Minuta. Aspectos del Proyecto de Ley que Perfecciona el Sistema de Pensiones

Transcripción

1 Minuta Aspectos del Proyecto de Ley que Perfecciona el Sistema de Pensiones 1. La propuesta del Gobierno para perfeccionar el sistema de pensiones tiene como uno de sus ejes centrales la creación del Sistema de Ahorro Colectivo a partir de una cotización de 5% de cargo del empleador y administrado por una entidad pública con las máximas garantías de independencia, eficiencia e idoneidad técnica. 2. Es una propuesta cuyo objetivo principal es mejorar las pensiones de hoy y en el futuro aún más. Se hace cargo de mejorar la suficiencia del sistema de pensiones, especialmente para las mujeres y la clase media, a través cambios graduales y sostenibles en el tiempo. 3. Los cambios propuestos fortalecen además importantes principios de la seguridad social: se incluyen mayores grados de solidaridad, se mejora la equidad de género, se reincorpora la cotización de cargo del empleador pasando a un sistema verdaderamente tripartito, y se fortalece el rol del Estado en la seguridad social. 4. Este es un paso sustancial en el fortalecimiento de nuestro sistema de seguridad social que profundiza el carácter mixto del sistema de pensiones, otorgando al Estado nuevas responsabilidades en este ámbito. 5. Lo anterior, sumado a una mejor regulación del sistema de ahorro individual y al fortalecimiento de la cobertura, permitirá incrementar las pensiones de manera sustentable, velando por mantener incentivos adecuados, y dotando al sistema de una mayor legitimidad social. 6. El Sistema de Ahorro Colectivo (SAC) es un sistema de ahorro y transferencias solidarias financiado con una cotización de seguridad social que se incrementará gradualmente y alcanzará en régimen a un 5% de la remuneración o renta imponible del trabajador: 3% de esa cotización ingresará al Fondo de Ahorro Personal y el otro 2% se abonará a un Fondo de Ahorro Colectivo. 7. Los beneficios del SAC son: (i) el aporte solidario intergeneracional, (ii) el bono compensatorio para mujeres, (iii) el aporte solidario intrageneracional y (iv) el ahorro en cuentas personales que complementará pensiones. 8. El aporte solidario intergeneracional es un mecanismo de transferencias mensuales destinado a aumentar en alrededor de un 20% las pensiones autofinanciadas de vejez de AFP, a partir de los 65 años de edad. Para los futuros jubilados, el componente intergeneracional sumado al ahorro personal incrementará en al menos 20% en promedio la pensión de vejez AFP autofinanciada. Es un beneficio independiente y adicional al APS y tiene un tope absoluto para las pensiones más altas. 9. El bono compensatorio para las mujeres corresponde a transferencias mensuales a partir de los 65 años, a la pensión de vejez de AFP de las mujeres, para que a la misma edad y teniendo el mismo saldo en su cuenta de capitalización individual, hombres y mujeres reciban una pensión equivalente. De esta manera se hace cargo de la diferencia en el monto de las pensiones que produce la mayor expectativa de vida de las mujeres. Este beneficio será creciente con los años de postergación del retiro pues reconocerá el esfuerzo adicional de quienes postergan pensionarse. Quienes jubilen a

2 los 65 años, recibirán una plena compensación para tener una jubilación igual a la de un hombre con el mismo ahorro (mayor expectativa de vida de la mujer). La postergación voluntaria de la edad de retiro hasta los 65 años incrementaría la pensión entre 35% y 50% y el efecto adicional del bono en ese caso es de un aumento promedio en torno a 14%. 10. El aporte solidario intrageneracional es un mecanismo de ahorro con redistribución, calculado sobre el saldo remanente en el Fondo de Ahorro Colectivo, descontados el aporte solidario intergeneracional y el bono compensatorio para las mujeres. 11. En el largo plazo, con el esquema propuesto, aumentan en promedio 50%, pero lo hacen relativamente mas para las mujeres y las personas que ganan menos que el promedio % a las AFPs en cuentas individuales: En la discusión pública se ha planteado como alternativa que la cotización de 5% sea destinada a las AFPs. Es importante considerar que en ese caso los efectos en pensión se verificarán lentamente y llegarán al 50% de aumento de la pensión sólo en el largo plazo, y para aquellos que pasan toda su vida laboral bajo la nueva tasa de cotización. El aumento en la cotización no tendría efectos en quienes ya se jubilaron y los impactos serían muy acotados en aquellos que están prontos a jubilar. Lo anterior se presenta en el gráfico a continuación. 14 Efecto Esquema de Ahorro Individual Puro (Pensión Adicional/Salario Promedio, %) Fuente: Ministerio de Hacienda. Resultado respecto del último salario para un hombre, densidad de cotización mediana, crecimiento salarios de 1,5% anual.

3 13. 5% a un esquema de reparto puro: Otra alternativa planteada en la discusión pública es la de destinar la cotización de 5% a un sistema de reparto, es decir repartirlo entre los retirados actuales. En este caso si bien aumentarían significativamente las pensiones actuales, el sistema no es sostenible con los beneficios iniciales y en el futuro las pensiones disminuirían producto de los efectos de la transición demográfica, o alternativamente el sistema requeriría aumentar la tasa de cotización sostenidamente. Las generaciones futuras tendrían que pagar por los beneficios actuales. 18 Efecto Esquema Reparto Puro (mayores de 65 años) (Pensión Promedio/ Salario Promedio) Fuente: Ministerio de Hacienda. Resultado respecto del último salario para un hombre, densidad de cotización mediana, crecimiento salarios de 1,5% anual. 14. Finalmente, las Propuestas A y B surgidas en el marco de la Comisión Bravo son otras alternativas que han estado presente de forma importante en la discusión pública. 15. La propuesta A es una combinación de la propuesta de que vaya todo a la AFP (en el caso específico se propuso 2%) y usar otra parte de la cotización (otro 2%) como ingreso de la nación para aumentar el pilar solidario. Esto último implica tratar las cotizaciones como impuesto, con problemas de incentivos y constitucionales. 16. La Propuesta Global B aborda como uno de sus objetivos fundamentales el dotar de mayor legitimidad al sistema, incorporando mayor solidaridad a éste a través de la creación de un nuevo pilar de seguridad social. Dicho Pilar propone un componente de Seguro Social con aporte tripartito por los primeros $ de ingresos de todos los trabajadores, con un esquema de Cuentas Nocionales y beneficios pareados, y para los

4 ingresos superiores a $350 mil se mantiene el actual Sistema de Capitalización Individual (se estima que la mitad de los flujos de ahorro financiero que actualmente se destinan a las CCI irían al Fondo Colectivo Solidario). El Sistema de Registro Nocional de Contribuciones (SRNC) para todos los trabajadores es administrado como un fondo colectivo solidario. 17. Un elemento crítico de esta propuesta es la sustentabilidad intertemporal del esquema, ya que su estabilidad depende críticamente del parámetro correspondiente al umbral de ingreso que separa los subsistemas que crea. Es un esquema que por la parte correspondiente al 10% puede disminuir fuertemente el ahorro en relación al sistema actual (pasa a un sistema parcialmente fondeado). De acuerdo al estudio encargado al Banco Central, un menor ahorro tiene consecuencias negativas directas sobre nivel de PIB y salarios. 18. Por otro lado, combina financiamiento vía impuestos (cotización de 6% de cargo fiscal) con financiamiento vía cotizaciones (4% cargo empleador) para otorgar los complementos por fondos pareados a las pensiones nocionales bajas, lo cual no es recomendable como diseño porque al mezclar las fuentes de financiamiento se dificulta el análisis del desempeño de un sistema y en el mediano plazo se pueden generar presiones fiscales que pongan en riesgo su sustentabilidad. Por cierto, además, dada la sitación fiscal por la que atraviesa el país, no hay ninguna posibilidad de asignar hoy ni en el futuro previsible la cantidad de recursos que este diseño requiere. Nuestra estimación es que la propuesta en su conjunto tiene un costo anual del orden de 2,5% del PIB. 19. De existir recursos fiscales, parecería mas apropiado inyectarlos al Pilar Solidario ya que el uso propuesto disminuye su progresividad (el mayor monto de beneficios financiado con recursos fiscales destinado a trabajadores con Pensión Autofinanciada Nocional que equivale a la mitad de la diferencia entre el salario mínimo y la PBU). 20. La Pensión Básica Universal propuesta al ser uniforme y focalizada al 80% puede generar desincentivos a la cotización y presenta una gran discontinuidad en su umbral. Además, disminuye su progresividad. 21. Respecto del mercado laboral el complemento por fondos pareados propuesto, podría disminuir los incentivos al ahorro al tener una parte plana donde mayores cotizaciones no tienen efectos en la pensión para una densidad de personas elevada. 22. Asimismo, la cotización por el pareo de cargo del empleador y del Estado para el Subsistema Nocional podría generar mayores efectos adversos en el mercado laboral, ya que al ingresar al Fondo Colectivo, el pareo no necesariamente beneficiará a todos los trabajadores. La vinculación entre cotización y beneficio no es directa. 23. Algunos otros aspectos que hacen complejo dicho diseño son: a. El sistema no incluye otorgamiento de Pensiones de Invalidez y Sobrevivencia, quedando acotado y de forma parcial en el Subsistema de AFP. b. La transición para el stock de pensionados no se encuentra abordada respecto de pensionados IPS, y no se especifica respecto de afiliados no pensionados.

5 24. En síntesis, existen principios y elementos positivos de la Propuesta B que fueron recogidos en la propuesta del Gobierno, especialmente allegar beneficios a la clase media, pero resguardando aquellos que podían tener efectos no deseados. 25. Finalmente, es importante destacar que la propuesta del Gobierno tiene importantes efectos redistributivos en el espíritu de la propuesta B: a. Desde jóvenes a adultos mayores: a través del aporte solidario intergeneracional que permitirá aumentar las pensiones de los actuales pensionados de vejez AFP, en torno a 20% a partir de 65 años. Esto implica que para un hombre con 25 a 30 años de cotizaciones existe un mejora de su tasa de reemplazo (respecto de su ultimo sueldo) de aproximadamente 10pp. b. Desde Hombres a Mujeres: a través del Bono Compensatorio para las Mujeres: que beneficiará a partir los 65 años a las mujeres que se pensionen (en torno a 14% para quienes posterguen retiro por efecto directo y significativamente mas por efectos indirectos). c. Desde trabajadores de altos ingresos a trabajadores de bajos ingresos: a través del aporte solidario intrageneracional. Esto tiene efectos significativos para los mas vulnerables: una persona que recibe el salario mínimo termina ahorrando mas de 5% cada año en su cuenta personal. 26. La solidaridad es una característica distintiva del Sistema de Ahorro Colectivo, incorporando un principio fundamental de la seguridad social a nuestro sistema. Junto con ello se vela además por mantener adecuados incentivos al ahorro y en el mercado laboral, así como por la sustentabilidad de largo plazo en el diseño del sistema de pensiones.