Servicio Civil Lecciones aprendidas en América Latina

Transcripción

1 Seminario Desarrollo de Capacidades y Servicio Civil Servicio Civil Lecciones aprendidas en América Latina Juan Carlos Cortázar Velarde Lima, 18/09/2008

2 Temas a considerar Servicio Civil: atributos fundamentales El Servicio Civil en América Latina: principales problemas Reformas del Servicio Civil en AL: Uruguay, Brasil y Chile Lecciones a tomar en cuenta

3 Servicio Civil Sistema de articulación del empleo público mediante el que se garantiza la existencia y desarrollo de una administración pública profesional al servicio de las políticas públicas No es sinónimo de empleo público: es una herramienta de gestión del Estado No es sinónimo de empleo bajo regulación pública: los sistemas de SC pueden incluir uno o más tipos de relaciones laborales

4 Los atributos fundamentales Responsabilidad ante las autoridades democráticamente elegidas, por el desarrollo de políticas que respondan al mandato político que ellas representan Independencia política respecto a los intereses de políticos y grupos de poder, dado que deben defender los intereses de los ciudadanos y garantizar la neutralidad de la acción pública ante intereses privados y abusos Capacidad técnica para desarrollar políticas públicas eficaces y ejercer neutralmente la autoridad pública

5 Los atributos fundamentales Responsabilidad Independencia Capacidad técnica Garantizan la seguridad jurídica de los ciudadanos Permiten la eficacia de la acción de gobierno

6 Servicio Civil en AL Diagnóstico Servicio Civil de 18 países (2003) B ra s il C h ile C o s t a R ic a B a rb a d o s Uru g u a y C o lo m b ia A rg e n t in a J a m a ic a M é xic o T rin id a d y T o b a g o V e n e zu e la R e p ú b lic a D o m in ic a n a G u a t e m a la B o liv ia N ic a ra g u a E c u a d o r Evaluación por comparación con un modelo conceptual % obtenido en conjunto de índices sobre valor máximo de 100 P e rú P a ra g u a y H o n d u ra s P a n a m á E l S a lv a d o r

7 Débil articulación con la estrategia de gobierno Índice de coherencia estratégica C hile B rasil Uruguay C o lo m bia C o sta R ica A rgentina M éxico Venezuela Jam aica B o livia Guatem ala T rinidad y T o bago N icaragua El Salvado r B arbado s P erú P anam á H o nduras Ecuado r R ep. D o m inicana P araguay Mide la vinculación de los procesos y prácticas de gestión de las personas a las prioridades estratégicas gubernamentales

8 Falta de vinculación entre la gestión de las personas y las estrategias de gobierno o institucionales de las autoridades Falta de planificación de las necesidades en cuanto a personal Buena parte de los sistemas de SC están atrofiados: las unidades de gestión de RRHH se limitan a las funciones de administración de personal, dejando de lado el ejercicio de los procesos fundamentales de gestión de las personas (planificación, compensación, movilidad, capacitación)

9 Vulneración del mérito: clientelismo Índice de mérito Brasil Jamaica Chile Costa Rica Uruguay Colombia Barbados Trinidad y Tobago México Venezuela Argentina Bolivia Paraguay Rep. Dominicana Perú Guatemala Ecuador Honduras Nicaragua El Salvador Panamá Mide el nivel de las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del SC, así como el grado de protección efectiva frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas

10 Aunque los marcos normativos se orientan al mérito, las prácticas de gestión de las personas (incorporación, promoción, carrera, capacitación) están mayormente comandadas por relaciones clientelares, la politización y el oportunismo El descrédito y falta de capacidad técnica de los organismos responsables del SC favorece poderosamente en estas prácticas Hay algunas áreas de política pública más protegidas de la arbitrariedad y politización Hay avances en países que han introducido mecanismos para que prevalezca en mayor medida el mérito: Brasil, Chile, Colombia, México

11 Débiles capacidades técnicas Índice de competencia técnica B rasil B arbado s Co lo mbia Jamaica Uruguay Rep. Do minicana Guatemala Ecuado r Nicaragua Mide la eficacia con la que se aseguran niveles adecuados de calificación de los servidores públicos P araguay Ho nduras

12 Los requisitos de capacidad técnica de los puestos está pobremente descrita o se limita a la obtención de un título profesional ( cultura del título ) Los manuales de cargos se basan en méritos formales No hay estudios técnicos para definir los perfiles profesionales en base a funciones, conocimientos o competencias Las acciones de capacitación no son planificadas en función a las necesidades de los puestos En varios países hay una oferta muy débil de formación en temas públicos en el mercado educativo

13 Falta de capacidad directiva Índice de consistencia directiva C hile C o lo m bia C o sta R ica B rasil Uruguay M éxico Venezuela A rgentina R ep. D o m inicana Jam aica N icaragua Guatem ala Ecuado r P erú T rinidad y T o bago B o livia B arbado s P anam á P araguay H o nduras El Salvado r Mide el grado de desarrollo de la función de dirección en el interior del sistema público de gestión de las personas

14 Exceso de uniformidad y centralización de las decisiones de gestión de las personas limita el espacio que tienen gerentes públicos para dirigir a las personas en sus organizaciones En algunas situaciones, dado el desorden normativo, se da la situación contraria: excesiva concentración de poder en los directivos Gran debilidad en cuanto a la formación de directivos públicos Ausencia de una oferta específica y de calidad en mercados educativos nacionales

15 Rigidez: dificultades para la adaptación Índice de flexibilidad B rasil C hile C o sta R ica A rgentina Venezuela Uruguay C o lo m bia Jam aica M éxico R ep. D o m inicana N icaragua Guatem ala Ecuado r B o livia El Salvado r T rinidad y T o bago P anam á B arbado s P erú P araguay H o nduras Mide el grado en que las políticas y prácticas de gestión de las personas facilitan la adaptación de las organizaciones públicas a los cambios y al puesta en práctica de innovaciones

16 La gestión de las personas está sobre regulada y excesivamente centralizada La estructura de cargos y los procedimientos de movilidad son sumamente rígidos Ausencia de promoción horizontal como alternativa a las carreras jerárquicas (excepción: Brasil) En los países con SC más débiles el tema es previo a la rigidez las decisiones no se basan en reglas sino en criterios discrecionales (clientelismo, politización).

17 Valor Valor Valor Valor El SC peruano dentro de este panorama Perú Brasil (E) EFICIENCIA (CE) CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CI) CAPACIDAD INTEGRADORA (M) MERITO (CF) CAPACIDAD FUNCIONAL (E) EFICIENCIA (CE) CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CI) CAPACIDAD INTEGRADORA (M) MERITO (CF) CAPACIDAD FUNCIONAL Colombia Chile (E) EFICIENCIA (CE) CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CI) CAPACIDAD INTEGRADORA (M) MERITO (CF) CAPACIDAD FUNCIONAL (E) EFICIENCIA (CE) CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CI) CAPACIDAD INTEGRADORA (M) MERITO (CF) CAPACIDAD FUNCIONAL

18 SC peruano: mirando con mayor detalle Flexibilidad Competencia Consistencia Directiva Coherencia Estratégica Mérito Régimen Público Carreras Régimen Privado

19 Reformando el SC hacia dónde ir? Las reformas de los servicios civiles desde los años 80 han tenido una clara orientación hacia lograr mayor mérito y mayor flexibilidad como atributos fundamentales (Longo 2003 y 2004) Un mayor mérito está ligado a mayor profesionalización y capacidad técnica del servicio público Una mayor flexibilidad está ligada a un servicio más adaptable al entorno, y por lo tanto con mayor capacidad de responder a los cambios estratégicos de gobierno así como a las demandas/expectativas de los ciudadanos Las reacciones orientadas a una mayor uniformidad y excesivo control central usualmente no logran introducir mayor meritocracia y hacen más rígida (menos adaptable) la gestión de las personas

20 Mérito y Flexibilidad en AL MÉRITO BRASIL CHILE COSTA RICA URUGUAY COLOMBIA MÉXICO ARGENTINA 30 PARAGUAY BOLIVIA VENEZUELA 20 PERÚ ECUADOR 10 EL SALVADOR FLEXIBILIDAD

21 Experiencias recientes de reforma del SC: Uruguay Reforma con alcance integral: Simplificación y flexibilización del sistema de ocupaciones (escalafón) y remuneraciones Creación de un escalafón directivo: cúspide de la carrera Desarrollo de un nuevo modelo de gestión de RRHH en la Administración Central, jerarquizando sus unidades de RRHH Desarrollo de un sistema de información sobre RRHH Fortalecimiento de la agencia responsable: ONSC

22 Mirada coherente y consistente de la gestión de las personas en el servicio público Reforma vulnerable a: (i) falta de apoyo político, (ii) decisiones fiscales, (iii) congestión de agenda y (iv) elevada complejidad de implementación

23 Experiencias recientes de reforma del SC: Brasil Reforma centrada en : Flexibilización de la inamovilidad funcional (constitucional) reservándola para cuerpos especializados que ejercen autoridad pública Profesionalización de las carreras profesionales: agrupación de funcionarios reclutados especialmente para ejercer un conjunto específico de puestos, propios de su área profesional, con normas y mecanismos meritocráticos de selección Desarrollo de carreras transversales: políticas públicas y gestión, administración y logística

24 Especificidad de carreras permite concentrar esfuerzos por profesionalización y tener impacto visible en áreas de gestión Reforma vulnerable a: (i) la proliferación de carreras, (ii) las presiones corporativas de las carreras (tamaño, salario, compensaciones)

25 Experiencias recientes de reforma del SC: Chile Reforma concentrada en nivel directivo: Profesionalización de cargos directivos limitando el estrato de confianza política: Sistema de Altos Directivos Públicos Generación de condiciones de mérito, legitimidad y responsabilidad para la gestión de los Altos Directivos: reclutamiento mediante consejo autónomo, dependencia de autoridades políticas, suscripción de convenios de gestión Creación y desarrollo de la Dirección Nacional de Servicio Civil (M. Hacienda), con rol normativo/asesor en niveles bajo Alta Dirección

26 Reforma apunta a ganancias de eficiencia, previsibilidad y legitimidad en la gestión mediante la acción directiva Reforma vulnerable a: (i) competitividad en mercado laboral, (ii) dificultades seguimiento función directiva, (iii) brecha entre directivos/no directivos

27 Lecciones a considerar Flexibilización de las regulaciones: mayor adaptabilidad al entorno y mayor espacio para una gestión inteligente de las personas una mayor rigidez no eleva el cumplimiento ni reduce la corrupción, pero hace más ineficiente el SC Introducir mérito en todo el ciclo de gestión de las personas Énfasis en desarrollar el nivel directivo: generación de capacidades, introducción efectiva del mérito, responsabilidad por gestión/resultados La legitimidad en la selección de directivos profesionales es clave para su rol

28 Lecciones a considerar Profesionalización: de directivos y de no directivos para elevar capacidad técnica del Estado Desarrollo de una instancia responsable por el SC: más allá de la solución institucional (agencia autónoma, órgano de línea) es indispensable un área con capacidad técnica y legitimidad para liderar la reforma: ninguna reforma pública avanza sola.. Estrategias integrales o incrementales para la reforma: depende del punto de partida y capacidades de cada país: lo importante es un encadenamiento adecuado de etapas/procesos La mayor parte de reformas tienen alcance parcial y progreso incremental La peor situación es no avanzar: el clientelismo, desorden normativo e ineficiencia se agudizan

29 Bibliografía Echebarría, Koldo (2006) Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina. BID: Washington DC Echebarria, Koldo y Cortázar, Juan C. (2007) Public Administration and Public Employment Reform in Latin America, en: Lora, E. (Ed) The State of State Reform in Latin America. IADB/Stanford University Press Longo, Francisco (2003). La reforma del empleo público en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad. En: Echebarría, K. (Ed) Servicio Civil: Temas para un diálogo. BID: Washington DC. Longo, Francisco (2004). Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Madrid: Paidós Empresa