características específicas para el componente del registro de inventarios de emisiones y la segunda para el registro de reducción de emisiones de GEI. Por último se incluyen consideraciones comunes para ambos componentes del registro. 4.1 Registro de Emisiones de GEI Mejores prácticas a considerar para el Registro de Emisiones de GEI Principios de contabilidad y reporte En la contabilidad financiera se han definido una serie de principios, estos principios han sido adoptados para la contabilidad de emisiones de GEI. Adoptar los principios de precisión, consistencia, transparencia, confianza y relevancia en el Registro de emisiones será la base para construir una política climática eficaz, que genere información generar indicadores que permitan evaluar el progreso y cumplimiento de las metas. Participación obligatoria vs voluntaria La participación obligatoria en registros es dirigida a regular las emisores de GEI para aquellos sectores que la legislación establece sujetos a reporte. La participación en programas voluntarios de reporte de emisiones de GEI ha mostrado que genera valor empresarial; crea capacidad técnica para desarrollar estrategias que mejoren la eficiencia y competitividad. En el establecimiento de un Registro Nacional de Emisiones en México, es altamente recomendable que además de la participación de sectores sujetos a reporte, se mantenga una participación voluntaria a sectores y empresas, que si bien no estarían obligados a reportar, les genera valor la gestión del riesgo. Mantener voluntaria la participación favorecerá la integración de una mayor cobertura de datos de emisión, lo que potencialmente representa obtener tendencias más robustas y precisar bases para el diseño de programas. 24

25 Nivel de reporte Los principales registros mostraron un alto nivel de desagregación de datos de GEI, reportando cada fuente de emisión a nivel planta. Por otro lado, el reporte corporativo ofrece ventajas. Cuando existe un programa regulado para ciertos sectores de la economía donde pueden existir oportunidades de reducción fuera de estos sectores. Para sectores que desarrollan actividades fuera de la cobertura del programa pueden no participar en reducir emisiones; sin embargo, un registro a nivel corporativo estimula las reducciones más allá de los sectores y umbrales definidos. Un reporte corporativo habla de la responsabilidad corporativa de las emisiones. The Climate Registry (CR) ha implementado un esquema combinado, en el que se reporta a nivel corporativo y de forma desagregada a nivel fuente de emisión y a nivel planta. Para México, se recomienda un nivel de desagregación a nivel de fuente de emisión, permitiendo al sistema desarrollar con la base de información la conformación de inventarios corporativos. Se propone que la información agregada a nivel corporativo sea el nivel de información que se mantenga de forma pública. Prácticas de contabilidad La consistencia y precisión en la contabilidad de las emisiones de GEI es clave para dar credibilidad, confianza y transparencia en un registro. Adoptar lineamientos y metodologías de cálculo de reconocimiento internacional es la mejor práctica identificada, ello permite estandarizar y homologar procedimientos para obtener información completa y comparable. El Protocolo GEI (GHG Protocol) Estándar corporativo de contabilidad y reporte tiene entre sus objetivos estandarizar metodologías de cálculo y reporte, además de promover las bases para desarrollar estrategias efectivas de gestión y reducción de emisiones de GEI. Otro estándar de reconocimiento internacional es la norma voluntaria ISO relativo a especificaciones con orientación, a nivel de las organizaciones para cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero; el cual se desarrolló siguiendo las especificaciones del Protocolo GEI. El Protocolo GEI define lineamientos para empresas y organizaciones interesadas en preparar un inventario de emisiones de GEI. Provee de lineamientos para delimitar los límites operacionales del inventario de una organización e instituye el término de alcance para la identificación de fuentes de emisión y prevenir la doble contabilidad y recíprocamente los créditos dobles. Cubre la contabilidad de los 6 gases previstos en el Protocolo de Kioto (bióxido de carbono (CO 2 ), metano (CH 4 ), óxido nitroso (N 2 0), hidrofluorocarbonos (HFCs), perflourocarbonos (PFCs) y hexafluoruro de azufre (SF 6 )). El enfoque metodológico del Protocolo GEI (nivel planta o nivel corporativo) es un enfoque llamado de abajo hacia arriba (bottom-up en inglés). Esto significa que es una metodología con mayor detalle e implica mayor precisión en el cálculo de las emisiones. 25

26 Establece lineamientos para establecer consistencia en organizaciones que comparten participación accionaria financiera de una empresa, a fin de definir propiedad y responsabilidad de las emisiones generadas por las actividades de la organización. El Protocolo también define categorías de emisiones a reportar por separado y por tipo de emisión: A) Emisiones directas por: Combustión estacionaria Procesos y reacciones químicas Combustión móvil Emisiones fugitivas Emisiones del sector agrícola B) Emisiones indirectas por consumo de energía eléctrica o térmica comprada Esta guía promueve tanto la contabilidad de las emisiones en base a factores de emisión a través monitoreo del consumo de combustibles, composición del combustible y ajuste a la fracción del carbón no oxidado. Las emisiones en base a medición directa también se recomienda, sin embargo es muy costosa, dado que requiere la medición de flujos de concentraciones de los gases en las chimeneas y requiriendo procesos de calibración. El primer método no es costoso, la precisión del cálculo de las emisiones depende de la calidad de los datos recolectados y el rigor de los controles de calidad. Las guías de buenas prácticas del Panel Intergubernamental de Cambio Climático mencionan que aunque el monitoreo continuo es generalmente el recomendado, no se justifica para medir solo el CO 2 debido al costo y porque no mejora la precisión del CO 2. Es recomendable el sistema cuando se monitorean adicionalmente otros contaminantes tales como SO 2 y NO x. EL Protocolo GEI ha desarrollado una serie de herramientas que permiten una contabilidad confiable y completa de las emisiones de GEI. Entre las herramientas de cálculo para diferentes sectores, se pueden mencionar las siguientes: Herramientas sectoriales: Cemento Acero Pulpa y papel HFC Refrigeración y aire acondicionado Ácido nítrico Ácido adípico, entre otras Cabe mencionar que algunas herramientas sectoriales específicas han sido desarrolladas por iniciativas privadas como la Iniciativa de Sustentabilidad del Cemento y el Instituto Internacional del Hierro y el Acero (CSI, IISI, por sus siglas en inglés respectivamente). En ambos casos, las metodologías son integrales, es decir, la herramienta calcula todas las categorías de emisión del sector, permitiendo calcular en una sola herramienta las emisiones que provienen de la combustión fija, emisiones de proceso, emisiones fugitivas y emisiones por consumo de energía eléctrica comprada. 26

27 Cabe mencionar sobre la metodología del IPCC para inventarios nacionales, la cual tiene un enfoque de arriba hacia abajo (top to bottom). Esta metodología ofrece diferentes niveles de precisión de reporte desde un tier 1 (basado en el uso de factores de emisión) hasta un tier 3 que se basa en datos de proceso sectoriales más específicos. El nivel tier 3 representa el nivel de mayor detalle y este nivel puede ser comparable al nivel de abajo hacia arriba de las metodologías promovidas para inventarios corporativos o a nivel planta. La mejores prácticas indican la adopción de metodologías y estándares utilizados mundialmente, ello asegura homologación, armonía y comparabilidad con otros registros de emisiones de GEI. Prácticas de verificación La tendencia en los registro de GEI líderes a escala mundial tanto en programas voluntarios como en programas obligatorios, es la verificación de un tercero independiente e imparcial. Una verificación independiente demuestra que los datos son preparados de acuerdo con los criterios del programa o los requisitos del protocolo, y cumplen los principios de integridad, relevancia, precisión, transparencia y consistencia. El proceso de verificación por tercera parte es necesario para: Dar certeza y confianza en la información reportada sobre datos de emisión, ello ofrece confianza en el intercambio de información, Conectar con otros registros y reconocer los datos colectados en un mismo nivel de calidad Proteger el año base Para el caso de reporte de datos de emisión, el criterio de verificación es la metodología, guía o estándar adoptado por el programa. Algunos programas han adoptado como criterio de verificación la norma ISO parte 1: Especificación con orientación, a nivel de las organizaciones, para la cuantificación y el informe de las emisiones y remociones de gases de efecto invernadero. El procedimiento de verificación se realiza de acuerdo a la norma ISO parte 3: Especificaciones con orientación para la validación y verificación de declaraciones sobre gases de efecto invernadero. La verificación de los datos de emisiones debe realizarse por organismos de verificación/validación acreditados de acuerdo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. La Entidad Mexicana de Acreditación actualmente cuenta con el Programa de acreditación de organismos de verificación/validación de emisiones de GEI. Este programa juega un rol relevante en sembrar confianza en los esfuerzos desarrollados para medir, reportar y mitigar emisiones de GEI. 27