ANALISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE NICARAGUA PRESUMEN EJECUTIVO

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1 Managua, Marzo de 2004

2 ANALISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE NICARAGUA PRESUMEN EJECUTIVO SINTESIS El Análisis Sectorial es el resultado de un trabajo participativo de equipo y culminación de un amplio consenso entre un grupo de expertos, organizaciones ligadas al Sector de agua potable y saneamiento y las instituciones que actuaron como contrapartes, así como con las autoridades del Gobierno, con miras a fortalecer los servicios de agua potable y saneamiento y, en consecuencia, la protección sanitaria. El informe comprende una breve descripción de la situación del país y del Sector, indicando en especial su actual ordenamiento institucional y su relación con la salud pública y el ambiente. Aspectos Críticos Los aspectos críticos identificados para el Sector de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua, comprenden: Desde 1998 están separados los roles de rectoría, regulación y operación pero el modelo, teóricamente válido, no ha funcionado. Además existen algunas inconsistencias, vacíos y superposiciones de funciones que obligan a un reordenamiento legal e institucional sobre la base del ordenamiento existente. El Sector no está posicionado política e institucionalmente mediante acciones de planificación para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Existe una falta de independencia y de reconocimiento de la autoridad del Ente Regulador, el INAA, por las empresas operadoras. ENACAL, la mayor empresa prestadora, pese a contar con una tarifa relativamente alta a niveles internacionales, tiene dificultades para lograr eficiencia en la operación y comercialización de los servicios, debido a pérdidas de agua, no adecuados catastros de usuarios,, altos costos de energía, número elevado de empleados y elevada mora. La falta de calidad del servicio, incluyendo la calidad del agua suministrada en la zona rural y algunas zonas urbanas, por falta de continuidad, obsolescencia de la 1

3 infraestructura, deficiente desinfección, falta de adecuados sistemas de autocontrol de los prestadores y falta de adecuada vigilancia inciden en la seguridad sanitaria para importantes grupos de usuarios. La falta de cobertura y la deficiente calidad en la operación y mantenimiento de las instalaciones de tratamiento para aguas residuales de los sistemas afecta a los cuerpos receptores y al ambiente en general. El programa de vigilancia de calidad sanitaria del agua de consumo humano que existió hasta el año de 1997 que se apoyaba principalmente en los SILAIS, está limitada a acciones esporádicas en algunos municipios del país. La legislación y la política del Gobierno, fomentan la descentralización. Sin embargo, ésta no está implementándose, aunque legalmente la titularidad de los servicios es de los Municipios. ENACAL ha centralizado nuevamente los servicios de Managua, León y Chinandega, revirtiendo el proceso de creación de empresas regionales. Independientemente de la disponibilidad de incentivos existe una incapacidad técnica y operativa de los pequeños Municipios en poder recibir y prestar los servicios. Es necesario que el Estado continúe dando asistencia técnica y financiera a la prestación de servicios para la población rural concentrada y dispersa, que constituye cerca de la mitad de la población del país y que representa el 75 % de la pobreza extrema. ENACAL manifiesta un interés limitado de seguir con la ejecución de obras y la asistencia a la prestación de los servicios en el ámbito rural. La solución institucional en estudio del traspaso al FISE de la ejecución de obras, obliga a considerar mecanismos para la asistencia y la sostenibilidad de esa prestación. Se observan limitaciones para el desarrollo financiero del Sector: Falta de planificación ajustada a la capacidad financiera del país; Importante dependencia de apoyos y aportes no reembolsables de instituciones externas al país que podrían disminuir en el futuro; Condicionamientos ligados a la oferta de financiamiento externo y su no ajuste a la demanda; Dificultades organizacionales y administrativas y, por tanto, insolvencia financiera de los principales operadores que inciden en la eficiencia de la prestación de los servicios; Baja capacidad de pago de un importante número de usuarios. El Sector necesita que se fije una política global de subsidios explícita que comprenda, entre otros, subsidios para los usuarios de menores recursos y subsidios a la inversión. La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores del sector. El déficit de cobertura se ubica principalmente en la población rural dispersa y en el área urbana más marginal que hoy no son atendidas en forma amplia. No se dispone, por otra parte, de una planificación de la asignación del recurso agua y la gestión de las cuencas hidrológicas. En particular debe analizarse la protección de las fuentes de abastecimiento para el agua potable Los sistemas de agua potable y saneamiento presentan importante vulnerabilidad ante fenómenos naturales y ante acciones antrópicas La falta de comprensión del valor social y, a la vez, del costo económico del agua es un factor negativo para la eficiencia de los servicios y del uso sustentable del agua. Oportunidades Para realizar cambios y reformas institucionales se dispone de las siguientes oportunidades: El Plan Nacional de Desarrollo que impulsa reformas que establecen un sistema financiero basado en programas y no solo en proyectos, presupuestos plurianuales y organización de donaciones en una cuenta única. El Gobierno desea cumplir holgadamente con las metas del Milenio en agua potable y saneamiento. Existe interés de la Secretaría de Coordinación Estratégica de la Presidencia (SECEP) en cumplir un rol activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento. 2

4 ENACAL tiene la potestad legal de crear empresas desconcentradas lo que facilita la descentralización. Hay interés de los donantes externos en continuar apoyando el desarrollo sectorial especialmente en áreas de mayores problemas (zonas rurales y urbanas marginales). La creación de un Marco Institucional para la Coordinación de la Cooperación Internacional permitirá orientar la cooperación técnica según la demanda. En concordancia con el PND, el Plan Nacional de Salud (actualmente en consulta) definirá las políticas del MINSA en salud ambiental, considerando relevante el mejoramiento de las condiciones de agua potable y saneamiento. Existe voluntad del MINSA y de las agencias de cooperación para implementar la Estrategia de Atención Primaria Ambiental en sectores urbanos marginales y rurales; esto ya está en desarrollo en algunos SILAIS. Existe un interés manifiesto del FISE por tener un papel más activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento, aplicando fondos adicionales a los que dispone en la actualidad, para proyectos rurales, fortaleciendo así las capacidades de las municipalidades y comunidades del país. La Ley de participación ciudadana, y la nueva Ley de Consumidores permitirá aumentar la capacidad de organización e intervención de la comunidad. Propuestas En función de estos análisis se han identificado las propuestas que comprenden: Fortalecimiento de la Secretaría Ejecutiva del CONAPAS dependiente de la SECEP que seguirá actuando como Ente Rector del Sector, la que tendrá el apoyo de un Consejo Asesor que congregará diferentes actores de la sociedad civil; Transformaciones para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles de regulación y control; Fortalecimiento del rol del MINSA como integrante de la COANPAS y mejoramiento del sistema de vigilancia de la calidad del agua potable en forma coordinada entre el INAA y el MINSA; Identificación de las condiciones para un eventual traspaso paulatino de la ejecución de proyectos y obras para el ámbito rural al FISE; y fortalecimiento de la asistencia técnica y financiera a la operación y mantenimiento de las instalaciones entregadas a los Comités de Agua Potable y Saneamiento (CAPS) y a los municipios; Fortalecimiento de ENACAL para la prestación eficiente de los servicios según las políticas del PND; mejoramiento operativo y comercial de servicios urbanos y soluciones para zonas urbanas marginales; Estructuración de las áreas urbana y rural en segmentos identificables con el fin de proponer las mejores alternativas institucionales, técnicas y financieras para cada uno de ellos; Fortalecimiento y actualización permanente de un sistema de información sectorial; Fijación e implementación de una política tarifaria que contemple una política de subsidios acorde a la realidad social; Formación de Microempresas Sanitarias Sociales en el área rural y en los pequeños municipios y participación comunitaria en todos los ámbitos; Desarrollo de mecanismos para la prevención de emergencias y reducción de la vulnerabilidad de los sistemas. Se han determinado Inversiones de US $ 787 millones para cumplir con las metas de cobertura establecidas por el Plan Nacional de Desarrollo y un conjunto de perfiles de proyectos necesarios para el fortalecimiento institucional y operativo y el mejoramiento de las condiciones 3

5 sanitarias de los servicios por US $ 34,1 millones. Los montos totales no exceden al 1.6 % del PIB. Por último se han planteado lineamientos para el Plan Estratégico del Sector, que incluya las acciones necesarias de saneamiento ambiental. 4

6 INTRODUCCIÓN ANALISIS SECTORIAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DE NICARAGUA PRESUMEN EJECUTIVO El Análisis Sectorial, cuyo Informe resumido se presenta a continuación, ha sido el resultado del trabajo en equipo, desarrollado entre septiembre y diciembre de 2003 y consolidado entre enero y febrero de 2004, por expertos nacionales e internacionales convocados por el Gobierno de Nicaragua y la OPS-OMS a través de gestiones de ENACAL y RASNIC, con el apoyo adicional de ACDI, COSUDE, BID, BM, JICA y UNICEF, así como el sostén logístico del ENACAL e INAA. El Análisis tuvo una característica muy participativa y es la culminación de un amplio consenso entre los consultores, las instituciones que actuaron como contrapartes, organizaciones ligadas al sector, así como autoridades del Gobierno. Entre las instituciones que actuaron como contrapartes se debe destacar la participación de SECEP, MINSA y FISE. Han sido sus propósitos básicos: Analizar la actual estructura legal y organizativa del sector y los indicadores de calidad de los servicios, destacando sus aspectos claves; Analizar las interrelaciones con otros Sectores; Evaluar escenarios alternativos para el fortalecimiento del Sector y recomendar el escenario de acción que mejor se adapte a las oportunidades y condiciones sociales y culturales y del país; Recomendar el establecimiento de adecuadas políticas sectoriales acordes a las necesidades sanitarias; establecer los lineamientos del Plan Estratégico; Proponer un Plan de Acción financieramente viable e identificar las necesidades de apoyo logístico, técnico y financiero. El análisis comprendió: Diagnóstico; Aspectos legales; Aspectos institucionales; Desarrollo municipal y participación comunitaria; Aspectos regulatorios; Infraestructura y funcionamiento de servicios urbanos; Infraestructura y funcionamiento de servicios rurales; Relaciones con el Sector Salud; Relaciones con el Sector Ambiente; Aspectos económicos y financieros; Aspectos de Vulnerabilidad de los Sistemas e identificación del Plan de Inversiones. Se invitó como contrapartes, además de todas las nombradas, a las siguientes instituciones: AMUNIC, ANISA, INIFOM, MARENA, MINREX y URCRESEP. Se visitaron asimismo numerosas instituciones y empresas vinculadas al Sector entre las que se pueden indicar: AMAT, Asamblea Nacional, CONPES y EMAJIN. 5

7 DESARROLLO DEL ANALISIS SECTORIAL 1. Generalidades Nicaragua es un país de régimen democrático, localizado en el istmo centroamericano entre 11º a 15º de latitud norte y entre 85º y 88º de longitud oeste, con una superficie de 130,682 Km 2 de los cuales un 8 % son aguas continentales. (Ver Figura 1). De acuerdo a las características orográficas y de clima, el país está diferenciado en cuatro zonas: a) la franja del Pacífico con clima de tipo Sabana Tropical; b) la zona montañosa central con climas de tipo Sabana Tropical y de tipo Sub tropical de Montaña; c) las zonas de llanura de la costa atlántica con clima de tipo Selva Húmeda Tropical; y d) el sector suroriental del país, donde el clima es Tropical de Pluvioselva. Figura 1. División política administrativa. Políticamente el país está dividido en quince Departamentos y dos regiones y estos en 151 Municipios. En el CUADRO N o 1 se indica la población estimada por el INEC. CUADRO N o 1: Distribución de la población por regiones y zonas urbanas y rurales (año 2002) Total Urbano Rural Región del Pacífico 3,009,828 2,187, ,843 Región Central Norte , ,194 Región Atlántica 676, , ,986 Total toda la República 5,342,070 3,090,047 2,252,023 6

8 En la región del Pacífico se concentra el 56.3% de la población total y el 70.8 % de la población urbana. La capital, Managua, aloja a 1, habitantes (39.4% de la población urbana y 33.8% de la población total del país). La proporción de población rural ha ido descendiendo en los últimos censos. Hidrológicamente el país está dividido en dos vertientes hidrográficas: La del Pacífico con 21 cuencas hídricas y 12, Km 2 y la del Atlántico con 13 cuencas y 117, Km 2. La disponibilidad en volúmenes anuales de Recursos Hídricos indica una distribución desigual del recurso. El mayor volumen de aguas superficiales se encuentra en la zona Atlántica y el de aguas subterráneas en la del Pacífico. Por sus características geológicas y ubicación geográfica el país es altamente vulnerable ante desastres naturales. Nicaragua es uno de los países más pobres de América latina; su PNB per cápita alcanza a US $ 355, solo un tercio del promedio regional. Por otra parte está entre los países donde todavía existe un alto grado de inequidades sociales. Casi la mitad de la población es pobre, y el 17.3 % es extremadamente pobre. La pobreza y la pobreza extrema siguen siendo abrumadoramente rurales. Teniendo en cuenta este contexto el Gobierno Nacional ha elaborado un Plan Nacional de Desarrollo (PND) como instrumento político para el desarrollo social y económico. El PND considera que el desarrollo social y la inversión en capital humano son condición necesaria para el crecimiento económico sostenible de largo plazo y fija que los principios fundamentales que guiarán la política social del país son los de integralidad, sostenibilidad, doble focalización, corresponsabilidad participativa, descentralización y equidad. En el CUADRO Nº 2 se indican los Ministerios, Entes Autónomos y Secretarías relacionados con el Sector Agua Potable y Saneamiento son: CUADRO Nº 2: Instituciones del Gobierno relacionadas con el Sector Ministerios / Secretarías Ministerio de Relaciones Exteriores, MINREX Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MHCP Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, MECD Ministerio Agropecuario y Forestal, MAGFOR Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, MIFIC Ministerio de Transporte e Infraestructura, MTI Ministerio de Salud, MINSA Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, MARENA Secretaría de Coordinación y Estrategia de la Presidencia, SECEP Principales Entes Autónomos Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios, ENACAL Fondo de Inversión Social de Emergencia, FISE Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados, INAA Instituto Nicaragüense de Energía, INE Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales, INETER Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal, INIFOM Instituto Nicaragüense de Turismo, INTUR Instituto de Desarrollo Rural, IDR, Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censos, INEC En lo se refiere que a salud, los problemas de la población nicaragüense son propios de una transición epidemiológica en un escenario que evoluciona constantemente por desastres naturales y deterioro del medio ambiente, epidemias, deterioro de la capacidad instalada y las condiciones de pobreza en que vive la mayor parte de la población. En el CUADRO N o 3 se indica la relación directa que existe entre el nivel de pobreza y los indicadores de salud por Departamento. En el CUADRO Nº 4 se indica la relación 7

9 directa entre la mortalidad infantil y las enfermedades diarreicas agudas (EDA) y la baja cobertura de agua potable urbana y rural, también por Departamento. Ver gráficos. CUADRO N o 3: Nivel de pobreza e indicadores de salud por Departamento Departamento % de población con extrema pobreza (1998) Mortalidad Materna (100,000 nv, 1999) Mortalidad Infantil por1,000 nv (2001) % menores de 5 años con talla inferior a 2DE (2001) Morbilida d EDA Por 10,000 (2000) Morbilidad IRA Por 10,000 (2000) Morbilidad Malaria por 10,000 (2000) Nacional Boaco Carazo * Chinandega * Chontales Estelí Granada Jinotega León Madriz * Managua Masaya Matagalpa N. Segovia * RAAN * RAAS * R. San Juan * Rivas Fuente: Indicadores de Salud MINSA/OPS, ENDESA 2001 (*) Aumentaron en comparación con ENDESA 1998 CUADRO N o 4: Relación entre mortalidad infantil, EDA y Cobertura Departamento Mortalidad Infantil Por(1,000 nv) Morbilidad EDA Por 10, Cobertura APU-2001 Cobertura APR-2001 RAAN ,12 45,8 11 RAAS 50* 742,17 25,2 19,8 Madriz 39* 655, ,9 Matagalpa ,6 82,9 55,2 Boaco ,98 67,5 33,5 Nueva Segovia 47* 554,35 68,5 71,3 Río San Juan 45* 529,97 68,8 45,5 Jinotega ,66 42,4 58,8 Estelí ,8 98,1 78,1 Carazo 47.0* 383,65 96,6 49,6 Managua ,31 93,7 50,8 Chinandega 49.0* 345,44 79,8 35,5 Chontales ,42 95,3 48,3 Granada ,47 96,6 51,8 Rivas ,14 97,9 30,3 Masaya ,15 92,3 82,3 León ,39 97,1 54,6 Fuente: Fuente: Indicadores de Salud MINSA/OPS, ENDESA 2001 APU: Agua Potable Urbana APR: Agua Potable Rural 8

10 Cobertura de agua potable año T a s a RAAN RAAS Rivas Boaco Chinandega R. San Juan Chontales Carazo Managua Granada Leon Matagalpa Jinotega N. Segovia Madriz Estelí Masaya Cobertura APU-2001 (%) Cobertura APR-2001 (%) Morbilidad EDA año T a s a RAAN RAAS Rivas Boaco Morbilidad EDA Por 10, Chinandega R. San Juan Chontales Carazo Managua Granada Leon Matagalpa Jinotega N. Segovia Madriz Estelí Masaya 9

11 Mortalidad Infantil año Tasa RAAN RAAS Rivas Boaco Chinandega R. San Juan Mortalidad Infantil Por(1,000 nv) Población con extrema pobreza (1998) Chontales Carazo Managua Granada Leon Matagalpa Jinotega N. Segovia Madriz Estelí Masaya % RAAN RAAS Rivas Boaco Chinandega R. San Juan Chontales Carazo Managua Granada Leon Matagalpa Jinotega N. Segovia Madriz Estelí Masaya % de población con extrema pobreza (1998) 10

12 El Sector Agua Potable y Saneamiento El Sector Agua Potable y Saneamiento es concebido como el conjunto de instituciones, leyes, reglamentaciones, normativas, recursos humanos y bienes relacionados con la prestación de estos servicios públicos. El abastecimiento de agua potable y el saneamiento deben ser considerados teniendo en cuenta que el agua es, a la vez un bien social con importantes implicancias sanitarias, un recurso natural y un bien económico. En paralelo el manejo del Sector tiene una dimensión política que puede condicionar su eficiencia y su eficacia. Por último debe tenerse en cuenta que las soluciones deben acompañarse con una actitud proactiva de de la sociedad civil y con la participación comunitaria. La no comprensión de todas estas facetas por los niveles de decisión políticos y sociales ha frenado en muchos casos el fortalecimiento sectorial. Los sistemas de abastecimiento de agua potable y saneamiento constituyen una industria cuya materia prima es el agua que se encuentra en el ambiente y cuyos desagües, son devueltos al mismo ambiente. En la Figura 2 se indica la interacción entre los sistemas de agua potable y de saneamiento, delimitados por línea punteada, el ambiente y los usuarios beneficiarios de estos sistemas. Esta interacción debe situarse en el contexto del manejo integral de las cuencas hídricas. Las acciones de diseño, construcción y prestación de los servicios están reguladas por normas específicas de protección de la salud y del ambiente. MANEJO INTEGRAL DE LAS CUENCAS HIDRICAS AMBIENTE Servicio de abastecimiento de agua potable NORMAS DE SALUD Y AMBIENTE USUARIOS Servicio de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas servidas AMBIENTE Disposición directa de excretas NORMAS DE SALUD Y AMBIENTE Figura 2. Interacción agua potable y saneamiento. 11

13 2. Información sectorial básica No se dispone en el país de un sistema de información sectorial confiable, pero diferentes fuentes han indicado, sin embargo, datos y valores similares que se consignan en los CUADROS N os 5 y 6. CUADRO N o 5: Población con infraestructura de agua (estimada al 2002) RANGOS DE POBLACIÓN Población estimada al año Población con Conexión 2 Población abastecida por otros Medios Población Total con Servicio Rural 2,252,023 1,049, ,905 1,252,023 Urbano 3,090,047 2,780, ,141 2,890,047 Global 5,342,070 3,830, ,046 4,142,070 1 Gerencia de Planificación de ENACAL 2 La población urbana tiene un 90% con conexión domiciliaria y la rural 46 %. CUADRO N o 6: Población con infraestructura de saneamiento (estimada al 2002) RANGOS DE POBLACIÓN Población estimada al año Población con Alcantarillado 2 Población con letrinas 3 Población Total con Servicio Rural 2,252, ,450,000 1,450,000 Urbano 3,090,047 1,024, ,024,867 Total 5,342,070 1,024,867 1,450,000 2,474,867 1 Gerencia de Planificación de ENACAL % de la población total urbana 3 Reporte RASCA 1998 La calidad de los servicios de agua potable, sin embargo, no es adecuada e incide seriamente en la seguridad sanitaria para los usuarios, ya que más del 47 % del abastecimiento de agua potable en el ámbito urbano y un muy alto porcentaje del abastecimiento en el ámbito rural es intermitente. En el ámbito rural no se tiene la seguridad de disponer de cloración efectiva y en general no se dispone de adecuados sistemas de control y de vigilancia de la calidad del agua. En lo que respecta a los servicios de Saneamiento, existe una importante cobertura de infraestructura con letrinas y un bajo porcentaje de alcantarillado sanitario y de tratamiento de aguas residuales con baja eficiencia operativa. Debe destacarse que existen instalaciones de infraestructura que necesitan ser rehabilitadas y optimizadas. Por otra parte en el ámbito urbano se indican valores del 50% para el ANC, lo que evidencia además un ejercicio operativo y de mantenimiento débil y una inadecuada comercialización. 3. Metas El PND establece las metas que se resumen y consignan en el CUADRO N o 7 en el que se han indicado asimismo las Metas del Milenio que contemplan las metas de salud ambiental previstas por Naciones Unidas. 12

14 CUADRO N o 7: Metas de cobertura Agua Potable Saneamiento Metas del PND (Nicaragua) 100 % de la población del país 95 % de la población del país Metas del Milenio para 2015 (Naciones Unidas) Reducir en un 50 % la población sin agua segura Reducir en un 50 % la población sin saneamiento 4. Ordenamiento institucional actual El Sector Agua Potable y Saneamiento, presenta en el país algunas características institucionales que pueden resumirse en la Figura 3: ORGANIZACION DEL SECTOR: SITUACION ACTUAL - ACTORES Y ROLES POLITICAS PLANIFICACION GOBIERNO NACIONAL PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA -SECEP GABINETE DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL CONAPAS INAA ENACAL MINSA MARENA INETER OTROS ACTORES ASAMBLEA NACIONAL MINREX MHCP INIFOM MIFIC FISE RASNIC AMUNIC ACCIONES DE FINANCIAMIENTO ENACAL MUNICIPIOS FISE BID BIRF BCIE REGULACION CONTROL PROCUR. DEL MEDIO AMBIENTE INAA USAID COSUDE REGLAMENTOS Y NORMAS INAA ENACAL MINSA MARENA MIFIC FISE UNICEF JIICA ASISTENCIA TECNICA CONSTRUCCIONES ENACAL LOCALIDADES RURALES UNIDADES ESPECIALES ONG s SECTOR PRIVADO NACIONAL) GOBIERNOS MUNICIPALES FISE KFW UE OPS/OMS ETC PRESTACION DE SERVICIOS ENACAL CAPS EMPRESAS DEPARTAMENTALES (AMAT EMAJIN) SECTOR PRIVADO DIRECCIONES MUNICIPALES Figura 3. Organización actual del sector. Existe un Ente Rector, la CONAPAS, cuyos roles son la fijación de políticas y planificación a nivel nacional, la que, sin embargo, no ha sido instalada de forma operativa, dejando al Sector sin el elemento coordinador y planificador principal. Se dispone de un organismo de Regulación económica y de calidad y control de los servicios a nivel nacional, el INAA, que aparece, en la práctica, con una actuación que requiere reforzamiento. Existen múltiples instituciones de ayuda técnica y financiera no coordinadas a nivel nacional. El principal prestador de servicios en el ámbito urbano es ENACAL. Las ciudades de Matagalpa y Jinotega disponen de servicios desconcentrados (aún ligados a ENACAL) y en menor medida existen servicios prestados por Municipios y 13

15 operadores privados. En el ámbito rural actúan los CAPS, integrados por representantes elegidos por cada una de las comunidades. 5. Fortalezas Se puede precisar que el Sector dispone de las siguientes fortalezas: Se cuenta, desde 1998, con un cuerpo normativo que establece la separación de roles y funciones. La Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillados Sanitarios permite un ordenamiento del Sector en cuanto al otorgamiento a particulares de concesiones para operar los servicios. Esta función ha sido suspendida temporalmente por la Ley 440. El Ente regulador está constituido y consolidado y sus cuadros técnicos están capacitados para sus funciones, habiendo desarrollado la mayoría de las disposiciones regulatorias. Hay conciencia de las autoridades del MINSA, que su misión en el sector es la de velar por la prevención de enfermedades de carácter hídrico. El MINSA dispone de una estructura institucional básica para los requerimientos del Sector. El Gobierno ha adoptado una política de descentralización y fortalecimiento local y se dispone de un amplio conjunto de instrumentos legales que la favorecen. La Ley de Municipios ratifica la Constitución Nacional en lo referente a la titularidad de los servicios a los Municipios y los faculta para constituir empresas de servicios públicos. La política de transferencias de presupuesto a los municipios establecen alcanzar un 10% en el año Hay experiencia en mecanismos de apoyo para mejorar la gestión municipal y hay nuevas soluciones institucionales exitosas en Matagalpa y Jinotega. En el ámbito urbano el 98% de los sistemas dispone de equipos de cloración. Se dispone, asimismo, de varias Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales. Durante los últimos 12 años, la cobertura del subsector rural ha mantenido un crecimiento constante, comenzando desde el 17 % en 1990 hasta 44 % en 2002 con apoyo de la actual VGAR de ENACAL, las acciones del FISE y las de instituciones financieras y donantes externos. Existen alrededor de 4800 Comités CAPS, validados como organizaciones competentes y participativas y se dispone de Unidades de Apoyo a la Operación y Mantenimiento, UNOM, a nivel departamental y a nivel municipal con la asistencia técnica de ENACAL. Los CAPS no tienen Personería Jurídica pero las Leyes de Municipios y Participación Ciudadana lo permiten. El FISE ha acumulado experiencia en la ejecución de proyectos de agua potable y saneamiento rural y, en la actualidad dispone de conocimientos, documentos e interés en el subsector. Existe un alto grado de letrinización para la disposición sanitaria de excretas en especial en el ámbito rural. Existe la disposición de las autoridades de ENACAL de mejorar la eficiencia financiera de la empresa sobre base de resultados. Está en marcha un programa, para mejorar la confiabilidad y oportunidad de la información y el control de las operaciones y se dispone de Estados Financieros auditados por firmas externas. Actualmente está en ejecución una depuración de los Estados Financieros. Se disponen de Recursos Humanos capacitados, que no están debidamente utilizados. 14

16 Existe una instancia de participación sectorial, la Red de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua, RASNIC. Hay una amplia experiencia y cultura de participación ciudadana y jerarquización del tema en la legislación e institucionalidad nacional. Se reciben importantes apoyos de los Bancos internacionales de desarrollo, cooperaciones y donantes que promueven políticas públicas participativas. La Ley General del Ambiente y Recursos Naturales regula el uso de las aguas gozando de una prioridad las necesidades de consumo humano. El MARENA está realizando acciones y medidas económicas, inversiones, procedimientos institucionales para mejorar la calidad del ambiente, con énfasis en el recurso hídrico. A raíz del Huracán Mitch existe un mayor énfasis en las iniciativas de gestión de cuenca con el objetivo de fortalecer la capacidad local en el Manejo de Cuencas. Hay conciencia en la población sobre las amenazas que pueden afectar al país y se dispone de un Sistema Nacional de Prevención de Desastres, el SINAPRED. El INAA dispone de una oficina y un equipo focal para la atención del riesgo y de prevención de desastres en normas de diseño. Se realizaron diagnósticos de vulnerabilidad en 28 sistemas (10 de ENACAL y 18 rurales), un análisis a nivel nacional por ANISA/AIDIS y un documento sobre los acueductos luego del Mitch. 6. Aspectos clave Como resultado del análisis de las debilidades y amenazas identificadas se han priorizado los siguientes aspectos clave a ser considerados en el Análisis Sectorial: Legalmente desde 1998 están separados los roles de rectoría, regulación y operación pero el modelo, teóricamente válido, en la práctica no ha funcionado. Además existen algunas inconsistencias, vacíos y superposiciones de funciones que obligan a un reordenamiento legal e institucional sobre la base del ordenamiento existente. El Sector no está posicionado política e institucionalmente mediante acciones de planificación, debiéndose establecer la estrategia y los mecanismos para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Existe una falta de independencia y de reconocimiento de la autoridad del INAA por las empresas operadoras y, en particular, por ENACAL, para aplicar la regulación desarrollada y disponible. ENACAL, la mayor empresa prestadora, pese a contar con una tarifa relativamente alta a niveles internacionales, tiene dificultades para lograr eficiencia en la operación y comercialización de los servicios, debido a la existencia de valores elevados del ANC por pérdidas de agua y no adecuados catastros de usuarios; altos costos de energía; número elevado de empleados; y elevada mora. La falta de calidad del servicio, incluyendo el agua suministrada en la zona rural y en algunas zonas urbanas, debida a la falta de continuidad, a la obsolescencia de la infraestructura, deficiente desinfección, falta de adecuados sistemas de autocontrol de los prestadores y falta de adecuada vigilancia del INAA y del MINSA inciden en la seguridad sanitaria para importantes grupos de usuarios. La solución requiere inversiones en infraestructura (sectorización de las redes de agua, nuevas captaciones, plantas potabilizadoras y plantas de tratamiento de 15

17 aguas servidas) así como acciones de apoyo técnico, de gestión, de educación sanitaria y apoyo para disponer de cloro para una adecuada desinfección en el ámbito rural. La falta de cobertura y la deficiente calidad en la operación y mantenimiento de las instalaciones de tratamiento para las aguas residuales de los sistemas de alcantarillado sanitario, unida a la falta de aplicación de normativas afecta a los cuerpos receptores y al ambiente en general. Actualmente el programa de vigilancia de calidad del agua de consumo humano es muy débil aunque se realizan acciones en algunos municipios del país que se rigen con el Programa Nacional de Vigilancia Sanitaria del Agua para Consumo Humano que existió hasta el año de El programa se apoyaba principalmente en los 17 SILAIS, por medio de los técnicos de higiene (256) y los Directores Municipales de Salud (158). La legislación y la política del Gobierno, fomentan la descentralización. Sin embargo, esta no está implementándose, aunque legalmente la titularidad de los servicios es de los Municipios. ENACAL ha centralizado nuevamente la prestación de los servicios de Managua, León y Chinandega, revirtiendo el proceso de creación de empresas regionales. Independientemente de la disponibilidad de incentivos existe una incapacidad técnica y operativa de los pequeños y medianos Municipios en poder recibir y prestar los servicios. Es necesario que el Estado continúe dando asistencia técnica y financiera a la prestación de servicios de agua y saneamiento para la población rural concentrada y dispersa, que constituye cerca de la mitad de la población del país y que representa el 75 % de la pobreza extrema. ENACAL manifiesta un interés limitado de seguir con la ejecución de obras y la asistencia a la prestación de los servicios en el ámbito rural. La solución institucional en estudio por el Gobierno del traspaso al FISE de la ejecución de obras, obliga a considerar mecanismos para la asistencia y la sostenibilidad de la prestación de los servicios. Se observan limitaciones para el desarrollo financiero del Sector que comprenden: Falta de planificación ajustada a la capacidad financiera del país; Importante dependencia de apoyos y aportes no reembolsables de instituciones externas al país que podrían disminuir en el futuro; Condicionamientos ligados a la oferta de financiamiento externo y su no ajuste a la demanda; Dificultades organizacionales y administrativas y, por tanto, insolvencia financiera de los principales operadores que inciden en la eficiencia de la prestación de los servicios; Baja capacidad de pago de un importante número de usuarios. El Sector necesita que se fije una política global de subsidios explícita que comprenda, entre otros, subsidios para los usuarios de menores recursos y subsidios a la inversión. La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores del sector. La existencia de una incapacidad de pago de los usuarios por la situación generalizada de pobreza en las zonas urbanas marginales, afecta la eficiencia financiera en el ámbito urbano y la calidad misma del servicio. Los proyectos que reciben apoyo financiero no enfatizan la rehabilitación y el mejoramiento de instalaciones y acciones de mejoramiento operativo y comercial. 16

18 La no disponibilidad de información ordenada y sistematizada afecta todas las labores del sector: planificación, regulación y control, proyectos y diseños y operación de los servicios. Se dispone solo de información no sistematizada de varias fuentes (principalmente de la Gerencia de Planificación y de la VGAR de ENACAL, del INAA y del FISE) La falta generalizada de una adecuada micromedición y de macromedición afecta a la operación y a la comercialización y no permite medir con precisión al ANC que se estima en valores superiores al 50 %. Hay deficiencias operacionales y comerciales que son la causa del ANC y constituyen los problemas prioritarios a resolver: falta actualización de los registros de usuarios, falta medición generalizada del consumo y se evidencian dificultades operativas para las reparaciones de fugas visibles. El déficit de cobertura se ubica principalmente en la población rural dispersa y en el área urbana más marginal que hoy no son atendidas en forma amplia. Se observa una falta de una segmentación del área rural y una identificación del área urbana marginal que permita una planificación efectiva y un abordaje diferenciado, ya que sus características socioeconómicas y en el caso del área rural su accesibilidad y su densidad poblacional demandan enfoques innovadores en aspectos tecnológicos y financieros. Un aspecto importante lo constituye la escasez de fuentes de agua superficial y subterránea que se va dando en forma paulatina en importantes zonas del país, constituyendo una amenaza latente. No se dispone, por otra parte, de una planificación de la asignación del recurso y la gestión de las cuencas hídrológicas. En particular debe analizarse la protección de las fuentes de abastecimiento para el agua potable debido al avance de la contaminación La ubicación de pozos excavados cerca de letrinas puede contaminar las napas subterráneas. Los sistemas de agua potable y saneamiento presentan vulnerabilidad ante fenómenos naturales y ante acciones antrópicas y, a pesar que se dispone de algunas normativas, tanto los prestadores de servicios y el regulador no están debidamente preparados para prevenir y mitigar sus efectos. No todos las disposiciones relativas a diseño, construcción, operación y mantenimiento tienen referencias directas a la reducción de los riesgos de emergencias. La falta de comprensión del valor social y, a la vez, del costo económico del agua constituye un factor negativo para la eficiencia de la prestación de los servicios y del uso sustentable del agua. 7. Oportunidades para la realización de reformas Para realizar cambios y reformas institucionales se dispone de las siguientes oportunidades: El Plan Nacional de Desarrollo, PND, puesto a consideración por el Ejecutivo a las otras autoridades y a los ciudadanos en general, plantea entre sus principios la separación de funciones entre los que fijan políticas, los que norman, los que administran y los que fiscalizan. Igualmente establece la desconcentración de responsabilidades operativas, la necesidad de fortalecer la regulación y toma 17

19 como principios la descentralización y municipalización como elementos para lograr mayor eficiencia en la inversión social. La Ley General de Servicios de Agua Potable y Alcantarillados Sanitarios establece que todos los operadores de menos de 500 conexiones, serán administrados por un régimen especial dictado por INAA, no sujetándose a las regulaciones establecidas para el otorgamiento de concesiones, y da la oportunidad a los CAPS de constituirse como Microempresas. Una nueva Ley de Aguas, en tratamiento por la Asamblea Nacional, puede permitir un cuerpo normativo que incida en el Sector. El PND impulsa reformas que establecen un sistema financiero basado en programas y no en proyectos, presupuestos plurianuales y organización de donaciones en una cuenta única. Impulsa asimismo la disminución de la interferencia política. Existe interés de la SECEP en cumplir un rol activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento. ENACAL tiene potestad legal para crear empresas independientes, elemento que puede facilitar la descentralización. Hay interés manifiesto de donantes externos en continuar apoyando el desarrollo sectorial especialmente en áreas de mayores problemas (zonas rurales y urbanas marginales). La creación de un Marco Institucional para la Coordinación de la Cooperación Internacional en coordinación con la SECEP, permitirá a los Gabinetes Sectoriales orientar la cooperación técnica según la demanda. La similitud de tareas y objetivos podría permitir obtener sinergias e intercambio de experiencias mutuas entre el INAA y los entes reguladores de energía y comunicaciones. En concordancia con el PND, el Plan Nacional de Salud (actualmente en consulta) definirá las políticas del MINSA en salud ambiental, considerando relevante el mejoramiento de las condiciones de agua potable y saneamiento. Existe voluntad del MINSA y de las agencias de cooperación para implementar la Estrategia de Atención Primaria Ambiental en sectores urbanos marginales y rurales; esto ya está en desarrollo en algunos SILAIS. Están en desarrollo programas educativos de MARENA y MINSA en el sector de agua y saneamiento. Se dispone de programas que promueven cambios de conducta para la prevención de enfermedades hídricas. Los Planes de Descontaminación Gradual son una valiosa oportunidad para aplicar la legislación a la industria y a toda actividad económica o antrópica que utiliza agua limpia y devuelve al ambiente, contaminación en forma de desechos sólidos y líquidos. Se cuenta con la participación activa de las Comisiones Ambientales Nacionales, Regionales y Municipales, como instancia de consulta. El Gobierno desea cumplir holgadamente con las metas del Milenio en agua potable y saneamiento. Existe un interés manifiesto del FISE por tener un papel más activo en el Sector Agua Potable y Saneamiento, aplicando fondos adicionales a los que dispone en la actualidad, para proyectos rurales, fortaleciendo así las capacidades de las municipalidades y comunidades del país. Un fortalecimiento de la RASNIC, puede optimizar el nivel de intercambio de experiencias y mejorar la definición de políticas y estrategias. Una mayor 18

20 participación dentro de la RRASCA, puede permitir una mayor información sobre experiencias y conocimientos de otros países de Centroamérica. La Ley de participación ciudadana, permite un fortalecimiento en las capacidades de los CAPS. La nueva Ley de Consumidores permitirá aumentar su capacidad de organización e intervención. Existe un proyecto de Fortalecimiento Municipal del INIFOM y disponibilidad de recursos financieros de cooperación, para apoyar procesos de fortalecimiento institucional. Se dispone de un aumento en los montos de recursos que son transferidos del Estado a los Municipios. El proyecto de Ley de Carrera Municipal, puede acreditar la formación técnica profesional de las UNOM municipales y favorecer su estabilidad. La modificación de la Ley de Ambiente y del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental podrán mejorar la calidad de la participación ciudadana en la evaluación de proyectos. Las comunidades rurales están dispuestas a participar y a aportar contrapartidas significativas para el servicio. La UCRESEP ha realizado esfuerzos para formalizar una Propuesta de organización para implementar una Política de Agua. Existe un proyecto de Reglamento de Conservación y Aprovechamiento de Agua que persigue reglamentar el Capítulo de Agua de la Ley General del Medio Ambiente - orientando hacia el Manejo Integrado de los Recursos Hídricos. La Iniciativa de una Ley de Agua, disiparía el conflicto que origina las contradicciones de competencias entre las instituciones involucradas en el sector. A través de ENACAL y el Club de Jóvenes Ambientalistas se ha organizado novedosamente a los Jóvenes en un Programa Educativo denominado Guardianes del Agua Existe actualmente a través de la Sociedad Civil en coordinación con el Gobierno central y las Municipalidades El Foro Nacional del Agua y la Feria Nacional de la Tierra con permanencia durante el año. De acuerdo a la normativa legal recientemente aprobada se finalizará con las exenciones de pago, al asumir el Gobierno la responsabilidad de compensar a los prestadores. El presente Estudio de Análisis Sectorial y la contratación de la formulación del Plan Estratégico para el Sector permitirán disponer de herramientas para la planificación sectorial. 8. Propuesta de fortalecimiento institucional Como recomendación principal del Análisis Sectorial, se ha identificado un Plan de Acción para el fortalecimiento del Sector de Agua Potable y Saneamiento, que comprende un reordenamiento institucional y el ajuste de roles y funciones. Es necesario realizar un adecuado ajuste institucional a nivel nacional que permita el ejercicio efectivo de los tres roles básicos: a) fijación de políticas y planificación sectorial; b) regulación económica y de calidad de servicios y su control en el nivel nacional; y c) prestación de los servicios. Deben conformarse instituciones estables y permanentes que cumplan efectivamente estos roles. De acuerdo a la política de descentralización establecida por el Gobierno, ENACAL debería reorganizarse para impulsar en forma paulatina procesos que tiendan a la descentralización bajo pautas financieras viables (como se está haciendo para la ciudades 19

21 de Matagalpa y Jinotega y como se propuso hacer - en la situación ahora revertida - para las ciudades de Managua, León y Chinandega). La prestación de los servicios debe tener como base una clara conciencia empresarial, siendo necesario el cobro efectivo de los servicios prestados a los usuarios. Por otra parte, los servicios deben cumplir su rol social. Para ello es necesario considerar la aplicación de una política explícita de subsidios a la inversión y/o a los usuarios que no pueden pagar, de manera que la capacidad de pago de los usuarios no interfiera en la capacidad financiera de las empresas operadoras. Una organización descentralizada puede ayudar a cumplir, a la vez, con estos objetivos empresariales y sociales. Debe lograrse asimismo en todos los casos una toma de responsabilidad y participación por la sociedad civil (fuerzas vivas) y de la comunidad con respecto a estos aspectos, con el fin de disponer de servicios sanitarios adecuados y seguros. Debe asegurarse una efectiva vigilancia de la calidad sanitaria del agua potable por parte del MINSA y el apoyo de INAA. El Programa prevé, por lo tanto (ver Figuras 4 y 5): ORGANIZACION DEL SECTOR: SITUACIONPROPUESTA - ACTORES Y ROLES CONAPAS OTROS ACTORES ASAMBLEA NACIONAL SECEP INAA ENACAL MINREX MHCP MIFIC POLITICAS PLANIFICACION MARENA MINSA FISE SECRETARIA EJECUTIVA ASAMBLEA CONSEJO ASESOR INIFOM AMUNIC RASNIC CONSUMIDORES ACCIONES DE FINANCIAMIENTO ENACAL MUNICIPIOS FISE BID BIRF BCIE REGULACION CONTROL REGLAMENTOS Y NORMAS PROCUR. DEL MEDIO AMBIENTE INAA INAA MIFIC MINSA MARENA USAID COSUDE UNICEF JIICA ASISTENCIA TECNICA CONSTRUCCIONES ENACAL LOCALIDADES RURALES UNIDADES ESPECIALES ONG s GOBIERNOS MUNICIPALES FISE KFW UE OPS/OMS ETC SECTOR PRIVADO NACIONAL PRESTACION DE SERVICIOS EN AC AL CAPS MICROEMPRESAS SOCIEDAD CIVIL EMPRESAS DEPARTAMENTALES Figura 4. Organización propuesta del sector DIRECCIONES MUNICIPALES 4 La consolidación de la Secretaría Ejecutiva de Agua Potable y Saneamiento del CONAPAS que actuará como Ente Rector del Sector y la creación de un Consejo Asesor de esta Secretaría. La Secretaría Ejecutiva - recientemente creada y dependiente de la Presidencia de la República, a través de la SECEP - deberá tener la responsabilidad formular los planes plurianuales y anuales y de dar seguimiento y coordinar las acciones del Sector en función de las políticas sectoriales fijadas por el CONAPAS. Podrían formar parte del Consejo Asesor además de los integrantes del CONAPAS, representantes de otras instituciones y de la sociedad civil, entre 20

22 otros: RASNIC, representantes de los consumidores, AMUNIC. INIFOM y la ASAMBLEA NACIONAL, etc. El primer paso de la Secretaría Ejecutiva deberá ser la formulación y puesta en marcha del Plan Estratégico para el Sector, con colaboración del INAA, y la participación del Consejo Asesor. PLAN DE ACCION ACTIVIDADES Asignación de recursos e inicio de actividades por la SECEP Creación de la SECRETARIA EJECUTIVA, SEAPS, y Transformación del CONAPAS Acciones para el fortalecimiento del INAA RESPONSABLES P, SECEP P, SECEP P, SEAPS, UCRESEP, AN, INAA AÑOS Traspaso de la ejecución de proyectos y obras para el ámbito rural al FISE SEAPS, UCRESEP, FISE, ENACAL ACUERDO TRASPASO Apoyo a la operación y mantenimiento de instalaciones de los CAPS y Municipios SEAPS, UCRESEP, FISE, ENACAL APOYO TECNICO Y FINANCIERO Apoyo a ENACAL para la prestación eficiente de los servicios de acuerdo al PND SEAPS, UCRESEP, ENACAL Mejoramiento operativo y comercial de servicios urbanos y soluciones para zonas marginales SEAPS, ENACAL Estructuración del subsector rural en segmentos SEAPS, INAA, FISE Fortalecimiento de la Dirección de Salud Ambiental Fortalecimiento de la vigilancia de la calidad del agua por el INAA y MINSA SEAPS, MINSA, INAA VIGILANCIA PERMANENTE Fortalecimiento de un SISTEMA DE INFORMACION sectorial SEAPS Formulación e implementación de una política de SUBSIDIOS SEAPS, INAA APLICACIÓN DE SUBSIDIOS Fortalecimiento de los CAP y formación de Microempresas sanitarias sociales SEAPS Ajuste de instrumentos legales SEAPS Gestiones para consequir FINANCIAMIENTO SEAPS P: Presidencia de la Rapública; SECEP: Secretaría de Coordinación Estratégica de la Presidencia; AN: Asamblea Nacional; CONAPAS: Comité de Agua Potable y Saneamiento; SEAPS, Secretaría Ejecutiva del CONAPAS UCRESEP:Unidad de Coordinación de Reforma del Estado, Secretaría de la Presidencia INAA: Instituto Nacional de Agua Potable y Saneamiento; ENACAL, Empresa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado FISE: Fondo de Inversión Social de Emergencia; CAPS: Comités de Agua Potable y Saneamiento Figura 5. Plan de acción. 4 Transformaciones para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles de regulación y control Para que el INAA pueda cumplir efectivamente sus roles se propone se haga cumplir lo dictaminado en la ley N o 275, en relación a la elección de autoridades y buscar un mecanismo de ratificación legislativa, para asegurar su continuidad. 4 Se propone, asimismo, ajustar la organización interna del INAA y establecer regulaciones y mecanismos de control adecuados la población rural.eventual traspaso paulatino de la ejecución de proyectos y construcción de obras para el ámbito rural al FISE El traspaso, en estudio por el Gobierno, se considera una solución válida, siempre que este se realice por etapas: a) firma de un acuerdo entre ENACAL y el FISE; b) establecimiento de mecanismos de intervención en el ciclo de ejecución de proyectos y construcción de obras común; c) traspaso del personal de ENACAL al FISE; d) El 21