Línea de base sobre la gestión del riesgo y el cambio climático en la inversión pública Panamá

Transcripción

1 Informe Autor: Jorge D. Calvo Drago Consultor Línea de base sobre la gestión del riesgo y el cambio climático en la inversión pública Panamá Abril de 2015 Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto Construyendo Capacidades para la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD), financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación de la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos.

2 Índice Antecedentes... 1 Instrumentos Legales... 2 Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública... 9 Instrumentos Presupuestales Sistemas e Instrumentos de Información Desafíos Referencias i

3 Antecedentes La República de Panamá es vulnerable a desastres (sismos, inundaciones, sequías, incendios, deslizamientos, vientos fuertes, tornados, derrame de productos inflamables, tóxicos o peligrosos, epidemias, aumento del nivel del mar y otros). Según datos de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), la República de Panamá es un país con una incidencia e impactos de desastres menores en comparación con el resto de Centroamérica; sin embargo, el país no está exento de ellos. Las poblaciones vulnerables, en su gran mayoría, se expanden hacia áreas de amenazas reconocidas por estudios técnicos de especialistas. El concepto de vulnerabilidad ante desastres socio-naturales toma amplio interés. Con una población de aproximadamente 36.8% en condición de pobreza, incluyendo la pobreza urbana, la gente se vio obligada a concentrarse en áreas altamente vulnerables (como los corregimientos de San Miguelito, Chorrillo, Calidonia, Juan Díaz, Alcalde Díaz, entre otras). Estas zonas se asocian a patrones de desarrollo urbano espontáneo, que no respetan las normas de construcción y que han adquirido hábitos de consumo poco higiénicos (acumulación de basura en fuentes de agua, basureros clandestinos en cualquier esquina de la ciudad, etc.). Las ciudades de Panamá y Colón, y con certeza el resto de las ciudades del país, viven en un constante nivel de riesgo. El país presenta fallas geológicas activas importantes: Falla de Tonosí, Zona de Fractura de Panamá, Falla de Gatún, el cinturón deformado del norte de Panamá, entre otras. En caso de que se produzca un sismo fuerte, en particular los centros urbanos se verían seriamente afectados, con las secuelas de falta de servicios y control de enfermedades. Eventos como el terremoto que impactó a las provincias de Bocas del Toro y Chiriquí en 1991; el paso del huracán Mitch en fase de tormenta tropical cerca de las costas panameñas en la provincia de Darién en 1998; los movimientos sísmicos de Chiriquí de 2001 y en Colón en el 2003; las trombas marinas avistadas en el área de la Bahía de Panamá en el 2002 y en agosto del 2003; las graves inundaciones del 17 de septiembre de 2004 en la capital, que dejaron un saldo de 16 víctimas mortales, afectados y damnificados, son eventos que evidenciaron que eran necesarias la preparación y participación comunitaria para enfrentar los impactos ocasionados por el impacto de amenazas naturales en este país. El efecto directo en el desarrollo se puede apreciar a partir de que entre los años 1986 y 2011, Panamá acumuló pérdidas por casi $700 millones a causa de desastres y presentó una pérdida promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) por $30 millones. En el caso de la infraestructura pública, en los últimos años se registran impactos económicos. Algunos datos a continuación: Guásimo (2006). Recuperación de la infraestructura perdida por $25 millones. Bocas del Toro (2008), reconstrucción de tramos afectados de carretera por $25 millones. 1

4 Costa Debajo de Colón, Chepo y San Miguelito (2010). Daños en la potabilizadora de Chilibre por $10 millones, reposición de viviendas afectadas por el MIVIOT por $25 millones, instalaciones de salud por $8.4 millones, reparación de la carretera de acceso al Puente Centenario por $103.8 millones. Colón, Coclé y Panamá (2012). El MOP por $83.7 millones, el MIVIOT por $24 millones, MEDUCA por $8.1 millones y otros por unos $10 millones mas. Sequías e inundaciones (2013 y 2014). Por unos $5 millones. Archipiélago Guna Yalá (próximos años). Relocalización de 28 mil personas. Reconociendo la importancia de mitigar las consecuencias de los desastres asociados a amenazas naturales, el GdP ha realizado varias acciones para fortalecer la gestión financiera del riesgo de desastres en sus políticas y programas. Lo anterior se evidencia en la inclusión de lineamientos explícitos sobre el tema en la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) y en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGRD) y más reciente, la aprobación del Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres por medio del Decreto Ejecutivo No. 578 del 13 de noviembre de A continuación se presenta un recuento de instrumentos legales, metodológicos, presupuestales, de información y conclusiones a manera de línea de base. Instrumentos Legales El marco jurídico de la inversión pública y la gestión de riesgo de desastres en Panamá se presenta a continuación por medio de un cuadro resumen y una descripción de los aspectos más relevantes de cada instrumento. Cuadro 1. Panamá, Resumen de Instrumentos Legales para la Inversión Pública y la Gestión de Riesgo de Desastres Instrumento Legal Breve Descripción Ley 97 de 21 de diciembre de 1998 Crea el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y establece su rectoría en la programación de las inversiones públicas Decreto Ejecutivo 148 de diciembre de 2001 Regula el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) con la rectoría del MEF y la participación Resuelto Núm. 131 del MEF Crea la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del MEF, su estructura y funciones Resolución No.008 de Aprueba y adopta el Manual de Organización y julio de 2008 Funcionamiento del MEF y quedan establecidas las funciones Ley 34 de Responsabilidad Social del 2008 Ley 91 de octubre del 2014 de la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) Establece que los proyectos de inversión pública mayores de diez millones de dólares deben contar con estudios de factibilidad, y menos de diez millones con estudios de prefactibilidad Modifica el artículo 23 de la Ley 34 para proyectos de inversión con estudios de costos y beneficio social (> o = al 0.1 del presupuesto) y de prefactibilidad (< del 0.1 y > de 5 millones de balboas 2

5 Instrumento Legal Decreto Ejecutivo No. 578 del 13 de noviembre de 2014 Ley del Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), Ley 7 de febrero del 2005 Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD), Decreto Ejecutivo Nº 1,101 de diciembre de 2,010 Plan Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres Fuente: Elaboración propia. Breve Descripción Crea el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres Deroga la Ley 22 de 15 de noviembre de 1982 y reorganiza la administración, dirección y funcionamiento del SINAPROC como la institución encargada de ejecutar medidas, disposiciones y órdenes, tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social Establece los principios, objetivos y alcances de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres (GIRD) así como los procesos, instrumentos y mecanismos de implementación. En el Eje Articulador A Reducción del riesgo de desastres en la inversión para el Desarrollo Económico Sostenible contempla medidas específicas para la inversión pública Instrumento de implementación de la PNGIRD para el corto y mediano plazo La inversión Pública en Panamá está reglamentada por la Ley 97 de 21 de diciembre de 1998 mediante la cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas y se le otorga al Ministro del ramo facultades en materia de economía, inversiones públicas, desarrollo social, presupuestario, finanzas públicas y en administración pública. En materia de Economía, Inversiones Públicas y Desarrollo social, establece la mencionada Ley en su artículo 2, que el ministerio tendrá la función de: Diseñar, normar y coordinar, con la colaboración de las demás dependencias del Estado y de acuerdo con la orientación del Órgano Ejecutivo, las propuestas de las políticas públicas económicas, de corto, mediano y largo plazo, así como la estrategia social de acuerdo con las orientaciones emanadas del Gabinete Social, y programar las inversiones públicas. El funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) se basa en el Decreto Ejecutivo No. 148 de diciembre de 2001 que lo crea y lo define como un conjunto de políticas, normas, procesos, metodologías y sistema de información para la formulación, evaluación, capacitación y seguimiento de los proyectos de inversión del sector público. El Decreto Ejecutivo No. 148, establece, entre otras cosas que: Artículo tercero: El SINIP será coordinado por la DPI del MEF, y será un sistema de evaluación previa de los proyectos de inversiones de las entidades estatales. Artículo cuarto: Literal a: Establecer y elaborar sobre la base de las políticas nacionales y sectoriales, una política anual de inversión pública, metodologías, precios 3

6 sociales, indicadores de seguimientos para la gestión de las inversiones públicas. Literal b: Coordinar las acciones a seguir para el planeamiento y gestión de la inversión pública nacional y controlar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión a ser realizados, junto al cumplimiento de las metodologías, pautas y procedimientos establecidos. Literal c: Participar en la preparación y evaluación de los planes, programas y proyectos que se financiera con recursos de los organismos e instituciones de crédito. Artículo quinto: La Dirección del Presupuesto Nacional (DIPRENA), antes de iniciar la discusión presupuestaria con cada unidad ejecutora para la elaboración del presupuesto de inversiones, deberá verificar que cada proyecto cuente con el dictamen técnico favorable de la DPI. También se incorpora como parte de la Normas el Resuelto Núm. 131 del Ministerio de Economía en el cual se crea la Dirección de Programación de Inversiones, su estructura y funciones y la Resolución No.008 de julio de 2008 que aprueba y adopta el Manual de Organización y Funcionamiento del MEF y quedan establecidas las funciones de la DPI, particularmente en relación con proyectos y programas de inversión del sector público. La estructura organizacional del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip), es coordinada por la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) como ente rector y conformada por unas 40 instituciones públicas del país. Los enlaces con el Sinip son las Unidades de Planificación de los Ministerios e instituciones que gestionan proyectos de inversión pública. Figura 1. Panamá, Estructura institucional del Sinip. Fuente: Presentación de la DPI. 4

7 Algunas de las funciones de la DPI son las siguientes: Preparar el programa anual y plurianual de preinversión e inversión pública, en coordinación con el Fondo de Preinversión y las instituciones del Sector Público de acuerdo a las normativas establecidas por el Sinip, con el propósito de concretar las opciones de Preinversión e inversión más rentable y compatible con la política económica y social y las metas macroeconómicas del Gobierno Realizar anualmente el seguimiento financiero y físico del programa de preinversión e inversión, mediante el sistema de información del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip) y la debida coordinación con las entidades ejecutoras, para mejorar la eficiencia en la ejecución presupuestaria; coordinar los programas de capacitación del sector público y el desarrollo de metodologías en formulación y evaluación de proyectos, a fin de mejorar la calidad de la preinversión pública Mantener un inventario actualizado de los proyectos de inversión pública debidamente evaluados, dentro del sistema de información del Sinip, para la preparación anual del programa de preinversión Pública La estructura de la DPI tiene departamentos y áreas o secciones, según se puede apreciar en su organigrama. Figura 2. Panama, Estructura de la Dirección de Programación de Inversiones Fuente: Sitio web del MEF: 5

8 La Ley 34 de Responsabilidad Social de junio de 2008 establece que los proyectos de inversión pública mayores de diez millones de dólares deben contar con estudios de factibilidad, y menos de diez millones con estudios de pre-factibilidad. Dicha Ley tiene por objeto establecer normas, principios y metodologías para consolidar la disciplina fiscal en la gestión financiera del sector público, condición necesaria para la sostenibilidad y crecimiento económico sostenible. Establece que el plan estratégico del gobierno (el cual incluye una estrategia económica y social) debe contener la situación de los pasivos contingentes y otros riesgos que podrían afectar la ejecución presupuestaria. Adicionalmente, estipula que los supuestos macroeconómicos y macrofiscales de mediano plazo deben incluir una evaluación de los principales riesgos fiscales y de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera. El manejo de los gastos derivados de situación de desastre, debe tomar en cuenta las disposiciones de la Ley No. 34 de Dicha Ley establece límites al monto absoluto del déficit del Sector Público No Financiero con relación al Producto Interno Bruto Nominal (PIB) y contempla la suspensión temporal de ese límite en casos de desastres naturales. Adicionalmente, el Reglamento de la Ley No. 34 de 2008, dispone que el proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado incorpore, a partir de la vigencia fiscal 2011, una partida presupuestaria de contingencia general a ser utilizada para hacer frente al pago de los pasivos contingentes que se materialicen en la vigencia fiscal. Por otro lado, en el tema de gestión de riesgo de desastres, Panamá ha evolucionado recientemente, en el marco institucional de una Comisión Nacional de GRD hacia la consolidación de una Plataforma Nacional y en el marco legal, de las reformas a la Ley del SINAPROC a una Política Nacional (PNGIRD) y un Plan Nacional Figura 3. Panamá, Evolución reciente del marco institucional y legal en GIRD. Fuente: Presentación del marco institucional y legal para la GRD. Con base en H. Sanahuja. 6

9 La Ley de SINAPROC establece que es la institución encargada de ejecutar medidas, disposiciones y órdenes tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social. En particular, le corresponde la planificación, investigación, dirección, supervisión y organización de las políticas y acciones tendientes a prevenir los riesgos materiales y psicosociales, y a calibrar la peligrosidad que pueden causar los desastres de origen natural y antropogénico. Asimismo, la Ley ha buscado que se logre la mayor participación de entidades estatales y privadas, la mayor parte de las cuales ya están involucradas como parte del Sistema Nacional de Protección Civil en los temas de competencia de cada una de ellas. La PNGIRD, amparada por el Decreto Nº 1,101, en su eje articulador A. Reducción del riesgo de desastres en la inversión para el Desarrollo Económico Sostenible contempla medidas para la planificación de la inversión publica, protección financiera de la inversión y sistematización, generación de información y evaluación de la inversión. De esta forma, la política asigna de manera específica diferentes roles al Ministerio de Economía y Finanzas. Así, en la medida de Planificación de la inversión publica, el MEF establecerá las orientaciones que garanticen una inversión pública segura en infraestructuras productivas y de servicios, a través del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip), de la Dirección de Programación de Inversiones (DPI). En la medida de Protección financiera de la inversión, el MEF implementará la adopción de inversiones de protección financiera a través de mecanismos de seguros, a través de la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgo del Estado. Igualmente el MEF deberá proveer recursos financieros para garantizar la reposición de activos afectados por el impacto de amenazas naturales. En la medida Sistematización, generación de información y evaluación de la inversión, el MEF en coordinación con la asistencia técnica, de la Dirección de Sistema Nacional de Protección Civil y de la Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastres diseñaran la sistematización de la información y sus criterios sobre cuantificación y valoración de los daños ocasionados por desastres y garantizarán su disponibilidad para la toma de decisiones en el momento de formular o evaluar proyectos de inversión. Asimismo, el MEF deberá diseñar metodologías homologadas de evaluación económica para la inclusión de la gestión de riesgo en la inversión pública, acompañadas de un proceso sistemático de capacitación a los técnicos que tienen relación directa con la formulación y evaluación de proyectos a través de la Dirección de Programación de Inversiones. Finalmente, el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres como instrumento de implementación de la PNGIRD contempla en su Eje Temático 1 Reducción del riesgo de desastres en los procesos de planificación y protección financiera de la inversión un Objetivo estratégico de promover la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación de la inversión pública y privada y desarrollar mecanismos para la protección financiera ante desastres y los siguientes objetivos operativos relacionados con las medidas de la Política. 7

10 1.1.: Incorporar el análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación de la inversión pública 1.2.: Desarrollar instrumentos y medidas para implementación de una estrategia de protección financiera ante desastres 1.3: Sistematizar la información y la evaluación de la inversión en prevención, mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción 1.4.: Fomentar la inversión pública y privada en materia de gestión de riesgos El plan establece acciones con fechas que van desde el año 2011 al Un importante desarrollo reciente de los compromisos del MEF consistente con el Eje Estratégico Articulador A Reducción del Riesgo de Desastres de la Inversión para el Desarrollo Económico Sostenible de la PNGIRD y particularmente con el Objetivo 1.2 del PNGRD es el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres. Dicho marco fue establecido mediante Decreto Ejecutivo No. 578 del 13 de noviembre de Este es un documento orientador para gestionar el riesgo fiscal ante la ocurrencia de desastres asociados al impacto de amenazas naturales. El Marco Estratégico se compone de cinco ejes estratégicos: (i) Identificación, dimensionamiento y entendimiento del riesgo fiscal debido a la ocurrencia de desastres; (ii) Incorporación del análisis de riesgo de desastres en los procesos de planificación de la inversión pública; (iii) Formulación de los componentes para el desarrollo e implementación de herramientas de retención y transferencia del riesgo; (iv) Desarrollo del mercado doméstico de seguros; y (v) Fortalecimiento de la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE) en relación a su rol para diseñar e implementar estrategias de protección financiera. Es importante mencionar que Panamá como miembro activo del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) forma parte del organismo especializado del Centro de Coordinación para la Reducción de Desastres Naturales en América Central CEPREDENAC. En ese contexto, en la XX Reunión Ordinaria de Presidentes Centroamericanos, República Dominicana y Belice, de octubre de 1999, la República de Panamá aprobó el Marco Estratégico para la Reducción de las Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica. Este documento marcó un hito en la generación de lineamientos políticos e institucionales para abordar la relación entre riesgo, desastre y desarrollo. De la misma manera, Panamá participó en el diseño del Plan Regional de Reducción de Desastres, PRRD, como eje de operación del Marco Estratégico antes citado. También Panamá ha adoptado la Política Centroamericana de Gestión Integrada del Riesgo (PCGIR), que fuera aprobada en la XXXV Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, en junio de 2010, en la ciudad de Panamá. Los lineamientos de la PCGIR brindan una orientación y una referencia fundamental para la formulación de la PNGIRD. 8

11 Todos estos instrumentos regionales, hacen mención a la incorporación de la RRD a la infraestructura pública. El MEF también forma parte de los esfuerzos por crear y consolidar la Red Latinoamericana de Gestión de Riesgo e Inversión Pública en la que participan México, Guatemala, Costa Rica, Colombia, Perú y Uruguay. Finalmente, es importante resaltar que el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) se basa en el Decreto Ejecutivo (No. 148 de diciembre de 2001) que norma la inversión pública y regula parámetros sobre cómo atender y desarrollar los temas. Sin embargo, el Decreto Ejecutivo no tiene la fuerza de un Decreto Legislativo y por ello, a partir de 2009 se cuenta con un borrador para una Ley de Inversión Pública que contempla estructuras, normas, procedimientos y sobre todo un mayor alcance y fuerza que el mencionado decreto. También el MEF ha contemplado el desarrollo de una propuesta de modificación de la Ley General de Presupuesto para que se incluya un artículo vinculante con el Sinip, a efecto de que los proyectos de inversión pública cuenten con viabilidad técnica (incluyendo la evaluación del riesgo de desastres) como requisito para ser aprobados dentro del presupuesto de la República. Instrumentos Metodológicos de Inversión Pública El proceso de formulación y ejecución del Programa de Inversión Pública de Panamá se presenta a continuación: Figura 4. Panamá. Proceso de formulación y ejecución de la inversión pública. Fuente: Presentación de la DPI. 9

12 Los proyectos que son ingresados al Sinip deben observar las Normas y procedimientos del Sinip para la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas. Vigencia 2016 de la DPI. Figura 5. Panamá, Portada de las Normas y Procedimientos del Sinip Fuente: DPI El documento de Normas y Procedimientos desarrolla la parte conceptual del Sinip (objetivos y componentes) y el proceso de formulación y evaluación de proyectos de inversión pública que requieren financiamiento (presentación, normas específicas, dictamen de elegibilidad, dictamen técnico, codificación de programas y proyectos, programas, etc.). Sin embargo, el documento no cuenta por ahora con una sección específica sobre análisis de riesgo. Sin embargo, a finales de 2012, se elaboró la Propuesta para la Modificación de las Normas y Procedimientos del Sinip para la Incorporación de la Gestión de Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversión Pública. La propuesta recomienda la inclusión de la evaluación de amenazas, la calificación de vulnerabilidad y la estimación del indicador de riesgo de desastres algunos de los cuales se derivan de la variabilidad climática en los proyectos de inversión pública, a efecto de que pueda declararse su viabilidad y sostenibilidad en el tiempo. La propuesta deja por fuera la valoración económica de la inclusión de la variable riesgo de desastres en los proyectos de inversión pública, en el entendido de que se incorporará en subsecuentes esfuerzos por la DPI/MEF en el mediano y largo plazos. 10

13 Es importante mencionar que fuera del ciclo de proyectos de inversión pública existe normativa del Colegio de Ingenieros Civiles de la Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA) en el Reglamento de Diseño Estructural o Reglamento Estructural Panameño (REP 2014) que se aplica a la infraestructura pública. Estos estándares son para carga sísmica, geotecnia, vivienda unifamiliar resistente al sismo y para diferentes tipos de construcción tales como mall, hospital, escuela. La Junta Técnica de Ingeniería y Arquitectura es una entidad gubernamental, creada y fundamentada en la Ley 15 de 26 de enero de 1959, modificada por la Ley 53 de 4 de febrero de 1963; Decreto 175 de 18 de mayo de 1959; Decreto 775 de 2 de septiembre de 1960 y el Decreto 257 de 3 de septiembre de 1965; con atribuciones técnicas, normativas y de vigilancia para los fines de esta ley, con jurisdicción en todo el territorio nacional También los contratistas tienen que utilizar códigos de Estados Unidos tales como el American Concrete Institute (ACI), American National Standards Institute (ANSI) y la ASTM International, antes la American Society for Testing and Materials (ASTM) para el caso de carreteras y puentes. En síntesis, no existe un mecanismo formal de aprobación técnica de los PIP con inclusión del AdR. Sin embargo hay algunos casos, en los proyectos con financiamiento externo, donde sí se han realizado este tipo de evaluaciones. El MEF se encuentra explorando el desarrollo de una guía metodológica básica para la inserción del análisis de riesgo en los PIP del Sinip. Para ello, se está llevando a cabo una revisión documental de las mejores prácticas de la aplicación de la gestión de riesgo en los PIP en el contexto latinoamericano. Hay interés explícito de los funcionarios del MEF en los casos de Costa Rica y Perú. Instrumentos Presupuestales El Sistema de Gestión Presupuestaria (SGP) de Panamá, está conformado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en todas las etapas del proceso presupuestario por los organismos públicos. Tales políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos están contenidos en las Leyes Anuales de Presupuesto, así como en los reglamentos y directrices que emite la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA), en su condición de órgano rector del sistema de presupuesto. El sistema está regulado por la Constitución de la República, la Ley Orgánica de la Contraloría de la República, la Ley de creación del Ministerio de Economía y Finanzas, la Ley 55 de 27 de diciembre de 2000, por la cual se dicta el presupuesto general del Estado para la vigencia del año 2001, Decreto Ejecutivo No. 28 de 4 de febrero de 2000, por el cual se adopta el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá (SIAFPA), la Ley 34 de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal y sus posteriores modificaciones y otras regulaciones, tales como el Código Fiscal. 11

14 El proceso presupuestario de Panamá, de forma similar a otros países comprende las fases de programación, formulación, aprobación por parte del organismo legislativo, ejecución y seguimiento y evaluación. El presupuesto de egresos se integra por los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de deuda. De tal forma que el Programa de Inversión Pública está conformado por todos los PIP y forma parte del presupuesto nacional. Como ya se ha mencionado antes, la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) y su instrumento de implementación, el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres (PNGRD) contemplan ejes, medidas, objetivos y acciones, respectivamente, para la reducción de riesgo de desastres de la inversión para el desarrollo económico sostenible que incluyen la protección financiera y transferencia del riesgo. Asimismo, la formulación de estrategias de movilización de recursos. En particular, le corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): implementar el Fondo de Emergencias que ya está contemplado en el marco normativo vigente, con identificación clara de los mecanismos para su utilización y vínculos con el Plan Nacional de Emergencias. promover la creación e implementación de un Fondo de Prevención que permitirá financiar parte de las acciones prioritarias y estratégicas que se incorporen en el Plan Nacional de Gestión de Riesgos. asignar partidas presupuestarias específicas al interior de los ministerios y demás instituciones gubernamentales según las competencias y ámbitos de acción, para fortalecer las capacidades institucionales para la gestión del riesgo de desastres. En correspondencia con el PNGRD , el Gobierno de Panamá ha incorporado diferentes herramientas financieras para gestionar el impacto negativo de los desastres sobre las finanzas públicas. Los instrumentos financieros implementados en los últimos años el Fondo de Ahorro de Panamá y la contratación de dos líneas de crédito contingente ante desastres con el BID y con el BM. Como se ha mencionado anteriormente, el gobierno de Panamá ha aprobado el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres en noviembre de 2014, con el propósito de continuar avanzando en la implementación de la estrategia de gestión financiera de riesgo de desastres y la necesidad de contar con un marco orientador en la materia. Efectivamente, el eje III del Marco Estratégico Formulación de los componentes para el desarrollo e implementación de herramientas de retención y transferencia del riesgo de manera específica considera instrumentos ex-ante y ex-post. Además de fondos habilitados para ser usados en caso de desastres de gran magnitud (Fondo de Ahorro de Panamá) y líneas de crédito contingente suscritas con el BID y BM, ya mencionadas, se contempla un esquema de co-aseguro de activos públicos, con el fin de complementar los recursos financieros ex-post que deben ser garantizados después de la ocurrencia de un evento. El MEF promueve el desarrollo ex-ante de una estrategia por capas para gestionar financieramente el riesgo de desastres. 12

15 Figura 5. Estrategia de financiamiento por capas para los desastres asociados al impacto de amenazas naturales (instrumentos vigentes e instrumentos a ser evaluados) Fuente: Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres El Fondo de Ahorro de Panamá (también denominado Fondo Soberano) fue creado por la Ley 38 de junio de 2012, el Decreto Ejecutivo 1068 de septiembre de 2012 y los Acuerdos de Junta Directiva del Fondo. El fondo responde a las necesidades del Estado panameño de canalizar aumentos importantes en futuros ingresos de manera responsable y prudente y las principales fuentes de recursos para el mismo serían los aportes excedentes del Canal de Panamá. El fondo será utilizado en casos predeterminados (desastres naturales, crisis económicas), como herramienta contra-cíclica para evitar la contracción de deuda. La línea de crédito contingente está constituida por dos operaciones de préstamo con el BID y el BM. El préstamo contingente para emergencias por desastres naturales por US$100 millones fue aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en En casos de catástrofes tales como sismos e inundaciones, los recursos de la operación serán puestos rápidamente a disponibilidad del gobierno, el que podrá utilizarlos para proveer asistencia inmediata y reanudación de servicios básicos a los damnificados. El rápido acceso a liquidez permitirá reducir el impacto que las eventuales emergencias puedan tener sobre las finanzas públicas, garantizando una mayor estabilidad en el crecimiento económico a largo plazo. 13

16 El tipo de gastos que podría cubrir el préstamo del BID incluyen una amplia gama de bienes y servicios necesarios para la atención de las emergencias de este tipo, tales como: equipo sanitario de emergencia; vacunas y medicamentos; instalaciones y equipo para refugios temporales; alimentos para poblaciones afectadas. El crédito también podrían financiar el costo del personal de emergencia para atender a los damnificados; alquiler de equipos e instalaciones de energía, transporte, comunicaciones y almacenamiento; rehabilitación temporal de infraestructura; y reanudación de servicios básicos inmediatamente después de ocurrido un desastre. En el caso del Banco Mundial el préstamo para políticas de desarrollo sobre gestión del riesgo de desastres, con opción de desembolso diferido ante catástrofes (CAT DDO, por sus siglas en inglés) tiene un monto de US$66 millones que se activa con base en la declaración de Estado de Emergencia. Esto es un financiamiento presupuestario para el Gobierno por un periodo inicial de tres años. Este préstamo tiene como propósito mejorar la capacidad el Gobierno de Panamá para implementar su programa de gestión de riesgo de desastres para las catástrofes naturales y de esa forma, complementar otros instrumentos que forman parte del mismo y están en consonancia con el marco global del Banco Mundial en esta área, con énfasis en la prevención y no solo en la respuesta a las catástrofes. El préstamo del Banco Mundial ha apoyado al desarrollo de la Política Nacional de Gestión Integral de Riesgo de Desastres y al fortalecimiento de las funciones de la Dirección de Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE). En ambos casos (BID y BM) los recursos son de libre utilización, y se enmarcan en el procedimiento establecido en la Ley 22 de Contrataciones Públicas para casos de emergencia. Panamá también cuenta con el Fondo de Asistencia para la Vivienda que está destinado a hacer frente a las necesidades de vivienda resultantes de catástrofes naturales. En relación con la creación e implementación de un Fondo de Prevención, Panamá junto al resto de países de Centroamérica oficializaron la creación del Fondo Centroamericano de Fomento de la Gestión Integral de Riesgo a Desastres (FOCEGIR) para prevenir desastres naturales. La resolución que crea el FOCEGIR fue firmada en la capital panameña por representantes de organismos de protección civil de México, Guatemala, Honduras, El Salvador, Belice, Costa Rica, Panamá y Nicaragua en septiembre de El FOCEGIR es un fondo autónomo que se nutrirá de la cooperación internacional y que complementará los recursos que los países centroamericanos ya tienen asignados para dar cumplimiento a sus políticas nacionales de gestión de riesgo a desastres. La iniciativa facilitará la financiación de proyectos nacionales y regionales de prevención y preparación para enfrentar y gestionar las amenazas del cambio climático. La fase de diseño e implementación del FOCEGIR fue apoyada técnica y financieramente por el Banco Mundial y espera que en los primeros tres años de su implementación alcance los 24 millones de dólares. 14

17 En cuanto a la asignación de partidas presupuestarias, se ha hecho un esfuerzo de rastreo del presupuesto asignado por desastres naturales del año 2,000 al 2,010 por institución. Cuadro 2. Panamá, Distribución de fondos para gestión de riesgo por institución Fuente: MEF, 2010 Algunas conclusiones de este ejercicio, son las siguientes: 1) Fue muy complejo rastrear los fondos asignados en los sectores para las distintas dimensiones de la gestión de riesgos por la falta de descriptores/identificadores relacionados con esos temas en la información presupuestaria. 2) En particular, fue muy difícil identificar los fondos asignados para actividades/proyectos en prevención y mitigación, siendo la información de recursos asignados a actividades de respuesta/rehabilitación las que pudieron identificarse con mayor facilidad. 3) La información de fondos utilizados para los temas de gestión de riesgos en general no está documentada, y solo es posible discriminarla en las partidas presupuestarias con la ayuda de los funcionarios técnicos con mayor memoria institucional. En algunos casos, donde se dio un recambio de funcionarios en los últimos años, fue imposible rastrear la información. 4) La información mejor documentada es para el caso de desastres que demandan una adenda en el presupuesto, y en cuyo caso existe un documento donde se detallan los fondos asignados a cada ministerio/sector para realizar las tareas de respuesta y rehabilitación post-desastre. 5) Aún para los casos de asignación de partidas excepcionales para atender las tareas de respuesta y rehabilitación, no existe una metodología uniforme entre sectores para la evaluación de las pérdidas y mucho menos para el cálculo del impacto fiscal de los desastres. 15

18 Como resultado de este aprendizaje, el Objeto de Gasto 912 para la Gestión de Riesgo de Desastres fue creado por Resolución Administrativa No. 030 del 28 de marzo de 2013 y el MEF en encuentra en el proceso de modificación del Manual de Clasificaciones Presupuestarias del Gasto Público. Este está destinado para ser utilizado por las instituciones que planifiquen actividades de inversión ex-ante de gestión de riesgo de desastres en sus propuestas presupuestarias que son presentadas ante la Dirección Nacional de Presupuesto de la Nación (DIPRENA). El SINAPROC está autorizado a solicitar el apoyo financiero de los organismos gubernamentales involucrados en todas las fases de la GDR a través de reasignaciones presupuestarias para financiar actividades inmediatas de respuesta ante emergencias, después de la declaración de Estado de Emergencia por el Consejo de Gabinete. Asimismo, la Asamblea Nacional puede aprobar aumentos de presupuesto a pedido del MEF, y Gobierno Nacional puede solicitar una suspensión temporal de los límites financieros para salvar la brecha causada por los choques financieros, incluidos los desastres causados por eventos naturales (Ley 34 de 2008, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal). Sistemas e Instrumentos de Información En relación con la gestión de proyectos de inversión pública, a partir del año 2011 se impulsó el desarrollo del software del Sistema Integrado de Planificación, Monitoreo y Evaluación de Proyectos (SIPMEP) con cinco instituciones piloto: Ministerio de Educación (MEDUCA), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de Obras Públicas (MOP), Instituto de Acueductos y Alcantarillados (IDAA) y el Instituto de Geociencias de la Universidad de Panamá. Este sistema estaba basado en los estándares y mejores prácticas establecidas por el Project Management Institute (PMI) y consideraba la inclusión del capítulo viii) manejo de riesgos y xi) monitoreo de proyectos. En el año 2012 se promovió el desarrollo de un catálogo de riesgos (que incluye el riesgo de desastres) en el marco del SIPMEP. Dicho catálogo contemplaba contenidos para los riesgos de tipo político, macroeconómico o fiscal, social, de administración del proyecto, de gestión fiduciaria, ambiental y finalmente, riesgo de desastres asociados a eventos naturales. Este último componente, de manera específica, contempla 1. Lluvias intensas, inundaciones y deslizamientos, 2. Huracanes, 3. Sismo, 4. Otros. Finalmente y recientemente, el MEF tomó la decisión de abandonar el SIPMEP y continuar con el Sistema Integrado de Información (Banco de Programas y Proyectos). Este es el sistema que permite la gestión y toma de decisiones de manera oportuna, confiable y adecuada para la ejecución, seguimiento, control y evaluación de la inversión pública. Esta herramienta informática cuenta con información de proyectos, homogénea y estandarizada, para cumplir con el objetivo de apoyar al proceso de toma de decisiones de la gestión de la inversión pública, cuenta además con equipo computacional de alta tecnología que se conecta en línea con todas las instituciones del sector público y abarca su puesta en marcha o funcionamiento. 16

19 El Banco de Programas y Proyectos vincula las actividades de preinversión, con el proceso de asignación de recursos y ejecución presupuestaria. De esta forma, el banco es una herramienta esencial del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (Sinip) y con el mismo, se tiende a apoyar las labores de programación de preinversión e inversión de las instituciones inversoras y del nivel central. El Sistema de Información Geográfica (SIG) del Sinip es una herramienta importante y complementaria del Banco de Proyectos, que facilita el proceso de programación, preinversión, ejecución y administración de proyectos, mediante la visualización geográfica de los mismos. El mismo está siendo desarrollado en la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) en el marco del Componente 3 (Fortalecimiento del Sistema Nacional de Inversiones Públicas) del Programa BID 1430/OC-PN (Modernización y Fortalecimiento de la Gestión Económica y Fiscal Fase II). Este es un esfuerzo interinstitucional, en coordinación con Contraloría General de la República, Secretaría de la Presidencia para la Innovación Gubernamental, SENACYT y las instituciones inversoras del Gobierno de Panamá, con el propósito de captar, ordenar y procesar la información de los proyectos de inversión pública. Con respecto a la información sobre gestión de riesgo, es importante tomar en cuenta la Ley Que reorganiza el Sistema Nacional de Protección Civil, que establece que dentro de las funciones del SINAPROC, en el Artículo 5, numeral 1. recopilar y mantener un sistema de información, a través de un centro de datos moderno con la finalidad de obtener y ofrecer las informaciones necesarias para la planificación de estrategias y medidas sobre gestión de riesgo y protección civil y en el numeral 5. promover programas de educación, análisis, investigación e información técnica y científica sobre amenazas naturales y antropogénicas, para tal efecto, cooperará y coordinará con organismos estatales y entidades privadas e internacionales del sector educativo, social y científico. Por su parte, el Reglamento de la Ley establece en el Artículo 4, sobre Las finalidades de la organización del Sistema Nacional de Protección Civil, literal c) que el mismo debe mantener actualizada una base de datos sobre la información de riesgos en el ámbito nacional. En el Artículo 5 en relación con las funciones del sistema, establece como funciones en el literal b) mantener un sistema de recolección de la información acerca de las distintas amenazas naturales o antrópicas, con el fin de apoyar los procesos de toma de decisión de las autoridades del Sistema y en el literal h) procurar que el proceso de toma de decisiones operativas se lleve a cabo fundamentado en información actualizada y debidamente confirmada. En el mismo reglamento asigna dentro de las funciones a la Dirección General de Protección Civil en el Artículo 7, literal e) compilar la información que deba incorporarse a los estudios de Riesgo. Asimismo, el Artículo 8 establece que corresponde a las Direcciones Provinciales, Regionales y Comarcales, las siguientes funciones: e) Compilar la información que deberá incorporarse a los estudios de riesgo, en coordinación con la Dirección general de Protección Civil; i) Mantener debidamente actualizada la información necesaria para fines de la protección civil en la provincia, región o comarca. 17

20 El Artículo 14, en relación con la obligación de organismos públicos y privados cuya misión sea el estudio científico o tecnológico acerca de fenómenos sismológicos, hídricos, volcánicos, ambientales y meteorológicos, establece que están en el deber de suministrar al Sistema toda la información que sea requerida o que revista importancia para la prevención, mitigación y manejo de situaciones de emergencias o desastre. En relación con la evaluación de los estudios de impacto ambiental, el Art. 21 del reglamento, establece que la información que genere la Dirección General de Protección Civil para apoyar La evaluación de los estudios de impacto ambiental establecidos en el Título IV, Capítulo II, de la Ley General de Ambiente, es de obligatorio cumplimiento y cualquier costo que ésta genere deberá ser sufragado por cuenta del promotor. Y en relación con los estudios de riesgos, el Art. 22 dicta que los Estudios de Riesgos serán parte integral y complementaria de los Estudios de Impacto Ambiental reglamentados en el Decreto Ejecutivo 59 de 16 de marzo de 2000 y será la Dirección General de Protección Civil la entidad competente para evaluarlos y aprobarlos, siendo éstos de obligatorio cumplimiento para su titular quien deberá sufragar cualquier costo que éste genere. Así, el Reglamento en otros artículos, establece otros aspectos relacionados con información tales como los derechos y obligaciones de los ciudadanos (Art. 12, literales g, i, l), relación con los medios de comunicación (Art.13) y alertas, declaratorias, características y contenido (Arts. 36, 37 y 38). En relación con la información de eventos desastrosos el SINAPROC ha manejado el sistema desinventar.org, el cual recolecta información sobre eventos a partir de fuentes hemerográficas y puede ser consultado como referente para la formulación de proyectos. Desafortunadamente, al parecer, el sistema se ha quedado desactualizado desde hace un año y medio, debido a que el personal fue reasignado a otras tareas. El SINAPROC también genera informes de Comité de Operaciones de Emergencia en el caso de eventos de gran magnitud. En cuanto a desarrollo de sistemas, el sector público panameño cuenta con información georeferenciada de escuelas e infraestructura vial. Por otro lado, el Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia (IGNTG) de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI) impulsa la Infraestructura Panameña de Datos Espaciales (IPDE) en coordinación con varias instituciones. Se han desarrollado estudios de riesgo sísmico para David y ciudad de Panamá de la plataforma CAPRA para los portafolios de salud y educación. No hay mapas de amenazas y vulnerabilidad y en general, no existe información oportuna y confiable. Hay alguna información disponible en el Centro del Agua del Trópico Húmedo para America Latina y el Caribe (CATHALAC) y otras bases de datos regionales, tales como Desinventar, Redhum, CRID pero no hay evidencia de que los formuladores de PIP tengan acceso y hagan uso de las mismas. 18

21 Desafíos El gobierno de Panamá ha logrado algunos avances importantes en la incorporación de la RRD en el sistema y procesos de inversión pública, sin embargo plantea como tareas pendientes las siguientes: Revisar la normativa. Particularmente la referida al marco de los procesos y proyectos de inversión pública para asegurar que todas las instituciones públicas incorporen de manera efectiva la RRD. Incorporar el análisis de riesgo en los módulos de preinversión y seguimiento de Banco de Proyectos. Especialmente en las Normas y procedimientos del Sinip para la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas. Aplicar el análisis de riesgo a la evaluación económica del proyecto. Esto significa introducir la posibilidad (probabilidad) de la ocurrencia de un peligro en la evaluación del proyecto. Esto como hipótesis de que una vulnerabilidad determinada, podría conllevar a la ocurrencia de daños (pérdidas), interrumpir los flujos de beneficios del proyecto y en consecuencia, afectar su rentabilidad o conducir a reconstrucción para continuar los beneficios del proyecto. Con esto, se incluye como parte del proyecto las medidas que reduzcan el daño, y permite evaluar los beneficios y costos de dichas medidas. Capacitar en el uso del clasificador del objeto del gasto dentro del Presupuesto. Para profundizar en el uso de instrumentos orientados a proveer la información que facilite la ubicación de los gastos según su naturaleza y destino para los fines que se autorizan dentro de un esquema de presupuesto por programas. Implementar gradualmente el análisis de riesgo mediante pilotos. Definir algunas instituciones piloto (por ej. Educación, Salud, Obras Públicas) mediante algunos criterios para implementar el análisis de riesgo. Esto permitirá una retroalimentación y aprendizaje sectorial en la implementación del AdR en los PIP. Desarrollar guías conceptuales de AdR para diferentes tipos de proyectos. De forma gradual, desarrollar guías conceptuales de AdR para centros educativos, instalaciones de salud, carreteras, puentes, desechos solidos, acueductos y alcantarillados, etc. Proceso de capacitación y asistencia técnica. Fortalecer las capacidades del MEF para los procesos de capacitación y asistencia técnica en materia del análisis de riesgo en los procesos y proyectos de inversión pública. El establecimiento de alianzas estratégicas con actores nacionales e internacionales con experiencia en gestión de riesgo y adaptación al cambio climático en términos de: o Guías metodológicas o Elaboración de la normativa o Capacitación y asesorías técnicas o La puesta en práctica del concepto. etc. Levantar una línea base sobre desastre y sus costos. Desarrollar metodología y herramientas para la recopilación de información y la estimación de los daños y pérdidas por causa de desastres naturales. 19

22 Establecer estrategia de información y sensibilización a las entidades. Desarrollar estrategias de información de riesgo de desastres y que permitan el acceso a los formuladores de proyectos de inversión pública. También estrategias de sensibilización sobre la necesidad de incorporar la RRD en la inversión pública para tomadores de decisión de alto nivel de la administración pública. Referencias Calvo Drago, Jorge D Integración de la Gestión de Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático en la Inversión Pública. Centroamérica. BID Washington. CCAD Estrategia Regional De Cambio Climático DOCUMENTO EJECUTIVO. Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). CEPAL Información para la gestión del riesgo de desastres, Estudios de Caso de Cinco Países, Informe Técnico Principal. Naciones Unidas, Banco Interamericano de Desarrollo -BID.. Desastres y Desarrollo: El Impacto en 2010 (Cifras preliminares) en: La Economía del Cambio Climático en América Latina y el Caribe. Síntesis Naciones Unidas, Santiago de Chile Manual Para La Evaluación del Impacto Socioeconómico y Ambiental de los Desastres, from =/mexico/tpl/p9f.xsl&base=/mexico/tpl/top-bottom.xsl. Retrieved June 26, 2012, from CEPAL y Banco Mundial, CEPREDENAC Diagnóstico y análisis de normas legales de inversión en los sistemas nacionales de inversión pública de américa central. CEPREDENAC Guía actualizada de evaluación económica de la inclusión de la variable riesgo de desastres en la inversión pública y su aplicación en proyectos de desarrollo en Panamá, Honduras y Nicaragua. 2da. Edición Guía para la evaluación económica de la inclusión de la variable riesgo de desastres en la inversión pública Política Centroamericana de gestión integral de riesgo de desastres (PCGIR). CEPREDENAC. Dirección de Programación de Inversiones, Ministerio de Economía de Finanzas, Panamá. Normas y Procedimientos del Sinip para la Formulación del Anteproyecto del Presupuesto de Inversiones Públicas para la Vigencia 2015, MEF, Grupo Banco Mundial y GFDRR Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres. SELA Seminario Regional Sobre Inversión Pública y Mecanismos Financieros, Seguros y Reaseguros Contra Desastres En América Latina y El Caribe: 20