DICTAMEN Nº. 35/2006, de 15 de marzo. *

Transcripción

1 DICTAMEN 35 DICTAMEN Nº. 35/2006, de 15 de marzo. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia de la mercantil A, S.L. por daños derivados de la desestimación de sendas solicitudes de regulación temporal de empleo instadas durante la campaña de invierno , que fueron anuladas por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, confirmada ulteriormente por el Tribunal Supremo en este extremo. ANTECEDENTES El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha ha examinado el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de la mercantil A, S.L. por daños derivados de la desestimación de dos solicitudes de regulación temporal de empleo instadas durante la campaña de invierno por lluvias torrenciales que impedían la recolección de la remolacha. Aduce la reclamante que las decisiones adoptadas por la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciudad Real y confirmadas luego por el titular de la Consejería, fueron anuladas por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 26 de enero de 1999, luego confirmada por la del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003, precisando que en la primera de ellas se condenó a la Administración al abono de los daños y perjuicios derivados de su decisión, si bien este aspecto del fallo fue anulado por el Tribunal Supremo en la citada sentencia debido a que durante la sustanciación del recurso no se habían probado los daños reclamados. Relaciona la reclamante a los 120 trabajadores de la empresa a los que hubo de pagar salarios por labores no realizadas, que ascienden a un total de ,83 euros, pidiendo, así mismo, 7.338,73 euros, como gastos de cotización a la Seguridad Social correspondientes a dichos devengos salariales. Incorporados varios informes atinentes a los hechos en que se sustenta la reclamación y sin ofrecimiento de audiencia a la entidad reclamante, se ha redactado propuesta de resolución de carácter desestimatorio, basada en la ausencia del requisito de antijuridicidad de los daños alegados, argumentándose que cuando las decisiones de la Administración abordan la interpretación de un concepto jurídico indeterminado, como es el de la fuerza mayor y su concurrencia por lluvias de intensidad fuera de lo común, es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de EXTRACTO DE LA DOCTRINA * Ponente: Juan Martínez Martínez

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha En el presente supuesto, por la empresa hoy reclamante se ha ejercitado junto a la acción anulatoria de las resoluciones administrativas que se consideraban contrarias a derecho, la acción resarcitoria de los daños y perjuicios causados por las declaraciones administrativas, esto es, la posibilidad contenida en el apartado 2 del citado artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite la acumulación a la acción meramente declarativa del apartado 1 de dicho artículo de la de indemnización de daños y perjuicios que establece el apartado 2 del mismo. El fallo de la Sentencia condenatoria del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha demuestra que nunca fue entendida la acción ejercitada como meramente declarativa, pues en él se incluye un pronunciamiento de condena a una indemnización de daños y perjuicios que había de determinarse en ejecución de sentencia. El fundamento jurídico cuarto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003 motiva el sentido de su fallo en dos argumentos nucleares, siendo el primero del siguiente tenor literal: [...] La fundamentación de la sentencia está orientada a acreditar la procedencia de la anulación de los actos administrativos, pero no reflejan los requisitos precisos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial: presencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el acto de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia del deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. La propia Sentencia del Tribunal Supremo es terminante en cuanto a la imposibilidad de reconocer la pretensión indemnizatoria, por cuanto en el procedimiento inicial no han concurrido las exigencias que, en palabras del Supremo, eran exigibles: O, dicho en otros términos, los daños y perjuicios han de ser reales y efectivos y probada su existencia por el que reclama, aunque su concreción efectiva pueda evaluarse en ejecución de sentencia. La inexistencia de actividad probatoria alguna en la instancia impide apreciar la posibilidad del reconocimiento de una condena indemnizatoria, porque, como prosigue el Tribunal Supremo en su Sentencia, la anulación de un acto administrativo no lleva consigo necesariamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino sólo cuando concurran los requisitos de un daño real y efectivo, individualizado y evaluable económicamente, producido por dicho acto que no haya el deber jurídico de soportar y sólo cabe diferir a la fase de ejecución de sentencia en el correspondiente incidente la cuantificación del daño, pero no la prueba de éste que ha de acreditarse en el proceso principal [...]. En conclusión, el fallo absolutorio emitido por el Tribunal Supremo se funda en que junto a la petición de nulidad de las resoluciones recurridas se ejerció una acción de responsabilidad patrimonial, en la que el accionante no cumplió la carga de la prueba que le era exigida sobre la propia existencia del daño, ya que sólo podía diferirse a la ejecución de sentencia la cuantificación del daño acreditado en el proceso principal. La siguiente cuestión es si el pronunciamiento del Tribunal Supremo impide un nuevo ejercicio de la acción de reclamación o, en otros términos, si junto a la cosa juzgada formal concurre la cosa juzgada material, la identidad de partes, objeto y causa de pedir o, dicho de otro modo, si dicha sentencia impide que la Administración reconozca indemnización alguna como consecuencia de haber denegado la suspensión de los contratos de trabajo por causa de

3 DICTAMEN 35 fuerza mayor después de haber sido absuelta de tal petición por la Sentencia del Tribunal Supremo de la que se ha hecho extensa cita. Sobre todo ello nada resulta discutible: Administración y demandante son idénticos en la presente reclamación y en el proceso en el que se dictó sentencia, ya firme, por el Tribunal Supremo; es idéntico el objeto de la reclamación (los daños que pudieron ocasionar las resoluciones administrativas contrarias a derecho); y es igualmente idéntico la causa petendi, la propia ilicitud de las resoluciones administrativas cuya declaración de nulidad se pretende. Por ello, en atención a lo dispuesto por el artículo de la Ley de Enjuiciamiento Civil, puede afirmarse que el caso, tema o concreta petición que ahora se plantea no sólo se hubiera planteado entonces, sino que hubiera sido resuelto por Sentencia -Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de Sólo podría oponerse a ello la alegación de la empresa de que en el momento de formalizarse la demanda todavía estaba pendiente ante la jurisdicción social el conflicto sobre si la empresa debería pagar o no salarios. Sería ésta, en definitiva, una forma de invocar la previsión del artículo , segundo párrafo, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre la posible existencia de hechos nuevos y distintos en relación con el fundamento de las referidas pretensiones o que sean posteriores a la completa preclusión de los actos de alegación en el proceso que en aquéllas se formularen. En este sentido, no resulta aceptable la estimación de la empresa de que sólo fue posible determinar el montante del daño cuando se produjeron las sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, no sólo porque lo que incumbía a la empresa era la acreditación de que la errónea resolución administrativa generaba un daño -la exigencia de abono de salarios sin contraprestación laboral, algo sabido desde la notificación de las resoluciones impugnadas-, sino que resultaba factible a la empresa la determinación de cuáles fueran los daños futuros que, como lógica consecuencia de dichas resoluciones, habrían de producirse. Pero es que, en todo caso, en el expediente se acredita que la empresa ahora reclamante, estuvo en condiciones de aportar al recurso contencioso-administrativo las resoluciones judiciales y los acuerdos conciliatorios con los trabajadores, antes que, en primera instancia, se dictara sentencia, acreditando la existencia del daño y hasta su cuantía, ya que las Sentencias de los Juzgados y de la Sala de lo Social resultan muy anteriores al señalamiento para votación y fallo del procedimiento Contencioso-Administrativo seguido en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, fijado para el 15 de diciembre de No cabe, por ello, sino concluir que la pretensión formulada en la presente reclamación de responsabilidad patrimonial no puede ser estimada, por cuanto la acción indemnizatoria que conlleva ha sido resuelta por pronunciamiento firme del Tribunal Supremo y, en consecuencia, opera de modo inequívoco la excepción de cosa juzgada. CONSIDERACIONES I

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha El procedimiento objeto de consulta se ha instruido como consecuencia de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica, ligada al funcionamiento de los servicios integrados en la actual Consejería de Trabajo y Empleo, planteada al amparo de lo previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siendo tramitada de conformidad con lo establecido en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, en cuyo artículo 12.1 se establece: Concluido el trámite de audiencia, en el plazo de diez días, el órgano instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, indica que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros. Consiguientemente, dado que la indemnización solicitada por la entidad reclamante ha sido cifrada en ,56 euros, procede emitir el presente dictamen con carácter preceptivo. II Las normas reguladoras de las actuaciones a realizar por la Administración en el curso de un procedimiento como el analizado se hallan contenidas en el ya aludido Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, comprendiendo dicha disposición el desarrollo reglamentario previsto expresamente en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El examen de las actuaciones integradoras del procedimiento, a la vista de las normas procedimentales antedichas, lleva a formular varias objeciones de diversa índole que es exponen a continuación, si bien el conjunto de circunstancias concurrentes permite obviar dichas irregularidades en orden a propiciar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Destaca en primer término la pasividad mantenida inicialmente por el órgano instructor, que ha dado lugar a que la tramitación llevada a efecto se haya producido en su totalidad después de haber sido requerido el expediente por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, a raíz del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los reclamantes ante la desestimación presunta de su solicitud de indemnización por agotamiento del plazo de seis meses establecido en el artículo 13.3 del citado Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sin dictar y notificar la correspondiente resolución. Una vez adoptado el acuerdo de incoación, previo informe de la Jefa de Servicio de Asuntos Jurídicos de la Consejería instructora, se incorporó al procedimiento el informe de su Delegación Provincial de Ciudad Real, que, como se ha dicho en antecedentes, presenta

5 DICTAMEN 35 un alcance meramente descriptivo de los hechos en que se sustenta la reclamación, ya recogidos en el propio escrito de los interesados. Con posterioridad, tan sólo se ha incorporado al expediente, sin ofrecimiento de audiencia al reclamante, una propuesta de resolución en la que se justifica dicha omisión significando que el trámite eludido resulta innecesario, toda vez que no figuran en el expediente ni se han de tener en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado. Ahora bien, este planteamiento y actuación resultan ciertamente cuestionables, haciendo gravitar sobre el procedimiento el riesgo de sus efectos invalidantes, si se estimara que se ha incurrido en indefensión del interesado. En tal sentido, es innegable, de un lado, que el expediente ha comportado la integración de varios documentos los citados informes- de los que, con independencia de su irrelevancia material, la entidad reclamante no ha tenido conocimiento alguno. De otro lado, ante la propia inocuidad de los mismos en orden a propiciar cualquier decisión, se ha desplazado a la propuesta de resolución todo el razonamiento jurídico de contrario esgrimido en menoscabo de la pretensión de la reclamante, de tal suerte que se ha privado a ésta de toda posibilidad de argumentar, tanto en relación con el contenido de los citados informes, como en contra de la tesis desestimatoria que se pretende hacer prevalecer. En cualquier caso, atendiendo a la intrascendencia de los informes referidos; dado que, ciertamente, la introducción de consideraciones jurídicas ignoradas por el interesado no queda vedada o limitada temporalmente por la culminación del trámite de audiencia; considerando que todos los presupuestos fácticos sobre los que descansa el razonamiento jurídico en que se sustenta la propuesta desestimatoria son conocidos por la entidad reclamante y que el riesgo de indefensión que comporta de ordinario la elusión del trámite de audiencia queda enervado en el presente caso por la existencia de un procedimiento contencioso-administrativo en curso, en donde todas la carencias probatorias o argumentales producidas pueden tener plena subsanación, cabe soslayar la irregularidad procedimental acaecida pasando al examen de las cuestiones de fondo planteadas por el procedimiento. III La primera de las cuestiones derivadas del expediente es la determinación de si la pretensión indemnizatoria que ahora se articula se encuentra ya prejuzgada en virtud de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003 (Ar. RJ 2003,5789) en la que expresamente se señala que, anulando parcialmente dicha sentencia [la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha a 26 de enero de 1999 (Ar. RJCA 1999,231)], en lo que se refiere a la condena a la Administración al pago de la pertinente indemnización de daños y perjuicios, declaramos, por el contrario que no procede tal condena; y confirmamos, sin embargo, [...] la anulación de las resoluciones de la Consejería de Industria y Trabajo, de 17 de abril de y las de su Delegación Provincial de 22 de diciembre de y 16 de enero de 1.996, [...]. Al respecto de la cuestión aludida debe señalarse lo siguiente: 1º.- La reclamación formulada en vía judicial constituye no sólo una pretensión de nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas, sino que, de forma expresa, solicita

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha la condena de la Administración autora de los actos impugnados a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por dichos actos. Según establece el artículo 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: 1.- El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a derecho y, en su caso, la anulación de los actos susceptibles de impugnación según el capítulo precedente. [ ] 2.- También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios, cuando proceda. 2º.- La citada sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha objeto de casación, sin mayor fundamentación, declara la nulidad de los actos impugnados y condena a la Administración al abono de los daños que se determinarán en trámite de ejecución de Sentencia. 3º.- La aludida sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003, al estimar parcialmente el recurso de casación interpuesto por la Administración afirma literalmente que: [...] la sentencia de instancia acoge la pretensión de la demandante de que se condene a la Administración al pago de la pertinente indemnización de daños y perjuicios, pero tal pronunciamiento no se basa en unos previos pronunciamientos jurídicos que reflejen los requisitos establecidos para la procedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. En definitiva, en el presente supuesto, por la empresa hoy reclamante se ha ejercitado junto a la acción anulatoria de las resoluciones administrativas que se consideraban contrarias a derecho, la acción resarcitoria de los daños y perjuicios causados por las declaraciones administrativas, esto es, la posibilidad contenida en el apartado 2 del citado artículo 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que permite la acumulación a la acción meramente declarativa del apartado 1 de dicho artículo de la de indemnización de daños y perjuicios que establece el apartado 2 del mismo. El fallo de la Sentencia condenatoria del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha demuestra que nunca fue entendida la acción ejercitada como meramente declarativa, pues en él se incluye un pronunciamiento de condena a una indemnización de daños y perjuicios que había de determinarse en ejecución de sentencia. El fundamento jurídico cuarto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2003 motiva el sentido de su fallo en dos argumentos nucleares, siendo el primero del siguiente tenor literal: [...] La fundamentación de la sentencia está orientada a acreditar la procedencia de la anulación de los actos administrativos, pero no reflejan los requisitos precisos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial: presencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el acto de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia del deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. La propia Sentencia del Tribunal Supremo es terminante en cuanto a la imposibilidad de reconocer la pretensión indemnizatoria, por cuanto en el procedimiento inicial no han concurrido las exigencias que, en palabras del Supremo, eran exigibles: O, dicho en otros

7 DICTAMEN 35 términos, los daños y perjuicios han de ser reales y efectivos y probada su existencia por el que reclama, aunque su concreción efectiva pueda evaluarse en ejecución de sentencia. La inexistencia de actividad probatoria alguna en la instancia impide apreciar la posibilidad del reconocimiento de una condena indemnizatoria, porque, como prosigue el Tribunal Supremo en su Sentencia, la anulación de un acto administrativo no lleva consigo necesariamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, sino sólo cuando concurran los requisitos de un daño real y efectivo, individualizado y evaluable económicamente, producido por dicho acto que no haya el deber jurídico de soportar y sólo cabe diferir a la fase de ejecución de sentencia en el correspondiente incidente la cuantificación del daño, pero no la prueba de éste que ha de acreditarse en el proceso principal [...]. En conclusión, el fallo absolutorio emitido por el Tribunal Supremo se funda en que junto a la petición de nulidad de las resoluciones recurridas se ejerció una acción de responsabilidad patrimonial, en la que el accionante no cumplió la carga de la prueba que le era exigida sobre la propia existencia del daño, ya que sólo podía diferirse a la ejecución de sentencia la cuantificación del daño acreditado en el proceso principal. La siguiente cuestión es si el pronunciamiento del Tribunal Supremo impide un nuevo ejercicio de la acción de reclamación o, en otros términos, si junto a la cosa juzgada formal concurre la cosa juzgada material, la identidad de partes, objeto y causa de pedir o, dicho de otro modo, si dicha sentencia impide que la Administración reconozca indemnización alguna como consecuencia de haber denegado la suspensión de los contratos de trabajo por causa de fuerza mayor después de haber sido absuelta de tal petición por la Sentencia del Tribunal Supremo de la que se ha hecho extensa cita. Sobre todo ello nada resulta discutible: Administración y demandante son idénticos en la presente reclamación y en el proceso en el que se dictó sentencia, ya firme, por el Tribunal Supremo; es idéntico el objeto de la reclamación (los daños que pudieron ocasionar las resoluciones administrativas contrarias a derecho); y es igualmente idéntico la causa petendi, la propia ilicitud de las resoluciones administrativas cuya declaración de nulidad se pretende. Por ello, en atención a lo dispuesto por el artículo de la Ley de Enjuiciamiento Civil, puede afirmarse que el caso, tema o concreta petición que ahora se plantea no sólo se hubiera planteado entonces, sino que hubiera sido resuelto por Sentencia -Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de Sólo podría oponerse a ello la alegación de la empresa de que en el momento de formalizarse la demanda todavía estaba pendiente ante la jurisdicción social el conflicto sobre si la empresa debería pagar o no salarios. Sería ésta, en definitiva, una forma de invocar la previsión del artículo 222.2, segundo párrafo, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre la posible existencia de hechos nuevos y distintos en relación con el fundamento de las referidas pretensiones o que sean posteriores a la completa preclusión de los actos de alegación en el proceso que en aquéllas se formularen. En este sentido, no resulta aceptable la estimación de la empresa de que sólo fue posible determinar el montante del daño cuando se produjeron las sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, no sólo porque lo que incumbía a la empresa era la acreditación de que la errónea resolución administrativa generaba un daño -la exigencia de abono de salarios sin contraprestación laboral, algo

8 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha sabido desde la notificación de las resoluciones impugnadas-, sino que resultaba factible a la empresa la determinación de cuáles fueran los daños futuros que, como lógica consecuencia de dichas resoluciones, habrían de producirse. Pero es que, en todo caso, en el expediente se acredita que la empresa ahora reclamante, estuvo en condiciones de aportar al recurso contencioso-administrativo las resoluciones judiciales y los acuerdos conciliatorios con los trabajadores, antes que, en primera instancia, se dictara sentencia, acreditando la existencia del daño y hasta su cuantía, ya que las Sentencias de los Juzgados y de la Sala de lo Social resultan muy anteriores al señalamiento para votación y fallo del procedimiento Contencioso-Administrativo seguido en el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, fijado para el 15 de diciembre de No cabe, por ello, sino concluir que la pretensión formulada en la presente reclamación de responsabilidad patrimonial no puede ser estimada, por cuanto la acción indemnizatoria que conlleva ha sido resuelta por pronunciamiento firme del Tribunal Supremo y, en consecuencia, opera de modo inequívoco la excepción de cosa juzgada. IV Negada la procedencia de la responsabilidad patrimonial exigida por concurrir la excepción de cosa juzgada, resulta prescindible abordar el examen de los restantes requisitos de fondo caracterizadores del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración: la existencia de relación causal invocada y la antijuridicidad de los daños aducidos. Por otra parte el examen de la cuantía instada como indemnización y de la prueba aportada al efecto por la sociedad reclamante, pone de manifiesto la existencia de carencias probatorias y discrepancias entre los elementos probatorios aportados por la reclamante y las cuantías reclamadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la mercantil A, S.L. por daños derivados de la desestimación de sendas solicitudes de regulación temporal de empleo instadas durante la campaña de invierno , al concurrir la excepción de cosa juzgada en relación con la misma. Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.

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