Déficit público, espacio fiscal e inversión en infraestructura

Transcripción

1 Déficit público, espacio fiscal e inversión en infraestructura Luis Servén Banco Mundial Reunión Latinoamericana sobre el Financiamiento de la Infraestructura Buenos Aires, Abril 2004

2 Plan 1. Los efectos del ajuste fiscal 2. Infraestructura y solvencia fiscal 3. El espacio fiscal

3 Los efectos del ajuste fiscal El marco de política económica en América Latina Dos grandes cambios en los 80/90: Refuerzo de la disciplina fiscal respuesta a la inestabilidad financiera y las crisis macroeconómicas Apertura de los sectores de infraestructura a la iniciativa privada (en grado y forma diversos en distintos países y sectores)

4 Los efectos del ajuste fiscal Desde los 80 la mayoría de los países de América Latina ha reducido sus desequilibrios fiscales. Pero en varios países la disciplina fiscal ha tenido un also coste en términos de inversión pública en infraestructuras ( y posiblemente también gastos de O&M aunque hay pocos datos)

5 Los efectos del ajuste fiscal Inversión pública en infraestructura (promedio ponderado de 7 países, porcentaje del PIB) % Total Roads plus Rails Power Water Telecommunications Note: 7 Latin America countries, ARG, BOL, BRA, CHL, COL, MEX, PER.

6 Los efectos del ajuste fiscal Ajuste fiscal: contribuciones de la inversión pública en infraestructura y el consumo público ( vs ) Cambio de la inversión pública en infraestructura / PIB (1) Cambio del consumo público / PIB (2) Cambio del superavit primario / PIB (3) Contribución de la inversion al ajuste fiscal -(1)/(3) Contribución del consumo al ajuste fiscal -(2)/(3) (a) Argentina Bolivia (b) Brazil Chile Colombia Mexico Peru Nota: (a) ; (b) Fuente: Calderón y Servén (2004b)

7 Los efectos del ajuste fiscal El aumento de la inversión privada no ha bastado para contrarrestar la caída de la inversión pública (pero hay excepciones: telecomunicaciones; Chile) Hay areas de complementariedad no sólo sustitución Países con mayor inversión pública atrajeron más inversión privada Contraste entre sectores: telecom (sustitución) vs transporte Menor inversión total ha significado menor acumulación de activos en LA que en otras regiones A medio-largo plazo el resultado es menor crecimiento (Calderón-Servén)

8 Infraestructuras y solvencia fiscal Cuánto ayuda el recorte de la inversión en infraestructuras a fortalecer la solvencia fiscal? El efecto directo del recorte del gasto es elevar la riqueza neta del sector público Pero hay un efecto indirecto de signo opuesto: la caída de las infraestructuras reduce el PIB futuro, la recaudación fiscal y la capacidad de repago del sector público El efecto indirecto anula parte del efecto directo tanto más cuanto mayor sea la deuda inicial del gobierno El recorte de la inversión en infraestructura es una estrategia ineficiente de ajuste fiscal

9 Infraestructuras y solvencia fiscal Cuál es el efecto neto sobre la solvencia? Depende del endeudamiento inicial Deuda / PIB (%) Efecto sobre la riqueza neta de reducir la inversión en infraestructura un 1% del PIB [Fuente: Calderón, Easterly and Servén 2003]

10 El espacio fiscal Por qué el sesgo anti-inversión del ajuste fiscal? Economía política: es más fácil recortar nuevas inversiones que reducir salarios o pensiones Reglas fiscales inadecuadas: imponen objetivos de déficit y/o deuda pública no de riqueza neta o solvencia, que es lo importante para la sostenibilidad fiscal. La solvencia exige que la riqueza neta no sea negativa: Valor presente {Superavit primario presente y futuro} >= [Deuda pública]

11 El espacio fiscal O también: Valor presente de {[Ingreso] [Gasto primario corriente] [Inversión] } >= [Deuda pública] La inversión en infraestructura eleva el gasto primario hoy pero también eleva los ingresos públicos futuros (directa y/o indirectamente): crea un activo Pero la regla convencional se fija solo en el deficit de hoy: [Ingreso] [Gasto primario corriente] - [Inversión] >= [Objetivo de déficit (o de cambio de deuda)] Los gastos de inversión y consumo tienen el mismo efecto sobre el deficit de hoy: lo aumentan por igual.

12 El espacio fiscal La regla convencional no tiene en cuenta los activos que crea la inversión sólo el coste de adquirirlos (es decir, los pasivos): impone un sesgo anti-inversión. Problema general de los objetivos convencionales de déficit y deuda no sólo en América Latina. -- el Pacto de Estabilidad en la UE ha restringido la inversión en infraestructuras -- es especialmente restrictivo para los nuevos entrantes que tienen infraestructuras más insuficientes

13 El espacio fiscal Cómo ampliar el espacio fiscal para la inversión en infraestructura? Dos estrategias: (1) Reglas fiscales alternativas que no discriminen contra la inversión pública Problema: puede aumentar el riesgo de que se adopten proyectos de baja rentabilidad -- se requiere una mayor capacidad de selección / evaluación de proyectos. (2) Tratamiento especial para algunas inversiones públicas: se excluyen de las reglas fiscales existentes. Problema: se genera un incentivo a sesgar la inversión hacia las categorías permitidas

14 El espacio fiscal (1) Reglas alternativas: (a) Reglas intertemporales de riqueza neta (ejemplo: NZ): consideran el valor presente de los ingresos y gastos futuros (i.e., activos y pasivos). Garantizan la solvencia. Problema: aplicación compleja y/o poco transparente. (b) La regla de oro (ejemplo: UK): limita el déficit corriente excluída la inversión. Permite endeudamiento para financiar acumulación de capital (no gasto corriente) Problema: incentivo a la contabilidad creativa reclasificación de gastos corrientes como inversión. No garantiza la solvencia.

15 El espacio fiscal (2) Exclusión de ciertas inversiones cuáles? (a) Inversiones de empresas públicas regidas por criterios comerciales identificar esos criterios y empresas puede ser complicado (b) Inversiones públicas con participación privada (PPPs) -- posible garantía de rentabilidad (financiera!) -- populares en muchos países por quedar fuera del presupuesto. -- pero cómo contabilizar sus repercusiones fiscales [garantías, otras obligaciones contingentes, compromisos a largo plazo ]? Muchas experiencias negativas de grandes costes fiscales. -- No hay acuerdo sobre reglas contables: IMF vs Eurostat.

16 El espacio fiscal (c) Inversiones financiadas por los MDBs -- único caso en que la rentabilidad social [no sólo financiera] puede jugar un papel en la selección de proyectos. -- la evaluación por parte de los MDBs puede ser una garantía de rentabilidad -- Pero el dinero es fungible: sería preciso evaluar toda la cartera de proyectos, no sólo elegir unos pocos

17 Resumen La caída de la inversión pública en infraestructura es una forma ineficiente de ajuste fiscal peor que recortes del consumo público o los subsidios (incluyendo infraestructura!) A medio / largo plazo, ampliar el espacio fiscal para la inversión requiere reglas fiscales que hagan compatibles solvencia y crecimiento. La adopción de normas consistentes para contabilizar los PPPs y reflejar sus efectos fiscales es esencial para mejorar su diseño y definir su papel en el programa de inversión El fortalecimiento de la capacidad institucional de selección / evaluación de proyectos es crítico para el uso eficiente del espacio fiscal.

18 Fin