HACIA UN NUEVO PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN CUNDINAMARCA

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1 HACIA UN NUEVO PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN CUNDINAMARCA LUISA FERNANDA MONTOYA HERNANDEZ ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP FACULTAD DE POSGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA BOGOTA, D.C. 2007

2 HACIA UN NUEVO PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN CUNDINAMARCA LUISA FERNANDA MONTOYA HERNANDEZ Trabajo de Grado para optar al título de especialista en Administración Pública Contemporánea ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP FACULTAD DE POSGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA BOGOTA, D.C. 2007

3 Nota de aceptación Firma del presidente del jurado Firma del Jurado Firma del Jurado

4 A todas aquellas personas que por su gran condición humana han dedicado su vida al servicio de las comunidades más necesitadas, como lo ha hecho un gran hombre, un consagrado servidor público, un buen amigo, el mejor padre.. Fernando Montoya Ortega.

5 CONTENIDO Pág. INTRODUCCIÓN MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO COLOMBIANO ANTECEDENTES.... LA DESCENTRALIZACION, DESONCENTRACIÓN Y DELEGACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES.. EL DEPARTAMENTO DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA COLOMBIANA RESPONSABILIDADES, OBJETIVOS Y FUNCIONES GENERALES DEL DEPARTAMENTO Desarrollo social Educación.. Salud Cultura. Recreación y deporte Desarrollo Urbano.... Obras públicas... Tránsito y transporte.... Infraestructura vial.... Ambiente.... Servicios públicos domiciliarios... Desarrollo económico... Convivencia, seguridad y justicia.... Desarrollo político y cívico... Competencias fiscales ARTICULACIÓN DEL DEPARTAMENTO CON LOS OTROS NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y SU CONTEXTO.... CONTEXTO SOCIO ECONÓMICO.... CONTEXTO POLÍTICO ACTUAL EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEPARTAMENTAL..... La Asamblea de Cundinamarca..... El sector central. El sector desconcentrado.... El sector descentralizado.... CONTEXTO HISTÓRICO Y NORMATIVO DEL SECTOR DESCONCENTRADO

6 CONSECUENCIAS DE LA SUPRESIÓN DEL SECTOR DESCONCENTRADO A PARTIR DE LA ÚLTIMA REESTRUCTURACIÓN DEL DEPARTAMENTO.... POLITICO INSTITUCIONALES FISCALES ECONÓMICAS SOCIALES PROPUESTA DE CREACIÓN DE UN NUEVO SECTOR DESCONCENTRADO. PRELIMINARES.. CONCEPCION DEL NUEVO SECTOR DESCONCENTRADO.. Misión. Visión. Objetivos Generales.. Específicos FUNCIONES.... VALORES CORPORATIVOS... PLANEACION ESTRATÉGICA.... Planes estratégicos tácticos.. Articulación con el nivel central.... Planta de Personal Planes de Acción.... LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, ACORDE AL NUEVO CONCEPTO Y FUNCIONES DEL SECTOR DESCONCENTRADO. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA.... LISTAS ESPECIALES.... ANEXOS

7 HACIA UN NUEVO PROCESO DE DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA EN CUNDINAMARCA INTRODUCCIÓN La reforma del Estado y su modernización han sido tema de gran relevancia dentro de la sociedad contemporánea en todos los países, en los cuales el proceso de globalización, la exigencia de la competitividad, y los continuos y rápidos cambios exigen respuestas inmediatas por parte de las regiones, verdaderas protagonistas del desarrollo. Con la Constitución Política de 1991, se estableció una nueva organización del Estado colombiano, con la que se procura fortalecer la democracia, basándose en el principio de participación ciudadana, que permita sentar las bases de una sociedad en la que los individuos incidan en las decisiones que afectan su entorno; y en su vida misma. A todos los organismos y entidades públicos de este nuevo Estado, le son aplicables los principios de la Administración Pública, elevados a rango constitucional en el artículo 209 sobre la función administrativa, el cual define: La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. 1 De esta forma, los procesos de descentralización, desconcentración, y delegación se han convertido en tema fundamental y central para Colombia, considerándose como los medios mediante los cuales es posible un verdadero desarrollo local, regional y nacional, así como la construcción de la 1 QUICENO, Jaime, M.A. Organización Estatal Colombiana. Módulo de Organización Estatal Colombiana. Facultad de Postgrados. ESAP. Bogotá D.C., Enero de

8 gobernabilidad. Afortunadamente hoy existe un claro consenso sobre las virtudes del nuevo modelo descentralizador y sobre la necesidad y conveniencia de impulsarlo. La búsqueda de la mayor eficiencia en el gasto público, la mayor participación ciudadana, el acercamiento del Estado a sus miembros, el estímulo al desarrollo local y regional, el impulso a las sanas emulaciones entre regiones; la redistribución de recursos y la construcción de un verdadero desarrollo humano integral han sido elementos suficientes para darle aval a este proceso iniciado en la década pasada en Colombia. 2 El Departamento de Cundinamarca, centro político, económico y cultural del país, y cuya capital es a la vez la capital de Colombia, no puede ni debe ser ajeno a los procesos liderados desde el Gobierno Nacional, en lo referente a la modernización del Estado, y a los nuevos lineamientos de la Administración Pública; cuyos esfuerzos están encaminados a ubicar al país dentro del proceso de globalización. Por lo anterior, y después de haber ocupado el cargo de Directora del Centro Administrativo Provincial del Gualivá, el tema a tratar en este documento hace referencia a la eliminación del sector desconcentrado en el Departamento de Cundinamarca. Como metodología se utilizó la investigación documental y la observación; pero ante todo, este trabajo es producto de la experiencia vivida como funcionaria de la Gobernación en provincia; donde la continua interrelación con las comunidades más necesitadas; hacen de esta decisión de la Administración Departamental un hecho sin precedentes, que afecta considerablemente a la población cundinamarquesa, al suprimirse el escenario único de interrelación directa que dicha población tiene con el Gobierno Departamental. De otra parte, implica un significativo retroceso administrativo, contradictorio a los lineamientos de la Administración Pública. Por los motivos anteriormente expuestos, y desde la óptica de un especialista 2 HOYOS, Luis Alfonso. Descentralización: Reto Nacional. Noviembre de 1996, p

9 en Administración Pública Contemporánea, la intención es liderar un proceso de transformación organizacional en la Gobernación de Cundinamarca, que mediante la aplicación de las políticas de Estado, permitan elevar el nivel de vida de sus habitantes. Con base en lo anterior, el presente documento se estructura en seis capítulos, de los cuales el primero describe el marco constitucional de la organización territorial colombiana, como preámbulo para el entendimiento de la conformación y concepto de los departamentos. El segundo aparte describe las funciones y objetivos de los departamentos, estableciendo su importancia dentro de la organización política colombiana, como articuladores de los diferentes niveles de la Administración Pública. El contexto territorial y socioeconómico del departamento de Cundinamarca; así como el histórico normativo del proceso de Desconcentración Administrativa llevado a cabo en el Departamento durante las últimas cinco administraciones; se describen en el tercer capítulo, con el fin de contextualizar la propuesta de este trabajo a la actualidad Departamental Y Nacional. En un cuarto acápite se realiza la descripción de las consecuencias sufridas por el departamento y su población a partir de la supresión del sector desconcentrado sucedida durante la última reestructuración administrativa de Cundinamarca. Dichas consecuencias constituyen el punto de partida de la propuesta de este trabajo. Son el instrumento básico de justificación para la próxima Administración, sobre la necesidad de crear en un futuro inmediato, una nueva entidad desconcentrada, estructurada de acuerdo a las necesidades reales de las diferentes provincias y dando respuesta a la tendencia de Modernización del Estado, como se plantea en el capítulo quinto. 3

10 Por último se presentan las conclusiones y recomendaciones producto de este trabajo, que definen la necesidad de conducir al departamento hacia un nuevo proceso de desconcentración administrativa que le permita ubicarse dentro de un verdadero sendero de desarrollo, elevando el nivel de vida de sus habitantes, mediante el apoyo directo y oportuno que permita el fortalecimiento de las diferentes cadenas productivas existentes, así como la creación de otras nuevas, con las características de productividad y competitividad requeridos ante el actual proceso de globalización. 4

11 1 MARCO CONSTITUCIONAL DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO COLOMBIANO En Colombia los departamentos se establecieron entre 1821 a 1832 y se retomaron en 1886, fecha en la que se transformaron los 9 estados soberanos en departamentos. Infortunadamente nunca se establecieron las razones de fondo que determinaron dicha división territorial. El único argumento válido era el de los federalistas de querer tener mayor dominio sobre su territorio local. Fue así que Colombia se conformó como la República de Colombia compuesta por nueve estados soberanos agrupados en los Estados Unidos de Colombia. Estos eran Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima. En 1886 una nueva constitución convirtió a los estados soberanos en departamentos. A partir de esta fecha se escindieron los territorios de los distintos departamentos formando nuevas entidades territoriales llamadas departamentos, intendencias y comisarías. Con la nueva constitución de 1991, las intendencias y comisarías existentes fueron promovidas a departamentos, como se relaciona en el cuadro anexo. 5

12 Cuadro 1. Evolución histórica de los departamentos en Colombia. Estados Soberanos Departamentos hasta 1886 desde 1991 Antioquia Antioquia Caldas Quindío Risaralda Bolívar Atlántico Bolívar Córdoba San Andrés y Providencia Sucre Boyacá Arauca Boyacá Casanare Cauca Amazonas Caquetá Cauca Guainía Guaviare Nariño Putumayo Valle del Cauca Vaupés Cundinamarca Cundinamarca (incluyendo Bogotá) Meta Vichada Magdalena Cesar La Guajira Magdalena Panamá Se separó de Colombia en 1903 Santander Norte de Santander Santander Tolima Huila Tolima 1.1 ANTECEDENTES La aplicación de diversos métodos de división geográfica y reparto funcional respondió a la necesidad de organizar política y administrativamente el territorio del Estado. En la actual división político-administrativa colombiana, el departamento (en número de 32) es la entidad territorial de mayor extensión geográfica en que se divide el país, requerimiento que ha sido reconocido por 6

13 la Constitución Política, a través de la Descentralización administrativa, cuya finalidad consiste en acercar las autoridades a la ciudadanía de forma tal que se pueda responder más eficiente y eficazmente a sus necesidades. Dicha descentralización hace posible que las comunidades escojan sus autoridades, las cuales a su vez gozan de la autonomía para el manejo de los asuntos locales en los aspectos político, fiscal y administrativo. En el marco de este proceso descentralizador, el departamento constituye, conjuntamente con los municipios los distritos y los territorios indígenas, uno de los niveles de Gobierno existentes en nuestra organización política. Además de ellos, la constitución contempla la existencia futura de las regiones y las provincias. 3 Sin embargo, a pesar de la importancia histórica que ha tenido la organización departamental, al revisar los anales de la Asamblea Nacional Constituyente, se observa que el departamento no fue el actor central de las controversias en el tema referente al sistema político administrativo del país. 4 Por lo anterior, podría decirse que el departamento no tiene una definición constitucional clara en lo referente a sus objetivos, funciones, organización y recursos. 5 Sin embargo, a pesar de la falta de exactitud normativa, y del marcado énfasis municipalista de la Constitución de 1991, no se puede negar que el departamento está atravesando por un proceso de fortalecimiento que 3 La palabra departamento etimológicamente proviene del francés y era medido según el territorio que un funcionario podría recorrer a caballo durante el día. 4 SOTO, David. (2001). La encrucijada de la figura Departamental en Colombia. Un diagnóstico preliminar de la situación del Departamento en Colombia y algunos elementos para su análisis y ajuste. En la Constitución de Bogotá: Universidad Externado de Colombia Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales CIPE. Observatorio de Políticas. Ejecución y Resultados de la Administración Pública OPERA. 5 HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. (2003). Del Departamento del Siglo XIX al del Siglo XXI. En crisis y futuro de los departamentos en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia y Honrad Adenauer. Stiftung. 7

14 se refleja, de una parte, por el hecho de haber subsistido dentro del mapa de la organización político territorial de nuestro país a pesar de las propuestas que buscaron su desaparición para dar paso a las regiones y provincias. 1.2 LA DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACIÓN Y DELEGACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las entidades y organismos públicos tanto nacionales como territoriales deben tener en cuenta las decisiones y orientaciones de orden político sobre Administración Pública, como lo son los principios de Descentralización, Desconcentración y Delegación administrativa, que sean de obligatorio cumplimiento y que afecten las actividades propias de cada institución. En el caso concreto de los departamentos, su misión está señalada por los actos de creación emanados por las asambleas departamentales, los cuales deben estar en concordancia y armonía con las fijadas por el orden nacional. En la legislación colombiana los conceptos de descentralización, desconcentración y delegación se abordan en diferentes contextos. En lo que se refiere a la Descentralización, en su acepción general, la sentencia de la Corte Constitucional C-561 de 1999 establece Ante todo, ha de precisarse por la Corte que, en el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeñó de labores especializadas, de tal suerte que la decisión administrativa en los dos casos no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas En otra sentencia la misma corporación establece: Siguiendo este derrotero, la jurisprudencia de esta Corporación señaló respecto del concepto de 8

15 descentralización, que se trata de un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y las entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas. De allí que en el país se hable de dos enfoques fundamentales: la Descentralización Administrativa y la Descentralización por Servicios. La primera de ellas, hace alusión expresa a la transferencia de competencias que sólo puede realizarse por mandato expreso de la Constitución o a través de la ley interpretación fundamentada en el artículo 1º de la Carta Política); es esencialmente política y se proyecta en las entidades territoriales debidamente constituidas. La segunda tiene fundamento en el Art. 209 de la Carta Política, es de naturaleza eminentemente técnica y está ligada a la prestación de servicios, y requiere de la existencia de institutos descentralizados que la ejecuten. La Desconcentración Administrativa es definida por el Art. 8 de la Ley 489 de 1998 en los siguientes términos: Es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones. La Desconcentración por Funciones se presenta a través de la asignación de funciones y competencias de la entidad en sus diferentes áreas, ubicadas en la sede principal de la institución. La Desconcentración por Territorio se presenta cuando las entidades nacionales o territoriales, centralizadas o descentralizadas, atienden 9

16 competencias y funciones a través de unidades administrativas que operan en un lugar geográfico diferente al lugar en el que tiene su sede principal. La Delegación, por su parte, se menciona en diversos artículos (108, 150, 196, 202, 209, 211, 249, 250, 301, 302, , 318, 321) de la Constitución Política, constituyéndose en la figura preferida por el sistema jurídico para el cumplimiento de la Función Administrativa, ya que el artículo 209, por ejemplo, establece que la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La Ley 489 de 1998, por su parte, establece en su artículo 9: Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante actos de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementaria. Los anteriores principios, se constituyen en herramientas que utiliza el gobierno central para impulsar el proceso de modernización del Estado, que implica que las regiones asuman nuevas responsabilidades, y que los protagonistas del desarrollo regional (sociedad civil, empresarios, entre otros), puedan interactuar con el Estado, en pro de mejorar la productividad y competitividad de su territorio, requisito indispensable para el actual proceso de globalización; y por consiguiente, lograr mejorar su calidad de vida. 10

17 2 EL DEPARTAMENTO DENTRO DE LA ORGANIZACIÓN POLÍTICA COLOMBIANA. La Carta Política de 1991 dio nueva vida al departamento al establecer la elección popular de los gobernadores y asignarle la función de intermediación entre la Nación y los municipios, correspondiéndole estructurar la agenda de la descentralización y poner en marcha el proyecto de República Unitaria Descentralizada propuesto por la Constitución del 91. Cada departamento tiene sus propios cuerpos par ejercer los poderes ejecutivo, legislativo y judicial: El poder ejecutivo, está a cargo de un gobernador elegido por voto popular desde 1992, y que ejerce por un periodo de 4 años a partir de El gobernador nombra un gabinete compuesto por sus secretarios. El poder legislativo, está a cargo de una Asamblea Departamental elegida por voto popular para el mismo periodo que el gobernador. La Asamblea cuenta entre 11 y 13 diputados de acuerdo a la población del departamento. El poder judicial está representado por los tribunales departamentales. Los departamentos se subdividen en municipios, cuya administración está a cargo de un alcalde y un concejo municipal elegidos por voto popular para un periodo igual que el de los dignatarios departamentales. Dada la necesidad de precisar el papel estatal que tanto la Constitución Política como la ley han otorgado al departamento como entidad territorial para determinar la pertinencia tanto de las dependencias centrales y las entidades 11

18 descentralizadas como de sus funciones, se hace necesario mencionar las responsabilidades departamentales y su articulación con los otros niveles de la Administración Pública. 2.1 RESPONSABILIDADES, OBJETIVOS Y FUNCIONES GENERALES DEL DEPARTAMENTO El Departamento tiene, por mandato constitucional, autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción de desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal y de prestación de los servicios que determine la misma Constitución y la ley y goza de autonomía para la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico social y ambiental. (Art. 298). Adicionalmente, la Carta Fundamental enuncia indirectamente algunas competencias del departamento al disponer, por ejemplo, que corresponde a la asamblea departamental expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas fronterizas. De igual forma, la Constitución establece que las competencias del departamento y de las demás entidades territoriales deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; así como definidas en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Sin embargo, como ésta no ha sido expedida, la legislación ordinaria se ha 12

19 encargado de determinarlas. 6 De conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001 (Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357, Acto Legislativo 01 de 2001 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros), el departamento es una entidad territorial certificada, al igual que los distritos, y tiene funciones en un gran número de sectores dentro de los que se destacan la educación, la salud, los servicios públicos, la cultura, la recreación y el deporte. Adicionalmente, las competencial detalladas y el esquema de funcionamiento de los sectores son desarrollados en leyes específicas, como lo son algunas de ellas, la ley 100 de 1993 en salud, y la Ley 105 de 1993 en transporte, la ley 115 de 1994 en educación, la Ley 142 de 1994 en servicios públicos domiciliarios, la Ley 181 de 1995 en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre; y la Ley 397 de 1997 en cultura, entre otras. Es así como con base en las diferentes normas nacionales existentes, el departamento tiene competencias y funciones específicas en diversos sectores o áreas de intervención, relacionadas a continuación Desarrollo Social Educación. En materia educativa, el Departamento tiene dos tipos de 6 Al respecto, la Corte Constitucional consideró mediante la Sentencia C-795 de que aunque en la Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de ordenamiento territorial. Completar las configuración de éste régimen, la distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear, no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución competencias entre la Nación y las entidades territoriales (C.P. Art. 288). 13

20 competencias, las generales que le son propias y las responsabilidades que temporalmente debe asumir porque no pueden hacerlo los municipios denominados "no certificados". 7 Como competencias generales el departamento tiene que prestar asistencia a los municipios, administrar la información educativa departamental, apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen y certificar a aquellos que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones, (SGP). En lo que se refiere a las responsabilidades que debe asumir en lugar de los municipios no certificados se encuentran, entre otras, dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media; administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado; administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos; mantener la cobertura actual y propender a su ampliación y promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad. Salud. En lo que se refiere a esta área, corresponde al departamento, dirigir, coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan funciones de dirección del sector en el ámbito departamental, de prestación de servicios en la materia, de salud pública y de aseguramiento de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Cultura. El departamento debe coordinar acciones entre los municipios 7 En virtud de la Ley 715/01 corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos establecidos para el efecto (Artículo 20). 14

21 orientadas a desarrollar programas y actividades que permitan fomentar las artes en todas sus expresiones y demás manifestaciones simbólicas expresivas. Recreación y deporte. En materia de recreación y deporte el departamento debe coordinar acciones entre los municipios, orientadas a desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en el territorio departamental Desarrollo Urbano Obras públicas. A pesar de que la ley 715 de 2001 no determina una competencia específica en esta materia, el constituyente estableció que corresponde a la asamblea departamental expedir las disposiciones relacionadas con obras públicas, de lo cual se puede deducir que el departamento también tiene competencia en este sector y que deberá acoger las directrices generales dadas por la Corporación, por supuesto sin perjuicio de la autonomía y responsabilidades propias de la administración. Tránsito y transporte. Corresponde al departamento dirigir, organizar y controlar todo lo relacionado con el tránsito dentro de su territorio, velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia así como vigilar y coordinar las actividades de las Inspecciones Municipales de Tránsito y demás oficinas subalternas. Infraestructura vial. En materia de infraestructura vial atañe al departamento adelantar la construcción y la conservación de todos los componentes de la infraestructura de transporte que le corresponda. 15

22 La Ley 105 de 1993, Ley del Transporte, redistribuyó las competencias en materia de administración de la infraestructura terrestre de transporte y comprometió a los municipios con las vías de carácter local y a los departamentos con aquéllas de carácter seccional. Ambiente. En lo que se refiere a Medio Ambiente, al departamento le corresponde desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables y coordinar y dirigir, con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento Servicios públicos domiciliarios. En materia de servicios públicos corresponde al departamento planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en su jurisdicción y coordinar su ejecución con los municipios. Así mismo, le compete organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios para el mismo efecto. En la reforma de los servicios públicos domiciliarios de 1994, está prevista la participación de los departamentos en garantizar su prestación Desarrollo económico. Compete al departamento participar en la promoción del empleo y la protección de los desempleados Convivencia, Seguridad y Justicia. En la medida en que el 8 Las funciones y competencias ambientales deben adelantarse bajo la asesoría y orientación de las Corporaciones Autónomas Regionales y en cumplimiento de los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario establecido en la Ley 99 de

23 Gobernador es el agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, corresponde al departamento preservar y mantenerlo en su jurisdicción, atendiendo las políticas que establezca el primer mandatario del país. Al respecto, cabe aclarar que la Ley 715 de 2001 disponía como competencia del departamento, en materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano, apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción, competencia que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, considerando que el financiamiento de la fuerza pública está a cargo de los recursos del Presupuesto General de la Nación, apropiados para este efecto Desarrollo político y cívico. Ni la Constitución ni la Ley 715 de 2001 establecen que el departamento tiene competencia en lo que se refiere al desarrollo político y cívico, lo cual no obsta para que el departamento atienda los mandatos constitucionales en materia de participación ciudadana y democratización de la administración pública Competencias fiscales. El objetivo de la descentralización es dar a los entes regionales y locales un cierto grado de autonomía en el manejo de determinados asuntos, como por ejemplo la inversión fiscal, con miras a lograr una mayor inmediación y eficacia en la gestión de dichos asuntos, de acuerdo con las exigencias de la comunidad. La autonomía atribuida a los entes territoriales sólo tiene sentido en la medida en que les permita cumplir las tareas que la Constitución les ha señalado y que tiene por fin el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Por tanto, dicha autonomía necesariamente supone capacidad económica, la cual se confiere, entre otras, mediante la posibilidad de los departamentos y municipios de establecer los tributos de conformidad con la Constitución y la ley. 17

24 En este contexto, corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales. 2.2 ARTICULACIÓN DEL DEPARTAMENTO CON LOS OTROS NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En términos generales, el rol fundamental del departamento en la organización política colombiana consiste en ser el intermediario entre la Nación y los municipios. En este contexto le compete al departamento, entre otras: Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. Promover la armonización de las actividades de los municipios entre sí y del municipio tanto con el departamento como con la Nación. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de éstos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. El Departamento de Cundinamarca coordina la actividad desarrollada por los 116 municipios agrupados en 15 provincias, en un territorio de Km2 de extensión, con más de 2 millones de habitantes. 18

25 3 EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y SU CONTEXTO El Departamento de Cundinamarca, se encuentra ubicado en el corazón de Colombia, tiene una extensión aproximada de ,5 Km2 sin incluir el área de Bogotá, D.C. Limita con los Departamentos de Boyacá, Caldas, Tolima, Huila y Meta; y está conformado por 116 municipios que administrativamente se agrupan en 15 provincias, así: Cuadro 2. Conformación de las provincias del Departamento de Cundinamarca. PROVINCIA ALMEIDAS ALTO MAGADALENA BAJO MAGDALENA GUALIVÁ GUAVIO MAGDALENA CENTRO MEDINA ORIENTE RIONEGRO SABANA CENTRO SABANA OCCIDENTE SOACHA SUMAPAZ TEQUENDAMA UBATE MUNICIPIOS Cabecera de Provincia: Chocontá. Machetá, Manta, Sesquilé, Suesca, Titirita y Villapinzón. Cabecera de Provincia: Girardot. Agua de Dios, Guataquí, Jerusalén, Mariño, Nilo, Ricaurte y Tocaima. Cabecera de Provincia: Guaduas Caparrapí y Puerto Salgar. Cabecera de Provincia: Villeta. Albán, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebrada Negra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara y La Peña. Cabecera de Provincia: Gachetá. Gachalá, Gama, Guasca, Guatavita, Junín La Calera y Ubalá. Cabecera de Provincia: San Juan de Rioseco. Chaguaní, Vianí, Guayabal de Síquima, Bituima, Pulí y Beltrán. Cabecera de Provincia: Medina. Paratebueno. Cabecera de Provincia: Cáqueza. Chipaque, Choachí, Fómeque, Fosca, Guayabetal, Gutiérrez, Quetame, Ubaque, y Une Cabecera de Provincia: Pacho. El Peñón, La Palma, Paime, San Cayetano, Topaipí, Villagómez y Yacopí. Cabecera de Provincia: Zipaquirá. Cajicá, Cogua, Chía, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, y Tocancipá. Cabecera de Provincia: Facatativa Bojacá, Cota, El Rosal, Funza, Madrid, Mosquera, Subachoque, Tenjo y Zipacón Cabecera de Provincia: Soacha Sibaté. Cabecera de Provincia: Fusagasuga. Arbeláez, Cabrera, Granada, Pandi, Pasca, San Bernardo, Silvana, Tibacuy y Venecia. Cabecera de Provincia: La Mesa. Anapoima, Anolaima, Apulo, Cachipay, El Colegio, Quipile, San Antonio del Tequendama, Tena y Viotá. Cabecera de Provincia: Ubaté. Carmen de Carupa, Cucunubá, Fúquene, Guachetá, Lenguazaque, Simijaca, Susa, y Sutatausa. 19

26 3.1 CONTEXTO SOCIO - ECONÓMICO Para el año 2005 según proyecciones del DANE, Cundinamarca tenía un total de habitantes, de los cuales el 49,8% son mujeres y el 50,2% hombres. El 48,74 % de la población del departamento se encuentra ubicado en la zona rural y el restante 51,25 % en la urbana. 9 El producto interno Bruto (PIB) de Cundinamarca se estimó para el año 2002 en millones de pesos corrientes y millones de pesos constantes, de los cuales el 24,9% se produce en el sector rural y el restante 75,1% en el urbano. 10 La actividad económica más importante en el departamento es la industria que aporta al PIB cundinamarqués el 23,75%, en segundo renglón está el agropecuario, silvicultura, caza y pesca con un participación del 22,99%. Entre los cultivos de mayor extensión, según área cosechada en el departamento de Cundinamarca, se tienen: café, caña panelera, papa, maíz plátano, arroz, flores, cebada, sorgo, algodón, hortalizas y frutales. Siendo las flores un papel muy importante dentro de la actividad económica del departamento, ya que en el 2002, aportaron al sector exportador un total aproximado de 571,8 millones de dólares 11. El Departamento de Cundinamarca se caracteriza por unos pequeños y medianos productores con bajos ingresos familiares, bajo nivel tecnológico es sus sistemas productivos y también bajo nivel educacional. Su cercanía al mayor mercado del país Bogotá D.C., facilita la puesta en marcha de un proceso de relocalización de muchas actividades económicas que pueden verse afectadas por deseconomías de congestión en Bogotá hacia municipios del departamento. Por otra parte, la demanda de los bogotanos por 9 Resultados Censo General 2005, Población censada después de compensada por omisiones de cobertura geográfica y contingencia de transferencia. 10 Fuente: Secretaría de Planeación OSIEAE. Cuentas Económicas de Cundinamarca, base Plan de Desarrollo Departamental

27 servicios de recreación y esparcimiento representa un potencial significativo para la expansión de la economía departamental. Adicionalmente, la infraestructura de transporte con que se cuenta en el centro del país (aeropuerto internacional, río Magdalena, principal red vial nacional como articuladora de todas las regiones), se constituye en el mayor activo del departamento dentro de un esquema de competitividad. 3.2 CONTEXTO POLÍTICO ACTUAL El actual gobierno, en cabeza del Dr. Pablo Ardila Sierra ( ) dentro de su Plan de Desarrollo Cundinamarca, Es tiempo de crecer ; ha establecido como visión la ubicación del Departamento en una senda de desarrollo humano sostenible, entendido como la ampliación de las facultades y opciones entre las que puedan elegir libremente todos los habitantes de Cundinamarca, que les permitan disfrutar de vidas saludables y productivas, con particular atención a lo sectores pobres y vulnerables de la población y al uso adecuado de los recursos naturales, de forma que se preserven las oportunidades para generaciones futuras. El Plan de Desarrollo Cundinamarca, Es tiempo de crecer ; ha establecido tres objetivos o dimensiones principales para la ejecución del Plan: -Desarrollo Económico y Social. Aumentar la productividad y competitividad de la economía departamental en el contexto nacional e internacional y propender porque los beneficios obtenidos se distribuyan de forma equitativa entre sus regiones e individuos y generen mayores oportunidades para los cundinamarqueses, así como promover niveles de vida más elevados, que potencien las habilidades y capacidades necesarias para lograr el desarrollo y progreso de seres humanos sanos, con adecuados niveles de educación, salud, nutrición y agua potable. 21

28 - Dimensión ambiental y de ordenamiento territorial. Impulsar el desarrollo del ordenamiento territorial y habitacional sostenible en un marco de integración regional, para lograr el equilibrio entre los recursos naturales existentes en el. Territorio y las acciones que la sociedad realice para su gestión y desarrollo, mediante un manejo adecuado de los ecosistemas proveedores de servicios ambientales y productores de recursos hídricos, en el que se preserve el sustrato ecológico como garantía de oportunidades para las generaciones presentes y futuras. - Seguridad e Institucionalidad Regional. Garantizar la seguridad de los habitantes del departamento, así como el correcto cumplimiento de los deberes de los ciudadanos, mediante la presencia y acciones de las instituciones públicas y la sociedad civil organizada, para potenciar su participación y representatividad en las esferas económicas, sociales, y políticas de la región y fomentar una cultura de convivencia pacífica. El Gobierno Departamental en armonía con los lineamientos del Gobierno Nacional, busca consolidar la seguridad democrática en la región. Así mismo, la institucionalidad regional se logrará con una gestión libre de prácticas corruptas y una administración departamental eficiente, que propenderá por la mayor transparencia en las instituciones y en diferentes procesos, acompañada de la promoción de espacios para la rendición de cuentas. 3.3 EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEPARTAMENTAL En el año de 1998 y previa autorización de la Ordenanza 005, fue expedido por el Gobernador, el Decreto 2181, mediante el cual se adoptó por primera vez el Estatuto Básico de la Administración Departamental, poniéndose a tono con el nivel nacional que en la misma época y casi simultáneamente tramitaba ente el Congreso su Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento. En ese momento el Gobierno Departamental consideró: Que para lograr un orden 22

29 racional de los diferentes servicios, imprimir agilidad en los procesos administrativos, preservar su uniformidad gerencial y técnica, ajustar sus estructuras a los criterios de descentralización, desconcentración, modernización y eficiencia, para el cumplimiento de su misión, los objetivos de la Administración Seccional y sus funciones, y garantizar la implementación efectiva del Plan de Desarrollo, es preciso fijar normas generales que deben orientar la organización y el funcionamiento de las entidades, organismos y dependencias que conforman la Administración Departamental. 12 En el Título Segundo del Decreto 2181 que se ocupaba de la Integración de la Administración Departamental y con el fin garantizar la acción uniforme de la Administración Departamental en el desarrollo de sus funciones, actividades y responsabilidades ; se dispuso que se observarían como principios de organización la especificidad, la horizontalidad, la flexibilidad y la desconcentración. 13 Posteriormente, la Administración adelantó reformas organizativas, por lo cual la Asamblea mediante la Ordenanza 04 del 10 de Abril de 2001, facultó al Gobernador del Departamento para adecuar y reorganizar, en el término de seis meses, la Estructura de la Administración Departamental Central, Descentralizada y Desconcertada. 14 De esta forma, el Estatuto Básico adoptado mediante el Decreto Ordenanzal 1706 en el año 2001, recoge algunas normas e interpretaciones del 98, modifica e introduce otras. Al inicio del actual gobierno, tanto la organización y funcionamiento de la Administración Departamental se encontraba regulada por el Estatuto Básico de la Administración Pública de Cundinamarca, Decreto Ordenanzal 1706 de En su Artículo 6º, dicho Estatuto describe la forma en que estaba integrada la Administración Pública Departamental, la cual se organizaba alrededor de tres grandes Sectores o Niveles de Administración: 12 En ese momento era Gobernador el Dr. Andrés González Díaz. 13 Artículo 7º D.O. 2181/98 14 Se desempeñaba como Gobernador el Dr. Álvaro Cruz Vargas 23

30 El Central, el Desconcentrado y el Descentralizado, e integrada por 80 dependencias, organismos y entidades; como se observa a continuación: Figura 1. Organigrama de la Administración Pública Departamental, según Decreto Ordenanzal 1706 de ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEPARTAMENTAL (D.O DE 2.001) ASAMBLEA DE CUNDINAMARCA I. SECTOR CENTRAL II. SECTOR DESCONCENTRADO III. SECTOR DESCENTRALIZADO Despacho del Gobernador Establecimientos Públicos Organismos de Asesoría y Coordinación Centros Administrativos Provinciales - CAP Empresas Industriales y Comerciales Secretarías de Despacho Sociedades de Economía Mixta Departamentos Administrativos Las demás que cree o autorice la Asamblea Departamental Unidades Administrativas Especiales sin Personería Jurídica La Asamblea de Cundinamarca. Es una corporación administrativa de elección popular, con autonomía administrativa y presupuesto propio. Su conformación, organización y funciones se rigen por disposiciones constitucionales, en esa medida, así bien la Asamblea es un organismo 24

31 administrativo, le está prohibido inmiscuirse en los temas de la Administración El sector central. Según indica el numeral 2 del artículo 6 del DO1706, el Sector Central esta conformado por las siguientes dependencias: el Despacho del Gobernador, los Organismos de Asesoría y Coordinación, las Secretarías del Despacho, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, sin embargo, existe un confusión conceptual ya que estas fueron creadas como dependencias, mientras que el artículo 39 de la Ley 489 de 1998, dispone que las secretarías y los departamentos administrativos son los organismos principales de la administración departamental. A su vez, las unidades administrativas especiales fueron definidas en el artículo 16 del Estatuto Básico de 2001, como organismos con la autonomía administrativa y financiera que se les señale, por último los comités comisiones y consejos se les denominó organismos de asesoría y coordinación El sector desconcentrado. Dada la naturaleza del departamento y su papel de intermediación entre la Nación y los municipios, su labor debe ejercerse principalmente en forma desconcentrada, por tanto según lo dispuesto en el artículo 6 del DO 1796, el sector Desconcentrado esta integrado por los Centros Administrativos Provinciales CAP, organizadas como dependencias del Despacho del Gobernador radicadas fuera de la sede del gobierno departamental, de acuerdo con su división territorial y cumplen funciones de asesoría, apoyo y coordinación a municipios y comunidades en la identificación, formulación, viabilización y control de ejecución de programas y proyectos sectoriales, adicionalmente cumplen con las funciones de la administración departamental en las provincias. Estaban coordinados funcionalmente por el director del Departamento 25

32 Administrativo de Planeación Departamental, a través de la subdirección de Asistencia Municipal y Proyectos Especiales a la que debían rendir informes periódicos. Al inicio de la actual Administración; el Departamento contaba con 15 CAP, uno en cada Provincia El sector descentralizado. Al inicio del actual Gobierno, tal como lo dispone el artículo 6 del DO 1706, el sector descentralizado se encontraba integrado por las siguientes categorías: Los Establecimientos Públicos Las Empresas Industriales y Comerciales Las Sociedades de Economía Mixta De acuerdo con esta clasificación, existían a la llegada de la actual administración, algunas entidades que no fueron previstas en ésta estructura, pero que se encontraban cumpliendo unas funciones, como son los Fondos de Cuenta (Fondo Departamento de Salud, Fondo Educativo, de Cesantías, y de Pensiones), y la Universidad de Cundinamarca. Durante la actual Administración, en cabeza del Dr. Pablo Ardila Sierra, y con base en el Plan Departamental de Desarrollo , Cundinamarca, es tiempo de crecer aprobado mediante la Ordenanza 03 de 2004, el cual dispuso que uno de los principios de buen gobierno que orientarían la gestión departamental serían la eficacia y la eficiencia logradas a través de la utilización racional de los recursos públicos, una gestión libre de prácticas corruptas y una administración departamental eficiente, para lo cual el Plan dispone que se lleve a cabo un proceso de reestructuración administrativa en la búsqueda de una mejor articulación de la estructura institucional con sus propósitos. Por lo anterior, y luego de realizar un análisis jurídico en materia de definición 26

33 de la Estructura de la Administración Departamental, reflejado en el Proyecto de Ordenanza presentado por la Administración a la H. Asamblea Departamental y la consecuente aprobación de la Ordenanza 14 de 2004, la cual constituye el marco normativo exigido por la Constitución Política como requisito indispensable para que el Gobernador pueda ejercer las atribuciones que la misma Carta le asignó en materia de ordenamiento de la Administración Departamental, modificando parcialmente el Decreto Ordenanzal 1706 de 2001, Estatuto Básico de la Administración Pública de Cundinamarca. Además, autorizó al Gobernador del Departamento para ejercer funciones tendientes a adecuar y reorganizar la Estructura de la Administración, por lo que la H. Asamblea Departamental permitió al Gobierno Departamental ejercer temporalmente las siguientes funciones: Modificar el Estatuto Básico de la Administración Pública de Cundinamarca, adoptado mediante el Decreto Ordenanzal 1706 de 2001, en aspectos diferentes a la supresión y fusión de entidades u organismos, así: - Objeto y ámbito de aplicación. - Finalidades y funciones generales - Integración, organización y estructura. - Organismos de asesoría y coordinación: Consejo de Gobierno, Consejo de Política Económica y Social de Cundinamarca CONPESCUN, Consejo Superior de Política Fiscal de Cundinamarca, CONFISCUN; y otros organismos de asesoría, coordinación y estudio de asuntos especiales. - Despacho del Gobernador, Secretarías y Departamentos Administrativos: funciones generales. - Grupos internos de trabajo y Grupos de trabajo de Apoyo Administrativo. - Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las unidades administrativas especiales. - Sector Desconcentrado: Organización, objetivos y funciones - Sector Descentralizado: unidades descentralizadas, estatutos básicos, 27

34 participación en la política gubernamental, orientación y control, autonomía administrativa y financiera, dirección y administración de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Departamento, consejos y juntas directivas, designación del director, gerente o presidente. - Las modalidades de la función administrativa: Descentralización, Desconcentración y Delegación. - Control interno: El sistema de control interno, funciones de control de gestión y de evaluación de resultados. - La Participación: Democratización de la Administración Pública. - La racionalización administrativa, en sus disposiciones distintas a las relativas a la fusión y supresión de entidades. - Control interno disciplinario y control fiscal. - Coordinación y apoyo jurídico a interior de las dependencias departamentales. Suprimir y fusionar dependencias de los Sectores Central y Desconcentrado. Modificar los objetivos, la estructura orgánica o estatutos básicos de las entidades y organismos de la Administración Departamental. Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las dependencias, entidades y organismos de la Administración Pública Departamental. Determinar o modificar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas departamentales descentralizadas. Crear, suprimir o fusionar fondos cuenta. Fue así como el actual gobierno; contrató con una consultoría externa, la realización del Diagnóstico de la Organización y Funcionamiento de la Administración Departamental, documento que constituyó la base para la 28