Descentralización Fiscal en América Latina

Transcripción

1 Descentralización Fiscal en América Latina! Breve diagnóstico! Revisión de la teoría! Análisis de los procesos! Para seguir avanzando! Lecturas seleccionadas Iván Finot, ILPES/CEPAL/NN.UU XII Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

2 1. Diagnóstico Evolución y objetivos Procesos sucesivos, con efectos sobrepuestos: Antecedente: 60 s - 70 s: PLANIFICACIÓN REGIONAL Macro- regiones Corporaciones: descentralización administrativa Objetivos: 1. Desconcentración de la producción y de la población 2. Mayor eficiencia en el gasto público! Desde los 80 s: DESCENTRALIZACIÓN A) 80 s - 90 s: Democratización Niveles tradicionales 3. Participación ciudadana 4. Equidad territorial y social (ante deuda social) 5. Eficiencia fiscal B) : Globalización 6. Competitividad territorial en la economía globalizada: Autonomía local y recursos para el Desarrollo Local

3 Aspectos Comunes y Diferencias! Qué se descentralizó? Principalmente: " Infraestructura vial (ampliación) " Servicios públicos (ampliación, en menor medida) " Servicios de educación y salud (novedad!) Hacia qué nivel? Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes ciudades Unitarios: nivel municipal Brasil: énfasis en el municipal! Descentralización jerárquica y descentralización democrática (Brasil)

4 Resultados! Desconcentración del PIB: No! Eficiencia beneficio/costo: no hay resultados claros No! Participación: aun reducida (Pero: Bolivia: 50%; Colombia: 20%, Brasil 10% - Estimaciones) Algo! Equidad: aumentos en equidad territorial y social pero posterior aumento de diferencias Sí! Eficiencia fiscal: en varios casos, negativos No! Autonomía para el desarrollo local/regional: : en la mayoría de los casos muy limitada Muy poco

5 Disparidades Territoriales IDR Argentina Bolivia Brasil México Perú Colombia Chile Fuente: Elaborado en base a cifras de cada país

6 Qué hacer?! Necesidad de evaluar la descentralización para profundizarla y reorientarla! Por qué no se lograron algunos objetivos? " Cómo propiciar el desarrollo local y a la vez avanzar en los otros objetivos? " Cómo inducir eficiencia, incluida la fiscal? " Cómo conciliar eficiencia con participación y equidad? " Cómo seguir avanzando en democratización?! Organización de la presentación: " Revisión de la teoría " Evaluación de los procesos " Lineamientos para (re)orientarlos

7 2. Revisión de la teoría! Provisión de bienes públicos! Descentralización política! Descentralización operativa! Sistemas de compensación! Descentralización política del gasto! (Descentralización de la producción de bienes públicos: Texto)

8 Provisión de Bienes Públicos! Qué se descentraliza? " Proceso de provisión de bienes públicos! Bienes públicos: normas, servicios, bienes, provistos por organizaciones del Estado " Puros: de los que nadie puede ser excluido " Impuros: los que no pagan quedan excluidos! Proceso de provisión: " Asignación: : proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer " Operación (administrativa) de esas decisiones

9 Principio de Eficiencia! La asignación para provisión de bienes públicos será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos democráticos de decisión sobre gasto y aportes para financiarla correspondan a preferencias territoriales similares! Ejemplos: " Centralización # Sistemas normativos (pesas y medidas ) # Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, competencia, redistribución ) " Descentralización # Provisión de infraestructura básica

10 Descentralización- Centralización Procesos supranacionales Territorial de la Provisión Descentralización Procesos nacionales Procesos locales Centralización Procesos subnacionales intermedios

11 Descentralización (Política)! La demanda de bienes públicos está diferenciada territorialmente por: " Aspectos físicos y culturales " Estructura productiva! Descentralización (política): : transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos (qué,( cuánto, con qué parte del ingreso) ) a procesos democráticos subnacionales " Descentralización fiscal : aspecto de la descentralización política: con qué recursos

12 Condiciones de Eficiencia! Adecuación a preferencias: " Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción del respectivo proceso de provisión (Oates) profundización y agregación " Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingreso proveer ( selección pública, Musgrave) capacidad de autoimposición " Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales (Finot) políticas de participación para revelación de preferencias! Beneficios superiores a economías de escala por centralización. Relativizados por: " Flexibilización de la producción " Oferta de RR. HH.

13 Descentralización Operativa! Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos subnacionales! Descentralización Operativa*: descentralización administrativa hacia gobiernos subnacionales! Dando lugar a una relación principal - agente " Ventaja: el agente tiene mejor información " Desventaja: conflicto de intereses (Heymann) * Llamada también Delegación

14 Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno central Administración central Desc. Operativa Operación. Desc. Política Decisión Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales

15 Doble Función de los Gobiernos Locales! Tareas diferentes de gobiernos locales. Como: " Cabezas de autonomías: as: Desc. Política " Agentes de gobiernos centrales: Desc. Operativa! Ejemplo: subsidios sociales " Decisiones sobre provisión n (qué,, cuánto, con qué parte del ingreso): nivel nacional " Operación: nivel local! Implicaciones: " Financiamiento y rendición n de cuentas al respectivo principal

16 Sistemas de Compensación! Sistemas de transferencias,, en dinero o servicios, para compensar: " Dotaciones iniciales " Efectos de la descentralización! Diferencias territoriales iniciales : " Por dotación de recursos " Por grado de desarrollo " Por centralismo (reforzó)! Incremento por descentralización: si incentiva la eficiencia estimula la diferenciación!

17 Tipos Básicos de Transferencias! Oates: " No condicionadas: block grants, para compensar diferencias en nivel de ingresos públicos " Condicionadas: matched grants, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local)! Sin embargo, las transferencias más adecuadas a la descentralización (política) serían las subsidiarias respecto a decisiones locales: " De libre disponibilidad + condicionadas a aportes locales (Finot)

18 Sistemas de Transferencias y Tipos de Descentralización II De libre disponibilidad I - Descentralización Política del Gasto Descentralización Política del Gasto => Operativa + - Descentralización Política + Descentralización Operativa > Política Condicionadas al esfuerzo subnacional III IV

19 Descentralización Política del Gasto! Descentralización política del gasto: transferencia de decisiones sobre gasto en provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales! Al separar gasto de aportes: " No se induce eficiencia " No se induce participación " Presiones no compensadas sobre déficit fiscal! Importancia de los sistemas de transferencias!

20 3. Análisis de los Procesos! Aproximación al ciudadano! Ingresos y gastos autónomos! Sistemas de transferencias! (Endeudamiento subnacional: Anexo 4)! Conclusiones

21 Aproximación al Ciudadano: Ingresos Autónomos por Niveles Participación en Ingresos Fiscales, sin Seg. Soc., por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, * CHILE 8.7% 91.3% BOLIVIA 4.8% 9.1% 86.1% MEXICO 6.0% 19.9% 74.1% Municipal Intermedio Nacional BRASIL 6.3% 31.7% 62.1% ARGENTINA 33.2% 66.8% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: Elaborado en base a datos del FMI (2002)

22 Gastos Autónomos por Niveles Participación en el Gasto Público, sin Seguridad Social, por Niveles de Gobierno, en Países Seleccionados, * CHILE 8.1% 91.9% BOLIVIA 11.2% 16.4% 72.4% Municipal MEXICO 6.5% 25.0% 68.5% Intermedio Nacional BRASIL 14.5% 27.0% 58.5% ARGENTINA 58.3% 41.7% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: Elaborado en base a datos del FMI (2002)

23 Observaciones! Escasa participación del nivel municipal en generación de ingresos y en gasto autónomo! Estas capacidades se dan efectivamente en pocos municipios, donde se concentran los ingresos y/o las actividades económicas! La gran mayoría depende de transferencias condicionadas según uso y cuando no, no están vinculadas con esfuerzo local (punto siguiente)

24 Argentina Brasil Argentina Brasil + Autonomía degasto 2 1 Chile Chile (Foncomun) Sistemas de Transferencias (Ver cuadros en Anexo 3) México (Ramo 28) - Bolivia Bolivia Brasil + Vinculación de Gastos con Ingresos Colombia Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Chile, México... Fondos de Cofinanciación Sistemas Básicos Sistemas Complementarios

25 Conclusiones Descentralización en A. Latina Descentralización por Sectores según Tipo Tipo: Función Infraestruct. Territorios Básica ricos México Educación: Territorios Infraestruct. ricos Educación: Personal Salud: Infraestruct. Salud: Personal Política Política Gasto Territorios ricos General General Operati va Brasil Los demás General Brasil Los demás De la produc ción General Chile, Bolivia Brasil, Colombia

26 Conclusiones (2)! Escasa transferencia de poder al ciudadano (amplio margen para avanzar)! No hay diferenciación entre tareas de gobiernos subnacionales como cabezas de autonomías y como agentes del gobierno central: problemas de accountability,, de eficiencia! Los sistemas de transferencias básicas no inducen eficiencia (excepto en México) ni participación, y tampoco consiguen equidad! Orientación a la gestión social, no al desarrollo local

27 4. Para Seguir Avanzando! Objetivos actualizados! Bienes locales y bienes nacionales! Para equidad y eficiencia fiscal! Para eficiencia y participación! Orientación al desarrollo local! Resultados esperados y viabilidad

28 Objetivos Actuales! Objetivos generales: crecimiento con equidad y ciudadanía (CEPAL)! Descentralización: forma de organizar el aparato estatal para adecuarlo al logro de estos objetivos! Objetivos específicos: " Crecimiento # Viabilizar el desarrollo local # Eficiencia asignativa, reducción de corrupción # Eficiencia fiscal " Equidad # Equidad territorial # Viabilizar equidad social " Ciudadanía # Más participación ciudadana # Igualdad de oportunidades para participar

29 Bienes Locales y Bienes Nacionales! Qué se descentralizó? Funciones para la provisión de dos tipos de bienes públicos: " Infraestructura básica y servicios públicos " Servicios de educación y salud! Es una solución eficiente descentralizar en igual forma la provisión (qué,( cuánto, con qué aportes proveer) de ambos tipos de bienes?! Tienen una demanda geográficamente diferenciable?

30 La Canasta Social! Los servicios de salud y educación hacen parte de una canasta social a la que todos los ciudadanos de un país deberían tener igual derecho! Demanda uniforme: # QUÉ: contenido nacional # CUÁNTO: niveles y estructura # CON QUÉ RECURSOS: financiamiento de un sistema que garantice a todas las personas igualdad de acceso Tender a (re) centralizar estas decisiones

31 La Canasta Social (2)! Demanda diferenciada: # Contenidos regionales # Localización de servicios Descentralización n Política! Ventajas de localización: # Operación de subsidios: a la oferta, a la demanda, al consumo Descentralización Operativa! Ventajas de especialización: Descentralización n de la prestación n de servicios (Descentralización de la Producción o Económica ) hacia establecimientos en competencia

32 Servicios de Infraestructura! En cambio la demanda de infraestructura básica y servicios públicos sí está claramente diferenciada (físicamente)! Como también las de: " Ordenamiento del territorio " Organización de la prestación de servicios públicos y sociales " Definición de contenidos mínimos de educación y salud! Sí es conveniente descentralizar políticamente los procesos de provisión ( qué y también cuánto y con qué recursos ) hasta los ámbitos más adecuados! Estas competencias son la base del desarrollo local: " Desarrollo económico local " Mejoramiento del hábitat colectivo

33 Para Equidad y Eficiencia Fiscal: Dos Sistemas Redistributivos! Redistribución social (familiar o personal) concepto diferente a redistribución territorial! Dos sistemas subsidiarios de ecualización: 1) Sistema de redistribución social: para canasta social,, respecto a ingresos familiares, operado por el nivel local (Ej. Colombia) 2) Sistema de redistribución territorial: transferencias de Tipo I para desarrollo local # transferencias proporcionales al aporte relativo (en principio: respecto a ingresos territoriales) # incluir cuasi impuestos Ventaja: límite a las transferencias por disposición a contribuir!

34 Para Eficiencia y Participación: Adecuación de Procesos a Demandas! Ampliar competencias y profundizar la descentralización hasta niveles submunicipales " Esto último especialmente en grandes ciudades! Incentivar el asociativismo territorial en función de características similares de demanda " Particularmente: incentivar la fusión de municipios pequeños y la mancomunización mancomunización de municipios contiguos micro-regiones regiones

35 Vinculación del Gasto con Aportes Vinculación de decisiones sobre gasto con aportes locales (actuales y futuros):! Transferir al nivel local de impuestos sobre inmuebles urbanos y rurales + " Potestad de mover alícuotas " Externalización de sistemas de avalúo! Contabilizar cuasi impuestos (aportes en tiempo, trabajo, materiales, dinero)! Aumentar transferencias de Tipo I! Instaurar consulta obligatoria para endeudamiento (a partir de límites)

36 Participación en Decisiones Procesos de concertación en decisiones sobre gastos y aportes:! Participación social: " Mejoramiento del hábitat: con organizaciones territoriales y funcionales de base " Desarrollo económico: con asociaciones de productores, de prestadores de servicios, etc.! Participación política: sistema territorial para elección de representantes " Uno por distrito, adicionales según población " Obligación de informarse e informar

37 Orientación al Desarrollo Local! Incentivos a procesos de concertación de desarrollo local: " Transferencias de tipo I condicionadas a mancomunización y participación " Políticas de fomento productivo y apoyo a PYMES! Articulación de las estrategias de desarrollo local con políticas nacionales (y/o estatales/provinciales): " De servicios de infraestructura supra-locales " Otras políticas de desarrollo

38 Resultados Esperados! Viabilización del desarrollo local/regional: mayor competitividad económica nacional! Mayor equidad social y territorial: : igualdad de oportunidades Reducción n de concentración del PIB?! Desarrollo de ciudadanía! Mayor eficiencia fiscal y administrativa, reducción de la corrupción

39 Viabilidad! Viabilidad técnica: necesidad de análisis! Viabilidad política: " Tendencias actuales: # Centralización política y descentralización sólo operativa de la canasta social: capitación para educación y salud en Chile, plan obligatorio de salud en Colombia, educación en Brasil # Descentralización de la producción hacia la competencia económica: servicios básicos; salud en Colombia y Chile " Transferencias condicionadas a aportes locales y orientación al desarrollo local: de problema a solución Pero se afectarán intereses políticos (élites locales, partidos): viabilidad depende de debate y consenso, o coyuntura... y de la existencia de propuestas sustentadas!

40 Lecturas Seleccionadas! Bienes públicosp blicos:musgrave, Richard; Peggy Musgrave (1989). Public finance in theory and practice Trad. Hacienda pública p teórica y aplicada.. McGraw-Hill (Madrid), " Capítulo 4. Provisión n de bienes públicosp blicos *! Descentralización: Oates, Wallace (1972). Fiscal federalism Trad. Federalismo fiscal. IEAL (Madrid), " Capítulo I. Un enfoque económico del federalismo * " Capítulo II. La división n de funciones entre niveles de gobierno *! Del autor: " Descentralización n en América Latina: teoría a y práctica ctica. CEPAL, Serie Gestión n Pública P No. 12, LC/L P, 2001 " Descentralización n y participación n en América Latina: una mirda desde la economía". Revista de la CEPAL 78, Diciembre 2002 ( ) * " Descentralización n Fiscal y Transferencias Intergubernamentales en América Latina: Análisis y Lineamientos (Mimeo,en prensa). Septiembre 2004 * Interesados, solicitar fotocopias a Martín n Moreno

41 Anexos 1. Gastos e ingresos totales en niveles subnacionales: 1. Argentina (Provincias) 2. Brasil (Municipios) 3. Bolivia (Municipios) 4. Colombia (Entidades territoriales) 2. Tendencias de Participación n en Ingresos Propios 3. Sistemas de Transferencias: 1. Financiamiento de las Transferencias Básicas 2. Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas 3. Condicionamientos a las Transferencias Básicas 4. Políticas sobre endeudamiento subnacional 5. Evolución del endeudamiento subnacional: 1. Argentina 2. Brasil 3. Colombia

42 1.1 Argentina 40,000 Argentina: Gastos e Ingresos de los Gobiernos Provinciales, ,000 Millones de dóla 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 Transferencias 5,000 Ingresos de fuente propia Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales Elaborado en base a datos del FMI

43 1.2 Brasil Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales ,000 50,000 Millones de Dolar 40,000 30,000 20,000 Transferencias 10,000 - Ingresos de fuente propia Ingresos Totales Ingresos fuente propia Gastos Totales Elaborado en base a datos del FMI

44 1.3 Bolivia Bolivia: Ingresos y gastos de Gobiernos Municipales Milllones de dóla Transferencias 50 Ingresos de fuente propia Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales Elaborado en base a datos del FMI

45 1.4 Colombia Colombia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, Millones de dóla Transferencia 2000 Ingresos de fuente propia Ingresos total Ingresos Propios Gasto Elaborado en base a datos del DNP

46 2. Tendencias de Participación n en Ingresos Propios Brasil Argentina México Bolivia Perú Chile País_ Nivel Tend Ten d Ten d Ten d Ten d Ten d Central 62.8% % % = 84.1% % % - Intermedi o 31.1% % % + 6.0% - 0.9% = = Municipal 6.1% = 5.3% % + 6.5% - 7.7% + * Se excluye aportes a la seguridad social. Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI

47 3.1 Financiamiento de las Transferencias Básicas País Argentina Provincias Estados B rasil Municipios México Estados Venezuela Estados Bolivia Municipios Sistema Régim en de C oparticipación Federal Fondo de P articipación de los Estados Fondo de P articipación de los Municipios Fondo General de Participaciones Situado Constitucional C oparticipación Tributaria Porcentaje de Aprox. 30% Aprox. 30% Aprox. 47% 21.5% 22.5% 20% Impuestos: IVA S/* Ganancias S/ Consumo y otros S/ Renta S/ Productos industrializados S/ Renta S/ Productos industrializados S/ Renta S/ Producción y Servicios S/ Comercio Exterior S/ Vehículos 20% Total ingresos ordinarios nacionales 20% Todos los impuestos nacionales menos el Impuesto Especial S/ Hidrocarburos Diálogo Nacional - Alivio a la deuda (Donaciones) Colombia Chile S/: Sobre Departam entos y Municipios Municipios Situado Fiscal P articipación Municipal Fondo Común Municipal Variable 22% Aprox. 50% Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país. S/ Total ingresos corrientes nacionales S/ Inm uebles, vehículos y actividades económicas

48 3.2 Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas Países Criterios Argentina (Provincias) Brasil (Estados ) México (Estados) Venezuela (Estados) Bolivia (Municipios) Colombia (Propósito General: 13%) Chile (Municipios Por territorio 85% Norte, Nordeste y Centro Este Densidad 10% poblacional Número de habitantes Menor ingreso por habitante Incremento en la recaudación Eficiencia administrativa Previsión de emergencias 30% en partes iguales 65% 50% 45.17% 70% 100% de recursos de coparticipación 25% inverso a indicadores de ingreso por habitante 50% 9.66% inverso a recursos coparticipados por habitante Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país. 100% de recursos de alivio a la deuda nacional 9% en parte iguales 40% 13.5% 40% según nivel de necesidades básicas insatisfechas 45.17% 10% 27% según propiedades exentas 9% según niveles de pobreza 10% 36.5% 5%

49 3.3. Condicionamientos a las Transferencias Básicas Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile 1318 millones (12.3%) para educación 1) Máximo 50% para personal 2) 25% para educación 20% para municipio s 50% para inversión Recursos de la coparticipación: 1) Máximo 25% para funcionamiento 2) 7.5% para salud 3) Elaboración participativa de planes municipales Recursos del alivio a la deuda: 10% para salud 20% para educación Fuente: Elaboración propia, en base a legislación de cada país. 41%: saneamiento 7%: deporte 3%: cultura Ninguno (Pero no coparticip ación)

50 4. Políticas sobre Endeudamiento Subnacional! Prohibición: Chile! Límites al endeudamiento: " Colombia 1997: Ley de semáforos! Leyes de Responsabilidad Fiscal " Argentina 1999: Ley de Administración de los Recursos Públicos # No alcanza a las provincias " Brasil 2000: Ley de Responsabilidad Fiscal # Límites al gasto y al endeudamiento " Colombia 2000:Ley de Responsabilidad Fiscal de las Unidades Territoriales # % s/ ingresos libre destinación " Ecuador 2000: Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal # 5% operativos y 100% de capital

51 4.1 Argentina: Evolución del Endeudamiento Subnacional Argentina: Stock de Deuda Provincias y Crecimiento Anual 8.0% 40% 7.0% 6.0% Stock Deuda Crecimiento Anual 30% 20% Porcentaje del P 5.0% 4.0% 3.0% 10% 0% Crecimiento Anu 2.0% -10% 1.0% -20% 0.0% %

52 4.2 Brasil: Evolución del Endeudamiento Subnacional Brasil: Stock de Deuda Subnacional y Crecimiento Anual 18% 40% Stck de Deuda en relació 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% Deuda Crecimiento 30% 20% 10% 0% -10% Crecimiento Anual D 2% 0% %

53 4.3 Colombia: Evolución del Endeudamiento Subnacional Colombia: Stock de Deuda y Crecimiento Anual Departamentos y Municipios Capitales Porcentaje del PI 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% Stock Deuda Crecimiento anual % 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15%