Equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo

Transcripción

1 DEBATE 1 Equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo Comentarios Juan J. Llach Comentarios a los artículos Acceso y retrasos en la educación en América Latina de Simón Schwartzman y Notas sobre la masificación de la escolarización en seis países de América Latina de Rubén Cervini y Emilio Tenti Fanfani

2 Comentarios al artículo de Simón Schwartzman: Acceso y retrasos en la educación en América Latina Juan J. Llach (IAE-Universidad Austral) Diciembre de 2003 Basado en la información suministrada por el SITEAL de IIPE-OEI 1, el trabajo de Simón Schwartzman realiza una interesante contribución al esclarecimiento del principal desafío que enfrenta la educación en América Latina. Se trata de lograr, al mismo tiempo, la universalización del acceso y la mejora de la calidad, para permitir así reducir las brechas educativas que continúan siendo muy elevadas tanto internamente como en la comparación internacional. En pos de su objetivo el autor divide su trabajo en tres secciones, referidas respectivamente a la evolución reciente del acceso a la educación, a los indicadores de retraso escolar y, por último, a las políticas para responder a los desafíos. Como en el trabajo de base, el análisis se circunscribe a Brasil, Chile, Honduras y Perú y, para algunas variables, también a la Argentina y México. Mi comentario se centrará en uno de los temas centrales del trabajo, a saber, el de la determinación que ejercen los factores socioeconómicos en los logros educativos y, paralelamente, en las políticas capaces de reducir este determinismo realzando, en cambio, el papel de las escuelas. Es un acierto del autor comenzar destacando los sustanciales avances en la escolarización en América Latina en los noventa. No parece adecuada, sin embargo, su caracterización de la década en términos de estancamiento, porque habría sido imposible lograr aquellos resultados en un contexto socioeconómico monótonamente desfavorable. Lo cierto es que, si bien la desigualdad aumentó en la región -salvo en el caso de Brasil- la pobreza se redujo en la mayoría de los países. Por otro lado, los datos elaborados por SITEAL muestran que el clima educativo del hogar mejoró en casi todos los países, y para casi todas las edades, a lo largo de la década del noventa. Si estas mejoras no hubieran ocurrido deberíamos revisar una verdad bien establecida en la literatura, cual es la del papel determinante de la situación económico-social en los resultados educativos. Pero las mejoras ocurrieron e hicieron posibles los logros educativos, por lo que esta verdad no necesita ser revisada por ahora. 2

3 El autor subraya que ha habido una reducción significativa de las brechas educativas, medidas como el diferencial en las tasas de escolarización de grupos sociales construidos según el nivel educativo de las personas mayores de 18 años que viven en los hogares de los estudiantes. Agrego que la reducción observada es mayor en las edades menores, lo que permite augurar que, de sostenerse esta tendencia, podrán reducirse todavía más las brechas subsistentes, que aun son muy elevadas. Por ejemplo, para la edad de 15 a 17 años el diferencial de escolarización en 2000 entre grupos de bajo y alto nivel educativo del hogar era todavía de 32,4 puntos, resultantes de una escolarización del 61,5% en el primer caso y del 93,9% en el segundo 2. Cabe indicar, que al no haberse realizado análisis de regresión múltiple, no puede afirmarse sin más que estas diferencias estén causadas por el nivel educativo o socioeconómico. Bien puede estar ocurriendo, por ejemplo, que la menor calidad de las escuelas a las que asisten los estudiantes de menor nivel económico o bajo capital educativo sea un factor también relevante, que interactúa con círculos viciosos de la pobreza tales como la baja escolarización de los estudiantes más pobres en el nivel inicial. A pesar de que la escolarización inicial se duplicó en la década pasada, su nivel es todavía bajo en promedio (50%) y afecta especialmente a los más pobres. En la segunda sección del trabajo Swchartzman se concentra en la cuestión de la calidad de la enseñanza, usando a tal fin uno de los pocos indicadores (proxies) disponibles cuando se usan las EPH, a saber, el porcentaje de estudiantes con retraso escolar (para el grupo de 9 a 17 años y respecto de la edad teórica). Encuentra importantes disminuciones en países como Brasil, Honduras y Chile, y muchos menores en Perú 3,4. Respecto de los determinantes sociales del retraso escolar, se observa una caída de la brecha en el grupo de 9 a 17 años, pero casi imperceptible en el de 15 a 17. Cabe agregar, como en el caso de la escolarización, que es probable que la reducción de las brechas en las edades más tempranas augure una reducción de las brechas globales en los años posteriores. También observa Schwatrzman una saludable caída del porcentaje de estudiantes que trabajan. 1 SITEAL, Sistema de Información y Análisis de Tendencias en Educación y Equidad en América Latina. 2 El autor usa una definición de brechas en términos de diferencia en puntos porcentuales, que considero más descriptiva que la que utiliza la documentación del proyecto base, realizada por cocientes. 3 Destaca con acierto, sin embargo, que la mejora observada en Brasil se debe en buena medida a un cambio de prácticas, tendientes ahora a anular la repetición en base al supuesto de que ella no es pedagógicamente adecuada. 4 El cuadro presentado puede inducir a error porque la muestra de países es distinta para los dos años (circa) analizados. 3

4 Qué hacer? La cuestión, decisiva, que el autor se plantea a continuación, es si es posible seguir con una política de expansión como la observada en los noventa y, al mismo tiempo, promover mejoras de la calidad de la educación. Estoy de acuerdo con su afirmación de que el objetivo central de las políticas educativas debe ser la reducción de la dependencia que tienen los logros educacionales respecto de las condiciones socioculturales de los estudiantes, aumentando en cambio el papel de las escuelas en la reducción de estas diferencias. Este es, efectivamente, el nudo de la cuestión. La realidad, sin embargo, ofrece un panorama distinto. En términos generales, los indicadores de desempeño escolar mejoraron para todos los sectores en la década del noventa. Pero en algunos países lo hicieron a dos velocidades, de tal modo que al concluir la misma las brechas entre estudiantes de hogares de alto y bajo capital cultural se habían ampliado. Como el autor señala, pese a que los avances en términos absolutos se observan en todos los subgrupos sociales relevantes, cuando se observan al mismo tiempo otros datos como los de las pruebas internacionales de calidad (en particular, PISA), que no arrojan buenos resultados para la región, surge claramente que la respuesta correcta al desafío inicial no es seguir por el mismo camino que hasta ahora. El autor piensa, en cambio, que es necesario desarrollar una nueva generación de políticas educativas, que traten de manera más directa y eficaz los problemas de calidad, y que puedan hacer que las escuelas jueguen un papel significativo en la reducción de las diferencias de logros. No me parece adecuada, empero, la conclusión del autor en el sentido de que el aumento del gasto no es la vía adecuada. Es cierto que más gasto no garantiza mejores resultados, pero como argumentaré luego, también las buenas políticas requerirán mayores gastos. En la visión de Schwartzman, los cuatro conjuntos principales de políticas son: a) cambios en el contenido de la formación de maestros y maestras, porque hoy no se los capacita de manera sistemática en el uso de métodos de enseñanza adecuados para alfabetizar y dar a los estudiantes más pobres los conocimientos iniciales y básicos de lengua y matemática; b) cambios en la profesión docente, por ejemplo incorporando a ella profesionales o estudiantes de avanzados de otras disciplinas, de tal modo que la actividad del maestro o maestra no se quede aprisionada en una profesión masiva de bajo prestigio y sin alternativas; c) políticas efectivas de descentralización, pero sobre todo, de autonomía de las escuelas, distintas a las de la década del noventa, que den a los directores los estímulos y la flexibilidad necesarios para que trabajen para mejorar cada vez 4

5 más la calidad de la educación que imparten; d) cambios en los estándares curriculares y sistemas de evaluación, de tal modo que sean utilizados como mecanismos efectivos de apoyo institucional y pedagógico a las escuelas y estudiantes que los necesiten. Balance final Como dije al principio, Schwartzman realiza una contribución interesante a la cuestión de las brechas educativas y al modo de reducirlas. Creo, sin embargo, que es imprescindible profundizar esta línea de investigación con análisis estadísticos más refinados, de tal modo de poder identificar con mayor precisión el papel que juegan los distintos factores, tanto los propios de la escuela como los del medio social, económico y cultural. Este sería un modo más eficaz de realizar la política (d) propuesta por Schwartzman. Los operativos nacionales de evaluación de la calidad en buena parte de los países de la región ofrecen bases de datos que permitirían realizar todo lo indicado en este párrafo. Un ejemplo del tipo de resultados al que puede conducir el análisis estadístico más refinado recién referido, y desde mi punto de vista el más importante de todos, es el de la identificación del papel acumulativo que juegan las deficiencias propias de las escuelas en el mantenimiento, o en una reducción insuficiente, de las brechas educativas. En ausencia de este análisis, podemos estar asignando un papel magnificado, o disminuido, a los factores socioeconómicos externos a la escuela. Una búsqueda como la aquí propuesta, en cambio, permitiría refinar no sólo nuestro conocimiento del tema, sino también las políticas educativas. Estoy de acuerdo con lo que señala Schwartzman respecto de la agenda de transformación, así como con el postulado que las inspira, de que no se puede, simplemente, seguir haciendo lo de siempre. Pero qué es lo que debe hacerse? Por ejemplo, otorgar mayor autonomía a las escuelas, que es sin dudas uno de los principales y crecientes consensos a la hora de identificar las reformas de nueva generación, qué significa realmente en la práctica? Cuáles son, específicamente, las organizaciones escolares, las formaciones y capacitaciones docentes, los métodos pedagógicos, los enfoques didácticos y las relaciones comunitarias que nos hacen falta para poner al alcance de todos una educación de calidad, de tal modo que la escuela no se limite a reproducir pasivamente las desigualdades sociales? Sobre todos estos puntos tenemos, por ahora, muchas 5

6 más preguntas que respuestas 5. Ahora bien, de una cosa sí podemos estar seguros con sólo mirar las diferencias de gasto por alumno entre las escuelas ricas y las escuelas pobres, y es de que las políticas educativas pro-equidad requerirán mayores recursos. De allí mi desacuerdo con el papel (a lo sumo) secundario que Simón Schwartzman le asigna a este factor y mi clamor acerca de la necesidad de hacer de la educación una prioridad nacional en los países de nuestra región. 5 Estas preguntas son las que se plantean en el proyecto en curso Escuelas Ricas para los Pobres, de Juan J. Llach (IAE-Universidad Austral) y Silvina Gvirtz (Escuela de Educación, Universidad de San Andrés). 6

7 Comentarios al artículo de Rubén Cervini y Emilio Tenti Fanfani: Notas sobre la masificación de la escolarización en seis países de América Latina Juan J. Llach Diciembre de 2003 El trabajo de Rubén Cervini y Emilio Tenti Fanfani tiene la virtud de subrayar los importantes logros educativos observados en América Latina en la década del noventa destacando, al mismo tiempo, que los desafíos que se enfrentan de aquí en más resultan en parte de esos logros pero requerirán cambios de enfoque y una creciente asignación de recursos. Los autores parten de un diagnóstico acerca de los nuevos desafíos de la educación en América Latina. Para el caso de la primaria, comienzan constatando si se han cumplido en la década de los noventa diagnósticos como los de UNESCO/OREALC (1992), que indicaban que la exclusión escolar, el ingreso tardío y la deserción temprana permanente eran problemas en vías de resolución a corto plazo. Concluyen que efectivamente es así para la región en su conjunto, aunque debería aceptarse con reparos para los países más rezagados de la región. Sobre estos logros de la escolarización primaria a término se construyeron los nuevos problemas y desafíos y, entonces, la repetición y el escaso aprendizaje pasaron a dominar la escena. Por otro lado, pero en paralelo, se empezó a plantear la necesidad de universalizar los niveles medios mediante una expansión cuantitativa. Según los autores, esto fue realizado de manera muy heterogénea y diversa en la región. Sobre estas bases, los autores se concentran pues en analizar: a) la repetición, como indicador de desarrollo cualitativo de la enseñanza primaria, y medida como el atraso etario de 9 a 11 años; b), la expansión de la enseñanza media. El análisis se limita a los países incluidos en la muestra del SITEAL de IIPE-OEI 6. Repitencia primaria. Los autores recuerdan los altos niveles de esta variable a fines de los ochenta y observan una caída muy importante en la tasa de atraso etario escolar, aunque las desigualdades rural-urbanas continúan siendo muy pronunciadas y se observa un aumento de las brechas, porque la disminución fue menos importante en los sectores más pobres. 6 SITEAL, Sistema de Información y Análisis de Tendencias en Educación y Equidad en América Latina. 7

8 Escolarización secundaria o media. Aquí los autores encuentran diferencias importantes según los países. Chile urbano y países-regiones similaresmuestran altos niveles de escolarización al inicio, poco crecimiento durante la década, mayor equidad educativa, aunque brechas todavía altas 7, y bajo atraso etario escolar general. Brasil urbano y países-regiones similares- muestran también un nivel de escolarización alto, pero producto de la fuerte aceleración durante la década, reducción de la brecha social de escolarización media, altos niveles de atraso etario escolar y brecha social en el retraso notablemente alta y creciente. Las áreas urbanas de México y Honduras muestran un crecimiento más bien pobre durante la década, a pesar de estar más lejos de alcanzar la escolarización universal de esta población, concentración en los sectores no pobres, ampliación de la brecha social y mayor distancia de la igualdad equitativa de la oportunidad educativa. Pese a las diferencias encontradas, los autores concluyen que durante la última década del siglo pasado, en todos los países considerados se registró un crecimiento de la escolarización adolescente, con diversos ritmos de crecimiento e importantes diferencias rural-urbanas y también según el capital cultural de la familia. Interpretaciones. En base a estos datos los autores presentan un conjunto de interpretaciones. Sobresalen entre ellas: 1) el hecho de la prolongación de la escolaridad, a pesar de la persistencia de problemas de eficiencia tales como la sobreedad; 2) la prevalencia de una lógica de proliferación del modelo pedagógico institucional tradicional; 3) la probable necesidad de superarlo con métodos más a medida, pero seguramente más costosos; 4) la pérdida de sentido del viejo modelo institucional de la enseñanza media, que ante la masividad tiende a convertirse en el equivalente funcional de la vieja educación primaria; 5) la llegada a la escuela de sectores sociales que, al carecer de recursos complementarios adecuados, plantean nuevos desafíos en términos de la calidad de sus aprendizajes; 6) un contexto de escasez de recursos públicos invertidos en la educación, que en muchos casos obligó a ofrecer educación de menor calidad justamente para atender a niños y adolescentes que hubieran necesitado más y mejor educación para compensar sus carencias sociales y familiares de recursos de diverso tipo; 7) el desarrollo de políticas compensatorias que, en muchos casos, ha deteriorado las capacidades y recursos de las escuelas orientados específicamente a las actividades de enseñanza y aprendizaje y que demandará 7 Los autores agregan también que la brecha es creciente. Pero los cuadros presentados muestran lo contrario. 8

9 durante los próximos años nuevos esfuerzos para desarrollar una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos, etcétera) o una mejor vinculación con otras políticas sociales y recursos locales/comunitarios específicos; 8) fuertes dificultades para escolarizar a los adolescentes de las áreas rurales de los países más poblados de América Latina. Los dos principales desafíos. Sobre la base de los datos y de sus interpretaciones los autores destacan los principales desafíos del momento. El primero es la incorporación de los excluidos, es decir, de aquellos niños que ingresan al sistema educativo pero permanecen en él menos tiempo del necesario para desarrollar competencias básicas para la vida. El segundo, referido a los adolescentes de las áreas rurales y urbanas más pobres que logran prolongar su escolaridad e ingresar al nivel medio, es articular una política de sostén de la demanda y una mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos sociales socialmente subordinados. Conclusiones. El trabajo de Cervini y Tenti Fanfani realiza aportes relevantes al debate sobre las políticas educativas adecuadas para América Latina a comienzos del milenio. Por un lado, muestran con claridad que, para responder a los complejos desafíos de la equidad educativa, el modelo de desarrollo educacional de los noventa no puede repetirse hacia adelante. Al mismo tiempo, subrayan que el cambio de modelo implicará mayores costos unitarios en el más pleno sentido de la palabra- que en el pasado. Al subrayar la necesaria simultaneidad de ambas cuestiones, realizan un aporte adicional a la formación de consensos sobre políticas educativas en América Latina. Hasta hace poco tiempo, el debate educativo regional aparecía dividido entre quienes pensaban que todo se arreglaba con reformas y quienes sostenían que la única cuestión relevante era el aumento de los recursos. Esta tensión todavía está vigente, y por ello el aporte de los autores es oportuno y relevante. Parece a todas luces evidente que cuestiones tales como la escolarización de sectores sociales con menos capital humano personal o familiar, el hecho de que los principales desafíos de escolarización se planteen hoy a nivel de la enseñanza media, la plena recuperación de las habilidades específicamente educativas de escuelas y de maestros y el desarrollo de organizaciones escolares y propuestas pedagógicas y didácticas adecuadas a estos desafíos resultarán necesariamente más costosos que cuando se trataba de universalizar la enseñanza primaria o de escolarizar a sectores medios o altos de la sociedad. 9

10 Permítaseme finalizar con tres ejemplos que considero específicamente relevantes a esta línea argumental y a la formación de consensos sobre políticas educativas, y que se refieren a las tres de las principales diferencias educativas que confrontan los sectores más pobres. La primera es la fuerte desigualdad de acceso al nivel inicial de enseñanza, que da como resultado lo que me dijo una directora de escuela de un suburbio muy pobre del Gran Buenos Aires: los chicos que se sientan aquí para empezar el primer grado están haciendo, en realidad, la sala de 4. La segunda es la mucho menor exposición, cuantitativa y cualitativa, a la experiencia educativa. Mientras que la mayoría de chicos de la mitad de mayores ingresos de la población tienen doble escolaridad, lo contrario ocurre con la mitad más pobre, que muchas veces no llega a tener ni cuatro horas de clase. Más grave aun, los chicos de mayores ingresos tienen la posibilidad de acceder en la doble jornada al desarrollo de inteligencias múltiples : artística, lingüística, deportiva, matemático-computacional, etcétera, posibilidades vedadas para las chicas y chicos más pobres. Por último, existen evidencias de que, aun dentro del sector de gestión estatal, hay escuelas más ricas para los ricos y escuelas más pobres para los pobres 8, es decir, que hay una discriminación dentro del sistema educativo, adicional a la que surge de las diferencias socioeconómicas, o del acceso a la educación de gestión estatal o privada. Los tres casos mencionados amplían aun más el cuadro de los desafíos planteados a la política educativa en América Latina a comienzos del milenio que nos han propuesto Cervini y Tenti Fanfani. Al mismo tiempo, ponen sobre el tapete la cuestión de los recursos, porque para dar respuestas adecuadas a todos ellos es evidente que será necesario invertir más, y también invertir mejor, en educación. Esto sólo podrá lograrse en la medida que sociedades y gobiernos latinoamericanos por igual comprendan que es necesario otorgar a ella el carácter de prioridad nacional. 8 Este es uno de los temas desarrollados en el proyecto de investigación en curso Escuelas Ricas para los Pobres, realizado por Juan J. Llach (IAE-Universidad Austral) y Silvina Gvirtz (Escuela de Educación, Universidad de San Andrés). 10

11 Qué es el SITEAL? El Sistema de Información de Tendencias Educativas en América Latina (SITEAL) es un programa que desarrollan en forma conjunta el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación - Buenos Aires (IIPE - UNESCO, Sede Regional Buenos Aires) y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). Este Programa comenzó a funcionar a comienzos del año Los objetivos del programa son: - Producir, sistematizar y analizar información cuantitativa y cualitativa orientada a la toma de decisiones - Transferir la información a la comunidad de interés: decisores políticos, académicos, técnicos, docentes, estudiantes, periodistas, etc. El SITEAL está orientado a monitorear la inequidad en el acceso y en los logros educativos de la población, así como el impacto de la educación en la calidad de vida de las familias y en la dinámica social. En su primera etapa, el Programa se concentrará en la producción y análisis de información proveniente de las Encuestas a Hogares que se implementan en casi todos los países de la región, ya que esta fuente, por su periodicidad y cobertura temática, posibilita diagnosticar la situación y la evolución de la relación entre educación y sociedad. Esta iniciativa busca aportar un mayor conocimiento sobre la situación social y educativa de la región, como contribución al fortalecimiento de las políticas educativas ante el desafío de garantizar una educación de calidad para todos. 11