Los programas de transferencias monetarias condicionadas: Ayudando a reducir la pobreza en el corto y mediano plazo

Transcripción

1 Los programas de transferencias monetarias condicionadas: Ayudando a reducir la pobreza en el corto y mediano plazo Policy Research Report Ariel Fiszbein Norbert Schady

2 Motivación Muchos países en América Latina tienen programas de transferencias monetarias condicionadas En algunos países, como Brasil, Colombia, Ecuador y México cubren a millones de hogares, dan transferencias que representan hasta el 20% del consumo del hogar promedio, y tienen asignado ~ 0.5% del PBI En otros países tales como Chile cubren un grupo menor, los excluidos socialmente, mientras que la mayoría de pobres es cubierta por otros programas sociales

3 Motivación Aunque varían en sus detalles, los CCTs todos comparten dos características básicas: 1. Dan transferencias monetarias a hogares pobres 2. Pero solo si estos cumplen con una serie de condiciones (o corresponsabilidades) en educación y salud Educación: Matrícula y asistencia en el 85 o 90% de los días Salud: Chequeos preventivos para niños menores de 6 años y madres embarazadas o lactantes La promesa de estos programas es que podrían ayudar a combatir la pobreza en el corto plazo (por medio de las transferencias) y en el mediano plazo (por el incentivo a la inversión en capital humano)

4 Motivación La pregunta es, han los CCTs realmente tenido un impacto sobre, por un lado, la pobreza por consumo y, por otro lado, la acumulación de capital humano de los hogares pobres?

5 Impactos de los CCTs sobre pobreza por consumo Mensaje 1: En general, los CCTs han tenido éxito reduciendo la pobreza por consumo o ingreso, especialmente cuando el monto de la transferencia es razonablemente grande En Nicaragua, la Red de Protección Social, un programa piloto, redujo la brecha de pobreza entre aquellos que recibieron la transferencia en 18 puntos porcentuales En México, PROGRESA (ahora Oportunidades), un programa con cobertura nacional, redujo la pobreza en zonas rurales en 19 puntos porcentuales

6 Impactos de los CCTs sobre pobreza por consumo

7 Impactos de los CCTs sobre pobreza por consumo Por qué han tenido impacto los CCTs sobre la pobreza por consumo? Están bien focalizados en los pobres Mecanismos de focalización geográfica e individual identifican a los pobres con nombre y apellido Han hecho transferencias de magnitud sustancial No han disminuido la participación laboral de los adultos (no hay un incremento del ocio) La transferencias (que en general son hechas a las mujeres) han aumentado la fracción del gasto del hogar que se dedica a insumos que benefician a los niños como por ejemplo alimentos No hay evidencia de aumentos en el consumo de vicios (tabaco, alcohol)

8 Impactos de los CCTs sobre pobreza por consumo

9 Impactos de los CCTs sobre pobreza por consumo Mensaje 2: Además, en México hay evidencia que los pobres invierten parte de la transferencia en activos productivos y que esto, a su vez, genera ingresos aun cuando dejan de participar en el programa La transferencia, al proporcionar un piso mínimo de consumo, también permite a los hogares pobres desarrollar actividades que son más riesgosas pero que tienen altas tasas de retorno

10 Impactos de los CCTs en educación y salud Mensaje 3: Los CCTs han resultado en aumentos sustanciales en el uso de los servicios de educación y salud en particular entre los hogares mas pobres: Ejemplos educación: En México, Oportunidades disminuyó la deserción escolar entre 6to y 7to grado en 9 puntos porcentuales En Chile, el programa Chile Solidario aumentó la tasa de matrícula en 8 puntos porcentuales Ejemplos tasa de empleo infantil: En México, Oportunidades disminuyó la tasa de empleo infantil entre niños de años en 5 puntos porcentuales, y entre niñas en 2 puntos porcentuales También se encuentran reducciones importantes en el empleo infantil en Ecuador

11 Impactos de los CCTs en educación y salud CCT: impactos sobre la matrícula escolar Edad o grado Matrícula en línea de base Impacto (puntos %) % 2.1** % 5.6*** Chile % 7.5*** 3-7% Ecuador % 10.3*** 10% Grado 0-5 Grado 6 Grado % 45.0% 42.5% *** 0.6 Monto de la transferencia Colombia 17% México Nicaragua % 12.8*** 30% Camboya (G) Grade % 31.3*** 2% Pakistán (G) % 11.1*** 3% 20%

12 Impactos de los CCTs en educación y salud Mensaje 3: Los CCTs han resultado en aumentos sustanciales en el uso de los servicios de educación y salud en particular entre los hogares mas pobres (continuado): Ejemplos salud: En Colombia, Familias en Acción incrementó la proporción de niños que habían tenido un control de crecimiento en 20 a 30 puntos porcentuales En Honduras, el programa PRAF incrementó la proporción de niños que habían tenido al menos una consulta de salud preventiva en 20 puntos porcentuales

13 Impactos de los CCTs en educación y salud CCT: impactos sobre el uso de servicios preventivos de salud Edad Valor en línea de base Impacto (puntos %) Monto de la transferencia Colombia 17% <24 meses n.a. 22.8** meses n.a. 33.2*** Chile 0-6 años 17.6% 2.4 7% Ecuador 3-7 años n.a % Honduras 0-3 años 44.0% 20.2*** 9% México 0-3 años 69.8% % Nicaragua 0-3 años 55.4% 13.1* 27%

14 Impactos de los CCTs en educación y salud Porque los impactos están concentrados entre los hogares más pobres, los CCTs han reducido las desigualdades en acceso una reducción en la desigualdad de oportunidades Ejemplo: Nicaragua

15 Impactos en educación y salud Mensaje 4: A pesar del incremento en la utilización de servicios, los CCT no siempre han tenido impactos claros sobre indicadores finales en educación (años de escolaridad completados, aprendizaje) y salud (incidencia de la enfermedad, malnutrición) Salud: Algunos programas, pero ciertamente no todos, han mejorado el estado nutricional infantil (talla por edad, tasa de anemia) Educación: Impactos sobre los años de escolaridad mas no sobre el aprendizaje

16 Impactos de los CCTs en educación y salud Implicación de política: Para que los CCTs tengan impactos sustanciales sobre los indicadores finales en educación y salud requieren de intervenciones complementarias para: I. Mejorar la cobertura y la calidad de la oferta de servicios Educación: México: Rehabilitación de escuelas primarias; construcción de escuelas secundarias; bonos por rendimiento a maestros Salud: Panamá: Paquete de servicios básicos en salud; componente de nutrición comunitaria adicional en comunidades indígenas

17 Impactos de los CCTs en educación y salud II. Diseñar de manera cuidadosa el paquete de intervenciones complementarias: Ejemplo: Los CCTs tuvieron impacto en la malnutrición (baja talla por edad) en México y Nicaragua, mas no en Honduras o Brasil En México y Nicaragua 1. El monto de la transferencia es mayor 2. Se prestó mas atención a la cobertura y calidad de los servicios, el paquete de intervenciones que se dio en los centros de salud (por ejemplo, micronutrientes) y los servicios de consejería asociados (a través de las pláticas)

18 Impactos de los CCTs en educación y salud III. Cambiar comportamientos dentro del hogar que, a su vez, impiden la acumulación del capital humano: Ejemplo: Intervenciones que ayuden a mejorar la calidad del ambiente familiar y la estimulación temprana, u otras intervenciones que provean información (como en las pláticas de PROGRESA)

19 Otros mensajes importantes Mensaje 5: Los CCTs, en general, no han aumentado de manera significativa la tasa de fertilidad: no parece haber un fenómeno de embarazos por transferencia Sin embargo, los detalles del diseño del programa son importantes: Transferencia uniforme o por niño? Periodos fijos de inscripción o inscripción continua? Recortes repentinos o graduales de los beneficios cuando los niños llegan a la edad en la cual, en teoría, las familias dejan de ser elegibles para las transferencias? Mensaje 6: Porque los CCTs requieren de la participación de diferentes actores y servicios sociales, han servido para fomentar la coordinación interinstitucional, especialmente a nivel local

20 Otros mensajes importantes Mensaje 7: Los CCTs no son contra-cíclicos por naturaleza, pero la creación o expansión de un CCT puede ser parte de un plan anticrisis Da un piso de consumo a los mas pobres y vulnerables Los pobres tienden a consumir una parte sustancial de la transferencia, lo cual genera altos efectos multiplicadores Mensaje 8: A pesar de haber sido implementados de manera tecnocratita, no política, los CCTs son extremadamente populares Encuestas de opinión muestran que Bolsa Familia es el programa mas popular en Brasil En México, PROGRESA (ahora Oportunidades) ha sobrevivido dos cambios de gobierno, y en Colombia, Familias en Acción también ha sobrevivido la transición de un gobierno a otro

21 Trade-offs en el diseño de CCTs Se prioriza la reducción de pobreza a corto plazo o la inversión en capital humano? Si pobreza por consumo, entonces las transferencias deben de ser relativamente grandes representando, quizás, el 20 a 25 por ciento del consumo para el hogar promedio Evidencia de México y Nicaragua Si uso de servicios, entonces la transferencia puede ser menor representando, quizás, no mas del 5 por ciento del consumo para el hogar promedio Evidencia de Camboya

22 Trade-offs en el diseño de CCTs Si el énfasis es sobre la creación de capital humano, se prioriza el incremento en la tasa de servicios por ejemplo, matrícula o mejoras en indicadores finales por ejemplo, aprendizaje

23 Trade-offs en el diseño de CCTs Los impactos en matrícula están concentrados en edades y grados determinados Impacto sobre la deserción escolar es significativo sólo para niños en grados de transición (México, Ecuador)

24 Trade-offs en el diseño de CCTs Desarrollo en la infancia temprana: Los CCTs atraen a la escuela a niños que, una vez mayores, tienen serias dificultades para aprender. Sin embargo, cuando la transferencia es dirigida a niños muy pequeños los impactos sobre desarrollo cognitivo son más alentadores, especialmente entre los hogares más pobres CCT: impactos en desarrollo cognitivo (edad 3-6) Nicaragua Lenguaje (TVIP) 0.228*** (0.084) Lenguaje (Denver) Memoria a largo plazo Memoria a corto plazo Problemas de comportamiento 0.189*** (0.065) (0.058) (0.064) Media 0.132*** (0.040) Ecuador (40% más pobre) (0.098) (0.092) (0.100) (0.091) (0.066) Ecuador (10% más pobre) (0.129) 0.173* (0.097) (0.143) 0.240* (0.147) 0.177* (0.094) Nota: Impactos en desviaciones estándar