EDUCACIÓN TÉCNICA SUPERIOR EN CHILE: REFLEXIONES SOBRE NUEVAS POLÍTICAS

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1 EDUCACIÓN TÉCNICA SUPERIOR EN CHILE: REFLEXIONES SOBRE NUEVAS POLÍTICAS Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación CIDE Unidad de Estudios Prospectivos MIDEPLAN DICIEMBRE 2000

2 Educación Técnica Superior en Chile: Reflexiones sobre nuevas políticas. ISBN Inscripción Nº Primera Edición Número de Ejemplares: 500 Ministerio de Planificación y Cooperación Derechos Reservados. El texto es de exclusiva responsabilidad de los Autores. Autores: Javier Corvalán y Leandro Sepúlveda Diseño y Producción Gráfica: Ana Luz Zurita

3 INDICE PRESENTACIÓN RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCIÓN Contexto e importancia de la temática Origen del ordenamiento reciente del campo y de los temas críticos que exigen política... La reforma de los años 80: El contexto de origen del actual ordenamiento de la educación superior... Temas de educación superior que exigen (nuevas) políticas públicas... Bibliografía citada... I. EDUCACIÓN TÉCNICA POST-SECUNDARIA EN CHILE: LA SITUACIÓN DE LOS CENTROS DE REFORMACIÓN TÉCNICA A FINES DE LOS Presentación Educación y trabajo: Principales orientaciones en la actualidad Educación técnica en Chile: Contexto para un debate Los Centros de Formación Técnica en los Consideraciones Finales... Bibliografía... II. LOS DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN TÉCNICA POST-SECUNDARIA: ALGUNAS REFLEXIONES PARA LA DISCUSIÓN Presentación Educación técnica post-secundaria: Marco para una discusión Tres miradas sobre la educación técnica post-secundaria A manera de conclusiones... Bibliografía... III.MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE Presentación Introducción: el financiamiento de la educación superior, una discusión política Síntesis de los procesos de financiamiento de la educación superior en Chile La discusión sobre el aporte directo del Estado a las instituciones de educación superior...

4 5. La discusión sobre la modalidad de los aportes indirectos del Estado a la educación superior La discusión sobre los aportes del sector privado al financiamiento de la educación superior La discusión sobre el financiamiento y otorgamiento de becas de estudio por parte del Estado y/o de las instituciones en el campo de la educación superior La discusión sobre el financiamiento y otorgamiento de préstamos por parte del Estado y de otros organismos para alumnos de la educación superior Reflexiones finales... Bibliografía... CONCLUSIONES: HACIA UNA AGENDA DE INVESTIGACIÓN Y FORMULACIÓN DE NUEVAS POLÍTICAS EN EDUCACIÓN SUPERIOR. PROPOSICIONES A PARTIR DE TRES ESTADOS DEL ARTE... a) La articulación global del sistema... b) La reforma del sistema de financiamiento a las instituciones de educación superior... c) Los sistemas de información a los alumnos o clientes del sistema de educación superior... d) Definición de ámbitos y especialidades del rol del mercado y del Estado en educación superior... e) Articulación de las políticas de educación superior con un proyecto de desarrollo nacional... f) Necesidad de desarrollar mecanismos que permitan la flexibilidad de la oferta de educación superior (mayor autonomía institucional)... ANEXO...

5 RESUMEN EJECUTIVO El texto presenta tres estados del arte y sus conclusiones. El primero se refiere a los Centros de Formación Técnica (CFT) y a su posicionamiento y perspectivas a fines de los años 90. El segundo concierne a la temática de los desafíos de la educación técnica post-secundaria aludiendo principalmente a la vinculación entre sus diferentes sub-sistemas. Finalmente, el tercero corresponde a los núcleos de discusión sobre el tema del financiamiento de la educación superior en el país. Por último se presenta, conclusiones transversales a los tres estudios, apuntando a delinear un panorama de investigación y de diseño de políticas en educación superior para los próximos años en Chile. El primer capítulo describe el origen y la trayectoria que han tenido los CFT en el país caracterizando su tamaño, las áreas en las cuales imparten sus carreras y las características de su alumnado, entre otros elementos relevantes. Este primer capítulo concluye que: i) después de veinte años de trayectoria se requiere un replanteamiento de la naturaleza y posicionamiento de los CFT dentro del sistema de educación superior chileno; ii) los CFT dan señales de encontrarse en una situación crítica, diagnosticada entre otros elementos por la ostensible disminución de su matrícula durante los años 90 y también por la incapacidad técnico-profesional para enfrentar las demandas que les llegan desde el mundo laboral; iii) visto lo anterior se requiere a corto plazo un reordenamiento del campo de los CFT lo que pasaría necesariamente por una dismunución de la actual cantidad de instituciones; iv) aparaece como urgente la discusión sobre la relación entre los CFT y los financiamientos estatales para la educación superior; v) la desvinculación entre la enseñanza media técnico profesional y los CFT surge como un tema que exige discusión referida a la lógica de la articulación del sistema actual de enseñanza técnica en el país; vi) el tema de un marco regulatorio y proyectivo para el sistema de capacitación técnica emerge como un requisito indispensable no sólo para los actores educativos involucrados sino también como sustento de parte del desarrollo tecnológico nacional; y vii) se sugiere, como un tema de vital importancia, discutir la desregulación en que se encuentran los CFT, es decir ver los efectos que la lógica de mercado a la cual están sometidos ha tenido sobre la pertinencia, calidad y relevancia de la formación ofrecida.

6 El segundo capítulo alude a la vinculación necesaria y posible entre los diferentes actores que imparten educación técnica de tipo superior en Chile. Debido a lo escaso de la información escrita disponible, este trabajo se basó también en entrevistas a informantes calificados del campo en cuestión. Parte importante del análisis se sustenta en la descripción de tres tipos de instituciones que a la vez representan a tres visiones de la eduación técnica actualmente impartida en el país: la Facultad Tecnológica de la Universidad de Santiago de Chile, INACAP y el Liceo Industrial Chileno-Alemán. El capítulo propone cuatro conclusiones: i) la reflexión y discusión sobre educación técnica no puede darse de manera aislada de aquella que hace referencia al conjunto de análisis sobre el rol y las perspectivas de la educación superior en su conjunto; ii) al mismo tiempo que lo anterior, se impone desarrollar mecanismos de monitoreo del campo laboral y productivo para diseñar ofertas de educación técnica que se adapten permanentemente al mismo; iii) surge como necesaria la instalación de un debate educativo que aborde temas pedagógicos y metodológicos relacionados con la enseñanza técnica actual: iv) finalmente, se postula la necesidad de revisar el sistema de certificación existente hasta ahora, dando lugar a modelos educativos de tipo permanentes. El tercer capítulo aborda la discusión técnico-política sobre las modalidades de financiamiento de la educación superior en el país. Junto con mostrar una síntesis de las modalidades actualmente existentes, se señalan los nudos de discusión que de ellas surgen, en particular en lo que dice relación con las exigencias de calidad y equidad social que se plantean al sistema de educación superior. Producto del análisis se concluyen cinco elementos útiles para el planteamiento de investigaciones y/o políticas en el campo en cuestión: i) discutir el aporte fiscal directo en torno a objetivos societales de envergadura tales como equidad social y relevancia para el desarrollo nacional; ii) asumir y analizar la conformación social actual de las instituciones de educación superior a partir de la influencia que en ellas tienen sus modalidades de financiamiento; iii) se constata una falta de investicación empírica relevante sobre la temática del financiamiento la que, debido a su relevancia para discutir la política de equidad y calidad en educación superior, impone por sí misma una agenda de investigación; iv) es importante analizar el caso de las becas de pedagogía como un aporte financiero en torno a áreas de desarrollo estratégico para el país; v) la ampliación del mecanismo de crédito a un conjunto más amplio que el actual de instituciones de educación superior parece ser un tema imprescindible para la equidad educativa y social.

7 En el capítulo final, el texto aborda algunas conclusiones que emergen de una lectura transversal de los tres capítulos reseñados. Estos temas se sugieren como insumos para la discusión de futuras políticas y líneas de investigación aplicada en el campo de la educación superior. Las conclusiones son, de manera sintética, las siguientes: i) la importancia de constituir articuladamente un sistema, que hasta el momento funciona a partir de subsistemas independientes; ii) lo imprescindible de abordar una reforma o al menos de plantear modificaciones importantes en torno al financiamiento de la educación superior, todo ello para profundizar la equidad en el ingreso y la mantención en el sistema de alumnos de diferentes sectores sociales; iii) dado que el sistema de educación superior tiene una base de funcionamiento de mercado, es importante abordarlo como tal y desarrollar un completo sistema de información al cliente respecto de las opciones que se le ofrecen; iv) es importante definir y diferenciar claramente el rol que juegan los mecanismos e incentivos de mercado en el sistema, con respecto al rol del Estado; v) el sistema de educación superior debe ser pensado de manera articulada con un proyecto de desarrollo nacional; vi) finalmente, surge la necesidad de flexibilizar la oferta de educación superior dando mayor autonomía a las instituciones sin que ello atente contra una regulación eficiente del sistema en su conjunto.

8 INTRODUCCION Este texto da cuenta de tres Estados del Arte y de las conclusiones comunes a todos ellos en torno al análisis y debate técnico-político sobre necesidades de investigación y política pública en ámbitos específicos de la educación superior. Tales Estados del Arte fueron producidos con la intención de apoyar el debate de un conjunto de talleres que se realizaron con expertos y representantes de grupos de interés en el mencionado campo, durante el segundo semestre de La iniciativa corresponde a un proyecto de la Unidad de Estudios Prospectivos de MIDEPLAN en conjunto con el Centro de Investigación y Desarrollo de la educación (CIDE) tendiente a generar debate y propuestas de políticas consensuadas en ámbitos centrales para el desarrollo de la educación superior en Chile en los próximos años. Al mismo tiempo, los documentos y los talleres respectivos buscaron identificar las líneas de investigación social y educativa que serían fundamentales para apoyar y/o fundamentar tales propuestas de políticas. Para la realización de cada uno de estos Estados del Arte se consultó la bibliografía nacional reciente sobre cada una de las distintas temáticas y en algunos casos se entrevistó también a informantes calificados del campo respectivo. A partir de cada una de estas exposiciones, un grupo de especialistas asistentes a cada taller debatió sobre los temas presentados. Producto de tal discusión los textos iniciales se reestructuraron incorporando los comentarios de consenso de parte de los asistentes. Asimismo, tales comentario conforman la base de las conclusiones expuestas en la cuarta sección del texto. 1. Contexto e importancia de la temática Al comenzar el siglo XXI la educación superior aparece como un área de política educativa particularmente relevada en Chile en los años que vienen. Tan sólo el monto de recursos implicados en el Proyecto MECE Superior 1 avala esta afirmación. Por otro lado en Chile al igual que en el resto de América Latina la matrícula del sector terciario o superior ha tenido un notable incremento similar al que tuvo la matrícula escolar en décadas pasadas en la mayoría de los países de la región 2. En el caso chileno por ejemplo la matrícula del sector muestra aumentos 1 US$ millones. 2 Balán, J y A.M. Fanelli, 1997, p. 11.

9 explosivos en los últimos veinte años 3 : en 1980 había alumnos, en 1990 se llega a (+106,2%), en 1995 nos encontramos con alumnos (+37.6%) y en 1998 hay un total de alumnos (+ 15,6%) 4. La explicación de este notable aumento de matrícula debe ser buscada en distintos elementos. Por un lado existe una creciente demanda de los jóvenes egresados de la educación media por acceder a formaciones y certificaciones técnicas y profesionales de nivel superior. También se observa de parte de los empleadores una demanda cada vez más pronunciada por personal calificado para ocupar cargos no sólo altos sino también medios y medio-bajos en las empresas. Por otra parte, el aumento explosivo de la matrícula de educación superior se correlaciona por un aumento de la oferta en el mismo campo, basada esta última en su liberalización a partir de la reforma de los años 80. Esto implicó principalmente la aparición de una extensa oferta privada a nivel universitario, profesional y técnico. En tercer lugar, y en conjunción con las medidas anteriores la expansión del campo de la educación superior y en particular de su matrícula, se produce una generación de variados mecanismos de créditos y becas para acceder a tales niveles educativos, particularmente durante los años 90. Esto se relaciona también con una creciente disposición a pagar por recibir formación terciaria, entendida como un requisito básico de inserción laboral y social con salarios medios y altos. Estos cambios relacionados con elementos financieros son esenciales para comprender el aumento de la matrícula en coexistencia con el aumento real del costo de los aranceles, tal como ha ocurrido en los últimos veinte años El análisis de información secundaria disponible en el país demuestra que la demanda creciente por educación superior no obedece solamente a un aspecto simbólico y de reconocimiento social sino que además de ello es un elemento esencial para el aumento de los ingresos del individuo en relación a lo que éste puede obtener sólo con la educación escolar. El siguiente gráfico elaborado por la Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza 5 ilustra claramente este fenómeno mostrando cómo los ingresos líquidos de las personas aumentan de manera notoria a partir del decimocuarto año de estudios (segundo año de educación superior cursado) y en particular a partir del decimosexto año de estudios (cuarto año de educación superior cursado). El primer caso corresponde a 3 Matrícula total de educación superior considerando los tres tipos de instituciones: Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica. 4 El aumento porcentual es siempre en relación a la última cifra absoluta indicada. 5 Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, P. 77.

10 la mayoría de las carreras técnicas y el segundo a muchas de las impartidas por los institutos profesionales. El barra horizontal da cuenta de los años de estudio de los individuos, en tanto la vertical da cuenta del ingreso líquido proveniente de su ocupación principal El gráfico anterior debe complementarse con otros dos tipos de informaciones estadísticas directamente relacionadas. La primera nos habla de uno de las realidades más impactantes a nivel de políticas públicas de educación superior: la inequidad en el acceso actual de acuerdo a los niveles socio-económicos de la población. El cuadro siguiente nos muestra la asistencia a cada nivel del sistema educativo de la población en edad de hacerlo de acuerdo al quintil socioeconómico respectivo. Se observa en él claramente como la educación superior es la que mayores diferencias presenta lo que se grafica en que el quintil más rico (V) tiene casi ocho jóvenes en educación superior por cada joven del quintil I.

11 Tasas de Cobertura Educativa según Quintil Socioeconomico Y Nivel Educativo Quintil Preescolar Básico Medio Superior I 23,6 97,2 77,4 8,7 II 29,1 98,6 84,1 13,3 III 30,5 98,6 88,4 23,0 IV 34,8 99,3 94,5 38,8 V 44,8 99,5 97,7 65,5 Fuente: encuesta CASEN Origen del ordenamiento reciente del campo y de los temas críticos que exigen políticas Si por un lado la educación superior es objeto de análisis globales y comunes en diferentes países respecto de su naturaleza y de sus consecuencias y aportes en la sociedad, por otro la realidad chilena impone un acercamiento particular al campo en términos de generación de políticas. Esto se debe en gran medida a la especificidad del ordenamiento actual de instituciones y recursos, producto del desarrollo educativo del nivel superior de las últimas dos décadas. La reforma de los años 80: el contexto de origen del actual ordenamiento de la educación superior La educación superior chilena tiene una larga trayectoria de gestación y consolidación en torno a las universidades, en particular en los siglos XIX y XX 6. Es en este último periodo y en particular hasta los años 70 en que el sistema desarrolla un lento pero sostenido avance en torno al aumento de la matrícula, del número de instituciones y de las carreras dictadas. En particular es a partir de la década del 30 en que la educación superior comienza su expansión en torno a la también creciente estructura de Estado benefactor y docente que establece una red de sedes universitarias en el país y que subvenciona otras tantas de origen privado. En ambos casos se consolidaría (particularmente en el periodo ) un sistema financiero que garantizaría la casi completa gratuidad del arancel para la mayoría de los estudiantes del sistema. 6 En el campo de las Universidades Públicas propiamente tales la Universidad de Chile se funda en 1842 y la Escuela de artes y Oficios, antecesora de la Universidad Técnica del Estado (actual Universidad de Santiago) inicia sus actividades en Por su parte entre las fechas de fundación de las universidades de administración privada más prestigiosas del país destaca la Pontificia Universidad Católica de Chile en 1888, y la Universidad Católica de Valparaíso, en 1928.

12 Los cambios políticos ocurridos en el país en los años 70 van a impactar directamente en la estructura de funcionamiento y de organización del campo de la educación superior. Estas modificaciones se van a institucionalizar de manera decisiva en la década del 80 mediante una reforma del sistema que en sus aspectos más sustanciales lo desconcentran, cambian parte de la modalidad financiera hasta el momento imperante, y dan lugar a la participación del sector privado de manera mucho más pronunciada de lo que lo habían hecho hasta el momento. La desconcentración tiene relación con el desmembramiento de las sedes regionales de las grandes universidades públicas existentes hasta los años 80 - en particular la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado- creándose de facto numerosas instituciones regionales autónomas. Las modificaciones financieras se refieren a la disminución de los aportes financieros fiscales y el término de la gratuidad, optándose por una política de creciente autofinanciamiento y de cobro de arancel. Finalmente la participación del sector privado se genera mediante modificaciones legales que permiten el surgimiento de Centros de Formación Técnica y de Institutos Profesionales privados y lo que resultó más novedoso, de Universidades Privadas sin aportes gubernamentales. De esta manera la reforma de la educación superior de los años 80 modela hasta nuestros días la estructura de este campo, sobre el cual en los 90 se realizaron una serie de modificaciones que sin alterar radicalmente la estructura diseñada hace dos décadas, plantean los escenarios de políticas a que hacemos referencia a continuación. Temas de educación superior que exigen (nuevas) políticas públicas Si partimos de los tres ámbitos anteriormente citados a partir de la reforma de los años 80, la desconcentración institucional, los nuevos mecanismos de financiamiento instaurados y el desarrollo masivo de instituciones privadas podemos vislumbrar una serie de necesidades de políticas que regulen algunas de las consecuencias de tal panorama: En cuanto a la desconcentración institucional se observa como se produce una diferencia importante entre las universidades de la Región Metropolitana, en particular la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica en relación a las universidades regionales en dos aspectos claves: la captación de los mejores puntajes de la Prueba de Aptitud Académica y el desarrollo de la mayor parte de

13 los proyectos de investigación y desarrollo tecnológico financiados por CONICYT 7. Ambos elementos implican mayores recursos financieros para las universidades de la capital (en el caso de los alumnos con los más altos puntajes de la PAA esto se produce por cuanto tales alumnos arrastran en aporte fiscal indirecto para los planteles a los cuales ingresan) así como también, a partir del desarrollo de las investigaciones financiadas por CONICYT, se genera un mayor desarrollo institucional de tales planteles. En relación a los nuevos mecanismos financieros tendientes al autofinanciamiento institucional y al cobro de arancel equivalente o cercano al valor real de las carreras estudiadas, las políticas imperantes han estado enfocadas a disminuir la inequidad que conlleva un sistema de cobro uniforme. Para ello en los 80 y particularmente en los 90 se han desarrollado diversos mecanismos de crédito y de becas de arancel y de mantención de alumnos. Sin embargo y tal como lo demuestra el último cuadro expuesto la inequidad en el acceso sigue siendo abismante entre jóvenes de distintos nivel socio-económico. Este panorama reclama la profundización y/o replanteamiento de las políticas actuales de asignación de recursos al sector, en torno a obtener resultados socialmente más equitativos. Finalmente respecto del desarrollo masivo de instituciones privadas el conjunto de temáticas que emerge con fuerza y que requieren una profundización de las políticas actuales dicen relación con la conformación efectiva de un mercado de educación superior el cual, para ser eficiente, debe funcionar en torno a criterios de transparencia respecto a las características del el producto ofrecido. Las urgencia de política al respecto se relacionan con la necesidad de contar con instrumentos más desarrollados que los que actualmente existen en relación a la información y regulación de la calidad de las instituciones y carreras ofrecidas. En este texto hemos abordado transversalmente algunas de estas problemáticas en términos de requerimientos de políticas para los próximos años. En primer lugar nos referimos a la génesis y actuales características de los Centros de Formación Técnica, un tipo de institución de educación superior que más se han proliferado a partir de los años 80 y que dan cuenta de la presencia masiva de agentes privados en ese campo. En segundo término nos referimos a los procesos de articulación de la educación técnica a nivel superior aludiendo a la vinculación entre instituciones 7 En 1997 por ejemplo de un total de 321 proyectos de investigación aprobados en el concurso regular de FONDECYT a las 25 universidades del Consejo de Rectores, 179 es decir un 55,8% se concentró en la Universidad de Chile y en la Pontificia Universidad Católica de Chile, en tanto que las restantes 23 instituciones se repartieron un 44.2% de las aprobaciones.

14 universitarias y no universitarias en torno a la formación de profesionales de tipo técnico. En estos dos Estado del Arte iniciales la referencia directa es a la educación de tipo técnica superior por cuanto ella aparece como un tema central para el desarrollo del país y también emerge como fundamental en torno a la equidad social dado que es este tipo de educación el que recibe la mayor parte de los estudiantes de origen pobre del sistema de educación secundaria. En tercer lugar nos referimos al tema del financiamiento actual (1999) del sistema de educación superior, aludiendo a sus tensiones entre generación de calidad y procesos de equidad en el acceso y permanencia en el sistema de estudiantes de origen social desfavorecido. Finalmente y como cuarto capítulo del texto realizamos una síntesis de las principales recomendaciones de políticas y de investigación respecto de las temáticas mencionadas. Bibliografía citada Balán, J y A.M. Fanelli, El sector privado en la educación superior, en Kent, R (compilador), Los temas críticos de la educación superior en América Latina. Vol 2, Fondo de Cultura Económica, México, Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, Propuesta para la Futura Política Social, Santiago, 1999.

15 I. EDUCACION TECNICA POST-SECUNDARIA EN CHILE: LA SITUACION DE LOS CENTROS DE FORMACION TECNICA A FINES DE LOS Presentación El informe que contiene esta sección, tiene por objetivo entregar una visión general de la situación de los Centros de Formación Técnica en Chile durante la última década. En su elaboración se ha considerado únicamente fuentes secundarias, esto es, referencias bibliográficas sobre el tema y base de datos desarrolladas por el Ministerio de Educación. Orientados por el interés de reconocer los principales cambios ocurridos en los últimos 20 años, se ha intentado sistematizar, de la manera más concisa posible, la información relevante disponible y situarla en términos de consulta. El interés que orienta este estudio, se fundamenta en las siguientes consideraciones: (a) Desde su formalización, los Centros de Formación Técnica han sido el sistema de educación superior llamado a formar y desarrollar una red de capacidad técnica, que sirviera de soporte a los desafíos de cambio vivenciados por la economía y la sociedad chilena. El gran dinamismo de la tecnología en estas últimas décadas y las transformaciones impulsadas por la globalización obligan, de cara a un nuevo siglo, a un necesario balance. (b) Con igual nivel de importancia, parece necesario revisar un rasgo característico presente en el origen de este sistema, y que tiene que ver con su dependencia extrema a las leyes del mercado. En el marco de un proceso de reforma a la educación y de un nuevo rol del Estado en la generación de propuestas de desarrollo, que involucra a todos los actores de la sociedad, los CFT en particular, y la educación técnica en general, deben ser repensados, creemos, tomando en consideración la experiencia y opinión de sus propios actores. Para los efectos de la elaboración del presente material, se recogió la información de los principales estudios realizados en la década pasada, que incluyen la revisión de antecedentes cuantitativos del sistema, su organización y funcionamiento interno, la revisión de los modelos de administración y el marco jurídico que le servía de contexto (Vergara y Rodríguez, 1986; González, 1990; Courard, 1992); de

16 igual modo, se analizaron los aportes a la reflexión temática de principios de la década del 90, fundamentalmente en el marco del trabajo realizado por la Corporación de Promoción Universitaria (Pérsico y Pérsico, 1995). Finalmente, la indagación también cubre los materiales elaborados por la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, que entrega los últimos antecedentes disponibles del sistema. Junto a esto, se ha revisado la base de datos estadísticos del Ministerio de Educación, a fin de complementar alguna información relevante de los datos revisados. La información sobre el sistema de Centros de Formación Técnica es precedida por una breve introducción al tema de Educación y Trabajo, y los antecedentes disponibles sobre la Educación Técnica en el contexto de los cambios ocurridos en el país en los últimos años. Como se sostendrá en adelante, los Centros de Formación Técnica no pueden ser analizados fuera del contexto de esta realidad mayor. Su evolución, composición de matrícula, organización curricular e impacto en el mercado laboral, está íntimamente vinculado a las transformaciones vertiginosas de los sistemas productivos y de las opciones de política educacional realizadas en el país en todos estos años. En todo caso, es importante indicar que la información y opiniones desarrolladas en esta sección tienen el límite de un estudio prospectivo de fuentes secundarias. Algunas dimensiones relevantes para la discusión no cuentan con suficiente información actualizada o requieren de nuevas indagaciones en terreno. Por lo mismo, con este material no se pretende otra cosa que situar elementos para la discusión y, cuando corresponda, sugerir indagaciones complementarias para futuro. Es necesario destacar la cooperación brindada por el Sr. Carlos Velasco B., Jefe del Departamento de Evaluación y Seguimiento de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, quien generosamente aportó parte importante de la información actualizada sobre el sistema de los Centros de Formación Técnica en Chile. Finalmente, este capítulo concluye con un Anexo de propuestas de investigación y desarrollo de políticas para el sector en el futuro, cuestión que se recoge en la última sección del libro.

17 En el momento de organización de este material para su publicación, dos noticias, contradictorias entre sí, daban cuenta de la necesidad de una mayor preocupación por el desarrollo de la educación técnica superior en nuestro país en general, y de los CFT en particular. En efecto, al mismo tiempo que, por primera vez, un programa gubernamental destinaba recursos para el desarrollo de la educación técnica superior (Programa MECESUP del Ministerio de Educación), cerca de 4000 alumnos de un Centro de Formación Técnica quedaban en una situación de indefinición ante la quiebra económica y el cierre del Centro donde cursaban sus estudios. La evidencia señala la urgencia de incorporar este ámbito a la discusión sobre un proyecto de desarrollo para el país. 2. Educación y Trabajo: Principales Orientaciones en la Actualidad Las significativas transformaciones ocurridas en los procesos y actividades productivas en la última década, han provocado un impacto de gran magnitud, trascendiendo a todas las esferas de la vida social. El trabajo y las relaciones laborales; la disponibilidad y uso del tiempo libre; las relaciones de sociabilidad, ocupación y significación del espacio; la movilidad y las nuevas formas de consumo, son solo algunas de las dimensiones que se han visto modificadas algunas de ellas, de manera aguda- en un lapso de tiempo sorprendentemente corto. El sistema educacional, los procesos de enseñanza y los proyectos educativos no son ajenos a esta realidad; la década del 90 ha colocado a la educación en la obligación urgente la urgencia constituye uno de los signos más evidentes de esta nueva época- de dar respuesta a cuestiones que, la propia sociedad, no termina de elaborar y procesar. En este contexto, la relación Educación y Trabajo ha comenzado a ser replanteada de manera significativa. Menos que un proceso preparatorio, de ajuste a las necesidades de un mercado relativamente previsible, organizado en familias y tipos laborales estables, el gran dinamismo e incertidumbre que caracteriza a la vida laboral actual, exige un rediseño de principios y modalidades educacionales. En efecto, insistentemente se ha señalado que en la actualidad comienzan a predominar ciertas constantes universales en el mundo del empleo, que están condicionando el escenario a escala mundial; éstas son, (a) un proceso de reconversión masivo, producto de los cambios tecnológicos y de organización del

18 trabajo; (b) el surgimiento de nuevas cualificaciones exigidas por estas transformaciones; (c) el aumento de la importancia del trabajo independiente, y (d) la necesidad urgente de un desarrollo económico sostenible que incidirá en la reestructuración laboral y los requerimientos formativos de los nuevos puestos laborales 8. Correspondiente a este proceso, un énfasis en propuestas educativas que desarrollen la capacidad de adaptabilidad a los cambios, mayor preparación para el trabajo en equipo, desarrollo de capacidad de abstracción, autonomía y responsabilidad, son algunas de las características que se destacan en el último tiempo, por sobre una educación orientada hacia la especialización 9. Sin desconocerse la importancia de aprender un oficio o una profesión, es el peso absoluto de la educación orientada en la formación de las capacidades específicas lo que está siendo cuestionado. Orientado por este proceso, cada vez cobra mayor relevancia una noción menos rígida de la formación laboral, enfatizándose en la necesidad de la incorporación activa de las empresas y unidades productivas en los procesos educacionales y el impulso a un modelo que privilegie los períodos de alternancia de trabajo y estudio para un mejor desarrollo y adecuación formativa a la experiencia de trabajo. Esta orientación se fundamenta en un hecho relevante: en el pasado, la formación para el trabajo era vista, en términos generales, como una etapa definida, que no requería mayores complementos en la vida laboral futura, salvo el aprendizaje de un nuevo conocimiento que se incorporaba al proceso productivo. Por el contrario, los cambios tecnológicos constantes y las nuevas modalidades de organización empresarial, exigen una reconceptualización del aprendizaje laboral como una actividad a lo largo de la vida 10. A diferencia de otros períodos 8 Ejemplo de lo anterior se encuentra en esta afirmación:..por una parte, se van a perder empleos en las empresas y sectores contaminantes, pero por otra parte, van a ser necesarios profesionales con una formación multidisciplinar, dada la complejidad de los problemas del medio ambiente. Van a aparecer nuevas formas de consumo que generarán, a su vez, nuevos empleos. González, L. Nuevas relaciones entre educación, trabajo y empleo en la década de los 90 ; Revista Iberoamericana de Educación; nº2; Madrid, Mayo-Agosto 1993: Esta es una de las principales conclusiones del informe de la International Commission on Education for the Twenty-first Century de Unesco. Véase, Bertrand, O., O Connell, P.,1999.

19 históricos, el trabajo deviene en un cambio constante y el conocimiento asociado, requiere de actualización permanente. Como consecuencia de este nuevo enfoque, el concepto de una educación como inversión de capital humano, esto es, la idea central de que los individuos inviertan en un momento de sus vidas para capitalizar en su futuro, haciendo estimaciones racionales de los retornos de su educación, puede ser, en parte, cuestionada. El nuevo marco de realidad enfatiza en la necesidad de una perspectiva educativa que se concentre en el reconocimiento y refuerzo de las capacidades humanas, entendiendo por este concepto, las herramientas sociales que permiten a las personas enfrentar una vida laboral cambiante 11. Con todo, es importante señalar que esta perspectiva no solo refuerza la idea de una educación con una mejor adecuación a requerimientos del mundo laboral, sino que también expresa, en un sentido amplio, una propuesta educativa que tiene como horizonte más amplio la integración social en su conjunto. Tal como lo indican estudios recientes, en los países con mayor desarrollo industrial, las empresas y compañías tienden a dar mayor importancia a las actitudes y conductas de las personas que son contratadas como empleados, valorando esta característica de un modo similar a sus capacidades técnicas de base, que deberán ser renovadas continuamente. Las empresas modernas que han asumido nuevos modos de organización, relevan la necesidad que sus empleados posean la habilidad analítica y la capacidad de resolución de problemas, la capacidad de innovación y adaptabilidad y la expresión oral y escrita. Las competencias de base 12 son destacadas como el resorte fundamental para una buena inserción laboral en el contexto de los desafíos productivos del tiempo presente. La sociabilidad, la actitud, la predisposición son 11 Ya no se estudia, aprende o se prepara para una vida laboral organizada en fases sucesivas; por el contrario, la readaptación y la innovación son las señas de la nueva vida laboral. 12 Un ejemplo de la importancia creciente de un modelo educacional fundado en competencias lo constituye el Informe de la Comisión SCANS para América 2000, del Departamento del Trabajo de los Estados Unidos. Véase The Secretary s Comission on Achieving Necessary Skills (Scans); Depto. Del Trabajo de los Estados Unidos: Lo que el Trabajo requiere de las Escuelas: Informe SCANS para América 2000 ; EEUU; Junio de 1992.

20 también dimensiones tan importantes como los conocimientos aplicados en el ámbito laboral 13. De este modo, el sistema educativo en general es repensado en función a estos nuevos requerimientos; así lo expresa un reciente trabajo de Naciones Unidas: la formación para el trabajo no es ni debe concebirse- como un tramo o una etapa en la historia educacional de las personas: todos los niveles escolares tienen la función de transmitir conocimientos, destrezas y valores aplicables al mundo del trabajo ( ) Sin embargo, cada tramo escolar está llamado a un énfasis diferente dentro de la formación para el trabajo. La escuela básica y la secundaria debería desarrollar las competencias para la empleabilidad (competencias generales y personalidad de trabajador). La secundaria debería además dar la oportunidad de explorar los distintos caminos laborales ( ) Por último, a las instituciones postsecundarias corresponde en principio la enseñanza de las competencias ocupacionales específicas 14 La adaptabilidad de los procesos educativos a las transformaciones económicas y las demandas asociadas, se constituye en una constante en los foros y debates internacionales. Surgen nuevas exigencias de formación y entrenamiento y comienza a ser consensual el hecho que será necesario cambios sustanciales en las formas de relación y papel de los agentes involucrados en estos procesos 15. Es en este marco que un debate sobre el sistema de Educación Técnica en Chile se hace imperioso. Desde diversos ámbitos del quehacer educativo y laboral, se ha remarcado las dificultades de adecuación del actual modelo a los procesos 13 La empresa personal o de pequeña escala no es ajena a este proceso, vivenciando las mismas necesidades o requerimientos señalados. 14 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 1998, p Estas son las conclusiones de un reciente documento del Gobierno Chileno en un foro internacional sobre políticas de fomento del empleo productivo...es importante otorgar la necesaria atención a las reformas en los sistemas de capacitación para hacerlos más pertinentes con las demandas de recursos humanos. Ello significa el diseño de políticas activas en las áreas de servicios de empleo, información sobre el mercado de trabajo y programas de capacitación. En el mediano plazo, los recursos deberían ir a apoyar una nueva división de tareas entre los Institutos de Capacitación tradicionales y el sector privado, lo que implica para los primeros proveer entrenamiento pre-empleo y apoyar el nivel de capacitación de entrada, mientras que las firmas proporcionarán directamente sus propias actualizaciones continuas de habilidades. En el caso de los programas implementados directamente por los Institutos de Capacitación Laboral, los recursos deberían apoyar: (i) entrenamiento de jóvenes y egresados a través de programas generales que incluyan estrategias de búsqueda de empleo, (ii) actividades de capacitación orientadas en pequeñas empresas y (iii) programas de reentrenamiento específico para fuerza de trabajo desplazada desde industrias en declinación. Organización de Estados Americanos (OEA), Septiembre de 1998.

21 dinámicos verificados en el sistema productivo, observándose una desvinculación entre los diversos ámbitos comprometidos, esto es, la enseñanza media técnico profesional, la educación técnico profesional de nivel superior, y la educación técnica orientada como capacitación para el mundo del trabajo. De igual modo, pese a los esfuerzos realizados, se observa un desajuste en las políticas de capacitación/formación respecto a las transformaciones económicas y las demandas asociadas. Particularmente destacable es la ausencia de un debate de carácter nacional sobre las perspectivas de un proyecto de desarrollo y los énfasis educativos que resultan necesariamente complementarios. Hasta ahora el debate, tanto en el ámbito nacional como al nivel de la región, parece estar prioritariamente centrado en la generación de políticas públicas vinculadas más directamente con los procesos económicos, enfatizándose en la necesidad desarrollar programas adecuados de formación, para una pronta inserción laboral de desempleados en el contexto de políticas de ajuste. Por otra parte, la política educacional parece transitar por un camino paralelo, sin establecerse las necesarias mediaciones que orienten un proyecto de interés nacional. Como la experiencia internacional señala, una perspectiva de innovación exitosa en la estructura organizacional de formación técnica, requiere de un debate amplio sobre los procesos verificados, la búsqueda de consensos de los actores del sistema, y la participación cooperativa tanto del sector público como privado en la generación, sustentabilidad y desarrollo de planes y programas que respondan a este desafío. Qué sucede con la Educación Técnica en Chile en el marco de este proceso de transformaciones? 3. Educación Técnica en Chile: Contexto para un Debate. En los últimos 20 años, la Educación Técnica ha debido responder al conjunto de cambios económicos, sociales y culturales generado por el proceso de desarrollo de una economía abierta. La crisis del sector manufacturero, las dificultades de respuesta ante la aceleración de los cambios tecnológicos y de organización del trabajo, y el predominio del sector terciario de la economía son los aspectos centrales de esta situación. A mediados de los 80, el decrecimiento de la matrícula en la educación media técnico profesional, parecía indicar una crisis aguda del sector. A diferencia de eso,

22 el sistema de educación técnica superior crecía de un modo importante en el marco de la nueva institucionalidad creada a partir de los Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales, fuertemente demandados por el crecimiento del sector servicios de la economía nacional. Paradojalmente, en los 90, se observa una tendencia en sentido contrario: En efecto, una primera consideración dice relación con el aumento creciente de la matrícula de educación técnica secundaria la última década. Entre 1990 y 1997, la matrícula ha aumentado en más de alumnos, frente a los que ha visto disminuir la enseñanza científico humanista. Este crecimiento no deja de ser significativo, si se considera que en 10 años la matrícula para el sector casi se ha triplicado. Los alumnos que cursan la enseñanza media técnico profesional corresponden a los quintiles de más bajos ingresos y, eventualmente, constituyen la base de la futura fuerza laboral de carácter técnico en Chile Por cierto, esta afirmación debe asumirse con todos los resguardos del caso. Un estudio del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile resaltaba la carencia de estudios a) que aporten evaluación sobre los resultados de distintas modalidades de EMTP, b) que analicen la inserción laboral como la continuidad de los estudios de los egresados y c) analice el marco institucional en que se desenvuelve la EMTP. Véase estudio Evaluación del Marco Institucional de la EMTP; Noviembre de 1998.

23 Relación Matrícula Media Total/Media Técnico Profesional Un segundo aspecto a tener en consideración, es que en este período se verifica un decrecimiento de la matrícula de Educación Técnica Superior, en contraste con el crecimiento verificado a lo largo de la década pasada. En efecto, entre 1992 y 1996, la educación técnica de nivel superior se redujo en más de plazas, cuestión que resulta aún más sorprende si se considera el aumento considerable de la matrícula en la educación superior chilena, que experimentó en este período, un crecimiento real de más de alumnos. Como consecuencia de este hecho, en los 90 se observa un déficit en la formación de técnicos superiores, ensanchándose la brecha existente con los egresados de carreras profesionales (en 1992 se calcula una relación de 2,2 profesionales por cada técnico, mientras que en 1996, la relación aumenta a 3,6). De este modo, en esta última década existe un crecimiento sostenido de la matrícula de educación post-secundaria. Pero fundamentalmente, como se verá más adelante, el crecimiento se verifica en la matrícula profesional universitaria. El siguiente gráfico expresa la tendencia:

24 Relación Matrícula Educación Técnico Superior/Total Educación Superior Aunque resulta insuficiente argumentar a partir de estos datos solamente, es posible hipotetizar un mayor ingreso al mundo laboral de jóvenes provenientes directamente desde la educación media técnico profesional, sin que exista un paso obligado por algunos años de formación propiamente profesional. Otra consecuencia posible de estos datos es que un porcentaje importante de estudiantes que han pasado por la educación secundaria técnico profesional, continúe estudios superiores en ámbitos distintos a su formación de origen. Más allá de las consecuencias de lo expuesto, es evidente que una mayor atención a la evolución de estos indicadores, como también a las señales que entregue el sistema productivo, resulta fundamental para una discusión sobre el lugar y peso de la educación técnica en el país, de aquí hacia el futuro. Finalmente, no pueden obviarse en esta reflexión los programas gubernamentales de capacitación laboral, orientados fundamentalmente hacia aquellos sectores desvinculados del sistema de educación formal Los datos señalan que el segundo año educación media es el más crítico para la deserción del sistema de educación formal.

25 Con un énfasis prioritario en la formación de oficios técnicos, el Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) adjudicó entre 1994 y 1996 un total de cursos, capacitando a un total de personas en diversas ocupaciones. Crecientemente, en este sector se ha comenzado a discutir la necesidad de impulsar iniciativas para el desarrollo de competencias básicas en el campo laboral, enfatizándose la importancia de un modelo que supere la mera calificación para un oficio 18. Todo lo anteriormente expuesto obliga, de este modo, a analizar de manera sistemática el sistema de educación técnica nacional en una perspectiva integral. El análisis de sus componentes debería permitir una discusión más amplia sobre proyecciones e impacto. Es en esta perspectiva que se presenta el siguiente informe sobre el Sistema de Centros de Formación Técnica en Chile durante la década de los 90. Si bien un nivel de análisis debe realizarse en función de los problemas concretos verificados en su propio desarrollo correspondiente al objetivo de este capítulo- su perspectiva de futuro, debe entenderse en relación con los temas más globales del debate sobre el modelo de desarrollo y tipo de formación técnica que requiere un país como el nuestro. 4. Los Centros de Formación Técnica en los 90 a. Origen Los Centros de Formación Técnica (CFT) son establecimientos de Enseñanza Superior surgidos en el marco del Decreto con Fuerza de Ley n 24 de Educación de 1981, cuyo objetivo fundamental es formar técnicos idóneos con la capacidad y conocimientos necesarios para el ejercicio de las respectivas actividades 19. Su origen se remonta a la formación de técnicos de nivel post-secundario 20 que realizaban universidades y organismos de capacitación profesional a través de los Institutos Tecnológicos, Institutos Politécnicos, Escuelas, Academias y otros centros de capacitación, los que, a fines de la década del 70, sumaban más de 550 establecimientos en el país, con una cobertura que superaba los estudiantes. 18 Una buena orientación del debate que se lleva a cabo actualmente en América Latina se encuentra en González, L Op. Cit, León, J. 1995, p En el texto se utilizará indistintamente el concepto de Educación Superior y Educación Post-Secundaria, para referirse al sistema.

26 La normativa que establece la creación de los CFT se fundamenta en la necesidad de ofrecer a los egresados de la educación media alternativas educacionales que satisfagan sus intereses y necesidades de acuerdo a reales posibilidades del campo educacional, del mismo modo que es el deber de la comunidad contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación, a la capacitación y la formación de recursos humanos calificados para el sector de producción y servicios que el país requiere y que es necesario incentivar y estimular la creación de centros privados de esta índole y comprometerlos a la entrega de un buen servicio educacional 21. Sobre esta base, los CFT corresponden a las instituciones educacionales encargadas de preparar técnicos de nivel superior, entendiendo por ésto, los egresados que han aprobado un programa de estudios de una duración mínima de 1600 horas de clases, que los acredita con los conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional 22. En su origen, los CFT fueron creados con la intención de regular, expandir y diversificar el campo de alternativas de la Educación Superior, ofreciendo carreras técnicas terminales atractivas e intentando estimular la participación del sector privado en esta área. Esta condición fue ratificada posteriormente por la Ley de 1990, Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), que establece los criterios de reconocimiento y fiscalización que realiza el Estado al sistema de Educación Superior chileno (constituido por las Universidades, Institutos Profesionales y los Centros de Formación Técnica). De acuerdo a la legalidad vigente, todos los CFT son instituciones educacionales de carácter privado, cuya supervisión o acreditación está a cargo del Ministerio de Educación a través de su División de Educación Superior (DESUP) 23. Como podrá verse en las páginas siguientes, este sistema de formación técnica de carácter superior, ha tenido un desarrollo fluctuante durante estas dos décadas de existencia formal. De un crecimiento explosivo a principios de los 80, ya a fines de 21 Citado por González, L.E. en Lemaitre, M.J. (ed) La Educación Superior en Chile: Un Sistema en Transición ; Colección Foro de la Educación Superior, Corporación de Promoción Universitaria, Stgo., Ibid 23 Velasco, C, La supervisión corresponde a la modalidad de regulación institucional vigente para los CFT creados conforme al DFL 24/81; la acreditación es el mecanismo de regulación aplicable a los centros creados en el marco de la vigencia de la LOCE o de aquellos Centros supervisados que hayan incorporados nuevas carreras o sedes, que así lo soliciten. La LOCE no estableció normas que definieran la transición de un ordenamiento a otro, lo que ha llevado a mantener en vigencia mecanismos de la normativa de 1981.