Proceso sancionador en Chile 1

Transcripción

1 Proceso sancionador en Chile 1 Maria Luz Schachtebeck Morales Abogado Coordinador de la División de Investigación Superintendencia de Valores y Seguros de Chile I. POTESTAD SANCIONATORIA Y SUJETOS INTERVINIENTES correctivo de sancionar a todos los agentes bajo su tutela en caso de detectar alguna infracción a la norma que le incumbe supervisar. Facultad punitiva La potestad sancionadora de la Superintendencia de Valores y Seguros de Chile -en adelante SVSrepresenta una de las facultades de que ha sido dotado dicho Organismo en orden a cumplir con el objetivo por el cual fue creado, a saber, procurar la existencia de un mercado equitativo, ordenado, transparente, confiable, abierto, competitivo e integrado a una economía globalizada, condiciones por cuyo eficaz cumplimiento debe velar esta Superintendencia. Con ese propósito, además de sus atribuciones reguladoras, inspectivas, fiscalizadas y normativas, le fue expresamente conferido el poder legal Para la realización efectiva de dicha labor y en ejercicio de la actividad pública que ella implica, conforme los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República de Chile de ubicados en el Capítulo I sobre Bases de la Institucionalidad-, debe actuar a través de funcionarios legalmente investidos, dentro de su competencia y en la forma prescrita por la ley. La labor de este Organismo encuentra su consagración constitucional, primordialmente, en el artículo 19 N 21 de la Carta Fundamental, el cual reconoce la libertad para desarrollar cualquier actividad económica que no se oponga a la moral, al orden público y a la seguridad nacional como garantía constitucional, sentando las bases del 1 Este trabajo es una síntesis de la intervención del autor en la III Reunión sobre Inspección y Vigilancia de Entidades organizada por el Instituto Iberoamericano de Mercados de Valores y celebrada en la ciudad de La Antigua (Guatemala) entre los días 17 al 20 de septiembre de RIMV Nº 22/2007

2 orden público económico nacional y, con ello, dando pie a la regulación estatal. En tal virtud el Estado -entre otros órganos, mediante la actuación de la SVS-, por mandato constitucional, regula el derecho a emprender y desarrollar actividades económicas y la iniciativa privada de modo de preservar y promover los fundamentos económicos contenidos en la Carta Fundamental, siendo deber de la Superintendencia velar porque ello sea efectivo en el ámbito de su competencia. A nivel legislativo, la SVS fue creada por el Decreto Ley N Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros-, norma que fija las entidades sometidas a su fiscalización, le otorga atribuciones normativas y supervisoras específicas y, en sus artículos 27 y 28, le confiere expresamente la potestad sancionadora. La Ley N sobre Mercado de Valorescomplementa sus facultades y a más de las entidades enumeradas en la Ley Orgánica, le da competencia respecto de todas las entidades que desarrollan actividades, participan o toman parte en transacciones de valores de tengan su origen en ofertas públicas o que se efectúen por parte de los intermediarios, confiriéndole además expresamente la atribución de sancionar administrativamente todo acto que implique una infracción a la norma. La Ley N sobre Sociedades Anónimas-, por su parte y en concordancia con lo anterior, reconoce la competencia de este Organismo para fiscalizar y sancionar los actos u omisiones de las compañías, sus directores, gerentes y ejecutivos principales, en cuanto impliquen una vulneración a la ley, su reglamento, los estatutos sociales o las instrucciones que dicte la Superintendencia para regular su actividad. Existen, asimismo, otras leyes especiales destinadas a regir la actividad de entidades que participan en el mercado de valores y que entre sus preceptos ratifican las facultades de este Organismo en orden a supervisar su cumplimiento y el ejercicio de sus giros, así como para sancionar las infracciones que detecte. Interesados en el Procedimiento Como se comentó, la actividad pública debe ejercerse por autoridad legalmente investida, dentro de su competencia y en la forma de prescribe la ley. En ese contexto, la facultad punitiva de la Administración, en este caso representada en la SVS, se efectúa conforme la Ley N sobre Bases de los Procedimientos que rigen los Actos de la Administración Pública. Según el artículo 21 de la Ley N son interesados en el procedimiento administrativo quienes lo promueven como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos; los que sin haber iniciado el procedimiento, tienen derechos que pueden resultar afectados por la decisión que se adopte; y aquéllos cuyos intereses pueden resultar afectados por la resolución y se apersonan en el procedimiento antes de la resolución terminal. De este modo, aplicando tal disposición y llevándola al procedimiento punitivo, se entienden interesados en el procedimiento sancionador seguido ante la SVS al Organismo que lo instruye, al imputado - entendiendo por tal al administrado-fiscalizado respecto del cual se presume ha incurrido en infracción a la norma- y a quienes acrediten interés legítimo en los resultados del procedimiento, esto es, quienes hayan denunciado los hechos infraccionales o se puedan ver perjudicados por ellos. Procedimiento sancionador. Principios y Derechos La aplicación de una sanción por parte de la SVS va precedida de un procedimiento sancionador que, a falta de otra norma, se tramita conforme la Ley N Tal norma constituye una ley supletoria, dictada el año 2003 como respuesta a un anhelo largamente manifestado por los expertos en Derecho Administrativo y Derecho Constitucional, que vino a dar solución a la ausencia de normas de procedimiento para la realización de la actividad pública de diversos órganos de la Administración que resultaba imprescindible para la dictación de RIMV Nº 22/

3 los actos administrativos y, de ese modo, a uniformar la dispersión normativa, dando un cauce uniforme a la actividad del Estado. Es, de esa forma, una norma general de procedimiento aplicable a todo tipo de procedimientos de la Administración del Estado, por lo que sus disposiciones han de conjugarse con la naturaleza del acto correspondiente, en este caso, de un proceso sancionador. La Ley N está concebida sobre la base de una serie de principios y reconoce diversos derechos a los administrados, a los cuales deben añadirse aquéllos propios de un procedimiento punitivo y aplicarse de modo tal de garantizar un adecuado derecho a defensa al imputado. Entre los principios que inspiran la Ley N , se reconocen expresamente los siguientes: Escrituración, como garantía de objetividad y constancia de los hechos y circunstancias que fundamentan el acto administrativo, y de la necesidad de la formación de un expediente administrativo que dé cuenta del soporte material del acto. Gratuidad, como garantía de acceso de todos los administrados a la Administración, en la idea que ésta está constituida por Servicios Públicos. Celeridad, como necesidad que los actos administrativos sean dictados dentro de un plazo prudente y adecuado, dando a la Administración la facultad de impulsarlo de oficio y fomentando el impulso por el interesado (en este caso, el denunciante o el imputado). Conclusivo, en orden a que el procedimiento está destinado a un acto terminal, esto es, a obtener un pronunciamiento por la Administración. Economía procedimental, en la idea de la eficiencia de la actividad de los órganos de la Administración, necesidad de la impulsión común del procedimiento y que la impugnación a los actos trámites no entorpezcan el avance del mismo dejando su resolución para definitiva, a menos que se trate de vicios de tal naturaleza que exijan su inmediata corrección como única manera de poder resolver adecuadamente. Contradictoriedad, como derecho a formular alegaciones durante el curso de todo el procedimiento y hasta antes de la dictación del acto terminal. Íntimamente vinculado al derecho a defensa. Imparcialidad, en función del principio de objetividad como obligación de la Administración de recabar tanto los antecedentes que sirven para establecer la responsabilidad del imputado así como aquéllos que buscan eximirlo de responsabilidad. En general, como la necesidad de motivación del acto terminal en razón de los hechos acreditados en el procedimiento. Abstención, como garantía de imparcialidad y lealtad que obliga al instructor que esté inhabilitado o se haya recusado en el procedimiento para excluirse del caso. Ello sigue la idea de probidad administrativa. No formalización, en función del principio de conservación de la actividad pública y en el interés público superior que ésta se realice, dotando a la Administración de las facultades necesarias para decretar diligencias y fijar plazos que le permitan subsanar vicios de procedimiento. Inexcusabilidad, como obligación de la Administración de pronunciarse y atender los requerimientos de los administrados y el recto ejercicio de las funciones encomendadas por la ley. Impugnabilidad, como garantía de recurrir contra la resolución adoptada. Lo anterior, en concordancia con el principio de segunda instancia en materia penal. Transparencia y publicidad, o derecho a conocer la tramitación, contenido y fundamentos del acto administrativo así como del procedimiento que le dio origen. Sumado a ellos, se entienden también incorporados los principios inmanentes, a saber, aquéllos que resultan inherentes a todo procedimiento como el debido proceso, en una extensión y concreción de la garantía constitucional correspondiente, y el principio de congruencia, como aquél referido a la identidad del procedimiento, es decir, a la necesidad de coherencia entre los hechos imputados como infraccionados y los que sirven de fundamento al acto terminal, dando cuenta del imperativo de una decisión proporcional, justa y razonable en el acto administrativo RIMV Nº 22/2007

4 Para los procedimientos sancionadores, como el que nos ocupa, deben además entenderse incluidos los principios del Derecho Penal como la presunción de inocencia, indubio pro reo, no autoincriminación, legalidad o tipicidad y de culpablidad, por ser el ejercicio de la facultad punitiva de la Administración parte del ius puniendo estatal. La Ley N reconoce, asimismo, una serie de derechos a los administrados, tendientes a que el procedimiento para la dictación de un acto administrativo resulte funcional a sus intereses, necesidades y requerimientos ante la Administración, permitiendo, a la vez, la debida realización de la función pública, en un contexto que busca la eficiencia administrativa. Se consagran, así, una serie de derechos como: conocer la tramitación; identificar a los funcionarios -en este caso a los instructores-; no dilación, estableciendo un plazo de 6 meses para los procedimientos; acceso a la documentación administrativa; trato digno -Administración como Servicio Público-; formular alegaciones; acción de responsabilidad contra los agentes de la Administración que no han respetado el procedimiento; y al conocimiento de las exigencias legales según el tipo de procedimiento de que se trate. Tratándose de un procedimiento punitivo, deben también considerarse incorporados los derechos propios de un proceso de tal carácter, a saber, derecho a defensa letrada, derecho a guardar silencio, derecho a conocer los hechos que se le imputan y derecho a ser oído, para nombrar los principales. II. TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS La tramitación de los procedimientos administrativos que se siguen ante la SVS para la aplicación de una sanción, como todos aquéllos regidos por la Ley de Bases de Procedimientos, contempla tres fases fundamentales: Iniciación, Instrucción y Finalización. Iniciación del procedimiento administrativo El procedimiento administrativo sancionatorio de la SVS se puede iniciar de oficio o a solicitud de parte. Habitualmente se inicia de oficio cuando a raíz de la actividad inspectiva o fiscalizadora de la SVS se detectan situaciones que permiten sospechar de una posible infracción a la normativa bajo la supervisión de este Organismo, ya sea, porque, por ejemplo, de la información periódica que los fiscalizados deben remitir a la Superintendencia se logra pesquisar alguna transgresión, porque así se constata de una visita de inspección cuyas averiguaciones son comunicadas por la División Sectorial correspondiente, o porque así se puede colegir de información o noticias aparecidas en los medios. Se inicia a solicitud de parte cuando se ingresa a la SVS alguna denuncia que da cuenta de una eventual vulneración de la norma, lo cual puede hacerse por carta o vía conforme una aplicación con que cuenta el Servicio a través de sus sistemas tecnológicos, destinada a tal objeto. Detectada alguna posible infracción por la SVS o ingresada una denuncia, normalmente se da inicio a un período de información previa, expresamente previsto en el inciso segundo del artículo 29 de la Ley N , tendiente a que se recaben los hechos que darían cuenta de la situación bajo sospecha y esclarecerlos, cuyo objetivo es determinar la conveniencia o no de dar inicio a un procedimiento administrativo propiamente dicho. Es decir, sospechándose la existencia de una posible vulneración a la norma, la SVS, aún en uso de facultades de orden fiscalizador, da inicio a un período de carácter sumarial y reservado destinado a buscar y obtener antecedentes que le permitan llegar a la presunción fundada que ha existido alguna infracción, etapa en que en razón del objetivo de la actividad desplegada, no se entienden plenamente vigentes las disposiciones de la Ley N Tal actividad puede dar pie a una formulación de cargos - cuando se arriba a la presunción de que ha habido alguna transgresión-, o cerrarse sin dar inicio a un procedimiento administrativo propiamente dicho, cuando no fue posible llegar a dicha presunción. RIMV Nº 22/

5 Instrucción del procedimiento La instrucción del procedimiento tiene lugar una vez que, en función de las presunciones fundadas que ha existido transgresión a la norma, se formulan cargos contra el presunto responsable, en virtud de un acto administrativo que da inicio a un procedimiento administrativo propiamente dicho y, con ello, a las potestades sancionatorias de la SVS. A partir de ahí, el imputado goza de todas las garantías que le reconoce la Ley N , como administrado, y el sistema punitivo general, como imputado, tanto para conocer los fundamentos del acto acusatorio en su contra como para defenderse de los cargos que se le han formulado. Desde ese momento, además, tiene pleno acceso al expediente y a obtener copias de él, se le da un plazo para formular sus descargos y proponer la realización de la prueba que crea pertinente a sus intereses y que sea apta para desvirtuar las imputaciones en su contra. Para ello se abre un término de prueba que, al igual que el plazo para hacer los descargos, es prorrogable, sin perjuicio de lo cual se reconoce al administrado la facultad de formular alegaciones y presentar antecedentes durante todo el procedimiento y hasta antes de la dictación del acto terminal. La prueba puede efectuarse por cualquier medio admisible en derecho, excluyéndose la prueba ilícita y facultándose a la Administración para prescindir de aquélla que resulte claramente inconducente al caso, mediante resolución fundada. En ese período, si así lo amerita, la Administración puede, también, decretar todas las diligencias probatorias que estime necesarias o cuya justificación surja durante el transcurso de proceso, sin perjuicio de la posibilidad del denunciante u otros interesados de allegar antecedentes en pro de sus intereses. durante el procedimiento administrativo, dentro de los 6 meses de formulados los cargos se debe dictar la resolución final o el acto terminal correspondiente, por el cual la Administración emite un pronunciamiento que resuelve sancionar o no la conducta imputada como infracción. Tal resolución debe ser fundada, decidir todas las cuestiones planteadas durante el procedimiento y hacerse cargo de los medios de prueba hechos valer de modo de señalar los motivos por qué fueron o no aptos de establecer la responsabilidad del imputado. Según la Ley N la prueba debe apreciarse en conciencia, es decir, la autoridad que decide goza de libertad para determinar el valor probatorio de los medios, pero siempre en el contexto de las circunstancias que se hayan acreditado y en la medida que la decisión resulte acorde y razonada. Como procedimiento sancionador que es, es fundamental el convencimiento de que ha existido una infracción a la norma que resulta imputable al infraccionado. Según la Ley Orgánica de la SVS, las sanciones posibles son: censura, multa o la revocación de la autorización de existencia, y tratándose de los intermediarios, la suspensión o cancelación de su inscripción. Las multas -sanción más recurrentemente aplicada- deben fijarse según la gravedad y consecuencias del hecho, la capacidad económica del infractor y la comisión de otras infracciones en los 24 meses últimos. La multa máxima aplicable asciende a Unidades de Fomento, que equivalen a unos $ dólares de los Estados Unidos aproximadamente, y tratándose de transgresiones por uso de información privilegiada reiteradas puede duplicarse o triplicarse. La Superintendencia tiene, además, la facultad de aplicar como multa una suma equivalente al 30% de la operación cuestionada. Terminación del procedimiento Finalizado el período de prueba o habiéndose gestionado todas las diligencias probatorias decretadas III. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Conforme la Ley N , el título constitutivo de un acto administrativo, en este caso, de las resolu RIMV Nº 22/2007

6 ciones de la SVS que se pronuncian acerca de la efectividad de una infracción y la sancionan dando término al procedimiento administrativo punitivo correspondiente, goza de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios desde su entrada en vigencia, permitiendo la ejecución de oficio de las mismas. Tales resoluciones tienen, de ese modo, un poder de ejecutividad y ejecutoriedad, admitiendo su aplicación inmediata, en términos tales que la suspensión de sus efectos no se produce por la sola interposición de los recursos administrativos en su contra, salvo que se decrete tal efecto expresamente por la Administración. La presunción de legalidad, imperio y exigibilidad que la ley ha expresamente reconocido a los actos administrativos no sólo ha constituido la consagración normativa de los efectos connaturales de un acto de autoridad en ejercicio de la función pública que se le ha encomendado sino que, además, ha tenido la virtud de servir, en sede jurisdiccional, para liberar a la Administración de la carga probatoria en los procedimientos que los afectados interponen en contra de sus actos, radicándose principalmente en ellos el onus probandi ante la impugnación a sus actos. La ley reconoce, además, que los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, a menos que estos favorezcan a los interesados y no perjudiquen derechos de terceros, disposición que resulta totalmente acorde con el procedimiento infraccional IV. REVISIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La revisión de los actos de autoridad, como las resoluciones sancionatorias que emite la SVS, puede ser por vía administrativa o judicial. Tratándose de la revisión administrativa, y como se comentó, los recursos que contempla la Ley N deben entenderse aplicables en cuanto no se opongan a la naturaleza del procedimiento sancionatorio ni a la estructura institucional del órgano. De acuerdo a la Ley N y en función de los principios de no formalización y economía procedimental, los actos terminales del procedimiento son recurribles, no así los actos trámite, salvo en cuanto el vicio que justifica su revisión sea de tal entidad que sin su corrección el procedimiento adolecería de un vicio insubsanable que causa perjuicio irreparable al afectado. Revisión administrativa El agotamiento de la vía administrativa es potestativo para el afectado por el acto administrativo, sin perjuicio que la revisión administrativa del mismo también puede producirse de oficio por la Administración. Se produce de oficio por el Servicio cuando el órgano que dictó el acto lo revoca, o cuando se percata de la necesidad de aclarar puntos oscuros o dudosos del acto y/o rectificar errores de copia, referencia, cálculos numéricos o aquéllos de carácter material que aparezcan de manifiesto en él. Asimismo, la Administración puede de oficio invalidar un acto cuando éste sea contrario a derecho, lo cual deberá efectuar dentro de los 2 años de su notificación. Estos 2 últimos proceden, también, a solicitud de parte. La revisión administrativa a solicitud de parte puede ser a través de los ya referidos recursos de aclaración y de invalidación y, además, mediante el recurso de reposición que se presenta y resuelve por el mismo órgano que dictó el acto impugnado, y por el recurso extraordinario de revisión. Este último se interpone ante la autoridad que emitió el acto, en el plazo de un año de notificado, y procede cuando aparece y se acredita alguna circunstancia de tal entidad, desconocida hasta entonces por el afectado, que de haberse conocido al momento de dictarse el acto, éste necesariamente debió ser resuelto de manera diversa. Como se dijo, la interposición de los recursos administrativos no suspende la ejecución del acto a menos que así lo decrete expresamente el Servicio, pero sí interrumpe los plazos para recurrir vía RIMV Nº 22/

7 jurisdiccional, volviendo éstos a contarse desde que se resuelve la impugnación administrativa o deba entenderse desestimada por el transcurso del tiempo. Revisión judicial La revisión judicial de las resoluciones sancionatorias de la SVS se realiza, en cambio, por procedimientos jurisdiccionales propios y especiales contenidos en la Ley Orgánica que creó y rige la actividad de este Organismo. Tratándose de la impugnación de las resoluciones que aplican multa y/o de su monto, ésta se realiza a través de la acción especial de reclamo del artículo 30 del Decreto Ley N 3.538, se deduce ante el juez de letras en lo civil de la comuna asiento de la ciudad de Santiago y se tramita en juicio sumario conforme el procedimiento establecido para dichos efectos en el Código de Procedimiento Civil. Su interposición, bajo sanción de caducidad de la acción de reclamo, debe hacerse en el plazo fatal de 10 días desde la notificación de la resolución y notificarse a la Superintendencia para la contestación de la demanda en 10 días desde el vencimiento de aquél, y previa consignación del 25% del monto de la multa ante el Servicio de Tesorerías con un límite establecido por la norma según se trate de personas naturales o jurídicas, salvo los casos de sanciones por las figuras infraccionales sobre información privilegiada. Se resuelve por sentencia que es apelable ante la Corte de Apelaciones de Santiago y, según lo han resuelto los tribunales, es también susceptible de los recursos de casación en la forma o en el fondo cuando ha sido dictada con infracción a las leyes de procedimiento o de fondo, y para efectos de anular el procedimiento o fallo viciado. A diferencia de la interposición de los recursos administrativos, la deducción de tal acción suspende por el ministerio de la ley el pago de la multa hasta la resolución del juicio. Según así lo ha sostenido este Organismo y parte de los tribunales, tal acción especial de reclamación tiene por objeto la revisión de los aspectos propios del procedimiento punitivo que culminó en la resolución de multa, pero no la impugnación de vicios de legalidad de la resolución, aptos de producir su nulidad de derecho público. Para la impugnación de esto último, se ha sostenido, procedería el reclamo de ilegalidad del artículo 46 del Decreto Ley N 3.538, el cual va dirigido contra los actos administrativos u omisiones de la Superintendencia que se han dictado con infracción a la ley y causan perjuicio. Mismo recurso procedería contra las resoluciones que aplican otro tipo de sanciones distintas a las multas, a saber, la censura, la suspensión o cancelación de la inscripción, o la revocación de la autorización de existencia de un fiscalizado, a falta de otro recurso especial y ello sin perjuicio de la eventual procedencia de otros recursos o acciones de carácter general, como el recurso de protección o de amparo económico, acciones constitucionales establecidas para el reestablecimiento del imperio del Derecho en razón de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias que amenacen, perturben o priven el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales para el primer caso, y el derecho a desarrollar cualquier actividad económica para el segundo. Otro recurso procedente podría ser el requerimiento de inconstitucionalidad, establecido para inquirir la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal que se estima inconstitucional. Se deduce ante el Tribunal Constitucional y respecto de una norma decisorio litis en juicio en actual tramitación, se pide informe a las entidades a las que incumbe el precepto impugnado y tras la vista de la causa, se resuelve acerca de su inconstitucionalidad lo cual sólo tiene efectos respecto del procedimiento correspondiente. En la experiencia chilena, en los últimos años se ha interpuesto dicho requerimiento en una ocasión y respecto del requisito de admisibilidad de la acción de reclamo del artículo 30 del Decreto Ley N que dispone que para deducir dicha acción debe previamente consignarse el 25% de la multa que se impugna por esa vía. El recurso fue rechazado porque no alcanzó la mayoría de los votos de los ministros del Tribunal, sin perjuicio de lo cual es un medio de impugnación que podría ser opuesto nuevamente RIMV Nº 22/2007

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