Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones

Transcripción

1 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Hacia la eliminación del IEPS en beneficio del servicio público de telecomunicaciones y la convergencia

2 2 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Hacia la eliminación del IEPS en beneficio del servicio público de telecomunicaciones y la convergencia Se propone la eliminación del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) a las telecomunicaciones, considerando que no se tratan de bienes de lujo sino de infraestructuras y servicios públicos esenciales para el desarrollo del país. La actual tasa impositiva reduce la adopción de los servicios de telecomunicaciones ante un encarecimiento artificial de los servicios que recae directamente sobre los consumidores. La reducción permitiría incrementar la penetración y consumo del servicio, lo que ampliaría la base gravable bajo otros impuestos como el IVA y la facturación del sector, conforme al espíritu de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y competencia económica.

3 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 3 Antecedentes: rectoría económica del Estado Desde los orígenes del Estado, la política fiscal ha sido causa de innumerables paradojas en la política pública. Por un lado, los ingresos son vitales para el funcionamiento de la administración e inversión pública y, por el otro, mal manejados son causa de arcas fatigadas y sin futuro. En un extremo la política fiscal puede estimular el proceso productivo al incentivar amplios sectores de la economía e incrementar la recaudación a mediano plazo. Por lo anterior, los fines de la política fiscal se pueden dividir en 1) recaudatorios, para financiar el gasto público; 2) aquéllos con objetivos específicos que pretenden influir en la dinámica del mercado de algunos sectores, como puede ser desincentivar el consumo de ciertos productos como los cigarros o redistribuir el ingreso entre la población; e 3) influir sobre el consumo de otros bienes y servicios particulares, como la producción nacional versus la extranjera. Es en estas circunstancias cuando la rectoría económica del Estado surge de manera concreta: cuando existe asimetría en el consumo de bienes y servicios. En el caso que nos ocupa, hablamos de la información y de su acceso. Para abordar este problema, el Estado cuenta con las facultades de regulación (legislación), orientación (política pública), estímulo (fondos o política fiscal), sustitución (empresa pública) y competencia. En el caso mexicano, y con la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, la única facultad de rectoría económica a la que le falta diseñar una estrategia y objetivos es la del estímulo, con fondos de acceso universal y una política fiscal que estimule integralmente el sector, sus inversiones, despliegue de infraestructura, tecnología y beneficios a la sociedad en su conjunto.

4 4 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones El contexto en América Latina En diversos países alrededor del mundo, en particular América Latina, han surgido múltiples herramientas para la provisión de servicios de telecomunicaciones, particularmente la banda ancha, al ser definida como un servicio público esencial al cual toda la población debe tener derecho de acceso. Entre dichas herramientas se encuentran los estímulos fiscales que pueden incidir, ya sea directamente sobre el precio al fomentar el consumo del servicio, o mediante la implementación de subsidios directos a los servicios que Brasil tiene exenciones fiscales para la construcción de redes de banda ancha Desde 2006 en Colombia se excluyó del IVA las computadoras personales permitan un mayor acceso de la población más vulnerable o con un poder adquisitivo menor al necesario. Veamos los dos casos de mayor éxito en la región: Brasil y Colombia. En el caso de Brasil, los estímulos fiscales están enfocados principalmente a la provisión de exenciones fiscales para la construcción de redes de banda ancha, mediante la Medida Previsoria 606/13, mediante la cual los proyectos que se presentan para la construcción de redes de Internet, podrán ingresar al Régimen Especial de Tributación del Plan Na- cional de Banda Ancha (REPNBL, por sus siglas en portugués). El texto ha sido aprobado por las cámaras de Diputados y de Senadores de Brasil, y también fue sancionado por la presidenta Dilma Rousseff. Colombia ha sido premiada internacionalmente con galardones que le reconocen la mejor política pública TIC del mundo. Desde 2006 se aprobó la Ley 1111 que excluía las computadoras personales del IVA, con valor menor a cerca de los mil 100 dólares. Se estima que después de esta medida, durante 2007 las ventas de estos equipos se incrementaron 80 por ciento, a la par que los consumidores comenzaron a contratar servicios de Internet para conectar sus PCs a la red. Colombia presume tener las computadoras más baratas de América Latina. También se espera que a partir del Plan Vive Digital se impulse la reducción del IVA al servicio de Internet fijo, para los estratos 1, 2 y 3, así como para las MiPy- MEs. Además va a re-direccionar los actuales subsidios que recibe el servicio de telefonía fija hacia servicio de Internet de banda ancha fija para los estratos 1 y 2.

5 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 5 Convergencia de servicios Dada la convergencia actual de los servicios de telecomunicaciones, el usuario busca maximizar su beneficio mediante la contratación de mejores condiciones de acceso, a través de la comparación de las distintas ofertas en precio y calidad. Actualmente, la contratación de servicios empaquetados posibilita a los consumidores acceder a mejores condiciones de precio, ya que les permite adquirir servicios o equipos adicionales que conforman el ecosistema de acceso a las telecomunicaciones. De acuerdo a un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en promedio los usuarios de los países miembros generaban ahorros de 27 por ciento en paquetes triple play. 1 Asimismo, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) destaca que el acceso a servicios de banda ancha es común a través de servicios empaquetados. En Estados Unidos, arriba de 70 por ciento de los usuarios de banda ancha acceden a través de algún tipo de empaquetamiento de servicios, principalmente doble play (cerca de 38%); en Francia y Alemania la cifra es superior a 80 por ciento. 2 Por lo tanto, cuando el precio final de los servicios de telecomunicaciones se encuentra empaquetado a otros servicios, puede influir de manera sustancial en la elasticidad de la demanda, llevando a los consumidores a reducir su consumo en términos de datos o minutos de llamada, o mediante la discriminación de servicios contratados. Actualmente, México posee una penetración de telefonía móvil de suscriptores por cada 100 habitantes (2T13), sólo superior a países como Puerto Rico (81.75), Haití (82.2) y Cuba (14.95) (UIT, 2012). Asimismo, hasta 2012, México era el penúltimo país en penetración de banda ancha fija con 11.1 conexiones por cada 100 habitantes, y el último en penetración de banda ancha móvil entre los países de la OCDE, con 9.8 conexiones. 1 OECD (2011a) Broadband Bundling Trends and policy implications, OECD Digital Economy Papers No BBReport_Koboldt_SMP_8.pdf

6 6 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Penetración de telefonía móvil en América Latina Uruguay Argentina El Salvador Guatemala Chile Costa Rica Brasil Ecuador Panamá Colombia Venezulea Paraguay Honduras Perú Bolivia Nicaragua Rep. Dom. México Puerto Rico Haiti Cuba Fuente: UIT. Aunque actualmente el IEPS exenta del impuesto a los servicios de acceso a Internet fijo y móvil, se accede al mismo principalmente mediante la contratación de paquetes que contienen telefonía (fija o móvil) y televisión restringida. Son escasos los clientes que sólo contratan un servicio, además de que resulta poco atractivo para el bolsillo. Algunos operadores optaron por desagregar los servicios de Internet en la factura, de tal modo que éstos no fueran gravados por el IEPS, aunque incrementa el monto total del servicio empaquetado.

7 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 7 Afectación al usuario El IEPS en telecomunicaciones ya existía pero en 2003 el Congreso lo derogó En 2009, el entonces presidente Felipe Calderón presentó la propuesta de Ley de Ingresos de 2010, en la cual se incluía una propuesta de gravamen al uso de las Redes Públicas de Telecomunicaciones, que mediante el IEPS aplicaría una tasa de 4 por ciento. La principal justificación recaía en que el Estado no estaba recaudando lo correspondiente con respecto a los ingresos que perciben los operadores de telecomunicaciones, los cuales explotan un recurso propiedad del Estado como lo es el espectro radioeléctrico, o bien son concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones. 3 Posteriormente, el Congreso aprobó una tasa de 3 por ciento, de la cual excluía los servicios de Internet, telefonía pública, rural e interconexión. Gravar con un impuesto especial a las telecomunicaciones permitiría que el pago por el uso del espectro radioeléctrico guarde una relación directa con el valor de mercado del uso de dicho recurso, generando así los incentivos para un uso eficiente del mismo y retribuyendo al Estado por el uso del espectro radioeléctrico de una manera más cercana a su valor, fue el argumento de la Secretaría de Hacienda para gravar las telecomunicaciones a partir de Cabe destacar que el IEPS se considera un gravamen al consumo o impuesto indirecto, ya que el contribuyente lo puede trasladar a otras personas, de tal manera que no registra el impacto económico del gravamen, sino que traslada su efecto sobre el consumidor final. En ese sentido, el actual gravamen a los servicios de telecomunicaciones ha afectado la capacidad de acceso de los consumidores a dichos servicios, encareciéndolos de manera artificial. El IEPS en telecomunicaciones ya había estado vigente antes; sin embargo, en diciembre de 2003 el Congreso de la Unión decidió derogarlo, al resaltar en el

8 8 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones correspondiente Dictamen de la Cámara de Diputados un pronunciamiento sobre la necesidad de desgravar los servicios de telecomunicaciones, ya que dicho impuesto complicaba el sistema fiscal sin producir la recaudación suficiente. El documento Criterios Generales de Política Económica de 2010 se refiere a la exención del impuesto a la telefonía pública y rural, argumentando que esta disposición hace más progresiva la estructura tributaria ya que la mitad del gasto en telecomunicaciones lo realiza 20 por ciento de los hogares más ricos, y como se exentan los servicios de telefonía pública y rural, no se afecta a los deciles de menores ingresos. Sin embargo, el documento ignoraba el acceso necesario para la clase media, sector de la población sobre el cual recaería una parte considerable de la recaudación por este gravamen. Entre otras justificaciones para gravar las telecomunicaciones fue la experiencia internacional, al señalar que la aplicación de un impuesto a las telecomunicaciones es una práctica común en todo el mundo, países tan distintos como Estados Unidos o Turquía gravan estos servicios a tasas mayores a la propuesta y que en México ya se ha instrumentado anteriormente. Sin embargo, en Estados Unidos la recaudación del impuesto a través de los servicios de telecomunicaciones se etiqueta y se utiliza para proveer acceso universal, incluidas las personas con discapacidad y de bajos ingresos. 5 En México la recaudación del IEPS no beneficia ni se traslada para el desarrollo del sector. El Banco Mundial estima que para las economías en desarrollo, por cada 10 puntos porcentuales adicionales en la penetración de banda ancha, el PIB registra un impacto positivo de 1.38 por ciento, incluso mayor al 1.21 por ciento para las economías avanzadas. Como ya se mencionó, aunque la banda ancha no se encuentra gravada actualmente por el IEPS, dentro de un contexto convergente de tecnologías, dicho impuesto influye en la contratación de paquetes y servicios adicionales como telefonía o televisión. 5

9 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 9 Elementos de derecho La aplicación de un impuesto a los servicios de telecomunicaciones es incompatible con lo establecido en la recién publicada reforma en materia de telecomunicaciones, que establece en el artículo 6º constitucional, párrafo III: Las telecomunicaciones son servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, continuidad, acceso libre y sin injerencias arbitrarias. Anteriormente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), mediante jurisprudencia número 2a./J. 112/2004, reconoció que los servicios de Internet, telefonía e interconexión son considerados como básicos para el desarrollo del país. Con ello validaba la exención de impuestos que deberían gozar estos servicios, frente a la televisión restringida. La SCJN reconoció que los servicios de Internet, telefonía e interconexión son considerados como básicos para el desarrollo del país Por su parte, en 2012 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estableció una recomendación de política pública consistente en reducir o eliminar los impuestos especiales que se aplican en exclusiva al sector de las telecomunicaciones, 6 con el objetivo de consolidar un entorno de negocio equilibrado y terminar con el trato discriminatorio que se aplica al sector. De acuerdo con la asociación de operadores móviles GSMA, la tasa impositiva aplicada en México tiene un efecto negativo sobre el consumo de los servicios de telecomunicaciones, al reducir la elasticidad de la demanda de los servicios, lo que lleva a que los usuarios reaccionen mediante la reducción de su gasto en este tipo de servicios y, por lo tanto, menores efectos sobre la economía en general provenientes del uso de las TIC. 6

10 10 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Según los datos del análisis de GSMA, se realizaron estimaciones por una reducción de 1 por ciento en el nivel de los impuestos al Costo Total de Propiedad (CTP). 7 En el caso de México, se consideró la reducción a 15.1 como estaba hasta Dicho movimiento tendría un impacto de 0.3 a 0.5 puntos porcentuales de penetración móvil adicional después de cinco años, es decir, de 0.3 a 0.6 millones de usuarios adicionales, equivalente a lo que sería un crecimiento de la base de usuarios de 3 a 5 por ciento. En cuanto a la recaudación de impuestos, GSMA calcula que el efecto total acumulado durante el mismo periodo de tiempo sobre el PIB podría incrementarse en el rango de 600 millones de dólares a una cantidad adicional de 2.4 mil millones. Los impuestos recaudados irían de un ingreso total no percibido (negativo) de 35 millones de dólares a una cantidad adicional de 155 millones mediante una base de consumo mayor. Lo anterior refleja que los consumidores no sólo estarían pagando menos impuestos sino que el gobierno estaría obteniendo mayores ingresos que si el IEPS permaneciera al nivel actual. En 2012 el BID recomendó reducir o eliminar los impuestos especiales a las telecomunicaciones Por su parte, la OCDE en el Estudio sobre políticas y regulación de telecomunicaciones en México señala que es difícil justificar un impuesto sectorial específico como el IEPS, ya que aplica una carga innecesaria a la industria de las telecomunicaciones, a menos que se emplee para apoyar al sector de alguna manera (servicio universal, el regulador, etcétera). El organismo internacional reitera lo anterior en el documento Getting it Right, al señalar que se han presentado algunas propuestas para eliminar el impuesto especial a las telecomunicaciones (IEPS de 3%), debido a que coloca una carga indebida tanto a la industria como a los consumidores. La eliminación o la reasignación de una parte de este 7 CTP es la suma del costo del servicio anual más la armortización del costo de los teléfonos durante un cierto periodo y que incluye impuestos que se gravan a servicios y teléfonos celulares.

11 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 11 impuesto para el financiamiento del órgano regulador serían medidas bienvenidas. Y agrega: lo preferible sería eliminar el impuesto específico de este sector, que básicamente se traslada al consumidor. Sin embargo, si va a conservarse, deberá dirigirse al apoyo del sector de las telecomunicaciones, en particular para ampliar la cobertura y el alcance del servicio universal en México a través del Fondo de Cobertura Social. Lo preferible sería eliminar el IEPS, que básicamente se traslada al consumidor: OCDE Recaudación del IEPS Ejercicio fiscal Presupuesto en Ley de Ingresos (mdp) Realmente recaudado Diferencial Crecimiento sector telecom (ITEL) , , , % , , % , , , % 2013* 6, , % *A marzo de Fuente: SHCP. De acuerdo a los más recientes datos publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el gravamen a los servicios de telecomunicaciones no ha logrado cumplir con su objetivo en los últimos años, además de dirigirse únicamente a las arcas del Estado sin un propósito específico y sin beneficio del propio sector, como lo marca la OCDE.

12 12 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Conclusiones Por todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente: Otros países aplican distintos tipos de políticas de estímulo fiscal a la industria de las telecomunicaciones e impactan en distintos momentos de la cadena de valor de la industria. El IEPS no ha logrado los fines recaudatorios esperados. El Estado recaudaría más impuestos si elimina el IEPS y fomenta el acceso a las TIC y el consumo de servicios de telecomunicaciones. La tendencia en el consumo de servicios de telecomunicaciones es hacia la convergencia y hacia los servicios empaquetados que traen ahorros considerables a los usuarios. El IEPS es un obstáculo a la integración de paquetes de servicios, precios accesibles y economías de escala. La desagregación de servicios gravados (telefonía fija y móvil y televisión restringida) y no gravados (Internet) genera costos administrativos a los operadores. El IEPS atenta contra el sentido del servicio público de telecomunicaciones que promueve la reforma publicada el 11 de junio en el Diario Oficial de la Federación. La reforma en materia de telecomunicaciones promueve la convergencia en el servicio público de telecomunicaciones, en el ordenamiento jurídico convergente y en las concesiones únicas. La eliminación del IEPS crearía el compromiso en la industria de una mayor inversión y despliegue de infraestructura y nuevas tecnologías. La eliminación del IEPS contribuiría en el desarrollo de políticas de acceso e inclusión digital más efectivas e inmediatas. El gobierno alcanzaría sus propias metas de inclusión digital universal.

13 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones 13 El sector de las telecomunicaciones en su conjunto ha realizado enormes esfuerzos por disminuir los precios de los servicios de telecomunicaciones, para lo cual ha revisado la pertinencia de sus modelos de negocios, ha disminuido costos de operación, revisado y ajustado tarifas de interconexión y acatado resoluciones de la autoridad, sin que ésta participe oportunamente como corresponsable en la disminución de precios al consumidor final, eliminando el IEPS. Propuesta Las tasas impositivas que recaen actualmente sobre el sector tienen un efecto negativo en la adopción de servicios de telecomunicaciones. En un mercado convergente (como lo estipula la reforma de telecomunicaciones) no se puede considerar la demanda y oferta de servicios separados, ya que los consumidores toman sus decisiones de compra con base en un conjunto de servicios (telefonía, banda ancha y televisión). Se propone la eliminación del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) a las telecomunicaciones, considerando que no se tratan de bienes de lujo o suntuarios, sino de servicios públicos esenciales para el desarrollo del país. La actual tasa impositiva reduce la adopción de los servicios de telecomunicaciones ante un encarecimiento artificial de los servicios que recae directamente sobre los consumidores. La reducción permitiría incrementar la penetración y consumo de los servicios, lo que ampliaría la base gravable bajo otros impuestos como el IVA y la facturación del sector, conforme al espíritu de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones. Aunque la eliminación inmediata del impuesto impondría una presión extra sobre las arcas del Estado, también se propone un compromiso de reducción gradual del impuesto que permita llegar a cero en los próximos 5 años.

14 14 Políticas de estímulo a la industria de telecomunicaciones Créditos Jorge Fernando Negrete P. - Director General de Mediatelecom Policy & Law Efrén Páez - Analista económico para América Latina gis Israel Sánchez - Diseño gráfico Jorge Bravo - Edición