DICTAMEN Nº 114 / 2013 Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por accidente de trabajo sufrido por funcionaria del Ayuntamiento de Zaragoza, al caerse en la rampa pública de acceso a la cafetería del edificio propiedad municipal denominado el Seminario. ANTECEDENTES Primero.- Por escrito de fecha 13 de marzo de 2013 (con registro de entrada en el Consejo Consultivo de Aragón el día 19 de marzo), el Consejero de Política Territorial e Interior solicita Dictamen en relación a un procedimiento de responsabilidad patrimonial derivada de daños por accidente de trabajo sufrido por X funcionaria del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, adscrita al Área de Urbanismo, al caerse en la rampa pública de acceso a la cafetería del edificio propiedad municipal denominado el Seminario. Segundo.- El procedimiento se inicia con un escrito de la interesada que fue registrado en el Registro General del Ayuntamiento de Zaragoza el día 2 de marzo de 2012. En dicho escrito, la reclamante, que cuantifica su reclamación en la cantidad de 29.982,96 euros, aduce como fundamentos fácticos y jurídicos de su pretensión los siguientes: i) Indica que el 4 de marzo de 2011, en el período de descanso para desayunar, entre las 11.30h y las 12 horas aproximadamente, estando el día lluvioso, al salir de la cafetería del edificio Seminario para regresar a su puesto de trabajo, cuando bajaba por el único acceso consistente en una rampa formada por tablas de madera, mojadas ese día a consecuencia de 1
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN la lluvia, a mitad de descenso sintió que se resbalaba y que caía. Señala la reclamante que si hubiera habido pasamanos podría haber intentado recuperar el equilibrio, pero no fue posible pues la protecciones de vidrio que existen a ambos lados son roma en la parte superior pero carecen de ellos. ii) Manifiesta que el estado del pavimento de madera de la rampa fue la causa de que se produjese la caída al no disponer de material antideslizante, haciendo constar la reclamante que calzaba ese día botas de tacón plano y suela de goma, pudiendo atestiguar la forma en que se produjo la caída varios testigos que se señalaba en el propio escrito inicial. iii) Señala que a causa de la caída, tuvo que ser intervenida quirúrgicamente el 4 de marzo de 2011 de fx de rótula, practicándosele reducción y una osteosíntesis con KW más cerclaje, permaneciendo hospitalizada 9 días, siendo intervenida por segunda vez en fecha 19 de julio de 2011 para extraerle el material de osteosíntesis colocado anteriormente, permaneciendo seis días hospitalizada y siendo dada de alta de incapacidad temporal por contingencias profesionales el día 16 de diciembre de 2011. iv) Reclama la interesada, por tanto, los daños y perjuicios que dice le ha producido ese anormal funcionamiento del servicio publico, en la cuantía que se ha indicado más arriba. La reclamante aporta junto con su reclamación: - Informes médicos de baja y alta hospitalaria y de incapacidad temporal por contingencias profesionales. - Contrato de alquiler de ayudas técnicas suscrito con Disminuidos Físicos de Aragón (alquiler de silla de ruedas). - Facturas de un gabinete de fisioterapia. - Informe de un facultativo máster en valoración del daño corporal que entiende que hay secuelas en la reclamante que dan lugar a un déficit funcional permanente y parcial para la actividad, social y de vida autónoma. - Documentación de los órganos competentes que acreditan, a juicio de la reclamante, que el día en que se produjo el accidente la cafetería de El Seminario no disponía de licencia de funcionamiento. Segundo.- Obra en el expediente, incorporado a instancias del instructor del mismo: - Informe de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Zaragoza en el que se indica que la adjudicación de la explotación del aparcamiento y del Pabellón Oeste para usos hosteleros del edificio de titularidad municipal El Seminario se adjudicó por concesión administrativa a la empresa Vinci Park Servicios Aparcamientos SA y en el pliego de adjudicación, en concreto en el punto 15, se expresó que el mantenimiento de los elementos que integran los inmuebles sobre los que recae la concesión 2
corresponde al concesionario, siendo los accesos de entrada y salida a la cafetería elementos de aquél. - Contrato de gestión de servicios públicos otorgado entre el Ayuntamiento de Zaragoza y Vinci Park Servicios Aparcamientos SA en fecha 19 de noviembre de 2009 en el que se prevé la obligación del concesionario de mantener vigente y actualizada una póliza de seguro de daños Tercero.- Por acuerdo de la Jefa de Unidad de Responsabilidad Patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza de fecha 16 de julio de 2012 se confirió a la concesionaria del aparcamiento, con arreglo al artículo 214 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, un plazo de quince días para que manifestara lo que a su derecho conviniera, compareciendo el representante del concesionario sin que conste haber efectuado alegación alguna. Cuarto.- La propuesta de resolución que acompaña al expediente remitido afirma literalmente que se da respuesta el requerimiento formulado por X en el sentido de que, de existir responsabilidad por los daños sufridos el día 2 de marzo de 2012, esta sería directamente imputable a la empresa Vinci Park Servicios Aparcamientos SA, siendo la adjudicataria de la gestión del servicio público de aparcamiento del nuevo centro administrativo municipal y actividad complementaria de explotación económica hostelera de los espacios útiles del pabellón oeste, para centro administrativo municipal en Vía Hispanidad 20 de Zaragoza. CONSIDERACIONES JURIDICAS I Tal y como se establece en el dictamen 45/2012, este Consejo Consultivo de Aragón resulta competente para emitir dictamen con carácter preceptivo en los procedimientos de responsabilidad administrativa tramitados por las entidades locales que superen los 6.000 euros de cuantía, dada la modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, llevada a cabo por la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (introducción del apartado 3º en el art. 142) y teniendo en cuenta el conjunto 3
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN normativo de nuestra propia Ley constitutiva (Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón), en especial sus arts. 13.2, 14.1, 15.10 y 16.2. En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen. I I El Consejo, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con los daños personales sufridos por la reclamante. Por mandato del artículo 12.2 del Reglamento aprobado por R. D. 429/1993 se ha de concretar específicamente la existencia o inexistencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos, con valoración, en su caso, de los daños habidos y las cuantías y modo de las indemnizaciones, considerando los criterios legales de aplicación En primer lugar, y en cuanto a la tramitación del procedimiento, señalar que no consta formalmente que se haya dado un específico trámite de audiencia a la interesada, si bien esta ha tenido una constante presencia en el expediente administrativo, aportando toda clase de pruebas y escritos de alegaciones, por lo que no se puede decir que la falta de tal trámite cause indefensión material a la interesada ni que por ello se tenga que apreciar vicio procedimental causante de nulidad. Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por la reclamante por los daños que estima sufridos a consecuencia de accidente de trabajo por la caída sufrida por la misma en la rampa de acceso al aparcamiento del edificio municipal denominado El Seminario, en la ciudad de Zaragoza, lugar donde presta sus servicios-. Antes de entrar en el fondo de la cuestión, el examen de la reclamación y de la propuesta de resolución, permiten efectuar una consideración previa, a saber, si es posible admitir como adecuada la base sobre la que se sustenta la reclamación patrimonial efectuada, ya que quien la suscribe obvia la naturaleza jurídica de la relación de trabajo como laboral, por lo que bien pudiera calificarse el accidente como de trabajo y a la Administración como empresa con la que mantiene una ajenidad. Esta cuestión ya ha fue analizada detenidamente por la Comisión Jurídica Asesora en su Dictamen 119 /2005, del que, por su interés para la resolución del presente caso, transcribimos una parte de sus Fundamentos Jurídicos, que a su vez citan otro Dictamen del año 2004: La reclamante fundamenta su petición en lo establecido en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 139.1, que expresamente cita en su escrito de reclamación, establece: III 4
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Se ha resaltado la referencia que el texto reproducido hace a los particulares ya que esta condición ha de ostentarla para que quien formule la reclamación patrimonial con apoyo en esta norma pueda ser considerado como legitimado para ejercer un derecho de esta naturaleza. Es cierto que en la interpretación y aplicación de la Ley este término se ha ido ampliando en cuanto a su ámbito subjetivo hasta entender no se limita a los ciudadanos o administrados, sino que también comprende a otras Administraciones Públicas y a los funcionarios y personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas cuando los daños producidos no sean consecuencia directa de la actividad que al servicio de aquéllas tengan encomendada, como en el supuesto que se dictamina sucedió. En este sentido, el Tribunal Supremo ante un supuesto de estimación parcial de un recurso por daños sufridos por la agresión en un centro hospitalario de un paciente a una Diplomada Universitaria de Enfermería, sustentó en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia de 14 de diciembre de 2000, dictada en casación: TERCERO.- En el tercer fundamento jurídico de la sentencia impugnada se da cumplida satisfacción a los argumentos de la Administración entonces demandada respecto de quién es el sujeto activo de la relación de responsabilidad patrimonial, y señala que el derecho a la indemnización se reconoce «a los particulares» y que éstos deben identificarse con los usuarios del servicio público. El inciso primero del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado vigente por razón de fechas determina que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados (...) de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos». En un sentido amplio y omnicomprensivo acorde con una tradición normativa muy consolidada, que utiliza la expresión «los particulares» como sujeto pasivo y receptor de los daños artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 133 de su Reglamento de ejecución de 26 de abril de 1957 y 106.2 de la Constitución, comprende e incluye en el mismo, según declaró esta Sala y Sección en sentencia de 24 de febrero de 1994, siguiendo el criterio de otra anterior, del lejano año de 1964, de 8 de febrero, no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública; pues, en realidad, no sólo «los particulares» tendrán este derecho, sino cualquier persona, sea física o jurídica, pública o privada, es decir, cualquier sujeto de derecho que hubiese sufrido la lesión que reúna los requisitos que el citado precepto establece. A su vez, la más cualificada doctrina científica ha puesto de relieve la posibilidad de hablar de universalidad de la responsabilidad patrimonial desde la perspectiva del sujeto dañado, lo que no impide la inclusión de otra Administración Pública al referirse la cláusula general a los 5
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN particulares, expresión en la que, obviamente, entran también los funcionarios y el restante personal al servicio de los propios entes públicos, que también pueden sufrir daños con ocasión o como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El problema aquí surge de la superposición de la cláusula general de responsabilidad con los sistemas de Clases Pasivas y de Seguridad Social en la medida en que éstos cubren específicamente los daños personales determinantes de enfermedad, invalidez o muerte, habiendo señalado que si se trata de agentes que carecen de la condición de funcionarios de carrera es aplicable sin excepciones el sistema vigente de Seguridad Social, en el que el Estado y los demás entes públicos asumen las obligaciones que corresponden a todo empleador (...). No obstante, aplicación de estos regímenes no excluye sin más la procedencia de la indemnización de los daños que excedan los supuestos de los que aquéllos parten. Sin embargo, es en la doctrina del Consejo de Estado donde se han estructurado criterios sobre esta materia: el régimen jurídico de indemnización de daños sufridos por los funcionarios y por accidente de trabajo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Pero antes de verterlos en este Dictamen se estima conveniente recordar que en el Capítulo III Acción protectora - del Título II Régimen general de la Seguridad Social - del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/1994, de 20 de junio, se conceptúa el accidente de trabajo estableciendo al efecto que será toda lesión corporal que el trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena (art. 115.1), ajenidad que, como ya se ha indicado, concurre en el caso que se considera en este Dictamen, sin exclusión, por expresa determinación de la Ley (art. 115.5.a), de los que sean debidos a la imprudencia profesional que es consecuencia del ejercicio habitual de un trabajo y se deriva de la confianza que este inspira, en contraposición a la exclusión de los casos en que sean debidos a dolo o imprudencia temeraria del trabajador accidentado, para, seguidamente regular las prestaciones en el mismo Capítulo, la incapacidad en el Capítulo IV y la invalidez en el Capítulo V, estando referida la Sección 4ª de este Capítulo a las Lesiones Permanentes no Invalidantes y, dentro de ella, es el artículo 150 el que fija el sistema de indemnizaciones por baremo. Pues bien, retomando la referencia a la doctrina del Consejo de Estado, que reiteradamente venía señalando con anterioridad a su Dictamen 996/1994, de 21 de septiembre, que la aplicación del artículo 40 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, siguiendo la línea marcada por la Ley de Expropiación forzosa en su artículo 121.1 que ha trascendido al artículo 139.1 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sólo es procedente cuando el particular perjudicado no está ligado por una relación jurídica previa con la Administración a la que atribuye el daño padecido con motivo de tal relación ya que es en el seno de ésta donde ha de depurarse la reclamación (Vid. Dictámenes 260/1991, 11 de abril, 1.016/1991, de 26 de julio, 1.373/1991, de 16 de enero de 1992, y 1669/1991, de 23 de enero de 1992). En el mismo sentido se ha pronunciado en el citado Dictamen 996/1994, pero ya con referencia no sólo a los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley del Régimen Jurídico de 1957, sino, también, aunque no era aplicable al supuesto dictaminado, al artículo 139 y siguientes de la LPAC, y en sus Consideraciones sustentó: Sabido es que el régimen estatutario de los funcionarios públicos es muy distinto del laboral general, y que sus diferencias tienen su origen en disposiciones constitucionales y legales. Una de sus divergencias esa el sistema de pensiones extraordinarias. La figura que más se 6
aproxima a la lesión corporal en acto de servicio es el accidente de trabajo. Según el artículo 115.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio). Y después de reproducir el concepto legal de accidente de trabajo, se dice en el Dictamen: Aunque las prestaciones por accidente de trabajo en el régimen de la Seguridad Social tienen algunas ventajas sobre las derivadas de otras contingencias (véanse, por ejemplo, los artículos 123, 124.4, 130.b, 138.1, 150 y 177 de la Ley General de la Seguridad Social), nunca alcanzan a duplicar el haber regulador que correspondería a éstas.- La Ley ha querido otorgar un régimen más favorable a los funcionarios públicos que sufran lesiones en acto de servicio, en relación a los trabajadores que sean víctimas de un accidente de trabajo. Esta opción es perfectamente constitucional y ha de ser respetada. Al considerar una reclamación por la lesión sufrida en la relación de servicio de un miembro de las Fuerzas Armadas, el mismo Organo consultivo tuvo ocasión de indicar reiterar el criterio anteriormente señalado, con adición de matices que se estima que proporcionan una aproximación a la cuestión que está siendo objeto de consideración, en los siguientes términos: En repetidas ocasiones ha señalado este Alto Cuerpo Consultivo que los daños y perjuicios generados en relaciones específicas deben indemnizarse en el seno de las mismas, siempre que ello sea posible. En el asunto consultado tal indemnización resulta viable, con arreglo al artículo 101 del Reglamento General de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (aprobado por Real Decreto 2330/1978, de 29 de septiembre). Ha de acudirse, pues, a esta vía, y no al procedimiento general de responsabilidad patrimonial. Por lo demás, la compensación que le corresponda con arreglo al precepto citado será igual a la que se satisfaría a cualquier trabajador que sufriese un accidente de trabajo, si provocara una secuela semejante (artículo 150 de la Ley General de la Seguridad Social, texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) -Dictamen 1.535/1995, de 19 de octubre-. Sin embargo, la aproximación es mayor en el Dictamen 2569/94, de 19 de enero de 1995, en el que el Consejo de Estado sustenta una posición análoga a la propugnada en esta Consideración Jurídica, si bien tan sólo se reproduce parte del texto de sus Consideraciones: El interesado funda su petición en ciertos perjuicios que afirma que a su salud ha reportado las prestación de sus servicios laborales a la Administración. Resulta incontrovertible, pues, que el título en que se basa la solicitud de resarcimiento es un contrato, en particular laboral. Esta circunstancia determina de por sí la inaplicabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Como se decía en el Dictamen de este Consejo de 25 de noviembre de 1976 (número 40.544), este precepto regula la responsabilidad de la Administración de carácter extracontractual, es decir, cuando no se deriva de ningún título específico (en igual sentido Dictamen de 10 de febrero de 1983, número 44.783). 7
CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN En rigor, el reclamante nunca ha aducido la resarcitoria general mencionada, sino que, consciente de la naturaleza contractual de su pretensión, ha argumentado fundándose en el Código Civil. Fue la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa la que calificó la reclamación como formulada al amparo del artículo 40 de la Ley de 26 de julio de 1957. Con ello incurrió en un patente error, que no fue advertido hasta el informe de la Asesoría Jurídica General del mismo Ministerio (...). De lo expuesto hasta el momento se derivan dos consecuencias principales. En primer lugar, las normas aplicables al fondo de la reclamación deducida no son las reguladoras de la responsabilidad extracontractual de la Administración, sino las propias del derecho contractual. Así ha sido apreciado por este Consejo en otros casos en que se consultaban reclamaciones de índole civil (dictamen de 13 de julio de 1978, número 41.725), o de trabajadores al servicio de la Administración por incidencias del propio contrato (como ejemplo reciente puede citarse el Dictamen de 20 de octubre de 1994, número 1.402/94). En segundo lugar, desde el punto de vista procedimental, resulta preciso observar las disposiciones del ordenamiento jurídico en cuanto a la tramitación de reclamaciones del personal laboral civil al servicio de la Administración Militar. Dado que estas disposiciones no se han seguido en absoluto, procede darles cumplimiento. III Pues bien, aplicando lo expuesto al presente caso, podemos extraer, al igual que hacíamos en el Dictamen citado, una consecuencia fundamental: las normas aplicables al fondo de la reclamación deducida no son las reguladoras de la responsabilidad extracontractual de la Administración, sino las propias del derecho estatutario de los funcionarios públicos. Por tanto, es otra la normativa aplicable y distintas las actuaciones que han debido seguirse las específicas del personal funcionario que sufre un accidente en acto de servicio- aunque hayan coincidido tanto la reclamante como el Ayuntamiento solicitante del Dictamen en estimar procedente el apoyo de la reclamación en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, independientemente de cuanto se refiere a los requisitos exigidos para que la reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración pueda ser estimada con base en esta Ley. No obstante, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado, por aplicación del citado principio, han estimado procedente la indemnización por culpa extracontractual de la Administración cuando exista el nexo causal que la Ley exige y las indemnizaciones por aplicación de la normativa de la seguridad sean insuficientes. Así el Tribunal Supremo, en Sentencia de 23 de octubre de 2002, precisamente por considerar manifiestamente insuficientes las prestaciones e indemnizaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social por un accidente de trabajo, en un supuesto de incapacidad total permanente, de una persona, con relación de naturaleza laboral con el Ministerio de Defensa, por un accidente sufrido en un Hospital militar, fijando la indemnización por daños morales. Pues bien, en el presente caso, y con independencia de que desconocemos el importe de las prestaciones e indemnizaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social (recordemos que el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, acordó la integración en el Régimen General de la 8
Seguridad Social el Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local) que habrán podido ser abonadas a la reclamante que bien pudieran ser suficientes para haber reparado el daño causado-, lo cierto es que de los hechos probados en el expediente se deduce que la causa por la que se produjo el accidente de trabajo fue el resbalón que sufrió la reclamante al caminar por una rampa de madera que daba acceso a la cafetería del edificio titularidad municipal El Seminario, cafetería que, junto con el parking y los elementos accesorios de ambos, como las entradas y salidas, forman parte del objeto de la concesión de gestión de servicio público que fue adjudicada por el Ayuntamiento a la empresa Vinci Park Servicios Aparcamientos SA y en cuyo pliego de condiciones técnicas, en concreto en el punto 15, se expresó que el mantenimiento de los elementos que integran los inmuebles sobre los que recae la concesión corresponde al concesionario, siendo los accesos de entrada y salida a la cafetería elementos de aquél. Por tanto, los daños y perjuicios que sufrió la reclamante no pueden ser imputados a la Administración municipal sino que, de concurrir los requisitos legal y jurisprudencialmente exigidos para ello, es el concesionario el que debe responder por ellos, tal y como por otra parte señala el artículo 198 de la Ley de Contratos del Sector Público vigente en el momento de producirse la reclamación, en cuyos párrafos primero y tecero se señala : 1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.... 3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción. Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: En parcial disconformidad con la propuesta de resolución, procede desestimar la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por accidente de trabajo sufrido en el acceso a la cafetería del edificio municipal denominado El Seminario, formulada por X, por las razones expuestas en el cuerpo de este Dictamen. En Zaragoza, a veintisiete de junio de dos mil trece. 9