NOTAS SOBRE EL SISTEMA INTEGRADO DE GESTION ADMINISTRATIVA (SIGA)

Transcripción

1 NOTAS SOBRE EL SISTEMA INTEGRADO DE GESTION ADMINISTRATIVA (SIGA) I. MARCO DE REFERENCIA Es evidente el interés que muestran los países de América Latina por contar con una herramienta que apoye la gestión financiera del Estado en base a procedimientos claros, uso de tecnología y eficiencia. Esto se traduce en esfuerzos importantes para desarrollar e implantar un sistema de administración financiera 1. El objetivo es mejorar la Gestión de las Finanzas Públicas, permitiendo la integración de la información de los procesos de ejecución presupuestaria, financiera y contable. Para llevar adelante esta tarea los países no sólo deben asignar recursos importantes (equipamiento, licencias, técnicos para desarrollo de software) sino además significa una suerte de apuesta por contar con un instrumento de utilidad práctica. Por estas consideraciones, debemos destacar la importancia de manejar 2 elementos críticos: o o Cobertura del Sistema. Un reto para un Sistema de este tipo es que permita alcanzar una cobertura de operación en el 100% de las UEs y que cada una de éstas registre el 100% de las operaciones de gastos e ingresos. Plazos razonables (cuánto tiempo toma el desarrollo y la puesta en operación del Sistema). Un plazo recomendado es 2 años. De otra manera se pierde credibilidad con los usuarios. La posibilidad de lograr estas metas tiene que ver con una serie de elementos tales como el numero de UEs, la infraestructura de equipamiento y conectividad y también si cuentan con le personal 2 entrenado en el uso del Sistema y el manejo de las normas y procedimientos vigentes. II. NIVELES DE INTEGRACIÓN DE UN SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA. Es posible encontrar en estos países, 3 formas de entender el sentido de integración de estos sistemas. II.1 Sistema Básico, relacionado con la Ejecución Financiera del Presupuesto. Bajo este enfoque, se entiende este Sistema como una herramienta muy ligada a la Gestión Financiera del Tesoro en su relación con las denominadas Unidades Ejecutoras (UEs). 1 Como el SIDIF de Argentina, SIGMA de Bolivia, SIAFI de Brasil, SIIF de Colombia, SIGEF del Ecuador, SAFI de El Salvador, SIAF-SAG de Guatemala, SIAF del Perú. 2 Los problemas de rotación son bastante serios. Esto, más el aislamiento, no contribuyen a un manejo homogéneo de normas y procedimientos. 1

2 En esta acepción, el sentido de integración está asociado al concepto de Registro Unico de las operaciones de gastos e ingresos de las UEs y el envío de información a los Organos Rectores: Dirección de Presupuesto Público (DPP), Dirección de Tesoro Público (DTP); y Dirección de Contaduría (DCP). Este registro, a nivel de las UEs, está organizado en 2 partes: Registro Administrativo de Gastos (Fases Compromiso 3, Devengado 4, Girado) e Ingresos (Fases Determinado y Recaudado). Registro Contable 5 (Permite elaboración de EEFF para la Cuenta de la República). Este Sistema lleva implícito 3 principios: 1. Criterio de Caja establecido por el MEF (Comité de Caja) como techo de gasto de cada UE (denominados usualmente Calendarios o PPC). En otras palabras, exige que el registro de los Compromisos que realizan las UEs en el Sistema se valide con los montos de la disponibilidad de recursos y no contra el presupuesto Caja Única en su doble acepción: la UEs operan con cuentas virtuales (sin depósitos efectivos, i.e. sin saldos) que dependen de la Cuenta Principal de Tesoro y los pagos (cheques, cartas órdenes, depósitos) requieren de la Autorización explicita de Tesoro Debe considerar candados para su operación, es decir procesos críticos que aseguran la obligatoriedad de su uso por parte de las UEs, sino se convierte sólo en un sistema de registro y no una herramienta de orden, gestión y control. Por un lado, si una UE no registra en el Sistema no debiera poder pagar. Por otro lado es fundamental que tesoro autorice las operaciones registradas por las UEs usuarias del Sistema, lo que supone que opere a plenitud la Cuenta Única 8. II.2 Sistema con un nivel de integración intermedio. Un siguiente nivel de integración, se logra incorporando el Sistema Básico anterior, 3 módulos del Ciclo Presupuestal y eventualmente un modulo de Planillas y un Módulo de Registro de Procesos de Selección (etapa anterior al compromiso). 3 Emisión por parte de la UE de una Orden de Compra, Orden de Servicio, Planilla. 4 Recepción por UE de bienes y Comprobante de Pago (Factura) de proveedor. 5 El registro contable requiere el registro administrativo. Puede realizarse inmediatamente después de cada fase, pero no es requisito para una Fase siguiente. 6 En esencia se trata de evitar que las UEs emitan Ordenes de Compra o similares a proveedores sin tener en cuenta la disponibilidad de Caja, creando una mala imagen del Estado (mal pagador). Eventualmente esto permite una discrecionalidad de los responsables de los pagos de las UEs para atender a determinados proveedores, lo que eventualmente promueve figuras de corrupción. 7 A nivel de Tesoro, se emite las Autorizaciones de Giro en base a los Devengados registrados en el Sistema por cada UE. De esta manera, se tiene un manejo actualizado del uso de recursos, contribuyendo a una mejor asignación de éstos y a la toma de decisiones. 8 En la acepción que las UEs en realidad no tiene fondos reales en sus cuentas (o subcuentas) sino que dependen de una Cuenta Principal (perceptora de ingresos) la que debita cuando se afecta una subcuenta de una UE. 2

3 Formulación Presupuestal. Proceso para la elaboración de Presupuesto por parte de las UEs que termina usualmente con la aprobación por parte del Congreso con el denominado PIA (Presupuesto Institucional de Apertura). Modificaciones Presupuestales, permite modificar o incrementar el marco mediante Créditos Suplementarios, obteniéndose el PIM (Presupuesto Institucional Modificado). Asignación Presupuestal, permite al MEF emitir los Techos de Calendario Mensual o Trimestral Respecto al Módulo de Planillas, también denominado Nomina, permite registrar los diferentes conceptos de remuneraciones y procesar los pagos de los Servidores Públicos. Puede ser un sistema centralizado o desconcentrado, en términos tanto de versión de software como de abono en cuenta por parte del MEF. En verdad este Módulo de Planillas es parte del Sistema de Gestión de Personal, que incluye también el Modulo de Capital Humano, también conocido por Legajo o Escalafón. En relación a un Módulo de Procesos de Selección, contribuye al ordenamiento en la medida que cubre la etapa anterior al compromiso, esto es la historia del Proceso, la Buena Pro y el Contrato. II.3 Sistema al mayor nivel de integración. En esta acepción, se considera, adicional al nivel II.2, el desarrollo conjunto de los siguientes módulos: Logística (incluye la Programación de Necesidades, el Plan de Adquisiciones, los Procesos de Selección, el manejo de Inventarios (kárdex). Control de Patrimonio (Activos Fijos). El desarrollo de este Supersistema, al que denominaremos Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA), constituye un reto enorme, aún difícil de enfrentar para una empresa de prestigio mundial especializada en desarrollo de software ERP. 9 Emprender el desarrollo de los otros Módulos con esta visión de integridad es una tarea muy difícil de lograr en un período aceptable (máximo 2 años), ya que implica revisión de procesos así como, trabajos de diseño, desarrollo y pruebas de cada Módulo, además de pruebas del conjunto antes de un período de implementación de por sí largo y complicado. 10 Es cierto que un Estado puede y debe aspirar a mejorar su gestión en base a tecnología y eficiencia. El uso de software puede contribuir a ello, concretamente el contar con un conjunto de Módulos integrados para apoyar su gestión administrativa. Pero debemos tener en cuenta que si la institución se autoimpone la exigencia de poner en marcha todos los Módulos sólo si operan en su conjunto, los tiempos y recursos asignados pueden constituir un costo demasiado elevado, sin que los 9 10 Enterprise Resource Planning: Estamos hablando de productos tipo SAP, PEOPLE, ORACLE Financials que requieren un tiempo considerable para su implementación, y contar con un equipo importante para mantenimiento y soporte. En el caso del Módulo de Inventarios, una tarea que consume recursos y tiempo es la Tabla de Bienes. Algo parecido ocurre con la Tabla para el Control de Activos (codificación de partes) asociadas a políticas de depreciación y otros. 3

4 eventuales beneficios así lo justifiquen. El peligro es que todo este esfuerzo no se concrete terminando en una experiencia frustrante. Si más bien, se observa la implementación de un SIGA como un objetivo en el mediano plazo, lo sensato parece ser iniciar el trabajo con el desarrollo e implementación de un Sistema Básico y acometer el desarrollo progresivo de los otros Módulos 11. Aquí debe destacarse la importancia de manejar el sentido del éxito, de un buen resultado, que sirve para revitalizar el esfuerzo del equipo humano a cargo del Proyecto y que lo impulsa a la consecución de otros logros. III. Sistema Integrado De Gestión Administrativa (SIGA) Caso Peruano El SIGA es un sistema que supera el ámbito del SIAF, que contribuye al ordenamiento y simplificación de los procesos de la gestión administrativa en el marco de las normas establecidas por los Órganos Rectores de los Sistemas Administrativos. Este sistema se viene desarrollando e implementando por etapas. A la fecha se cuenta con una segunda versión del Módulo de Logística (SIGA-ML) y, del Módulo de Control Patrimonial (SIGA-MP). Estos módulos, integrados, permiten a la UE ejecutar los procesos de la cadena logística que van desde la programación del Cuadro de Necesidades y realización de los procesos de compras hasta la distribución de bienes de almacén y su registro patrimonial, esto último en el caso de un activo. En la actualidad, el SIGA-ML se encuentra integrado al SIAF-SP a través de una interfase. Estos módulos han sido implementados a partir del año 2002 en un grupo de UEs pertenecientes a diferentes sectores (en el marco de un programa piloto), algunas de las cuales han sido desactivadas o absorbidas por otras, existiendo a la fecha 15 UEs usuarias con niveles de avance diferentes. A partir de noviembre de 2004, sin embargo, sobre la base del reconocimiento de la gestión de abastecimientos como factor crítico en los servicios de salud y, de la experiencia exitosa del Programa de Administración de Acuerdos de Gestión (PAAG), UE bajo el ámbito del Ministerio de Salud, la Alta Dirección del Sector ha diseñado un plan para la mejora de sus procesos de administración a través del uso, a nivel nacional (158 UEs), de los módulos de Logística y Control Patrimonial desarrollados por el Ministerio de Economía y Finanzas. IV Lecciones Aprendidas La experiencia de implantación del SIGA en las instituciones piloto nos enseñó que el proceso iba a ser mucho complejo que el SIAF ya que supone un esfuerzo, no sólo en la denominada implantación del sistema, sino en la revisión y mejora de procedimientos de trabajo. Este sistema involucra más áreas, especialmente Logística, Almacén y Control Patrimonial que deben intervenir en forma oportuna con determinadas acciones. El uso del SIGA contribuye al orden pero implica disciplina y respeto por las normas que el Sistema justamente incorpora para cuidar que se respeten los procedimientos establecidos. 11 En términos de diseño se debe prever tal situación. 4

5 Generalmente, los usuarios de este tipo de sistemas piden una flexibilización de ciertos procesos. Eventualmente esto puede determinar la perforación del sistema, esto es, que maneje excepciones a las normas para atender casos urgentes. La etapa crítica para la puesta en marcha del Sistema es tener cargadas y actualizadas todas las Tablas (Catálogo de Bienes y Servicios, personal, almacenes, centros de costos, etc.) y, especialmente, realizar un corte, esto es sincerar los datos de los registros de stock para el nuevo sistema, en la medida que éste, justamente, controla dicho stock para tomar la decisión de realizar un proceso de selección de proveedores. Por otro lado, el proceso incluye también la migración de información de los sistemas manuales o automatizados que utiliza la institución para el control de los bienes patrimoniales. La entidad debe preparar una Base de Datos de su patrimonio, consistente con el registro contable. Luego, su migración demanda la creación de tablas de equivalencia de códigos de bienes. Algunos de los puntos anteriores, sugieren la necesidad de que los módulos del SIGA sean desarrollados de acuerdo a lo normado o lo que establezca el órgano rector. En el caso del SIAF-SP, esto fue posible en la medida que se encontraron procedimientos (a través de Directivas) claros tanto en la DNPP, DNTP y CPN. En el caso del SIGA entendemos que es PCM el Ente rector. Sin embargo, no se pudo encontrar procedimientos para: Catalogación de Bienes. El uso del SIGA, requiere que se trabaje con una Tabla de Bienes y Servicios que permita un control de almacenes. Ya no es posible manejar sólo los Clasificadores Presupuestales sino también un mayor detalle. Ante la falta de esta Tabla, el equipo SIAF ha trabajado a partir de los avances que tenían las UEs que participan como pilotos. Podemos mencionar que, como resultado de este trabajo se pudo contar con una Tabla de buena cobertura respecto a los bienes que mueven las entidades. Cabe señalar que el equipo SIAF del MEF se encuentra trabajando el Catálogo de Bienes y Servicios a un mayor nivel de desagregación, esto es a nivel de ítem. Documentos Fuente. Es el caso de las Ordenes de Compra y Servicios, Notas de Entradas al Almacén (NEAS) y Pedidos Comprobante de Salida (PECOSAS). Con el SIGA se pueden imprimir estos documentos. Se realizaron coordinaciones con la Contaduría Pública de la Nación para la adecuación y estandarización de estos formatos. El SIGA es un sistema que supera el ámbito del SIAF. Para evitar el doble registro se ha venido trabajando con una Interfase (como otras entidades que tienen ERPs o módulos de Abastecimientos). Ante el requerimiento de las instituciones usuarias y la demanda, se evaluó la conveniencia de desarrollar un solo módulo SIAF-SIGA. La idea es que el sistema sea modular (por parámetros para personalizar por cada institución). En el caso de UEs pequeñas, cuyas operaciones de compras y contrataciones son reducidas y presentan poca complejidad, podrían operar con el SIAF que ya vienen utilizando. Para instituciones que sí realizan procesos de envergadura y han pasado por una mejora y adecuación de sus procesos sí utilizarían el SIGA. 5