La reforma educativa española y la educación permanente

Transcripción

1 Experiencias e Innovaciones en Educación N 31 Una serie de la Oficina Internacional de Educación La reforma educativa española y la educación permanente Ricardo Diez Hochleitner Joaquín Tena Artigas Marcelino García Cuerpo Estudio preparado por el Instituto de la Unesco para la Educación en colaboración con el Servicio Internacional de Información sobre las Innovaciones Educativas (IERS) Unesco Paris 1977

2 Publicado en 1977 por la Editorial de la Unesco 7, place de Fontenoy, Paris, France Edición española ISBN Edición inglesa Edición francesa ISBN 923tóbl4343 ISBN 923y>1434X Impreso en Suiza por «Journal de Genève» Unesco 1977 [B]

3 Prefacio El programa de investigación del Instituto de la Unesco para la Educación, de Hamburgo, se centra en los aspectos cualitativos de las primeras fases sistemáticas de la Educación Permanente. Esta noción, a pesar de su aparente claridad y de la abundante literatura aparecida últimamente, no ha sobrepasado aún la etapa de imprecisión propia de toda concepción nueva. Queda mucho por hacer para determinar su alcance frente a las varias disciplinas básicas de la educación, confirmar sus hipótesis, sistematizar sus principios y convertirla en una teoría educativa. Por sus características teóricoprácticas ella exige asimismo la identificación de consecuencias operacionales, el análisis de las condiciones para su implantación, el desarrollo y la experimentación de los elementos necesarios para su realización, su traducción en una modalidad de acción. El análisis de experiencias nacionales, dentro de los estudios realizados por el Instituto, está guiado por esta doble finalidad de clarificación conceptual y contribución a la acción, pero posee además valores específicos. Estas experiencias demuestran que la Educación Permanente no es una idea aislada y surgida en el vacío, sino conforme con tendencias observables en un número creciente de países. Asimismo ellas proporcionan evidencia difícil de obtener mediante la experimentación controlada. Esto se aplica de modo especial a reformas totales de la educación nacional. La reforma educativa española objeto del presente estudioes uno de los escasos intentos realizados por reorientar el conjunto de actividades educativas de un país a la luz de la Educación Permanente. Tres aspectos mayores constituyen el núcleo de este estudio: la interpretación dada a la Educación Permanente en España, el modelo de sistema global de servicios elaborados a la luz de sus principios, el proceso a través del cual tal modelo fue cobrando precisión, transformado en Ley y es actualmente aplicado. El estudio no es simple resultado de análisis de fuentes y observaciones de terceros, sino fruto en gran parte del papel que sus autores jugaron en el proceso a través de las funciones

4 elevadas y diversas que les tocó asumir durante las varias etapas de la reforma. Finalmente el Instituto deja constancia de su agradecimiento a la Fundación Mediterránea, que con su apoyo ha hecho posible este estudio. La Secretaría de la Oficina Internacional de Educación, deja expresa constancia de que esta monografía es el segundo título sobre la educación permanente en esta serie el primero es el de Thomas A.M. y Diamond Naomi: Consecuencias para la educación permanente en ciertos cambios introducidos en la enseñanza secundaria en Canadá y que si decidió incluir el estudio sobre España al margen de que los puntos de vista expresados por los autores no son necesariamente los de la Unesco lo hace inspirado por la Recomendación NQ 69 de la 35a. Conferencia Internacional de Educación, que establece la importancia de la difusión de las experiencias de la Educación Permanente. M. Diño Carelli Director Instituto de la Unesco para la Educación

5 índice INTRODUCCIÓN pág. 1 OBJETIVOS, ALCANCE Y METODOLOGÍA DEL ESTUDIO pág. 1 Sección Primera El proceso de preparación de la reforma I. PRESUPUESTOS Y CONDICIONAMIENTOS DE LA REFORMA EDUCATIVA ESPAÑOLA pág Introducción pág La geografía y la población pag La economía pag La educación pág El momento para la reforma pág. 12 II. FASES DEL PROCESO pág El diseño de la reforma ( ) pág Medidas preliminares de política educativa pág Trabajos preparatorios para el diseño de la reforma pág El "Libro Blanco": "La Educación en España. Bases para una política educativa" pág El Modelo Español de Desarrollo Educativo pág La aprobación de la reforma pág Elaboración del proyecto de ley pág Discusión y aprobación de la "Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa" pág El desarrollo reglamentario de la ley pág. 25 III. PRINCIPIOS BÁSICOS Y MEDIDAS INSTRUMENTALES PARA LA IMPLANTA CIÓN Y DESARROLLO DE LA REFORMA pág Calendario para la aplicación de la ley pág Fases de aplicación de las innovaciones po.g Previsiones de revisión de la Ley General de Educación pág. 30

6 4. Información al Poder Legislativo y a la opinión publica pág La institucionalización de la participación social en la Reforma Educativa pág La evaluación del rendimiento educativo pág La formación y el perfeccionamiento del profesorado pág La puesta al día de los contenidos educativos y de los planes de estudio pág Los Centros docentes pág Investigación educativa pág Planificación pág La reorganización administrativa pág. 37 Sección Segunda Descripción y análisis del nuevo sistema educativo en la perspectiva de la Educación Permanente I. LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DEL SISTEMA pág Los principios básicos pág Los fines de la educación pág El derecho general a la educación y el principio de igualdad de oportunidades pág La educación como servicio público fundamental pág El estudio como modalidad del trabajo pág El derecho a promover y sostener Centros docentes pág El principio de Educación Permanente en la Ley General de Educación (LGE) pág. 49 II. LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO pág Esquema general pág Educación Preescolar pág Educación General Básica pág Bachillerato pág Educación Universitaria pág Formación Profesional pág Educación Permanente de Adultos pág. 62 III. SITUACIÓN ACTUAL pág Proceso de aplicación de la Ley de 1970 a 1976 pág La expansión educativa pág. 70

7 3. Apreciaciones sobre el perfeccionamiento del sistema educativo pág Principales problemas y logros pág. 78 CONCLUSIONES pág Criterios de valoración del sistema español con relación a la Educación Permanente pág Contribución a una sistematización del proceso de reforma pág. 87 APÉNDICE pág. 91

8 Los autores RICARDO DIEZ HOCHLEITNER Miembro del Consejo Ejecutivo de la Unesco, del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de España y del Consejo de la Fundación General Mediterránea. Profesor Universitario, Secretario General Técnico y Subsecretario de Educación y Ciencia de España ( ). Presidente del Centro Nacional de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación ( ), Madrid. Coordinador General del Ministerio de Educación de Colombia. Director de Inversiones en Educación del Banco Mundial. Director del Departamento de Planificación y Financiación de la Unesco. JOAQUIN TENA ARTIGAS Doctor en Ciencias Exactas. Licenciado en Ciencias Políticas y Eco Económicas. Profesor numerario de la Universidad Complutense, (Madrid). Estadístico Facultativo del Estado. Consejero de número, Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Presidente del grupo de Educación, Comisión Nacional de la Unesco. Consejero de Educación, Fundación General Mediterránea. Colaborador del Proyecto de Educación del Plan Europa 2000, Fundación Europea de la Cultura. Presidente de la XXX Conferencia Internacional de Instrucción Pública, Ginebra, Director del Proyecto Regional Mediterráneo (España OCDE, ). Director General de Enseñanza Primaria (Ministerio de Educación y Ciencia, ). Presidente de la Junta Central de Construcciones Escolares ( ). Presidente de la Comisión Interministerial EducaciónEmpelo ( ). MARCELINO GARCIA CUERPO Licenciado en Derecho. Periodista. Técnico de Administración Civil, en el Gabinete Técnico de la Subsecretaría de Educación y Ciencia ( ). Jefe del Gabinete de Estudios del Patronato de Formación Profesional (1975 ). Secretario General de la Dirección de Enseñanzas Medias (1976 ).

9 Introducción OBJETIVOS, ALCANCE Y METODOLOGÍA DEL ESTUDIO Dos son los objetivos de este trabajo, que responde al propósito fundamental de describir el actual sistema educativo español desde la perspectiva de la Educación Permanente. Uno de esos dos objetivos es contribuir a clarificar los criterios, métodos y problemas implicados en la elaboración de una reforma integral que, como la española, preconiza la aplicación del principio de la Educación Permanente y aspira a transformar en función del mismo, el sistema educativo antes existente. A ello se dedica la Sección Primera, que toma en consideración las tareas preparatorias de la reforma, llevadas a cabo en el período comprendido entre Abril de 1968 y Agosto de La importancia concedida a este tema se explica por la consideración de que la efectividad del principio de Educación Permanente exige en primer término, no sólo la transformación de todo el sistema, sino la construcción de éste bajo un mismo enfoque global y flexible, cuyos elementos deben quedar interrelacionados para favorecer la continua mejora de la calidad de la enseñanza y, en definitiva, de la calidad de la vida, atendiendo al propio tiempo, tanto a las exigencias de expansión educativa como al permanente aumento del nivel cultural del país, de la capacidad técnica y cualificación profesional de su población activa, y de sus recursos científicos de todo orden; un sistema que respondería, en síntesis, a estas características : 1. Totalidad 2. Calidad de vida 3. Integración 4. Flexibilidad 5. Democratización 6. Interrelación de niveles educativos 7. Interrelación educacióntrabajo 8. Igualdad de oportunidades 9. Mejora de la educabilidad 10. Diversidad de fórmulas o modalidades de enseñanza 1

10 Un sistema semejante ha de construirse en bloque, es decir, bajo un único impulso que proporcione la indispensable coherencia y que sitúe a todos los elementos componentes del sistema en su lugar adecuado, ya que cada uno se define en función de los demás y en relación con el conjunto. Tal es el sentido de la reforma educativa integral abordada en España desde El otro objetivo de este estudio consiste en determinar en qué sentido se recoge en la reforma el principio de la Educación Permanente, cuáles son sus manifestaciones características, hasta dónde llega actualmente su aplicación y qué perspectivas se ofrecen para su ulterior desarrollo, habida cuenta de que la Ley General de Educación de 1970, que es el instrumento jurídico de la reforma, marca hasta el año 1980 el período de su total implantación. Para ello, y a modo de introducción, se ha considerado necesario partir de un previo entendimiento del principio de Educación Permanente, aceptando la definición formulada por la Unesco, supuesto que "el concepto de Educación Permanente da una perspectiva global a todos los problemas pedagógicos".1 He aquí por tanto, las características conceptuales de dicho principio según las formula el Instituto de la Unesco para la Educación de Hamburgo^ que colabora con la Fundación General Mediterránea en la realización del proyecto: La educación no acaba con la instrucción escolar sino que constituye un proceso permanente. La educación permanente abarca toda la existencia de la persona. La educación permanente no se limita a la educación de adultos sino que comprende y unifica todas las etapas de la educación: prescolar, primaria, secundaria, etc. La educación permanente pretende considerar la educación en su totalidad. La educación permanente abarca a la vez las modalidades formales y no formales de la educación, y engloba tanto el aprendizaje planificado como el accidental. El hogar cumple el papel primero, el más sutil y crucial en la iniciación del proceso de la educación permanente. Este proceso prosigue a lo largo de la vida, a través del aprendizaje en familia. La comunidad desempeña un importante papel en el sistema de la educación permanente desde el momento en que el niño empieza a entrar en contacto con ella, y prosigue su función educativa a lo largo de la vida de aquél, en los ámbitos profesionales y generales. 2

11 Las instituciones pedagógicas, tales como las escuelas, las Universidades y los centros de formación, son evidentemente importantes, pero sólo como una de las organizaciones de educación permanente, sin poseer el monopolio educativo, y no pueden existir aisladamente de las otras instituciones educativas de la sociedad. La educación permanente busca la continuidad y la articulación en su trazado "vertical" o longitudinal. La educación permanente busca también, en cada etapa de la vida, la integración en su trazado "horizontal" y en profundidad. Contrariamente al carácter elitista de la educación, la educación permanente reviste un carácter universal y representa la democratización de la educación. La educación permanente se caracteriza por su flexibilidad y su diversidad de contenido, de instrumentos, de técnicas y de tiempos de aprendizaje. La educación permanente constituye un enfoque dinámico sobre la educación, que permite la adaptación de los elementos y medios pedagógicos conforme se van consiguiendo nuevas realizaciones. La educación permanente admite modalidades y formas alternativas de adquirir educación. La educación permanente tiene dos componentes fundamentales: general y profesional. Estos componentes no difieren fundamentalmente uno de otro, sino que están vinculados entre sí y son interactivos. Las funciones de adaptación y de innovación del individuo y de la sociedad se realizan por la educación permanente. La educación permanente ejerce una función correctiva: remediar las deficiencias del sistema de educación existente. El objetivo último de la educación permanente es mantener y mejorar la calidad de la vida. Hay tres condiciones indispensables para realizar la educación permanente: la oportunidad, la motivación y la educabilidad. La educación permanente es un principio organizador de la educación toda. A nivel operacional, la educación permanente configura en su integridad a todo el sistema educativo. 3

12 Bajos tales criterios se considera la construcción del nuevo sistema, analizándolo conforme a la Ley General de Educación de 1970, en la realización práctica de ésta durante los primeros años (197076) del período fijado para su implantación. No se pretende, sin embargo, realizar un análisis crítico de la reforma educativa, ni tampoco establecer una valoración de la aplicación real del sistema. El presente texto se limita deliberadamente a considerar la documentación preparatoria de la Reforma y las bases legales y técnicas de ésta, contenidas en la Ley General de Educación y en sus normas de aplicación y desarrollo, con el soporte de los datos estadísticos más relevantes, y con el exclusivo fin de ofrecer una formulación general del sistema español bajo el criterio o la perspectiva de la Educación Permanente. Los autores en nombre propio y en el de la Fundación patrocinadora del estudio desean hacer constar aquí su reconocimiento al Instituto de la Unesco para la Educación, de Hamburgo, y, de modo muy especial, a su Director, Dr. Diño Carelli, al Dr. R. H. Dave y a la Sra. Hede Menke, colaboradores del Instituto, cuyas valiosas consideraciones y aportaciones críticas, a lo largo de las diversas fases del estudio, han constituido un gran estímulo para llevarlo a cabo con el alcance y objetividad deseables. NOTAS 1. Unesco: Programa y presupuesto para , (15 C/5) París, Sección 1.15, párrafo Traducción del texto de la monografía de R.H. Have; Lifelong Education and School curriculum, págs. 14 a 26. Unesco Institute for Education, Hamburg, 1973 (UIE Monographs 1). 4

13 SECCIÓN PRIMERA El proceso de preparación de la reforma

14 I. Presupuestos y condicionamientos de la reforma educativa española 1. INTRODUCCIÓN Las intensas transformaciones operadas en la realidad nacional a lo largo de los años anteriores de la Reforma Educativa están en evidente conexión con los objetivos, prioridades y estrategia de la reforma misma. Por ello, parece lógico presentar ante todo siquiera sea esquemáticamente un panorama de esa evolución cuyos datos revelan, en su conjunto, los condicionamientos básicos de la reforma, dentro del marco político en que se ha venido desenvolviendo la vida del país. La referencia inicial a los "factores externos" de la reforma se justificaría aquí particularmente en cuanto éstos pueden ser desconocidos de los lectores no españoles. En todo caso, con su mención se trata de hacer hincapié en que no cabe aislar la educación de la compleja realidad nacional, en todos sus aspectos: sociales, económicos, políticos y culturales. Así, al considerar la única reforma integral del sistema educativo español emprendida en más de cien años, se considera de todo punto conveniente tener en cuenta esos elementos externos, que constituyen su contexto y punto de partida. Mas como quiera que el presente trabajo no pretende abarcar la Reforma Educativa plasmada en la Ley General de Educación de 1970 sino en cuanto tiene relevancia en ella el principio de Educación Permanente, puede bastar aquí con unas breves notas introductorias. Un examen detenido de los "factores demográficos y económicos que inciden en la educación", así como de los datos sobre el nivel educativo de la población española, puede encontrarse en el "Libro Blanco" del Ministerio de Educación y Ciencia que sirvió como elemento de discusión pública en para el diseño de la reforma y al cual se hará mención más adelante. En dicho documento, el primer capítulo de la parte dedicada a las "bases para una política educativa", se refería precisamente a "los factores condicionantes" (págs. 203 a 206, párrafos 1 a 13). 6

15 2. LA GEOGRAFÍA Y LA POBLACIÓN Conviene aludir, en primer término, a la peculiar configuración geográfica del país, a lo accidentado de su orografía y variedad de sus climas, que no favorecen ciertamente los transportes y comunicaciones entre unas y otras regiones y comarcas, tan diferentes entre sí. De las 50 provincias en que se divide administrativamente el territorio, 23 son marítimas y 27 interiores. Dejando aparte las tres provincias insulares (la de Baleares y las dos de las Islas Canarias), las costas de España se acercan a Kms. de longitud, lo que condiciona muchos de sus presupuestos vitales. Los ríos de España son. escasos y poco caudalosos; sólo cinco pasan de 500 Kms., y uno, el Tajo, llega a los Kms. Los sistemas montañosos son múltiples y atraviesan las dos amplias mesetas de una altitud media de 600 metros, con varios picos que superan los metros. La climatología es extremosa, pues puede sobrepasar en verano los 40QC en ciertos lugares y descender en invierno, en otros, por debajo de los 20QC. Por lo que se refiere a los datos demográficos principales, España contaba en 1970 con treinta y cuatro millones de habitantes, para una superficie de algo más de Kms2. Ello arrojaba una densidad media de 67 habitantes por Km2., muy desigualmente repartidos (Apéndice, Cuadros 1 y 2). En aquel año 1970 se contaban cuatro provincias con densidad superior a 300 habitantes por Km2. y es de notar que, salvo Madrid, todas las de densidad superior a 100 habs/km2 están en las costas o son insulares. En la misma fecha la tasa de nacimientos era de 10 por habitantes; la de defunciones, de y la de matrimonios, de 7,5. La esperanza de vida, que se cifraba en 50 años en 1940, alcanzaba en 1970 los 73 años. A los efectos de este trabajo, debe repararse de manera especial en la estructura de la población por grupos de edad (Apéndice, Cuadro 3), así como en dos procesos de singular relieve en los años 1950 a 1970: las grandes migraciones internas que en algunos años (vgr.: 1963, 1964, 1965) afectaron a casi medio millón de personas, coincidiendo con una masiva emigración de trabajadores a los países industrializados en Europa Occidental y la creciente incorporación de la mujer a actividades laborales en la industria y los servicios,2 proceso este último todavía susceptible de experimentar mayores aumentos: en 1970 la mano de obra femenina representaba un 20% de la cifra total de la población activa (Apéndice, Cuadro 4). 7

16 Las migraciones internas constituyen quizá el fenómeno demográfico de mayor transcendencia en el período considerado y todavía revisten una extraordinaria intensidad. En pocos años (Apéndice, Cuadro 5), y como consecuencia de la política de industrialización,3 se traslada una enorme masa de población del campo a las ciudades. Ello entraña, lógicamente, notables modificaciones en la distribución del factor humano entre los distintos sectores productivos (Apéndice, Cuadro 6) así como nuevos planteamientos en las necesidades de formación cultura y técnica de los población activa. De igual modo se produce una continua demanda adicional de puestos escolares en los centros urbanos, que es correlativa al abandono de instalaciones de reciente construcción en ciertas zonas rurales. 3. LA ECONOMÍA Para hacer un esbozo sucinto de los cambios económicos operados en las últimas décadas habría que empezar por referirse a la catastrófica situación creada por la guerra civil (193639) y a la difícil reconstrucción durante la guerra mundial, prolongada para España por la falta de ayudas del Plan Marshall y el bloqueo internacional. Realmente puede decirse que sólo a partir de 1960 se inicia con fuerza el proceso de crecimiento, que se refleja esquemáticamente en el cuadro sobre Producto y Gasto Nacional de la página siguiente. En el mismo puede observarse, en una década el sensible crecimiento del P.N.B. en pesetas corrientes, que se triplica ampliamente, y cuyo incremento anual acumulativo en términos reales está muy próximo al 7,5%. El P.N.B. español per capita pasa de 291 dólares en 1960 a 818 dólares en 1970, de tal modo que si en 1960 representaba tan sólo la cuarta parte del P.N.B. del Reino Unido, en 1970 equivalía ya a la mitad de la cifra de éste.4 Es de destacar el notable incremento de la formación bruta de capital en esa década en porcentaje de aumento real (258,3%), así como los incrementos del comercio exterior. En esta visión esquemática de los cambios económicos incluiremos dos de los aspectos más significativos: a) El proceso de industrialización Para apreciar su evolución baste observar los cambios que se producen en el reparto, por sectores productivos, de la cifra del Producto Interior Bruto (Véase cuadro en las páginas siguientes) 8

17 Producto y Gasto Nacional (en miles de millones de pesetas de cada año) Producto Nacional Bruto a precios de mercado 700, , , , , ,0 Consumo privado.. 492, , , , , ,4 Consumo publico.. 60,2 133,4 166,9 187,0 214,4 250,1 Formación interior bruta de capital fijo 144,0 389,9 380,4 414,1 489,3 516,8 Importación de bienes y servicios 73,8 234,0 236,6 282,2 338,1 385,0 Exportación de bienes y servicios 77,4 175,3 181,4 235,2 273,3 345,6 Porcentaje de incremento del PNB, sobre el año anterior a precios constantes 11,6 8,1 4,2 5,7 7,6 6,8 Fuente: Contabilidad Nacional de España (1964 a 1971 y avance de Instituto Nacional de Estadística, Madrid) y elaboración propia. b) La desigualdad de crecimiento Uno de los problemas más característicos planteados por el proceso de desarrollo de la economía española ha sido el desigual crecimiento de las distintas zonas y regiones del país. Salvo casos aislados (v.gr.: creación de "polos de desarrollo" en zonas deprimidas), la potencialidad industrial ha continuado concentrándose progresivamente en las áreas que ya poseían tradicionalmente infraestructura y equipamiento industrial. Mientras tanto, extensas regiones agrarias, en vez de incorporarse a este proceso, van quedan 9

18 Origen del Producto Interior Bruto (en pesetas de cada año) 1960 %_ 1965 %_ 1970 %_ Sector primario , ,46 Sector secundario , , ,59 Sector terciario , , ,95 Prod. Int. Bruto oo oo oo Fuente: Para 1960: La Renta Nacional de España, Consejo de Economía Nacional, Madrid, Para 1965 y 1970: Contabilidad Nacional de España, (años 1964 a 1971 y avance para 1972) Instituto Nacional de Estadística, Madrid, así como el importante transvase de mano de obra desde el sector primario a la industria y a los servicios : Población Activa por Sectores Productivos (Distribución porcentual según censos) Sector primario 49,63 41,66 25,18 Sector secundario 24,97 29,49 37,13 Sector terciario 25,40 28,85 37, oo loo.oo loo.oo Fuente: Censos de la población de España (Años 1950, 1960 y 1970). Instituto Nacional de Estadística, Madrid. do prácticamente despobladas (En el Cuadro 7 del Apéndice pueden verse reflejadas las desigualdades provinciales en la distribución de la renta per capita). 10

19 Finalmente, como muestra de los cambios producidos en la década de los 60 en algunos de los indicadores que suelen tomarse para establecer apreciaciones sobre el nivel de vida, pueden ser significativas las siguientes cifras: Consumo por persona y año Carne (Kgs.) Cemento (Kgs.) Acero (Kgs.) Electricidad (Kw/h) Gasolina (litros) Bienes duraderos por 1000 habs. Teléfonos Automóviles Televisión Fuente: Incremento Elaboración propia sobre datos del INE y de la Dirección General de Aduanas. (%) 4. LA EDUCACIÓN Probablemente los mayores avances en el ámbito educativo en los años anteriores a la reforma^ deben referirse a la lucha contra el analfabetismo (Apéndice, Cuadro 8)y en pro de conseguir la escolarización de la población en edad de instrucción obligatoria, edad que fue elevada de los doce a los catorce años en Los distintos niveles educativos, de cuya estructura hacia 1968 dará idea el Cuadro 12A incluido en el Apéndice, habían venido siendo objeto de retoques y reformas parciales, instrumentadas por las correspondientes leyes a lo largo de treinta años, de lo queda idea la siguiente enumeración: Enseñanza Media Enseñanza Universitaria Enseñanza Primaria Enseñanza Media. Enseñanza Laboral Enseñanzas Técnicas Formación Profesional Industrial Enseñanzas Técnicas Enseñanza Universitaria. Enseñanza Primaria Enseñanza Media. 11

20 Como luego se dirá, son estas reformas parciales las que vienen a generar la necesidad de una reestructuración integral del sistema, para que éste pudiese poseer la indispensable coherencia. En la situación existente en 1968, el nivel de enseñanza primaria (obligatorio) abarca de los 6 a los 14 años. Hay que tener en cuenta que a los diez años de edad se ejercitaba una primera opción: con ella, parte de los efectivos escolarizados comenzaba el "Bachillerato Elemental". El resto, especialmente en zonas rurales, continuaba en Primaria, con la perspectiva de obtener a los catorce años de edad un certificado de estudios válido para entrar al trabajo activo, y con posibilidades de incorporarse al Bachillerato Elemental sufriendo un retraso o a la Formación Profesional Industrial, canal de preparación de obreros especializados. Esta Formación Profesional^ fue obteniendo ciertas conexiones con la Enseñanza Media tradicional y a su vez el Bachillerato Superior fue reformado para incluir un Bachillerato "Técnico" junto al "General" o clásico. El Bachillerato era seguido por un curso Preuniversitario, como requisito de acceso a la Educación Universitaria. 5. EL MOMENTO PARA LA REFORMA El fuerte movimiento de expansión de la educación que se aprecia desde los años cincuenta en todo el mundo, se tradujo en España concretamente en un considerable incremento de efectivos del alumnado en el nivel de enseñanza primaria. En este nivel se desplegó un gran esfuerzo no sólo en construcciones escolares sino también en mejora de las instalaciones, equipo, preparación del profesorado^ y en modernización de los medios didácticos. Sin embargo, las repetidas modificaciones aisladas de los distintos sectores del sistema perjudicaban, como es lógico, a la definición de unos objetivos coherentes para la política educativa. Aparecía así cada vez con mayor evidencia la necesidad de una revisión integradora del conjunto. La idea de una reforma de todo el sistema estaba, pues, latente desde tiempo atrás y pueden encontrarse incluso declaraciones oficiales en tal sentido.9 A difundir este punto de vista entre especialistas de la educación, administradores y docentes, contribuyeron acciones tales como los cursos de formación de planificadores llevados a cabo en la Comisaría del Plan de Desarrollo (Presidencia del Gobierno) y, en especial, el Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación celebrado en Madrid por el Ministerio de Educación y Ciencias, en abril de 1962, con la colaboración de la Unesco.*0 De igual modo 12

21 deben recordarse a este respecto los trabajos del Proyecto Regional Mediterráneo, * que incluyó el estudio de las "necesidades de educación en relación con el desarrollo económico y social de España". Al propio tiempo, la recapitulación de los resultados de la labor desarrollada en países latinoamericanos a través de cursos de formación y seminarios diversos, 12 suscitó también un importante flujo de ideas en torno a los estudios y experiencias sobre previsión y utilización de "recursos humanos", basadas en la apreciación del valor de la educación para el desarrollo. Los cambios socioecnómicos que se producen en España desde el comienzo de los años sesenta, algunos de los cuales se han mencionado más arriba y a los que no es ajeno el creciente aprecio de la educación como elemento de progreso social, colocaban a ésta en un punto de imposible coexistencia con las rígidas tradiciones elitistas en que se basaba el sistema educativo, que era todavía sustancialmente idéntico al construido a medidiados del siglo XIX. *3 En ese mismo ambiente de despegue económico, de creciente intensidad en la modernización del sistema productivo y en el proceso de cambio social, el país se formulaba preguntas cada vez más explícitas sobre el futuro, en particular sobre las implicaciones sociales y políticas del desarrollo,^ preguntas que con frecuencia llevaban aparejados problemas de orden público. En tales circunstancias la sensibilidad de la Universidad se traducía en la postura crecientemente crítica de estudiantes y profesores. La Reforma Educativa Española surge pues en el momento en que confluyen todos estos factores externos y se suman a los propios problemas de un sistema educativo en expansión, que venían afectando a su administración y financiación así como a aspectos de calidad de la enseñanza, formación y número de profesores, a crecientes necesidades en punto a instalaciones y equipamiento, etc. En resumen, la Reforma fue decidida y emprendida a causa de la conjunción de una serie de factores inmediatos, de los cuales el más evidente era sin duda la crisis de orden académico y de orden público en que se debatían las universidades españolas. Inicialmente tal crisis no parecía abocar sino a la reforma del nivel universitario, y tal fue el sentido en que se manifestó el nuevo ministro al tomar posesión en abril de Sj_ n embargo, el nuevo equipo ministerial, constituido entonces, aceptó la idea propugnada por su Secretario General Técnico, de abordar la revisión completa del sistema y tal idea fue elaborada y propuesta al Gobierno, de quien 13

22 hubo de partir, como es obvio, la pertinente decisión. Esta reforma integral se justificaba objetivamente en función de consideraciones tales como la necesidad de corregir las disfunciones a que daba lugar la creciente demanda social de educación en un sistema formado a retazos, en etapas diversas y obedeciendo a criterios quedaron anticuados y, a veces, con objetivos puramente coyuntura Íes. En este planteamiento estaba presente, desde luego, la convicción de que para abordar los problemas académicos de la Universidad es preciso comenzar por resolver los de niveles inferiores del conjunto educativo y no considerar aquélla como un mundo aislado. 16 NOTAS 1. La Educación en España. Bases para una política educativa Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia Consúltese: María Angeles Duran: El trabajo de la mujer en España. Un estudio sociológico. Madrid, Tecnos Según A. de Miguel, "una de las decisiones colectivas de los últimos 20 años, en que mayor ha sido el acuerdo entre la administración, los empresarios y la clase obrera, ha sido la del compromiso a industrializar el país, casi podríamos decir''a cualquier precio'." (Amando de Miguel: Manual de Estructura Social de España. Madrid, Tecnos. 1975, pág. 178). 4. La renta per capita en España en 1974 equivalía ya al 90% de la del Reino Unido (Informe Económico del Banco de Bilbao, 1974, pág. 99). 5. Varios de los Ministros de Educación en esa época han publicado textos relacionados con su gestión. Así v.gr.: Lora Tamayo, Manual: Política educacional de una etapa (Madrid, Editora Nacional, 1974) y, con anterioridad, Ruiz Jiménez, Joaquín: Uiez Discursos (Madrid, Publicaciones de Educación Nacional, 1954). 6. Consúltese el número 240 de la Revista de Educación, dedicado a Historia de la Educación en España. (Ministerio de Educación y Ciencia. Madrid. 1975). 7. Se fue desarrollando también la formación profesional de carácter agrario, la destinada a actividades marítimopesqueras y, sobre todo, la formación profesional de los trabajadores. 14

23 8. Al profesorado de Enseñanza Primaria se le exigió haber cursado el Bachillerato completo y tres años de formación docente en las Escuelas Normales de Magisterio. 9. Así, Joaquín Ruiz Jiménez, Ministro de Educación Nacional de 1951 a 1956, declaraba a las Cortes, al presentar el proyecto de ley sobre Formación Profesional Industrial, su aspiración de preparar en el plazo de un año "tal vez una Ley o Fuero General de la Educación desde la Enseñanza Primaria hasta nuestras Universidades" (Sesión del 14 de Julio de 1955). 10. Véase La Educación y el Desarrollo Económicosocial. Planeamiento integral de la Educación. Objetivos de España para 1970 (Madrid, 1962), estudio elaborado como resultado del citado cursocoloquio, que puede ser considerado como el primero en España que versó sobre el planeamiento integral de la educación. 11. Proyecto Regional Mediterráneo, Ministerio de Educación Nacional (España) OCDE. Madrid, Diciembre v.gr.: El Proyecto principal de la Unesco sohre la extensión de la educación primaria y la formación de maestros en América Latina y los trabajos de la Comisión Especial de la Organización de Estados Americanos para promover la programación y desarrollo de la Educación, la Ciencia y la Cultura en América Latina. Véase su informe final: Perspectivas del desarrollo de la Educación en América Latina Washington, Según el Preámbulo de la Ley General de Educación, de 4 de Agosto de 1970, "el marco legal que ha regido nuestro sistema educativo en su conjunto respondía al esquema ya centenario de la Ley Moyano. Los fines educativos se concebían de manera muy distinta en aquella época y reflejaban un estilo clasista opuesto a la aspiración, hoy generalizada, de democratizar la enseñanza. Se trataba de atender a las necesidades de una sociedad diferente de la actual: una España de 15 millones de habitantes, con el 75 por ciento de analfabetos, jornaleros del campo y "pobres de solemnidad", con una estructura socioeconómica preindustrial en la que apenas apuntaban algunos intentos aislados de industrialización. Era un sistema educativo para una sociedad estática, con una universidad cuya estructura y organización respondía a modelos de allende de fronteras." 15

24 14. A este respecto, el Libro Blanco constataba en 1969: "La evolución política española muestra una clara tendencia hacia una mayor participación ciudadana en los procesos de la vida política, social, económica y cultural del país, y modifica de manera esencial el tipo de relación del ciudadano con los poderes públicos." (La Educación en España. Bases para una política educativa^ cit., págs ). 15. La primera decisión de importancia adoptada por el Gobierno después de esa fecha (Decretoley de 6 Junio de 1968, de medidas urgentes en la Universidad) aludía expresamente a una "futura ley de enseñanza universitaria", lo que revela el restringido propósito inicial de la política educativa entonces adoptada (Disposición final Primera). 16. El Ministro de Educación y Ciencia, José Luis Villar Palasí, declaraba en las Cortes al presentar el proyecto de la Ley General de Educación: "Cuando pasada la primera tentación de limitarnos a una urgente reforma de las estructuras universitarias, siguiendo el ejemplo de países amigos, igualmente amenazados por una crisis agudas, nos decidimos por un planteamiento más audaz y global de reforma de todo el sistema educativo, lo hicimos convencidos del sentido orgánico que el proceso educativo debe tener y del hecho de que la raíz de muchos de los males que aparecen en la Universidad se encuentran en gran medida en los anteriores niveles educativos". (Del discurso pronunciado ante la Comisión de Educación de las Cortes, 1 de Abril de 1970, Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia, 1970). 16

25 II. Fases del proceso 1. EL DISEÑO DE LA REFORMA ( ) 1.1 Medidas preliminares de politico, educativa Al planear la reforma se consideraron precisas una serie de medidas de tipo instrumental para su mejor desenvolvimiento. Al propio tiempo se daban por sentados unos criterios o principios generales que, en algunos casos, llegan a ser de tipo sustantivo y por ello fueron luego expresamente recogidos en la ley. Unos y otros serán examinados sucintamente en este capítulo, señalando desde ahora que al decidir sobre la adopción de esas medidas se dejó deliberadamente para después de la aprobación de Ley de Reforma cuanto se refiere a la elaboración de los planes de estudio. En efecto, se entendió que abordar semejante tarea antes de que estuvieren establecidos los términos reales y efectivos de la reforma constituiría un grave error técnico. Lo que en verdad resultaba indispensable era v.gr.: anticipar la definición de los objetivos, preparar el aparato administrativo adecuado para hacer frente a la transformación radical que la reforma llevaría consigo, o crear la infraestructura necesaria para una auténtica red de investigación educativa. Creación de las Universidades Autónomas. Se ha señalado en el capítulo anterior que el elemento que de una manera más inmediata dio lugar a la decisión política de emprender la reforma integral del sistema educativo fue la crítica situación que venían atravesando las universidades españolas, sobre todo aquellas en que se manifestaba mayor desproporción entre el número de estudiantes y los medios y el profesorado disponibles. Es significativo a este respecto que una de las primeras decisiones adoptadas por el gobierno desde la toma de posesión del nuevo titular de la cartera de Educación y Ciencia, fuese la de crear por DecretoLey (lo que entraña una expresa calificación de urgencia) tres nuevas universidades: en Madrid, Barcelona y Bilbao, í a las cuales se dotaba de una especial "autonomía funcional y 17

26 y financiera." Este principio de autonomía fue luego uno de los inspiradores de la Ley General de Educación. La red de investigación educativa CENIDEICE. Una idea que está patente a lo largo de todo el desarrollo de la reforma es la de que la Universidad debe orientar todo el sistema educativo desde los niveles inferiores de éste y promover de modo permanente el perfeccionamiento del conjunto.^ De este modo las futuras acciones y la labor misma de los centros docentes estarían cada vez más apoyados en los resultados de la investigación educativa. Esta idea tuvo su primera aplicación anticipándose en un año a la promulgación de la Ley General de Educación, en la creación en Madrid del "Centro Nacional de Investigaciones para el desarrollo de la Educación (CENIDE), órgano central coordinador de la labor de investigación educativa que asumirían las distintas universidades. A tal efecto se creó en cada una de éstas un "Instituto de Ciencias de la Educación" (ICE), cuyas funciones habrían de ser las siguientes, según su norma constitutiva: a) La formación pedagógica de los universitarios, tanto en la etapa previa o inicial respecto a su incorporación a la enseñanza como en el ulterior perfeccionamiento y reentrenamiento del profesorado en ejercicio. b) La investigación activa en el dominio de las ciencias en la educación. c) El servicio de asesoramiento técnico en los problemas educativos, ya en sus aspectos puramente pedagógico, ya en la temática social, económica o situada genéricamente en el campo de las ciencias. Reorganización administrativa. El Ministerio de Educación y Ciencia, que en 1966 había cambiado por este nombre su anterior denominación de Ministerio de Educación Nacional, fue objeto de sucesivas medidas de reorganización parcial durante los años 1968 a 1970, es decir, antes de la Ley General de Educación. Ello no constituía una novedad, ya que las modificaciones en la estructura administrativa puede decirse que son constantes. Sin embargo, conviene destacar tres de los cambios introducidos en la etapa previa a la aprobación de la ley: 1) la reorganización de la Secretaría General Técnica, incluyendo en su nueva estructura un Gabinete de Planificación; 2) la potenciación de las Delegaciones Provinciales del Ministerio, sustituyendo a las antiguas "Delegaciones Administrativas", que ostentaban muy limitadas atribuciones, y 18

27 3) la creación de un Centro de Proceso de Datos destinado a facilitar y agilizar la gestión administrativa, y conectado desde Madrid con las Delegaciones Provinciales del Ministerio. Estas medidas de organización se encaminaban de una manera directa a posibilitar la preparación de la Reforma. 1.2 Trabajos preparatorios para el diseño de la Reforma La tarea de preparación inmediata de la Reforma esto es, lo relativo a la definición, siquiera provisional, de los objetivos de la política educativa y el establecimiento del esquema general del nuevo sistema educativo puede resumirse en los siguientes pasos: a) Una previsión prospectiva, en el marco de la década , respecto al desarrollo educativo de España en el previsible o hipotético contexto socioeconómico del país. b) La definición de una alternativa política, que fue establecida a mediados de 1968, en un breve documento de trabajo de carácter confidencial elaborado por el Secretario General Técnico, y que mostraba los puntos clave de las líneas propuestas, incluyendo diversas soluciones posibles ante una serie de problemas. Este documento incluía también un enfoque prospectivo en el sentido antes aludido y un resumen crítico de la situación educativa, considerada dentro del marco de las condiciones sociales y económicas de España y una lista de los capítulos que habría de contener un "Libro Blanco" sobre la Reforma Educativa, con una breve descripción del contenido de los mismos. c) Discusión del documento confidencial de trabajo por los miembros del equipo ministerial (Ministro, Subsecretario, Directores Generales y Secretario General Técnico) durante una reunión, de una semana de duración (en Octubre de 1968) en la localidad de Buitrago, reunión celebrada con la finalidad de crear un efectivo "espíritu de equipo" para la adopción y mantenimiento de unos objetivos comunes. En esta reunión quedó determinado y perfilado el propósito de llevar adelante la elaboración de un "Libro Blanco", y se programó la reunión de una serie de grupos o comités uno por cada nivel educativo asesorados por competentes especialistas, incluso extranjeros y representantes de organismos internacionales, para la discusión de los criterios técnicos a seguir y para, al propio tiempo, movilizar así a la opinión profesional en torno a la Reforma que iba a emprenderse. d) A todas estas actividades fueron regularmente invitados los medios de comunicación social, proporcionándose información con vistas a suscitar un clima apropiado que llevase a interesar a la 19

28 opinión publica y favoreciera un mejor entendimiento de las cuestiones. e) Comienzo de una acción sistemática de recogida de documentación en educación comparada, estadísticas y conclusiones y recomendaciones de asambleas internacionales sobre educación; asistencia de personal seleccionado a reuniones políticas y técnicas en temas de interés para las actividades de la Reforma; obtención de asistencia de organismos internacionales' (de la Unesco principalmente) para la realización de reuniones científicas, seminarios, grupos de trabajo y actividades de formación de personal, así como para asesoramiento en proyectos nuevos o experimentales, e incluso preparación de una negociación para obtener ayuda financiera extranjera a invertir en proyectos experimentales, de valor principalmente demostrativo o de estímulo (construcciones, equipos, becas, formación de personal en el extranjero). B 1.3 El Libro Blanco: La Educación en España. Bases para una política educativa En la etapa de diseño de la reforma, la primera tarea directamente relacionada con ésta fue la elaboración de informe general o "Libro Blanco" destinado a su publicación y debate. Tal trabajo fue asumido por la Secretaría General Técnica^ del Ministerio sobre la base del documento de trabajo mencionado con anterioridad, una vez revisado éste por el equipo directivo. Para su elaboración se solicitaron colaboraciones sobre temas específicos a acreditados especialistas, así como a instituciones de investigación educativa y a asociaciones de profesores. Se consideró a este respecto que tales contribuciones son sin duda provechosas no sólo por sus contenidos, sino principalmente porque con ello cabe esperar la implicación de sus autores en el empeño de la reforma. Paralelamente se desarrolló un programa de reuniones, por niveles educativos, de pequeños grupos de destacados profesionales, incluidos expertos extranjeros invitados y representantes de la Unesco, la OCDE, CEE, Banco Mundial, etc., para someter a discusión los más importantes temas relativos a la reforma, para una definición de problemas y de soluciones alternativas. Tras sucesivas revisiones del texto, incluso por los distintos centros directivos del departamento en las materias de su respectiva competencia, quedó ultimado a finales de 1968, después de una revisión global por la Alta Dirección del Ministerio, destinada a asegurar la coherencia del texto con los datos de la situación y con los objetivos de 20

29 de política educativa adoptados cuando se decidió emprender la Reforma. Texto fue por último presentado al Jefe de Estado y al Vi cepresidente del Gobierno y, con el conocimiento y visto bueno del Gobierno, se publicó en Febrero de 1969, con el título "La Educación en España. Bases para una política educativa". El "Libro Blanco" obtuvo un innegable éxito de atención y de crítica y fue objeto de continua discusión durante los años sucesivos, constituyendo todavía hoy frecuentemente un indispensable punto de referencia en las discusiones sobre la Reforma Educativa y sobre la Ley General de Educación. Poco después de su publicación tuvo lugar también una reunión para su debate por los Rectores de las Universidades. La masa de información contenida en el "Libro Blanco" es imposible de resumir aquí. De hecho era la primera vez que la Administración llegaba a formular un análisis crítico de su actividad y con un enfoque no estrictamene cenñido a los temas educativos, sino comenzando por los datos socioeconómicos relacionados con la situación educativa del país. El "Libro Blanco" dedicaba la primera parte a "la situación educativa actual", ponderándola con un sentido crítico, y la segunda a las "bases para una política educativa". Estas se referían a las propuestas concretas de la Reforma, y no sólo concernientes a cambios en la estructura del sistema, sino también a temas como investigación educativa, métodos, medios didácticos, contenidos, evaluación del rendimiento educativo, etc. Los medios informativos se ocuparon sistemáticamente del "Libro Blanco", que fue profusamente repartido a organismos y entidades y puesto a disposición del público a un reducido precio. El propio Ministerio editó posterormente algunos de los informes emitidos sobre el "Libro Blanco" por una serie de corporaciones y organismos públicos y privados. La prensa realizó encuestas e informes sobre los temas discutidos, al igual que lo hicieron numerosas entidades interesadas en la política educativa. El tena de la Educación Permanente era abordado en el "Libro Blanco en los siguientes términos (págs ): "La nueva política educativa se debe basar en los principios fundamentales siguientes: "La educación se concibe como un proceso permanente a lo largo de la vida del hombre, que debe proseguir después de los estudios realizados dentro del sistema educativo regular". "La estructura del sistema educativo responderá a un criterio de unidad e interrelación, para que la educación se desarrolle como un proceso continuo, adaptado a las etapas de 21

30 evolución psicobiológica del alumno y se establecerá, a la vez, las especializaciones necesarias para satisfacer la gran diversidad de aptitudes individuales y las oportunidades de empleo de mano de obra y de profesionales que ofrezca el país." "El sistema educativo ofrecerá oportunidades para la reincorporación a los estudios sistemáticos de quienes, habiéndolos interrumpido para incorporarse al trabajo, desearan proseguirlos, e incluirá instituciones y servicios de educación de adultos y de extensión cultural que proporcionen los medios necesarios para la promoción profesional y social mediante la educación" Más adelante (página 232), se afirmaba: "El proceso de la educación ha de concebirse con un sentido de continuidad a lo largo de toda la vida del hombre y no circunscrito solamente a las etapas de la niñez y adolescencia, de conformidad con los postulados de la educación permanente. Las posiblidades de proesguir y desarrollar la formación intelectual y moral, así como de enriquecer la cultura personal, deben ofrecerse a todos. Además de las aspiraciones de promoción social, el progreso científico y tecnológico, las readaptaciones profesionales y el cambio acelerado en todos los órdenes que caracterizan a la sociedad actual exigen la creación de las estructuras necesarias para atender sistemáticamente esas nuevas necesidades del hombre que se le plantean más allá de los límites de la acción de las instituciones educativas tal como están concebidas actualmente. Esas estructuras se deben integrar, para que la acción sea eficaz en un sistema de educación permanente". 1.4 El Modelo Español de Desarrollo Educativo Uno de los instrumentos más importantes en la preparación de la Reforma, así como en la discusión del texto legal, fue el "Modelo Español de Desarrollo Educativo", construido sobre la base del modelo econométrico elaborado por la Unesco.^ El modelo español tiene como características fundamentales, según se explica en el documento publicado por el Ministerio de Educación y Ciencia en 1970,1"* las siguientes: a) "La evolución de la población estudiantial matriculada en los diferentes niveles y grados de enseñanza se convierte en un flujo demográfico perfectamente cuantificable en el momento en que 22