ACCIÓN DE TUTELA/ Pensión gracia. La orden de no pago de la pensión violenta el debido proceso.

Transcripción

1 ACCIÓN DE TUTELA/ Pensión gracia. La orden de no pago de la pensión violenta el debido proceso. Así las cosas, y de conformidad a la jurisprudencia transcrita es claro para la Sala que con la orden de no pago emitida por el liquidador de Cajanal E.I.C.E, se convierte una revocatoria de un acto de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, actuación que vulnera abiertamente, el debido proceso, toda vez que no permite ejercer el derecho de defensa dentro de los procedimientos administrativos, y desconoce los derechos adquiridos y el principio de buena fe en las actuaciones de la administración( ) En ese orden de ideas, no comparte la Sala el análisis realizado por la A quo en tanto su posición se aparta abiertamente de los lineamientos jurisprudenciales transcritos, y al considerar que es un deber legal de la entidad verificar el derecho que le asiste o no a la demandante a percibir la pensión gracia se está dando prevalencia a la posición arbitraria de la entidad accionada y cercenando derechos fundamentales de rango constitucional tan importantes como lo es el debido proceso que debe revestir todas las actuaciones administrativas. En consecuencia, esta Sala concederá el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna de la peticionaria, ordenando la reanudación en el pago de su mesada pensional, así como el pago de las mesadas dejadas de percibir. REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Popayán, dos de junio de dos mil once Magistrado Ponente: CARLOS HERNANDO JARAMILLO EXPEDIENTE: DEMANDADO: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL-, PATRIMONIO AUTÓNOMO BUEN FUTURO Y CONSORCIO FOPEP. I. ANTECEDENTES Procede la Sala a resolver la impugnación, interpuesta por la parte accionante en contra de la Sentencia de fecha 27 de abril de 2011 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán. 1. LA DEMANDA (Fls. 1 a 3)

2 La señora LIBIA SANCHEZ ÑAÑEZ, interpuso acción de tutela en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL y el PATRIMONIO AUTÓNOMO BUENFUTURO, para la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, petición, debido proceso, dignidad humana y al mínimo vital. Como fundamento fáctico, expuso: Que en el mes de febrero de 2009, presentó solicitud para el reconocimiento de su pensión gracia por haber laborado como docente. Que el 23 de septiembre de 2010, mediante oficio PABF-CDP , le informaron que a su solicitud de pensión gracia le habían asignado el turno 6650 para ser resuelta. Que en el mes de octubre mediante oficio No , BUENFUTURO le informa que debe acercarse a las oficinas de esta entidad a notificarse de la Resolución No Que el 17 de noviembre de 2010, se notificó por conducta concluyente del contenido de la Resolución No. PAP del 6 de octubre de 2010, por medio de la cual se le reconocía y se ordenaba el pago de su pensión gracia. Que cuando se notificó se le entregó un listado de requisitos para poder ser incluida en nómina, los cuales allegó el 23 de noviembre de 2010 y se le manifestó que estuviera pendiente a través de la página web del FOPEP para la inclusión en nómina. Que el 19 de enero de 2011, el CONSORCIO FOPEP le envía comunicación manifestándole que a partir del 25 de enero de 2011 se puede acercar al Banco Agrario de Colombia sucursal Mercaderes Cauca para recibir el pago de la pensión ya que había sido incluida en nómina a partir del mes de enero. Que el 26 de enero de 2011 fue a cobrar su pensión a dicha entidad bancaria, donde se le informó de que a pesar de estar el desprendible de pago en la oficina, no habían recibido el giro del valor a pagar. Por tanto no le pagaron. Que llamó a los teléfonos del CONSORCIO FOPEP, y le manifestaron que BUENFUTURO les había remitido un oficio con orden de no pago, pero sin explicar las causas, que debía dirigirse a dicha entidad para obtener respuesta de fondo. Que llamó a la línea de BUENFUTURO para solicitar aclaración al respecto, y le informaron que en el sistema aparecía para pago, que no entendían la orden de no pago. Que por medio de derecho de petición enviado por correo certificado el 9 de febrero de 2011, dirigido a BUENFUTURO solicitó se le explicara el porqué a pesar de obrar una resolución ordenando el pago de su pensión y la comunicación de FOPEP para acercarse a cobrar, la entidad había dado una orden de no pago. Que mediante oficio PABF-CDP-3806, se le contesta el derecho de petición informándole que el 26 de enero de 2011 se dio orden de suspender el pago por parte del liquidador de CAJANAL EICE, hasta tanto el grupo de seguridad no realice la verificación correspondiente a su tipo de vinculación como docente con las autoridades competentes. 2

3 Que ante esta respuesta tan ambigua, se comunicó telefónicamente con BUENFUTURO y le manifestaron que hay que esperar. 3. LA SENTENCIA IMPUGNADA (Fls C.Ppal.) El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en sentencia de fecha 27 de abril de 2011, negó las pretensiones del accionante. Manifestó que según los lineamientos establecidos por la Honorable Corte Constitucional es procedente la tutela para decidir sobre la inclusión en nómina para el pago de una pensión. Señaló que ha dicho la H. Corte Constitucional en relación a los derechos fundamentales de la seguridad social, al mínimo vital, petición y debido proceso. Frente al caso concreto afirmó que si bien CAJANAL le había reconocido la pensión gracia a la accionante, la entidad accionada cumpliendo lo ordenado por la H. Corte Constitucional, comenzó a constatar la información de todos los beneficiarios, obteniendo en el caso de la accionante que en la base de datos del Fondo de Pensiones del Magisterio se registra su vinculación como docente nacional, motivo por el cual ordenó la suspensión del pago. Estimó que con dicha actuación, CAJANAL no vulnera los derechos fundamentales de la accionante, ya que lo que está haciendo es verificar si la accionante tiene derecho o no a la pensión gracia. 4. LA IMPUGNACIÓN En escrito allegado en debida forma (Fls C.Ppal.), la parte accionante, impugnó la sentencia de fecha 27 de abril de 2011, del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán. Manifestó que cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento y el pago de su pensión gracia, ya que fue docente por más de 20 años a cargo del municipio de Mercaderes y posteriormente a cargo del departamento, y que nunca ha tenido un nombramiento de carácter nacional. Señaló que le parece inaudito que después de haber esperado un año para que le resolvieran su solicitud, dos meses más para que la incluyan en nómina, se le manifieste ahora que debe esperar más. Indicó que no era su intención reclamar una pensión a la que no tiene derecho, que no tiene ningún problema con que verifiquen su calidad de docente, pero que no confía en ello por la negligencia que ha demostrado la entidad. Finalmente, solicitó se le tutelen sus derechos y se le conceda a la entidad accionada un tiempo perentorio, para que verifique su calidad de docente. II CONSIDERACIONES 3

4 1. La competencia El Tribunal es competente para conocer de la presente acción de tutela, en SEGUNDA INSTANCIA, según lo establecido en el Decreto No de 1991 y en el Decreto No de El debido proceso administrativo A partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, el debido proceso debe ser aplicado a todas las actuaciones administrativas y no sólo a los procedimientos judiciales. El derecho fundamental al debido proceso, le impone a la administración la obligación de que todas sus actuaciones estén ajustadas a la ley, garantizando en todo momento, los principios de contradicción e imparcialidad, así como la posibilidad de aportar pruebas, controvertir las existentes, el derecho a ser oído y, de manera general, el ejercicio del derecho de defensa. La Honorable Corte Constitucional con respecto al debido proceso administrativo en su sentencia T-051 de 2010 manifestó: De este modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad. De este modo se colige que las actuaciones de la administración, en virtud del derecho fundamental al debido proceso, se deben sujetar a la ley. 3. Improcedencia de la revocatoria directa de actos de carácter particular y concreto. La revocatoria directa de los actos administrativos, ha sido prevista en el ordenamiento jurídico, como un mecanismo de control de legalidad de los propios actos, radicado en cabeza de la administración. Sin embargo, ha manifestado la H. Corte Constitucional, es preciso señalar que en la revocatoria de los actos administrativos se presentan dos escenarios claramente diferenciables, en cuanto a sus implicaciones sobre los derechos fundamentales, dependiendo de si el acto que se pretende revocar es de carácter general o particular. Así, por una parte, la posibilidad de revocar actos administrativos de carácter general, no enfrenta mayores limitaciones y puede ser realizada en cualquier tiempo, cuando sobrevenga cualquiera de las causales genéricas establecidas por el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. La revocatoria directa de actos de carácter particular, en cambio, por afectar situaciones jurídicas subjetivas, sólo procede con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, toda vez que una decisión de este tipo puede afectar derechos fundamentales, 4

5 erosionar la confianza del ciudadano en la administración y poner en riesgo la seguridad jurídica y el respeto por los derechos adquiridos1. Sobre el particular, la Corte señaló, en sentencia T-830 de 2005, al estudiar la revocatoria directa de un acto de reconocimiento pensional, que: En punto de la teoría de los actos propios, el imperativo de buena fe se traduce en la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, supuesto del cual dependen entre otras cosas- la credibilidad en las actuaciones del Estado, el efecto vinculante de sus decisiones para los particulares y la seriedad del procedimiento administrativo. La revocatoria el acto propio por parte de la Administración, que suspenda o modifique desfavorablemente situaciones jurídicas subjetivas configuradas, desplegada de manera irregular y contradictoria de la voluntad inicialmente manifestada, contraviene los principios de lealtad y buena fe. En el mismo sentido en la citada sentencia T-600 de 2007, en la cual se analizó un caso muy similar al que se analiza en esta ocasión, la Corte Constitucional puntualizó: La ley impone a la administración el deber de realizar un trámite especial destinado a obtener el consentimiento del particular cuando considere necesario revocar un acto de esta especie, señalando que, en caso de no obtener tal autorización, la administración deberá asumir la carga de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de solicitar la declaratoria de nulidad del acto. Sólo en aquellos casos en los cuales el acto fue producido por medios ilegales (artículo 73 Código Contencioso Administrativo) o se aportaron documentos falsos por parte del interesado (artículo 19, Ley 797 de 2003), existe la posibilidad de revocar el acto sin el consentimiento del particular, puesto que la Constitución sólo obliga a las autoridades a respetar los derechos legalmente adquiridos. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corporación, ha aclarado que es requisito indispensable para proceder a la revocatoria del acto producido por medios ilegales, que exista absoluta certeza sobre la ocurrencia de un hecho delictivo en la formación del acto. Es decir, no basta con una simple sospecha de la autoridad, ni pueden revocarse actos cuya supuesta ilegalidad derive de problemas de interpretación de la normatividad laboral. Por último, no sobra reiterar que, cuando se produce la suspensión unilateral del acto administrativo, sin que exista un pronunciamiento expreso de la administración, lo que se presenta en realidad es una revocatoria directa del mismo, puesto que tal decisión o actuación- hace imposible el ejercicio del derecho. Así, en sentencia T-648 de 2000[13], la Corte afirmó: es importante señalar que la suspensión de hecho y unilateral del pago de la pensión de jubilación por parte del empleador, debe entenderse como una revocación directa del acto administrativo que concedió la prestación, toda vez que no es posible hacer efectivo el derecho por él reconocido. De acuerdo con las consideraciones expuestas, cuando se produce la revocatoria o suspensión de un acto administrativo generador de situaciones jurídicas subjetivas sin el consentimiento escrito del afectado, se produce una violación al derecho fundamental al debido proceso. Si de esta actuación, puede derivarse una lesión a otros derechos fundamentales, la tutela resulta procedente para garantizar el respeto al debido proceso, en consideración a que no puede esperarse que una actuación arbitraria de la administración, derive en la imposición de cargas procesales a los ciudadanos que 1 Sentencia T- 600 de

6 esperan, amparados por el principio de buena fe, que la administración mantenga la seriedad de sus actuaciones. Así, en sentencia T-215 de 2006, se sostuvo: cuando la actuación administrativa a la que se acusa de ser vulneratoria de derechos fundamentales es aquella que culmina con la revocatoria de un acto propio por parte de la Administración, la jurisprudencia de esta Corporación ha sentado una doctrina según la cual la acción de tutela es procedente, en atención a los principios de buena fe y de seguridad jurídica. Presunción de vulneración al mínimo vital por suspensión en el pago de la mesada pensional. El caso de la pensión gracia. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela no es el medio idóneo para buscar la protección de derechos de carácter prestacional. Sin embargo el amparo resulta procedente, de manera excepcional, cuando su desconocimiento puede poner en riesgo otros derechos de carácter fundamental o cuando en la situación que se examine, resulta imprescindible la intervención del juez de tutela, para proteger los derechos de una persona que se encuentre en condición de debilidad manifiesta. En torno al derecho a la pensión y, en atención a que los sujetos a quienes beneficia comúnmente pertenecen a la tercera edad y dependen de este ingreso para cubrir los gastos propios y de su grupo familiar; y dado que es un derecho que se adquiere tras varios años de trabajo o de servicios prestados al estado, la Corte ha decantado por vía jurisprudencial, en qué condiciones y cuál es el alcance de la protección al derecho pensional por vía de tutela. Para el problema jurídico planteado, resultan especialmente relevantes las siguientes subreglas: El derecho a la seguridad social se torna fundamental cuando su incumplimiento vulnera o amenaza los derechos a la vida o a la salud del pensionado. Esta previsión, por supuesto, puede extenderse a las situaciones en las cuales se ven afectados otros derechos que, dentro de las especificidades de cada caso, pueden resultar fundamentales. Así, a manera de ejemplo, la Corte ha concedido el amparo al derecho a la educación, cuando se ha visto lesionado por la suspensión en el pago de la pensión de sobrevivientes. El procedimiento idóneo para el pago de mesadas es el ejecutivo laboral. Sin embargo, excepcionalmente, la tutela procede para proteger el mínimo vital del afectado, cuya vulneración debe ser analizada de acuerdo con la situación específica del accionante y en relación con el concepto de dignidad humana. La cesación prolongada en el pago de la mesada pensional, es decir, aquella que se extiende por más de dos períodos, permite presumir la vulneración del mínimo vital del pensionado y su grupo familiar. En consecuencia, en tales eventos corresponde a la administración la carga de demostrar que con el desconocimiento del derecho pensional no se ha vulnerado el mínimo vital del afectado. Por último, es claro que el amparo por vía de tutela sólo puede hacerse extensivo al pago oportuno de mesadas ciertas e indiscutibles, es decir, aquellas que han sido efectivamente reconocidas, puesto que aquellos derechos susceptibles de discusión legal, quedan por fuera del margen de intervención del juez de tutela. De la naturaleza de la pensión gracia y la afectación al mínimo vital. La pensión gracia se estableció como una prestación especial para que los maestros de primaria del sector oficial pudieran acceder a una pensión con requisitos más beneficiosos que los consagrados para la pensión ordinaria de jubilación, como una 6

7 forma de compensar a este grupo de educadores, por la diferencia entre sus condiciones laborales y las que cobijaban a los docentes del orden nacional. Al ser incorporados los maestros de las escuelas de los entes territoriales al sector nacional, despareció esta desigualdad. La prestación, no obstante, se mantuvo como una retribución especial por la importancia de la labor desarrollada por los docentes, y las difíciles condiciones laborales que caracterizan su profesión. Esta pensión constituye un beneficio especial principalmente por dos razones: (i) porque los requisitos para su causación y los factores salariales que determinan su ingreso base de liquidación, resultan más ventajosos que los señalados por el régimen general de pensiones y, principalmente, (ii) porque se trata de una de las excepciones a la prohibición de recibir más de dos asignaciones del tesoro público, de manera que una persona puede acceder tanto a esta prestación como a la pensión de jubilación o vejez. Sin embargo, debe dejarse en claro que, si bien se considera que la pensión gracia tiene un carácter especial, ello no significa que obedezca a la simple liberalidad de las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones, toda vez que se trata de una prestación legalmente consagrada. Por ello, quienes cumplieron con los requisitos de acceder a una pensión gracia, así como a una pensión de jubilación, tienen el derecho de recibir las dos asignaciones, pues fueron circunstancias históricas específicas, las que llevaron al legislador a considerar que ese beneficio hacía parte de lo que a estos trabajadores correspondía al momento de terminar su etapa laboral. Sin embargo, al momento de determinar si la presunción de vulneración al mínimo vital por suspensión en el pago de mesadas pensionales, es aplicable al caso de la pensión gracia, debe señalarse que, si bien no es posible rechazar de manera directa su afectación por contar con otra prestación legalmente compatible, tampoco es posible presumir su vulneración, pues tal presunción tiene sustento en el artículo 128 Superior, según el cual nadie puede percibir dos asignaciones del tesoro público. Para determinar la vulneración al mínimo vital, el juez deberá, en primer lugar, verificar si al afectado le han sido reconocidas, en realidad, dos prestaciones pensionales compatibles; en caso de ser así, el peticionario deberá aportar prueba, al menos sumaria, para determinar la violación al mínimo vital; en caso contrario, nada obsta para presumir que la suspensión en el pago, afecta su mínimo vital. 5. CASO CONCRETO. En el presente asunto se tiene que en el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos: 1. Que a la señora Sánchez Ñañez, CAJANAL E.I.C.E. le reconoció y ordenó el pago de su pensión gracia mediante Resolución No. PAP (Fl. 6-9) 2. Que el CONSORCIO FOPEP, entidad encargada de realizar el pago de la pensión gracia, le informó que a partir del 25 de enero de 2011 podía acercarse al Banco Agrario de Colombia, sucursal Mercaderes a cobrar su pensión (Fl. 10). 3. A folio 13 se encuentra un oficio del 27 de enero de 2011 donde BUENFUTURO le informa a la señora Sánchez Ñañez que mediante oficio de 26 de enero de 2011 el Liquidador de CAJANAL EICE, dio orden de suspender el pago de la pensión gracia hasta que no se realice la verificación correspondiente a su tipo de vinculación como docente ante las autoridades competentes. 7

8 4. A folios 44 al 49 reposa un oficio dirigido por parte de CAJANAL a el Consorcio FOPEP donde le manifiesta que suspenda el pago de la pensión a unas determinadas personas entre las cuales se encuentra la señora Sánchez Ñañez, bajo el siguiente argumento: para los casos anteriormente mencionados, el PAP BUEN FUTURO ÁREA DE SUSTANCIACIÓN deberá ordenar a CYZA OUTSOURCING que verifique con las Secretarías de Educación correspondiente, así como con el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, el tipo de vinculación docente de los casos en mención. Así las cosas, y de conformidad a la jurisprudencia transcrita es claro para la Sala que con la orden de no pago emitida por el liquidador de Cajanal E.I.C.E, se convierte una revocatoria de un acto de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, actuación que vulnera abiertamente, el debido proceso, toda vez que no permite ejercer el derecho de defensa dentro de los procedimientos administrativos, y desconoce los derechos adquiridos y el principio de buena fe en las actuaciones de la administración. Como bien lo ha señalado la H. Corte Constitucional, si bien pueden existir otros medios de defensa judicial, resulta desproporcionado someter a un ciudadano que se ha visto afectado por una actuación de hecho, como la realizada por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal- E.I.C.E en el presente asunto, a acudir ante la jurisdicción. Aunado a lo anterior debe decirse que, al no existir prueba de que a la peticionaria le hayan sido reconocida una pensión de aquellas consagradas en el régimen general de pensiones o derivadas del régimen de transición, sostiene la Corte Constitucional, no es posible presumirse que a la afectada ya le fueron reconocidas ambas prestaciones, máxime cuando esta apreciación puede implicar un deterioro de sus derechos fundamentales. En ese orden de ideas, no comparte la Sala el análisis realizado por la A quo en tanto su posición se aparta abiertamente de los lineamientos jurisprudenciales transcritos, y al considerar que es un deber legal de la entidad verificar el derecho que le asiste o no a la demandante a percibir la pensión gracia se está dando prevalencia a la posición arbitraria de la entidad accionada y cercenando derechos fundamentales de rango constitucional tan importantes como lo es el debido proceso que debe revestir todas las actuaciones administrativas. En consecuencia, esta Sala concederá el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida digna de la peticionaria, ordenando la reanudación en el pago de su mesada pensional, así como el pago de las mesadas dejadas de percibir. III. DECISIÒN Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por ministerio de la ley, F A L L A 8

9 PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán de fecha 27 de abril de 2011, por las razones anteriormente señaladas en la parte motiva de este fallo y, en su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, en conexidad con el mínimo vital y la vida digna, de la señora LIBIA SANCHEZ ÑAÑEZ. SEGUNDO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal-E.I.C.E en liquidación que, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún no lo ha hecho, reanude el pago de las mesadas de la pensión gracia de la señora LIBIA SANCHEZ ÑAÑEZ. TERCERO. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Cajanal- E.I.C.E en liquidación que, dentro de los tres días siguientes a la notificación del presente fallo, si aún no lo ha hecho, efectúe el pago completo de las mesadas dejadas de percibir por la señora LIBIA SANCHEZ ÑAÑEZ, desde que se produjo la orden de no pago de su mesada pensional. CUARTO. PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Cajanal- E.I.C.E en liquidación para que se abstenga de realizar actuaciones como la que dio origen a este fallo. QUINTO: REMITASE a la H. Corte Constitucional para lo de su cargo. CÓPIESE, NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE. Se hace constar que el proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala en sesión de la fecha según consta en Acta No. Los Magistrados, CARLOS H. JARAMILLO DELGADO MOISÉS RODRIGUEZ PÉREZ CARMEN AMPARO PONCE DELGADO 9