DICTAMEN 51 / 2006 ANTECEDENTES

Transcripción

1 DICTAMEN 51 / 2006 Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los daños sufridos por un accidente de trabajo como consecuencia de la actividad desarrollada en su condición de celadora del Hospital San Jorge de Huesca. ANTECEDENTES Primero.- Con escrito de fecha 20 de octubre de 2005, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón el día 31 siguiente, la Consejera de Salud y Consumo remitió el expediente relacionado con al procedimiento instruido en el Departamento del que es titular, iniciado a instancia de G.R. solicitando indemnización por los daños sufridos por un accidente de trabajo como consecuencia de la actividad desarrollada en su condición de celadora del Hospital San Jorge de Huesca. La mencionada Consejera hizo constar en su escrito que el Dictamen de la Comisión se solicitaba según lo establecido en el 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial. Considerándose incompleto este expediente al no haberse determinado las prestaciones por Seguridad Social percibidas por la reclamante, se le comunicó así a la Consejera consultante por la Vicesecretaria de esta Comisión, mediante oficio de Y, subsanado el defecto advertido, por nuevo escrito de la Consejera de 19 de enero de 2006 con entrada en el registro de esta Comisión del día 23 siguiente, se ha instado nuevamente el mencionado informe. 1

2 La solicitud comprende un índice de los documentos que, debidamente foliados (289 folios), se han incorporado al expediente, de cuyo estudio pasamos a reseñar los hitos procedimentales seguidos. Segundo.- Mediante escrito fechado el día 27 de agosto de 2004, con entrada en el Registro del Servicio Provincial de Salud y Consumo de Huesca del siguiente día 30, G.R. con relación de trabajo de naturaleza laboral con el Servicio Aragonés de Salud -celadora-, formuló ante ese organismo una reclamación por responsabilidad patrimonial. La causa que alega en su escrito está referida al accidente de trabajo que, según indica, se produjo el día 28 de agosto de 2003 en el Hospital San Jorge de Huesca cuando, acompañando por mandato de sus superiores a un enfermo psiquiátrico a realizar el paseo prescrito facultativamente, inopinadamente le puso la zancadilla haciéndola caer al suelo, por lo que sufrió lesiones que en el propio Servicio de Urgencias del Hospital se diagnosticaron como fractura del segundo metatarsiano del pie derecho que le produjo como secuela una metatarsalgia residual con edema. Como consecuencia de las lesiones, el Juzgado de Instrucción número Dos de Huesca abrió diligencias previas 1.208/2003 que, según la reclamante, se seguían tramitando en el momento de efectuar su reclamación. La lesión tardó en curar 140 días, inhabilitándole para sus ocupaciones habituales durante 40 días, habiendo sanado con la secuela de dolor en el pie derecho y plantilla ortopédica. Invocando la normativa de responsabilidad patrimonial de la Administración y la negligencia en la que incurrió el Hospital por permitir que un paciente agresivo de la Unidad de Psiquiatría pudiera ponerse bajo la simple vigilancia de una celadora, y refiriéndose a la resolución de de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (sin concretar los apartados de la misma que aplica), cifra su reclamación en ,00 euros por periodo de curación y secuelas más los intereses legales que correspondan según Ley. Acompañó a su solicitud partes de baja y alta laboral de MAZ y de la Seguridad Social, informes médicos, copia de las diligencias previas 1.028/03 antes citadas, historial médico del agresor, parte realizado por la MAZ de la agresión e informe forense de las lesiones y secuelas sufridas. Además solicitaba prueba pericial del Médico Forense y del Jefe de la Unidad de Psiquiatría del Hospital San Jorge de Huesca. Tercero.- Trasladada la solicitud a la Inspección Médica, ésta solicitó información, incorporando al expediente informes de la Dirección de Enfermería de , de la Dirección de Gestión del Hospital de , del Jefe de Sección de Psiquiatría de , del Especialista en Medicina del Trabajo del Hospital Sr. E., de , del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales del Hospital de , de la Médico de Cabecera que emitió el parte de baja en fecha del accidente, del Director de Gestión y Servicios Generales del Hospital de y de y el solicitado por la reclamante como pericial emitido por el Dr. M. Jefe de la Unidad de Psiquiatría del citado Hospital el

3 También se ha incorporado al expediente el informe emitido por la Inspectora Médica actuante Sra. O. de entendiendo que procede desestimar la reclamación planteada. Cuarto.- Admitida a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, fue concedida audiencia a la reclamante mediante resolución del Director del Servicio Provincial de Huesca de Salud y Consumo de 30 de mayo de 2005, compareciendo en el mismo (previa autorización de la interesada) el Letrado Sr. O., criticando el informe de la Inspección Médica, valorando las pruebas y llegando a la conclusión de que se había incurrido en negligencia por lo que procedía reconocer el derecho al percibo de la indemnización solicitada. Se acompañaba informe de del Dr. M. dirigido al Juzgado de Instrucción nº Dos de Huesca, reconociendo el carácter problemático del agresor pero precisando que en las observaciones de Enfermería de los tres turnos del día no se hizo ninguna mención del suceso, que en ese día no tuvo alteraciones de conducta ni gestos agresivos y que se citó a la reclamante en el Servicio de Prevención de Riesgos Laborales sin que acudiera al mismo. Remitido este escrito a la Inspectora actuante, ésta, en fecha ha emitido informe complementario insistiendo en que procede desestimar la reclamación dado que la reclamante siguió trabajando tres días tras la teórica agresión, acudiendo días después al Servicio de Urgencias solicitando la baja laboral debida a aquélla. Asimismo insiste la Inspectora en que la reclamante, al trabajar en la Unidad de Psiquiatría, conocía perfectamente al paciente y siempre se consideró capacitada para acompañarlo en el paseo que se realizaba por el propio pasillo de la Unidad de Psiquiatría. Quinto.- En la propuesta de resolución de la Consejera de Salud y Consumo, fechada el día 18 de octubre de 2005, se recogen los antecedentes, se cita la normativa considerada como aplicable y se aportan como fundamentos con los que desestimar la reclamación la ausencia de dos de los requisitos necesarios para que concurra la responsabilidad patrimonial: la falta de nexo causal entre el daño sufrido y la actuación de la Administración y la imposibilidad calificar como antijurídica la lesión sufrida al tener la actora el deber de soportarla como consecuencia de su relación laboral y de los riesgos inherentes al desarrollo de su actividad profesional. También se indica en la propuesta de resolución que la interesada ha percibido las prestaciones de Seguridad Social derivadas de accidente de trabajo durante el tiempo que permaneció de baja laboral, esto es, desde el al , sin que tenga derecho a una indemnización complementaria aplicando analógicamente la doctrina referente a la responsabilidad civil del empresario privado respecto a los daños sufridos por el trabajador sólo exigible, más allá de las prestaciones de Seguridad Social, cuando existe incumplimiento de las normas de seguridad. 3

4 Sexto.- Se añadió posteriormente al expediente nuevo escrito de alegaciones del Letrado de la interesada de 28 de diciembre de 2005 diciendo que la misma no recordaba las prestaciones percibidas por Seguridad Social, aunque sí acompaño las nóminas correspondientes a los meses de septiembre y octubre de 2003 satisfechas por el Hospital San Jorge. Finalmente, se ha incorporado al expediente informe del Director de Gestión y Servicios Generales del SALUD en Huesca acreditando que la reclamante sufrió accidente de trabajo el , iniciando un proceso de incapacidad temporal por accidente de trabajo el , que continuó hasta el al cesar en esta fecha en su relación laboral temporal con el SALUD. En este periodo percibió un subsidio diario de 34,94 euros satisfecho por el Hospital como pago delegado de la Seguridad Social. Desde el día 16 de septiembre hasta su alta que tuvo lugar el , percibió prestaciones por incapacidad temporal directamente de MAZ, por un importe total de 1.327,72 euros correspondiente a 38 días de baja. CONSIDERACIONES JURÍDICAS El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, y según el artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, precepto que ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo, y corresponde la emisión del Dictamen a la Comisión Permanente en virtud de lo dispuesto en el artículo 64.1, en relación con el artículo 63.1, ambos de la Ley antes citada. I II Esta Comisión, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por G.R. por los daños que estima sufridos en el desarrollo de sus actividades laborales como celadora en la Unidad de Psiquiatría en el Hospital San Jorge de Huesca gestionado por el SALUD. Como cuestión previa conviene recordar que el Servicio Aragonés de Salud cuenta con personalidad jurídica propia y que, con independencia de la especial relación con su personal médico o sanitario, cuenta con personal laboral común, como lo era la reclamante en aquel momento contratada laboral temporal para cubrir una vacante de celador en aquella Unidad de Psiquiatría, al que es de aplicación por razón de tiempo la norma 4

5 paccionada suscrita el día 12 de enero de 1998 (VI Convenio Colectivo para el personal laboral que presta sus servicios en la Diputación General de Aragón), del que se destacan los artículo 28 Seguridad y salud laboral-, 35 Protección de la salud- y 36 derechos y obligaciones de los trabajadores-. A su vez, el legislador autonómico ha reconocido con carácter general personalidad jurídica propia a los organismos públicos, dentro de los cuales incluye a los organismos autónomos (arts. 66 y 67 del Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón), que tendrán la plena consideración de Administración Pública (art. 70.2) y la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial corresponderá, en todo caso, al titular del Departamento al que el organismo público esté adscrito (art. 70.6). Todo este discurso se ha efectuado para plantear una cuestión previa: la posibilidad de admitir como adecuada la base sobre la que se sustenta la reclamación patrimonial efectuada, ya que quien la suscribe ratifica la naturaleza jurídica de la relación de trabajo como laboral, califica el accidente como de trabajo y a la Administración como empresa con la que mantiene una ajenidad. III La reclamante fundamenta su petición en lo establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 139.1, que expresamente cita en su escrito de reclamación, establece: Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Como ya dijera esta Comisión en su dictamen 132/2004, emitido en un caso análogo a este, se ha resaltado la referencia que el texto reproducido hace a los particulares ya que esta condición ha de ostentarla para que quien formule la reclamación patrimonial con apoyo en esta norma pueda ser considerado como legitimado para ejercer un derecho de esta naturaleza. Es cierto que en la interpretación y aplicación de la Ley este término se ha ido ampliando en cuanto a su ámbito subjetivo hasta entender no se limita a los ciudadanos o administrados, sino que también comprende a otras Administraciones Públicas y a los funcionarios y personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas cuando los daños producidos no sean consecuencia directa de la actividad que al servicio de aquéllas tengan encomendada, como en el supuesto que se dictamina sucedió. En este sentido, el Tribunal Supremo ante un supuesto de estimación parcial de un recurso por daños sufridos por la agresión en un centro hospitalario de un paciente a una Diplomada Universitaria de Enfermería, sustentó en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia de 14 de diciembre de 2000, dictada en casación: 5

6 TERCERO.- En el tercer fundamento jurídico de la sentencia impugnada se da cumplida satisfacción a los argumentos de la Administración entonces demandada respecto de quién es el sujeto activo de la relación de responsabilidad patrimonial, y señala que el derecho a la indemnización se reconoce «a los particulares» y que éstos deben identificarse con los usuarios del servicio público. El inciso primero del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente por razón de fechas determina que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados (...) de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos». En un sentido amplio y omnicomprensivo acorde con una tradición normativa muy consolidada, que utiliza la expresión «los particulares» como sujeto pasivo y receptor de los daños artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento de ejecución de 26 de abril de 1957 y de la Constitución, comprende e incluye en el mismo, según declaró esta Sala y Sección en sentencia de 24 de febrero de 1994, siguiendo el criterio de otra anterior, del lejano año de 1964, de 8 de febrero, no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública; pues, en realidad, no sólo «los particulares» tendrán este derecho, sino cualquier persona, sea física o jurídica, pública o privada, es decir, cualquier sujeto de derecho que hubiese sufrido la lesión que reúna los requisitos que el citado precepto establece. A su vez, la más cualificada doctrina científica ha puesto de relieve la posibilidad de hablar de universalidad de la responsabilidad patrimonial desde la perspectiva del sujeto dañado, lo que no impide la inclusión de otra Administración Pública al referirse la cláusula general a los particulares, expresión en la que, obviamente, entran también los funcionarios y el restante personal al servicio de los propios entes públicos, que también pueden sufrir daños con ocasión o como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El problema aquí surge de la superposición de la cláusula general de responsabilidad con los sistemas de Clases Pasivas y de Seguridad Social en la medida en que éstos cubren específicamente los daños personales determinantes de enfermedad, invalidez o muerte, habiendo señalado que si se trata de agentes que carecen de la condición de funcionarios de carrera es aplicable sin excepciones el sistema vigente de Seguridad Social, en el que el Estado y los demás entes públicos asumen las obligaciones que corresponden a todo empleador (...). No obstante, aplicación de estos regímenes no excluye sin más la procedencia de la indemnización de los daños que excedan los supuestos de los que aquéllos parten. Sin embargo, es en la doctrina del Consejo de Estado donde se han estructurado criterios sobre esta materia: el régimen jurídico de indemnización de daños sufridos por los funcionarios y por accidente de trabajo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Pero antes de verterlos en este Dictamen se estima conveniente recordar que en el Capítulo III Acción protectora - del Título II Régimen general de la Seguridad Social - del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/1994, de 20 de junio, se conceptúa el accidente de trabajo estableciendo al efecto que será toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena (art ), ajenidad que, como 6

7 ya se ha indicado, concurre en el caso que se considera en este Dictamen, sin exclusión, por expresa determinación de la Ley (art a), de los que sean debidos a la imprudencia profesional que es consecuencia del ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que este inspira, en contraposición a la exclusión de los casos en que sean debidos a dolo o imprudencia temeraria del trabajador accidentado, para, seguidamente regular las prestaciones en el mismo Capítulo, la incapacidad en el Capítulo IV y la invalidez en el Capítulo V, estando referida la Sección 4ª de este Capítulo a las Lesiones Permanentes no Invalidantes y, dentro de ella, es el artículo 150 el que fija el sistema de indemnizaciones por baremo. Pues bien, retomando la referencia a la doctrina del Consejo de Estado, que reiteradamente venía señalando con anterioridad a su Dictamen 996/1994, de 21 de septiembre, que la aplicación del artículo 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, siguiendo la línea marcada por la Ley de Expropiación forzosa en su artículo que ha trascendido al artículo de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sólo es procedente cuando el particular perjudicado no está ligado por una relación jurídica previa con la Administración a la que atribuye el daño padecido con motivo de tal relación ya que es en el seno de ésta donde ha de depurarse la reclamación (Vid. Dictámenes 260/1991, 11 de abril, 1.016/1991, de 26 de julio, 1.373/1991, de 16 de enero de 1992, y 1669/1991, de 23 de enero de 1992). En el mismo sentido se ha pronunciado en el citado Dictamen 996/1994, pero ya con referencia no sólo a los artículos de la Constitución y 40 de la Ley del Régimen Jurídico de 1957, sino, también, aunque no era aplicable al supuesto dictaminado, al artículo 139 y siguientes de la LPAC, y en sus Consideraciones sustentó: Sabido es que el régimen estatutario de los funcionarios públicos es muy distinto del laboral general, y que sus diferencias tienen su origen en disposiciones constitucionales y legales. Una de sus divergencias esa el sistema de pensiones extraordinarias. La figura que más se aproxima a la lesión corporal en acto de servicio es el accidente de trabajo. Según el artículo del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio), y después de reproducir el concepto legal de accidente de trabajo, se dice en el Dictamen: Aunque las prestaciones por accidente de trabajo en el régimen de la Seguridad Social tienen algunas ventajas sobre las derivadas de otras contingencias (véanse, por ejemplo, los artículos 123, 124.4, 130.b, 138.1, 150 y 177 de la Ley General de la Seguridad Social), nunca alcanzan a duplicar el haber regulador que correspondería a éstas.- La Ley ha querido otorgar un régimen más favorable a los funcionarios públicos que sufran lesiones en acto de servicio, en relación a los trabajadores que sean víctimas de un accidente de trabajo. Esta opción es perfectamente constitucional y ha de ser respetada. Al considerar una reclamación por la lesión sufrida en la relación de servicio de un miembro de las Fuerzas Armadas, el mismo Organo consultivo tuvo ocasión de indicar reiterar el criterio anteriormente señalado, con adición de matices que se estima que 7

8 proporcionan una aproximación a la cuestión que está siendo objeto de consideración, en los siguientes términos: En repetidas ocasiones ha señalado este Alto Cuerpo Consultivo que los daños y perjuicios generados en relaciones específicas deben indemnizarse en el seno de las mismas, siempre que ello sea posible. En el asunto consultado tal indemnización resulta viable, con arreglo al artículo 101 del Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (aprobado por Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre). Ha de acudirse, pues, a esta vía, y no al procedimiento general de responsabilidad patrimonial. Por lo demás, la compensación que le corresponda con arreglo al precepto citado será igual a la que se satisfaría a cualquier trabajador que sufriese un accidente de trabajo, si provocara una secuela semejante (artículo 150 de la Ley General de la Seguridad Social, texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) -Dictamen 1.535/1995, de 19 de octubre-. Sin embargo, la aproximación es mayor en el Dictamen 2569/94, de 19 de enero de 1995, en el que el Consejo de Estado sustenta una posición análoga a la propugnada en esta Consideración Jurídica, si bien tan sólo se reproduce parte del texto de sus Consideraciones: El interesado funda su petición en ciertos perjuicios que afirma que a su salud ha reportado las prestación de sus servicios laborales a la Administración. Resulta incontrovertible, pues, que el título en que se basa la solicitud de resarcimiento es un contrato, en particular laboral. Esta circunstancia determina de por sí la inaplicabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Como se decía en el Dictamen de este Consejo de 25 de noviembre de 1976 (número ), este precepto regula la responsabilidad de la Administración de carácter extracontractual, es decir, cuando no se deriva de ningún título específico (en igual sentido Dictamen de 10 de febrero de 1983, número ). En rigor, el reclamante nunca ha aducido la resarcitoria general mencionada, sino que, consciente de la naturaleza contractual de su pretensión, ha argumentado fundándose en el Código Civil. Fue la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa la que calificó la reclamación como formulada al amparo del artículo 40 de la Ley de 26 de julio de Con ello incurrió en un patente error, que no fue advertido hasta el informe de la Asesoría Jurídica General del mismo Ministerio (...). De lo expuesto hasta el momento se derivan dos consecuencias principales. En primer lugar, las normas aplicables al fondo de la reclamación deducida no son las reguladoras de la responsabilidad extracontractual de la Administración, sino las propias del derecho contractual. Así ha sido apreciado por este Consejo en otros casos en que se consultaban reclamaciones de índole civil (dictamen de 13 de julio de 1978, número ), o de trabajadores al servicio de la Administración por incidencias del propio contrato (como ejemplo reciente puede citarse el Dictamen de 20 de octubre de 1994, número 1.402/94). 8

9 En segundo lugar, desde el punto de vista procedimental, resulta preciso observar las disposiciones del ordenamiento jurídico en cuanto a la tramitación de reclamaciones del personal laboral civil al servicio de la Administración Militar. Dado que estas disposiciones no se han seguido en absoluto, procede darles cumplimiento. IV Lo expuesto en las Consideraciones Jurídicas anteriores lleva a la conclusión de que es otra la normativa aplicable y distintas las actuaciones que han debido seguirse las específicas del personal con una relación laboral- aunque hayan coincidido tanto la reclamante como el Departamento solicitante del Dictamen en estimar procedente el apoyo de la reclamación en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, independientemente de cuanto se refiere a los requisitos exigidos para que la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración pueda ser estimada con base en esta Ley. No obstante, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, por aplicación del citado principio, han estimado procedente la indemnización por culpa extracontractual de la Administración cuando exista el nexo causal que la Ley exige y las indemnizaciones por aplicación de la normativa de la seguridad sean insuficientes. Así el Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de octubre de 2002, precisamente por considerar manifiestamente insuficientes las prestaciones e indemnizaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social por un accidente de trabajo, en un supuesto de incapacidad total permanente, de una persona, con relación de naturaleza laboral con el Ministerio de Defensa, por un accidente sufrido en un Hospital militar, fijando la indemnización por daños morales. V A la vista de todo lo anteriormente expuesto, en el presente caso entendemos que la lesión sufrida por la reclamante en el ejercicio de su actividad profesional quedó suficientemente resarcida con las prestaciones percibidas del Sistema de Seguridad Social, sin que proceda conceder un plus indemnizatorio por el título de responsabilidad patrimonial de la Administración dado que, por una parte, como acertadamente se razona en extenso en la propuesta de resolución aquí dictaminada, la reclamante no ha acreditado la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, ni, por otro, ha probado la existencia de omisión en la adopción de las medidas de vigilancia y seguridad exigibles cuya observancia constituye el objeto de su actividad profesional, a la que son inherentes una serie de riesgos inevitables a pesar del correcto funcionamiento de la Administración Pública, siendo el daño sufrido la materialización de uno de esos riesgos intrínsecos a su profesión que, en consecuencia, no puede calificarse de antijurídico teniendo la Sra. R. el deber jurídico de soportarlo. 9

10 Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: De conformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la solicitud de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos por accidente de trabajo, formulada por G.R. En Zaragoza, a siete de marzo de dos mil seis. 10