PARADIGMAS DE LA PROBLEMÁTICA SOCIAL EN AMERICA LATINA

Transcripción

1 PARADIGMAS DE LA PROBLEMÁTICA SOCIAL EN AMERICA LATINA Mario Marcel Investigador Asociado de CIEPLAN Taller Cohesión social, Movilidad Social y Políticas Públicas en América Latina Antigua Guatemala, 13 y 14 de julio de 2007 ICEFI-IFHC-CIEPLAN-CAF

2 PROBLEMÁTICA SOCIAL EN AMERICA LATINA Realidad regional marcada por: Persistencia de la pobreza Alta desigualdad Polarización económica Frustración con políticas públicas y reformas Avances en condiciones de vida, democratización, urbanización y globalización hacen hoy más visible los problemas de exclusión y desprotección social 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 2

3 ALGUNOS CONTRASTES 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 3

4 ENFOQUES TRADICIONALES Proble mática central Perspectiva Relación con crecimiento Disciplina dominante Prioridades de política Modalidades operativas Desarro llista Segmenta ción Estática, dinámica de largo plazo Estructura del sistema productivo Economía del desarrollo Antropología Seguridad social ocupacional Redistribución de activos, educación Reforma agraria, programas ocupacionales Washington consensus Pobreza Estática Crecimiento Pobreza Macro economía Crecimiento, educación, empleo Focalización Subsidios monetarios Fondos de inversión social Modernista proactivo Igualdad de oportunida des Estática, dinámica de largo plazo Crecimiento Empleo, emprendimiento Micro economía Enfoques de capital humano Educación, Empleo, capacitación Focalización Público-privadomunicipal con cuasimercados Transferencias condicionadas 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 4

5 NUEVAS VISIONES SOBRE LA PROBLEMÁTICA SOCIAL Persistencia de la exclusión y la desigualdad Fenómenos con raíces históricas profundas Fenómeno multidimensional Cambios requieren efectividad y persistencia Nuevos vínculos entre equidad y crecimiento Exclusión e informalidad Desigualdad, trampas de pobreza e inversión en capital humano: círculos viciosos Desigualdad, cohesión social y competitividad Visiones dinámicas Continuo recambio de hogares en situación de pobreza Evidencia de estudios de panel Movilidad social, expectativas y actitudes 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 5

6 PERSPECTIVA DE MOVILIDAD SOCIAL Indicadores estáticos (pobreza, Gini) son fotografía de proceso más dinámico Movilidad y efectos sobre estructuras distributivas (Kuznets): A lo largo del ciclo de vida Cíclica, coyuntural Contingente Intergeneracional Geográfica Una misma distribución estática puede estar escondiendo cambios importantes en mediano o largo plazo Alternativamente, diferencias en mediciones estáticas de distribución pueden reflejar cambios en composición de la población, sin cambios en bienestar individual Amplía visión sobre estructuras socieconómicas en los países 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 6

7 ILUSTRACION CON CASO DE CHILE Chile: Frecuencia de distribución de ingresos Linea de pobreza: $ Número de personas Area de riesgo ingreso per cápita ($ 2003) 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 7

8 ILUSTRACION CON CASO DE CHILE Chile: matriz de transicion pobres 2001 No pobres Total % fila Pobres 45,16 54,84 22,36 No pobres 11,36 88,64 77,64 Total % columna 18,92 81, /07/2007 Paradigmas en Política Social 8

9 ILUSTRACION CON CASO DE CHILE 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 9

10 ILUSTRACION CON CASO DE CHILE Transición en el mercado del trabajo Estado final Estado inicial Empleo protegido Empleo desprotegido Empleo protegido Empleo desprotegido Desempleado Inactivo Total N Desempleado Inactivo N Total /07/2007 Paradigmas en Política Social 10

11 ILUSTRACION CON CASO DE CHILE Hallazgos de estudios de panel, paneles reconstruidos y encuestas: Existe una alta movilidad en los deciles 2 a 9 Menor movilidad en los extremos de la distribución Pobreza tiene componente estructural y cíclico Existe una probabilidad significativa de que hogares medios caigan en la pobreza como producto de contingencias 10% más rico escapado y protegido Desigualdad es menor para cohortes más jóvenes, convergencia educacional Fuertes expectativas de movilidad intergeneracional 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 11

12 MOVILIDAD Y COMPORTAMIENTO ECONOMICO Conecta estadísticas y mediciones objetivas con subjetividad de las personas; economía y sociología Historia pasada y expectativas futuras determinan la manera en que las personas procesan e interpretan la realidad que les toca vivir Caso particulares: Movilidad y tolerancia a las desigualdades Actitud frente a reformas Inseguridad económica y disposición a asumir riesgos 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 12

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14 IMPLICANCIAS PARA POLÍTICAS PÚBLICAS Dónde mirar para analizar los temas: Pobreza: empleo, participación laboral de las mujeres, transferencias estatales Desigualdad: movilidad social, permeabilidad de las elites, competencia en mercados, sistema tributario Problemas de desigualdad no se agotan en condiciones de miseria de los más pobres Limitaciones de la focalización y de las políticas sectoriales 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 14

15 RACIONALIDAD DE POLITICAS SOCIALES Pobreza estructural Estrategias multisectoriales Transferencias condicionadas para alterar conductas de riesgo Vulnerabilidad Estabilidad macroeconómica Risk pooling Sistemas de protección social Oportunidades: Capital social, discriminación positiva, emprendimiento, innovació Igualdad de oportunidades Educación superior y capacitación Erradicar discriminaciones Retribución a innovación y mérito 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 15

16 POLÍTICAS HACIA POBREZA ESTRUCTURAL: TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Desde 1995 en ascenso en América Latina, experiencias en al menos 15 países de la región Alternativa superior a predecesores directos: transferencias no condicionadas, fondos de inversión social Algunas ventajas: Generan beneficios medibles Bajos costos operativos, autofocalización Versatilidad Combinan beneficios de corto plazo (transferencia monetaria) y largo plazo (desarrollo de capital humano) Establecen corresponsabilidad de beneficiarios, empoderamiento 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 16

17 PESO RELATIVO DE LOS PROGRAMAS PROGRAMA GASTO/PIB Bolsa familia - Brasil 0,28% Bolsa Escola - Brasil 0,13% Chile Solidario - Chile 0,10% Familias en acción - Colombia 0,30% Superémonos Costa Rica 0,019% Beca Escolar - Ecuador 0,05% PRAF - Honduras 0,019% PATH - Jamaica 0,32% Oportunidades - Mexico 0,32% Mi Familia - Nicaragua 0,021% Fuente: CEPAL (2006), La Protección Social de cara al Futuro 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 17

18 TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS: ALGUNOS DILEMAS Objeto de intervención: coyuntura, corto plazo vs. capital humano, largo plazo Condiciones simples vs. condiciones finalistas, selección adversa y costos de operación Focalización y adicionalidad vs. cobertura: cómo llegar a beneficiario marginal Multidimensionalidad de la pobreza y capacidad de elección Persistencia vs. riesgo de clientelismo/paternalismo Efectividad vs. ingeniería social 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 18

19 POLITICAS HACIA VULNERABILIDAD: PROTECCION SOCIAL Desprotección frente a riesgos sociales genera inseguridad Inseguridad es paralizante, absorbe tolerancia al riesgo que se requiere para otros fines: iniciativa, disposición a innovar, inversión, emprendimiento Sin igualdad en protección frente a riesgos no hay igualdad de oportunidades 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 19

20 PROTECCION SOCIAL EN SALUD 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 20

21 Cobertura previsional en América Latina PROTECCION SOCIAL EN PENSIONES Cotizantes / Población Económicamente Activa Beneficiarios / Población mayor de 65 años Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala México Nicaragua Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay Venezuela 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 21

22 POLITICAS HACIA VULNERABILIDAD: ENFOQUE DE RIESGOS Riesgos sociales principales: desempleo, enfermedad, discapacidad, vejez, quiebre familiar, desastres naturales Riesgo: magnitud de contingencia y probabilidad de ocurrencia Protección social involucra prevención o mitigación de riesgos Sistemas de protección social pueden adoptar formas de seguros: redistribución vs. pooling de riesgos Para que haya pooling, debe combinarse asegurados con distinta siniestralidad. Cobertura amplia y eficiencia Estado provee o crea incentivos y normas para que seguros operen En diseño, mapas de riesgos sociales, niveles de protección según disponibilidad de recursos 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 22

23 SISTEMAS DE PROTECCION SOCIAL Objetivo: mitigar riesgos personales y familiares Supuesto: personas no son capaces de mitigar riesgos por sus propios medios Autoseguro costoso Mercados privados incompletos Restricciones económicas Imprevisión Mecanismos obligatorios Se pueden organizar de muchas formas: Niveles de protección Prestaciones individuales o paquete de prestaciones Provisión estatal, privada, mixta Financiamiento estatal, privado, mixto 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 23

24 DESAFIOS PARA EL DESARROLLO DE SISTEMAS DE PROTECCION SOCIAL EN AMERICA LATINA Crisis fiscales, patrimonialismo, debilitaron confianza en sistemas estatales Frustración con promesas incumplidas de sistemas privados Informalidad, transformaciones en mercado del trabajo limitan efectividad de esquemas de base ocupacional, necesidad de sistemas mixtos integrados Riesgo moral Emergencia de nuevos riesgos Necesidad de empaquetar prestaciones para elevar incentivos a contribuir Brechas de beneficios respecto de grupos privilegiados y limitaciones de recursos públicos complementarios 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 24

25 POLITICAS HACIA OPORTUNIDADES: MERITOCRACIA Fundamentadas en evidencia sobre aislamiento de las elites en base a discriminación, segregación Reflejo de desigualdad en capital social A veces reforzada por los propios programas sociales, cuando focalización genera trampas de pobreza Tipos de políticas: igualdad de oportunidades laborales, discriminación positiva, integración urbana, descentralización 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 25

26 Ingreso per cápita familiar: Coeficiente de Gini Total Top 1% Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Uruguay Venezuela ,502 0,464 0,601 0,552 0,564 0,515 0,546 0,484 0,562 0,512 0,479 0,445 0,518 0,467 0,484 0,450 0,494 0,454 0,566 0,519 0,499 0,447 0,504 0,457 0,548 0,516 0,539 0,481 0,509 0,458 0,450 0,420 0,454 0,423 Promedio simple 0,519 0,474 Países OCDE 0,44 Fuente: SEDLAC (CEDLAS y World Bank)

27 UTILIDAD DE UN ENFOQUE DINAMICO Ayuda a construir un sistema de políticas sociales más eficiente y flexible, sensible a realidades diversas Permite incorporar a sectores medios a través de políticas que reconocen problemática específica Vincula indicadores con percepciones y actitudes Conecta presente, pasado y futuro, permite anticipar evolución futura 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 27

28 REQUERIMIENTOS DE ENFOQUE DINAMICO Manejo y operacionalización de nuevos conceptos: movilidad, vulnerabilidad, meritocracia Información: estudios de panel, análisis de cohortes, encuestas, estudios cualitativos Métodos de análisis más complejos Ciclo de vida en análisis y diseño de políticas Persistencia y articulación de políticas Reemplazar estática comparada por análisis históricos de desarrollo de políticas sociales y reformas 18/07/2007 Paradigmas en Política Social 28