Foro: «La reducción de la pobreza y la desigualdad: el doble reto de la política fiscal» ICEFI

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Transcripción:

Política Fiscal y Redistribución del Ingreso en América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú and Uruguay Estuardo Morán CEQ Institute estuardo.moran@ceqinstitute.org Foro: «La reducción de la pobreza y la desigualdad: el doble reto de la política fiscal» ICEFI 30 de Marzo de 2016 Tegucigalpa, Honduras

Fuente: Lustig, Nora. 2016. El impacto del sistema tributario y el gasto social en la distribución del ingreso y la pobreza en América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú y Uruguay. CEQ Working Paper No. 47, Commitment to Equity Institute, Tulane University, forthcoming. To be published in El Trimestre Económico. Documento preparado para la División de Administración Fiscal y Municipal of the Inter-American Development Bank Esta presentación se basa en una presentación más amplia en inglés realizada recientemente en CEPAL Chile por Nora Lustig: Fiscal policy and Income Redistribution in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Peru and Uruguay. Marzo 16, 2016. 2

Qué es el CEQ? El proyecto inició en 2008 como una iniciativa conjunta de: Center for Inter-American Policy and Research (CIPR) y Department of Economics, Tulane University, Center for Global Development and the Inter-American Dialogue. En mayo 2015, la Universidad de Tulane crea el Insittuto Compropmiso con la Equidad (CEQ Institute) En octubre 2015, la Fundación Bill & Melinda Gates aprueba financiar las actividades del Instituto por 5 años con un donativo de 4.9 millones de dólares. Qué hace el Instituto CEQ? Análisis de incidencia fiscal detallado para evaluar el impacto del conjunto y cada uno de los componentes del gasto social y los impuestos sobre la desigualdad, la pobreza y la distribución del uso de servicios públicos en educación y salud 3

Instituto Compromiso con la Equidad (CEQ) Herramientas metodológicas y empíricas para el análisis del impacto redistributivo de la política fiscal Centro de datos para el monitoreo del compromiso con la equidad de las políticas fiscales Servicios de asesoría y entrenamiento Puentes con el mundo de las políticas públicas 4

Instituto CEQ: Personal Director: Nora Lustig Director del Área de Política: Ludovico Feoli Directores Asociados: Maynor Cabrera, Jon Jellema, Estuardo Moran and Stephen Younger Coordinador Técnico: Sandra Martinez Director del Centro de Datos: Sean Higgins Director de Comunicaciones: Carlos Martin del Campo 5

Instituto CEQ: Cobertura Se trabaja en cerca de 40 países y se cubre alrededor de 2/3 de la población mundial Más de 100 investigadores alrededor del mundo Trabajo y esfuerzo conjunto con múltiples organizaciones: AfDB, CAF, IDB, IMF, ICEFI, OECD, Oxfam, UNDP, World Bank Herramienta de uso para algunos gobiernos Documentos de trabajo y numerosas publicaciones académicas 6

www.commitmentoequity.org 7

www.commitmentoequity.org

Manual CEQ: Herramientas edición 2013 en la página web www.commitmentoequity.org en proceso edición 2016 (financiado por la Fundación Gates) Lustig, editor. Commitment to Equity Handbook: Estimating the Redistributive Impact of Fiscal Policy Cuaderno de cálculo maestro y programas Stata en modo Ado Cuestionario para un diagnóstico del compromiso con la equidad: en página web 9

Evaluación CEQ: Intervenciones Fiscales Considerados en el análisis: Impuestos directos Transferencias directas en efectivo Transferencias directas en especia tales como desayunos y uniformes escolares Contribuciones a los sistemas de pensiones y de seguridad social Impuestos indirectos al consumo Subsidios indirectos Transferencais en especie tales como el gasto en educacion y salud Trabajando en la incorporación de Ipuestos a las corporaciones y subsidios a los hogares Lustig & Higgins (2013) 10

Evaluación CEQ: Conceptos de Ingreso INGRESO DE MERCADO MÁS TRANSFERENCIAS DIRECTAS MENOS IMPUESTOS DIRECTOS INGRESO DISPONIBLE MÁS SUBSIDIOS INDIRECTOS MENOS IMPUESTOS INDIRECTOS INGRESO POS-FISCAL O CONSUMIBLE MÁS VALOR MONETIZADO DE SERVICIOS PÚBLICOS: EDUCACIÓN Y SALUD INGRESO FINAL 11

Incidencia Fiscal en la Evaluación CEQ Enfoque contable No incorpora cambios de comportamiento No considera efectos de equilibrio general y no hay efectos intertemporales Pero incorpora supuestos para obtener la incidencia económica Referencia temporal: un punto en el tiempo Principalmente incidencia media; algunos casos con incidencia marginal Lustig & Higgins (2013) 12

Método de Asignación Identificación directa en las encuestas de hogares Resultados deben ser revisados, qué tan realistas son? Si la información no es directamente identificable, luego: Simulación Imputación Inferencia Predicción Encuesta secundaria Lustig & Higgins (2013) 13

Supuestos sobre traslado de impuestos La carga económica de impuestos sobre la renta personal recae sobre el beneficiario de la renta Carga de los impuestos sobre la nómina y la seguridad social se asume que recae por completo en los trabajadores Los impuestos al consumo se supone que recaen sobre los consumidores Estos supuestos son fuertes porque implican que la oferta de trabajo es perfectamente inelástica y que los consumidores tienen una demanda perfectamente inelástica En la práctica, proporcionan una aproximación razonable y son de uso general Lustig & Higgins (2013) 14

Monetización de transferencias en especie Enfoque de costo del servicio: En esencia, se utiliza por los costo medio de la prestanción del servicio obtenido a partir de los datos administrativos. Este enfoque equivale a hacer la siguiente pregunta: Cuánto del ingreso de un hogar se tendría que desembolsar si éste tuviera que pagar por el servicio público gratuito o subvencionado que recibe del gobierno? Lustig & Higgins (2013) 15

Tratamiento de las pensiones y las contribuciones a la seguridad social Ingreso diferido: Las pensiones se incluyen como parte del ingreso de mercado y las contribuciones se consideran como un ahorro oblicado (escenario base) Transferencias de gobierno: las pensiones se incluyen como parte de las transferencias directas y las constribuciones son consideradas como un impuesto directo Lustig & Higgins (2013) 16

POLÍTICA FISCAL, DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA: PRINCIPALES RESULTADOS

Equipos y referencais por país: (entre parentesis: año de la encuesta; C=consumo & I=ingreso) 1. Argentina (2012-13; I) Rossignolo, Darío. 2016. CEQ Masterworkbook, CEQ Institute, Tulane University (February 28, 2016) 2. Bolivia (2009; I): Paz Arauco, Verónica, George Gray Molina, Wilson Jiménez Pozo, and Ernesto Yáñez Aguilar. 2014. Explaining Low Redistributive Impact in Bolivia. In Lustig, Nora, Carola Pessino and John Scott. 2014. Editors. The Redistributive Impact of Taxes and Social Spending in Latin America. Special Issue. Public Finance Review, May, Volume 42, Issue 3. (September 22, 2014) 3. Brazil (2009; I): Higgins, Sean and Claudiney Pereira. 2014. The Effects of Brazil s Taxation and Social Spending on the Distribution of Household Income. In Lustig, Nora, Carola Pessino and John Scott. 2014. Editors. The Redistributive Impact of Taxes and Social Spending in Latin America. Special Issue. Public Finance Review, May, Volume 42, Issue 3. (November 4, 2014) 4. Chile (2013, I): Martínez-Aguilar, Sandra and Eduardo Ortiz-Juarez. 2015. CEQ Masterworkbook, CEQ Institute, Tulane University and the World Bank (December 9, 2015) 5. Colombia (2010, I): Melendez, Marcela, Nora Lustig and Valentina Martínez. 2015. CEQ Masterworkbook, Tulane University (December 17, 2015) 6. Costa Rica (2010; I): Sauma, Juan and Diego Trejos. 2014. Social Public Spending, Taxes, Redistribution of Income, and Poverty in Costa. CEQ Working Paper No. 18, Center for Inter-American Policy and Research and Department of Economics, Tulane University and Inter-American Dialogue, January. (February 2014) 7. Ecuador: Llerena Pinto, Freddy Paul, María Christina Llerena Pinto, Roberto Carlos Saá Daza, and María Andrea Llerena Pinto. 2015. Social Spending, Taxes and Income Redistribution in Ecuador. CEQ Working Paper No. 28, Center for Inter-American Policy and Research and Department of Economics, Tulane University and Inter-American Dialogue, February. 18

8. El Salvador (2011; I): Beneke, Margarita, Nora Lustig y José Andrés Oliva. 2015. El impacto de los impuestos y el gasto social en la desigualdad y la pobreza en El Salvador. CEQ Working Paper No. 26, Center for Inter- American Policy and Research and Department of Economics, Tulane University and Inter-American Dialogue, February. (March 11, 2014) 9. European Union (2011, I) : EUROMOD statistics on Distribution and Decomposition of Disposable Income, accessed at http://www.iser.essex.ac.uk/euromod/statistics/ using EUROMOD version no. G2.0. 10. Guatemala (2011; I): Cabrera, Maynor, Nora Lustig and Hilcías Morán. 2014. Fiscal Policy, Inequality and the Ethnic Divide in Guatemala. CEQ Working Paper No. 20, Center for Inter-American Policy and Research and Department of Economics, Tulane University and Inter-American Dialogue, October. (April 13, 2014) 11. Honduras (2011; I): Castañeda, Ricardo e Ilya Espino. 2015. CEQ Masterworkbook, CEQ Institute, Tulane University (August 18, 2015) 12. Indonesia (2012; C) : Afkar, Rythia, Jon Jellema and Matthew Wai-Poi. 2014. CEQ Master Workbook, Tulane University and The World Bank (February 18, 2014) 13. Mexico (2010; I): Scott, John. 2014. Redistributive Impact and Efficiency of Mexico s Fiscal System. In Lustig, Nora, Carola Pessino and John Scott. 2014. Editors. The Redistributive Impact of Taxes and Social Spending in Latin America. Special Issue. Public Finance Review, May, Volume 42, Issue 3. (September 2013) 14. Peru (2009; I): Jaramillo, Miguel. 2014. The Incidence of Social Spending and Taxes in Peru. In Lustig, Nora, Carola Pessino and John Scott. 2014. Editors. The Redistributive Impact of Taxes and Social Spending in Latin America. Special Issue. Public Finance Review, May, Volume 42, Issue 3. (May 1, 2013) 15. South Africa (2010; I): Inchauste, Gabriela, Nora Lustig, Mashekwa Maboshe, Catriona Purfield and Ingrid Wollard. 2015. The Distributional Impact of Fiscal Policy in South Africa. Policy Research Working Paper 7194, The World Bank, February. (May 5, 2014) 16. United States (2011, I): Higgins, S., N. Lustig, W. Ruble and T. Smeeding (2015), Comparing the Incidence of Taxes and Social Spending in Brazil and the United States, Review of Income and Wealth, forthcoming. 17. Uruguay (2009; I): Bucheli, Marisa, Nora Lustig, Máximo Rossi, and Florencia Amábile. 2014. Social Spending, Taxes and Income Redistribution in Uruguay. In Lustig, Nora, Carola Pessino and John Scott. 2014. Editors. The Redistributive Impact of Taxes and Social Spending in Latin America. Special Issue. Public Finance Review, May, Volume 42, Issue 3. (August 18, 2014) 19

Encuestas de Hogare Utilizadas en Estudios por País 1. Argentina: National Household Survey on Incomes and Expenditures 2012-13 (ENGHo) (I) 2. Bolivia: Encuesta de Hogares, 2009 (I) 3. Brazil: Pesquisa de Orçamentos Familiares, 2009 (I) 4. Chile: Encuesta de Caracterización Social (CASEN), 2009 (I) 5. Colombia: Encuesta de Calidad de Vida, 2010 (I) 6. Costa Rica: Encuesta Nacional de Hogares, 2010 (I) 7. Ecuador: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Urbano y Rural, 2011-2012 (I) 8. El Salvador: Encuesta De Hogares De Propositos Multiples, 2011 (I) 9. European Union: see EUROMOD statistics on Distribution and Decomposition of Disposable Income, http://www.iser.essex.ac.uk/euromod/statistics 10. Guatemala: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos Familiares, 2010 (I) 11. Honduras: Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPEM), 2011 (I) 12. Indonesia: Survei Sosial-Ekonomi Nasional, 2012 (C) 13. Mexico: Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares, 2010 (I) 14. Peru: Encuesta Nacional de Hogares, 2009 (I) 15. South Africa: Income and Expenditure Survey and National Income Dynamics Study, 2010-2011 (I) 16. United States: Current Population Survey, 2011 (I) 17. Uruguay: Encuesta Continua de Hogares, 2009 (I) Note: The letters "I" and "C" indicate that the study used income or consumption data, respectively. 20

TAMAÑO Y COMPOSICIÓN DEL INGRESO Y GASTO DE GOBIERNO

Ingresos Fiscales y Otros Ingresos como % del PIB (INB escala vertical derecha) 50% 25,000 45% 40% 20,000 35% 30% 15,000 25% 20% 10,000 15% 10% 5,000 5% 0% Guatemala (2011) Honduras (2011) Colombia (2010) El Salvador (2011) Chile (2013) Mexico (2010) Costa Rica (2010) Peru (2009) Ecuador (2011) Uruguay (2009) Argentina (2012) Bolivia (2009) Brazil (2009) 0 Impuestos Directos Contribuciones a la Seguridad Social Impuestos Indirectos y Otros Otros Ingresos Ingreso Nacional Bruto per cápita (2005 PPA) Heterogeneidad en la estructura No hay una relación clara entre tamaño de los ingresos de gobierno y el ingreso percápita En países como México y Ecuador los otros ingresoso son importantes. Source: Lustig (2015b) 22

Gasto Social y Primario como porcentaje del PIB (alrededor de 2010) (ordenado por gasto total/pib, INB eje derecho) 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 25000 20000 15000 10000 5000 0 Gasto Social Gasto no social Ingreso Nacional Bruto per cápita (2005 PPA) El gasto primario y social es también bastante heterogéneo: Brasil y Argentina se parecen al promedio de los países avanzados dentro de la OECD Guatemala, Honduras y Perú muy por debajo del promedio de AL. Source: Lustig (2015b) 23

Composición del Gasto Social (ordenado por gasto social/pib, INB axis derecho) 0.3 25000 0.25 0.2 20000 15000 0.15 0.1 0.05 10000 5000 0 0 Transferencias Directas Pensiones Contributivas Educación Salud Otro Gasto Social INB percápita (2005 PPA) Argentina y Brasil más transferencias directas, mientras que en Guatemala, Honduras y Perú las transferncias directas no eran importantes en el periodo en estudio Source: Lustig (2015b) 24

Gasto Públic vs INB 45% 40% BRA 35% BOL 30% 25% 20% HND BOL PER ECU SLV COL BRA CRI CRI URY URY MEX CHL 15% 10% 5% GTM HND GTM SLV COL ECU PER MEX CHL 0% 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000 GNI per capita ( 2011 PPP) Primary Spending/GDP Social Spending/GDP Source: Lustig (2016) Lineal (Primary Spending/GDP) Lineal (Social Spending/GDP) 25

POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD

Evaluación CEQ: Conceptos de Ingreso INGRESO DE MERCADO MÁS TRANSFERENCIAS DIRECTAS MENOS IMPUESTOS DIRECTOS INGRESO DISPONIBLE MÁS SUBSIDIOS INDIRECTOS MENOS IMPUESTOS INDIRECTOS INGRESO POS-FISCAL O CONSUMIBLE MÁS VALOR MONETIZADO DE SERVICIOS PÚBLICOS: EDUCACIÓN Y SALUD INGRESO FINAL 27

0.6000 Redistribución Fiscal: Coeficiente de Gini para el Ingreso de Mercado, Disponible, Pos-fiscal y Final (alrededor de 2010) 0.5500 0.5000 0.4500 0.4000 0.3500 0.3000 0.2500 Ingreso de mercado Ingreso Dispon. Ingreso Pos-fiscal Ingreso Final Argentina (2012) Bolivia (2009) Brazil (2009) Chile (2013) Colombia (2010) Costa Rica (2010) Ecuador (2011) El Salvador (2011) Guatemala (2011) Honduras (2011) Mexico (2010) Peru (2009) Uruguay (2009) Source: Lustig (2016) 28

Aspectos a resaltar Argentina es el país de la región donde la política fiscal (en términos de transferencias directas y transferencias en especie) tiene un mayor impacto redistributivo. Honduras es uno de lo tres países con la desigualdad inicial más alta y de estos es el que menos reduce la desigualdad de ese grupo. Lambert, 2001; Lustig et al., forthcoming 29

Efecto Redistributivo Gini Ingreso de Mercado Efecto Redistributivo Cambios en el Gini: Ingreso de Mercado a Disponible (alrededor 2010) 0.00-0.05 0.800 0.700 0.600-0.10-0.15-0.20 0.500 0.400 0.300 0.200 0.100-0.25 Contrbutory Pensions as Deferred Income Gini of Market Income (Pensions as Deferred Income) Contributory Pension as Transfer Gini of Market Income (Pensions as Transfers) 0.000 Source: Lustig (2016) 30

Aspectos a resaltar El efecto redistributivo es muy heterogéneo: Desde Argentina (similar a la Unión Europea) hasta Honduras (insignificante) Las pensiones contributivas pueden ser igualadoras o desigualadoras (Colombia, Honduras, México) Lambert, 2001; Lustig et al., forthcoming 31

Mensaje principal Analizar solo el lado de los impuestos sin el lado del gasto, o viceversa, resulta a veces no ser muy útil Un impuesto puede ser regresivo, pero cuando se combina con las transferencias hace el sistema más igualador que sin el impuesto regresivo: por ejemplo, el IVA en Chile Las transferencias reducen la desigualdad pero cuando se combina con los impuestos, la pobreza de post-fiscal puede ser mayor Lambert, 2001; Lustig et al., forthcoming 32

POLÍTICA FISCAL Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Política Fiscal y Reducción de la Pobreza Cambio en la Tasa de Pobreza del Ingreso de Mercado al Ingreso Pos-fiscal (Línea de pobreza $2.50/día 2005ppp; en %) 20.0% Guatemala (2011) Honduras (2011) Colombia (2010) Peru (2009) El Salvador (2011) Bolivia (2009) Mexico (2010) Brazil (2009) Costa Rica (2010) Ecuador (2011) Chile (2013) Argentina (2012) Uruguay (2009) 10.0% 0.0% -10.0% -20.0% -30.0% 5% -3% -3% 1% -7% -7% -9% -4% -1% -10% -10% 3% -15% -15% 8% -22% -26% -28% -29% -40.0% -35% -35% -50.0% -60.0% -70.0% -80.0% -58% -52% -61% -71% -51% Disposable Income Consumable Income Source: Lustig (2016) 34

Aspectos a resaltar La mayor reducción de la pobreza a través de impuestos y transferencias se alcanza en Uruguay, Argentina y Chile Los paíse donde la pobreza aumenta como consecuencia de esas mismas intervenciones fiscales son Brasil, Bolivia Guatemala y Honduras Analizar el impacto de la desigualdad sin considerar los efectos sobre la pobreza es un análisis incompleto: los sistemas fiscales pueden ser redistributivos, pero pueden incrementar la pobreza. En la mayoria de países los impuestos indirectos netos de subsidios aumentan la pobreza, excepto en Ecuador, Colombia y México (neutral) 35

Progresividad del Gasto en Educación PAÍS Educación Total Pre-escolar Primaria Secundaria Terciaria Pro-pobre CC es negativo Pro-pobre CC es negativo Pro-pobre CC es negativo Pro-pobre CC es negativo Lo mismo per-cápita para todos; CC =0 Lo mismo per-cápita para todos; CC =0 Progresivo CC positivo < Gini Ingreso de Mercado Progresivo CC positivo < Gini Ingreso de Mercado Regresivo CC positivo > Gini Ingreso de Mercado Argentina (2012) + nd nd nd + Bolivia (2009) + + + + + Brazil (2009) + + + + + Chile (2013) + nd nd nd Colombia (2010) nd + + + + Costa Rica (2010) nd + + + + Ecuador (2011) + nd + + El Salvador (2011) + + + + + Guatemala ( 2011) + + + + + Honduras (2011) + + + + + Mexico (2010) + + + + + Peru (2009) + + + + + Uruguay (2009) + + + + Source: Lustig (2016) 36

Progresividad del Gasto en Salud País Pro-pobres CC es negativo Salud Lo mismo percápita para todos; CC =0 Progresivo CC positivo < Gini Ingreso de Mercado Source: Lustig (2016) Argentina (2012) + Bolivia (2009) + Brazil (2009) + Chile (2013) + Colombia (2010) nd Costa Rica (2010) Ecuador (2011) + El Salvador (2011) + Guatemala ( 2011) + Honduras (2011) + Mexico (2010) + Peru (2009) + Uruguay (2009) + 37

Aspectos a resaltar El gasto en educación por persona tiende a disminuir con el ingreso ("pro-pobres") o a permanecer lo mismo para los diferentes grupos en la distribución del ingreso Clases medias optan por estar fuera? el gasto en educación terciaria es igualador con excepción de El Salvador y Guatemala El gasto en salud por persona tiende a disminuir con el ingreso ("pro-pobres") o ser lo mismo a lo largo de la distribución del ingreso, con excepción de El Salvador, Guatemala y Perú, donde aunque no es desigualador el gasto per cápita aumenta con el ingreso Higgins and Lustig (2015) 38

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