Cómo medir la eficiencia de la inversión y el gasto público con el presupuesto por resultados. Análisis y propuestas. Lucy Winchester Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social / ILPES / CEPAL Seminario CIAT/SRI de Ecuador La Tributación como Contribución Solidaria Quito, 2 de mayo de 2012
Contenidos de la presentación Contexto y otros condicionantes Pspto x Resultados: conceptos y definiciones Experiencias ALC en pspto x resultados Reflexiones finales Bibliografía sugerida
La calidad de las finanzas públicas ha mejorado en América Latina La deuda pública se ha reducido drásticamente, y su perfil y composición es más equilibrada; Los ingresos fiscales y la tasa tributaria promedio aumentaron; La disminución del pago de intereses ha generado espacios fiscales importantes; Con ello, la inversión pública ha revertido la caída de la década anterior; El gasto público social se ha mantenido, a pesar de la crisis financiera internacional. Contexto y condicionantes
Se recuperan las finanzas públicas AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): INDICADORES FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL, 2000-2011 (Promedios simples, en porcentajes del PIB) Contexto y condicionantes
La deuda pública se mantiene en niveles relativamente bajos, con excepción del Caribe AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA, 2000-2010 (En porcentajes del PIB) Contexto y condicionantes
En contraste con los países de la OCDE, la deuda bruta seguirá reduciéndose Contexto y condicionantes
La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Composición del Gasto público (en porcentaje del gasto total) Fuente: CEPAL sobre la base de información oficial. Cobertura de Gobierno central.
Pero sostener y mejorar la calidad de las finanzas públicas implica una política fiscal Sostenible y estabilizadora a la vez, con una relación deuda PIB baja en periodos de bonanza a la par de políticas anticíclicas de gasto en los períodos recesivos Que contribuya al crecimiento económico de largo plazo a través de inversión estable (en capital físico, humano y de innovación) Que provea bienes públicos esenciales y sea claramente redistributiva Suficientes en ingresos y tasas tributarias con estructuras progresivas Contexto y condicionantes
Todas las grandes partidas de gasto social han aumentado, aunque el crecimiento ha sido dispar: seguridad y asistencia social, y educación representan el 80% del incremento del gasto social total entre 1990-1991 y 2008-2009 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN SECTORES, 1990-1991 A 2008-2009 (En porcentajes del PIB)
Y para que la acción fiscal sea redistributiva en América Latina AMÉRICA LATINA Y OCDE: COEFICIENTE DE GINI ANTES Y DESPUÉS DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS Fuente: CEPALSTAT para países América Latina y OCDEStat para países OCDE. Contexto y condicionantes
La carga tributaria promedio de los países de América Latina es casi la mitad de la registrada por los países de la OCDE y la estructura tributaria está sesgada hacia impuestos indirectos, no progresivos COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL NIVEL Y ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA (En porcentajes del PIB) Fuente: CEPALSTAT para países América Latina; FMI para países África Subsahariana y Asia en desarrollo; OCDEstat para países OCDE.
Objetivos estratégicos de la gestión pública Convergencia productiva con igualdad: transformar la gestión del Estado sobre la base de estrategias nacionales de desarrollo, finanzas públicas de calidad, marcos fiscales de mediano plazo y gobiernos abiertos y transparentes. Mejorar la capacidad de asignación de los recursos públicos: avanzar en los sistemas de gestión pública -- planificación estratégica institucional, presupuestación plurianual, sistemas nacionales de inversión pública y sistemas de evaluación de políticas y programas. Lograr una provisión eficaz y eficiente de bienes y servicios públicos y fortalecer el desempeño operacional de los organismos públicos: desarrollar indicadores compartidos y transversales de resultados y establecer convenios de desempeño y de gestión en reparticiones públicas clave. Contexto y condicionante
Marco conceptual: Eficiencia y eficacia en el sector público Eficiencia operativa (técnica) relación insumos/producto mejores prácticas Eficiencia distributiva óptima combinación insumos/producto Eficacia - relaciona los insumos, productos a los resultados deseados Factores de contexto: Marco regulatorio-competitiva, nivel de desarrollo socio-económico, funcionamiento de la administración pública, etc. Eficiencia distributiva Eficacia INSUMOS PRODUCTO RESULTADOS Eficiencia operativa o técnica Recursos monetarios y nomonetarios Fuente: Mandl, Dierx, Ilzkovitz (2008) Conceptos y definiciones
Presupuesto por Resultados es sinónimo de Gestión por Resultados? Principales objetivos de la Gestión por Resultados 1. Focalizar la gestión pública en un modelo que priorice los resultados obtenidos por las políticas públicas por sobre el exclusivo cumplimiento de las normas y procesos. 2. Dotar a las autoridades de las instituciones públicas con herramientas flexibles de gestión de sus recursos humanos, financieros y materiales. 3. Incorporar incentivos para los funcionarios públicos que promuevan el logro de mejor desempeño, así como mecanismos de sanción, en un marco de mayor transparencia. Conceptos y definiciones 14
Gestión Pública y Administración Financiera Gestión por Resultados => se refleja básicamente en la utilización de Indicadores de Desempeño con el fin de mejorar los resultados del Sector Público. Focos: Énfasis en el desempeño entendido como productos (outputs) y resultados (outcomes). Énfasis en la Eficiencia del Gasto Público (en la provisión de productos) Énfasis en Eficacia de las Políticas, programas y proyectos públicos (relación entre productos -> resultados para la población) Información y rendición de cuentas respecto a los resultados Conceptos y definiciones 15
Nuevos arreglos institucionales que crean una red de acuerdos estructurados de desempeño, que proporcionan incentivos para que el sector público vaya más allá de mero cumplimiento hacia una cultural de desempeño el desempeño como término global la importancia de lograr resultados públicos significativos (valor público) la probidad y eficiencia en el uso de los recursos el logro de ciertos estándares o normas (metas) de parte de los directivos y agencias a través de una gestión estratégica (cambio de cultura). Conceptos y definiciones
GxR en relación al Presupuesto (objetivos mejorar la calidad del gasto público) Alineación estratégica: vincularla a las estrategias de desarrollo de mediano plazo; especificar resultados estrategicos críticos. Disciplina fiscal: contempla la globalidad de los recursos fiscales y su oportunidad; foco es en los resultados/productos prioritarios Eficiencia en la asignación: Marco de gasto de mediano plazo; foco en los resultados prioritarios y su eficacia Eficiencia operativa: Efectivdad de las agencias y sectores; foco sobre la provisión efectiva de los productos y resultados Conceptos y definiciones 17
Pspto por Resultados El Objetivo de Desarrollo del PpR es mejorar la calidad de la inversión y el gasto público a través de una mejora en la eficiencia en la asignación y en el uso de los recursos (value for money), consistentes con las metas sociales y políticos (nacionales de desarrollo). Las principales características de ppt por resultados que la distingue de los sistemas tradicionales de presupuestación son: El foco explícito en el logro de los objetivos de programas públicos y su alineamiento con las políticas gubernamentales Un uso mayor de metas de desempeño, y La producción y uso de una variedad amplia de información de desempeño en todo el sistema presupuestario. Conceptos y definiciones
Pspto por Resultados (Beneficios) Genera un fuerte foco en los resultados, dentro del gobierno: Proporciona más y mejor información sobre los objetivos, metas y prioridades gubernamentales y cómo los distintos programas contribuyen a éstos; Motiva un mayor foco en la planificación y proporciona una señaletica sobre lo que está funcionando (o no) para los actores claves, Mejora la transparencia, proporcionando más y mejor información al parlamento y a la ciudadanía, además de tener la potencialidad de mejorar la gestión pública y su eficiencia. Conceptos y definiciones
Pspto por Resultados El uso de la información del desempeño en los procesos presupuestarios forma parte de los procesos globales que busca girar el foco de la presupuestación desde los insumos hacia resultados medibles. Sin embargo, quedan muchos desafíos para ocupar información de desempeño robusto en cada etapa del ciclo presupuestario. - Mejorar la medición de las actividades en el sector público - Mejorar la calidad de la información - Incorporar la información en la toma de decisión (político). - Utilización institucionalizada y sistemática pero no exclusiva ni mecánica - de información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Conceptos y definiciones
El proceso de producción en el sector público Conceptos y definiciones
el desempeño como medición (indicadores de resultados en procesos de planificación y evaluación) Mediciones de desempeño Productos Cantidad, calidad, costo y oportunidad de entrega de los bienes y servicios Eficiencia Productividad Logro de objetivos de política, programa, proy. Eficacia Costo-efectivdad Producto/costos Producto/insumos Resultados intermedios Resultados finales (impactos) Contribución del producto hacia el resultado esperado Resultado (intermedio o final)/costos Conceptos y definiciones Debe haber claridad sobre la causalidad entre los productos y los resultados. Complejidad de definir indicadores de impacto 22
Planificación y Proceso Presupuestario: mecanismos de articulación a través de indicadores de desempeño Plan Nacional de Desarrollo: Planes Sectoriales Indicadores Macro nivel país Tasa de disminución de pobreza, marginalidad Tasa de creación de empleo Tasa de disminución de los delitos Índice de Calidad Educativa Indicadores de Impacto y de resultados intermedios de los Programas Sectoriales Tasas de Desnutrición Deserción escolar Disminución de déficit viviendas, etc. Planes Institucionales Indicadores de Impacto, Resultados Intermedios, Productos y Procesos (Eficacia, eficiencia, calidad) Programas Presupuestarios Indicadores de Resultados, Productos y Procesos (Eficacia, Eficiencia, calidad), Insumos. PRIORIDADES NACIONALES PRIORIDADES SECTORIALES FINES Y OBJETIVOS ESTRATEGICOS INSTITUCIONALES PROGRAMACIÓN OPERATIVA Indicadores de impacto de políticas Estadísticas Nacionales Indicadores de impacto y resultados intermedios Evaluaciones de impacto sectorial Evaluaciones de Impacto y RI Evaluación comprensivas Sistema de Seguimiento y Evaluación de Desempeño Evaluaciones de Programas (Marco Lógico) Sistema de Seguimiento y Evaluación de Desempeño 23
Problemas de medición de resultados finales (atribución y de plazos) Intangibilidad de los resultados Multiplicidad de objetivos de las organizaciones públicas Indivisibilidad de los productos y resultados Transversalidad de las instituciones que gestionan los resultados Factores externos que influyen en los resultados de las políticas Mirada hacia resultados intermedios Conceptos y definiciones
Utilización del PpR en el ciclo presupuestario Los cimientos de ppt por resultados es la demanda para, y el acceso a, información fidedigna y robusta, y el desarrollo de sistemas confiables de información para la gestión que subyace las cuatro fases del ciclo presupuestario Formulación Apoyo para definir el marco macro fiscal, las negociaciones presupuestarias y la generación de espacio fiscal + Promueve que los Ministerios Sectoriales ejecuten en forma más eficiente y efectiva Aprobación Apoyo para discutir y aprobar el gasto en base a información de mayor calidad, considerando metas e indicadores de producción. Evaluación Instrumento para apoyar el control sobre el cumplimiento de las metas previstas y para la realización de evaluaciones de programas y políticas. Ejecución Herramienta de apoyo para la gestión de los directivos públicos e instrumento de M&E para el Ministerio de Hacienda/Finanzas. Conceptos y definiciones 25
Tipos de Presupuesto por Resultados Mecanismo de Asignación de Recursos iii) Decisional (Tight) iv) Informacional (Loose) Nivel de Institucionalización de Utilización de la Información de Desempeño i) Institucionalizado ii) Ad hoc Relación mecánica entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias Desarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas / actividades determinadas Decisiones de asignaciones presupuestarias apoyadas en base a indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones presupuestarias Fuente: World Bank (2009) 26
Presupuesto por Resultados Mayor aplicación en el ciclo presupuestario de instituciones que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (ej. raciones alimentarías), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes públicos puros (ej. relaciones diplomáticas). Insumo Producto Resultado Presupuesto Basado en Resultados Conceptos y definiciones 27
Presupuesto por Resultados Presupuestación en base a ítems presupuestarios ( line item budgeting ) El ciclo presupuestario se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos) Bajo nivel de participación de las áreas productivas en el presupuesto Metalenguaje presupuestario que afecta la calidad del ciclo presupuestario : Necesitamos fondos para la partida 22.1.3 ; sub ejecutamos la partida 29.4.4 Presupuesto por Resultados Ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentarías, becas, vacunas) Mayor nivel de participación de las áreas productivas : definen su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto) Aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción
Bases Técnicas para Implementar PxR Sistemas de Planificación ( global e institucional) Estructura y clasificadores del Presupuesto Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) Sistemas de Evaluación Sistema Integrado de Administración Financiera 29
Avances de los países en presupuestos basados en resultados Presupuestos convencionales Presupuestación para resultados Marco temporal Un año Mediano plazo Énfasis Insumos Productos o resultados Asignación de gastos Mensual o trimestral Anual o trimestral Discrecionalidad de gasto Limitada Ampliada Evaluación Procedimientos Impacto Experiencias ALC en pspto x resultados 30
LAC, principalmente presentacional Indicadores y metas establecidos por ministerios y programas con recursos específicos, reflejado en planes estratégicos ministeriales. Con monitoreo. Cada vez más son vinculados a medidas de resultados intermedios o finales, aunque su institucionalización y vinculo con el proceso presupuestario y los procesos de presupuestación son inherentes políticos. Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010) Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010) Experiencias ALC en pspto x resultados
Fuente: García López (2010)
La Experiencia Chilena El Sistema de Evaluación y Control de Gestión de DIPRES tiene, por lo menos, ocho instrumentos interconectados para realizar la Evaluación y Control de Gestión (ECG) del gasto público: 1. Indicadores de Desempeño (1993) 2. Evaluación de Programas (1997) 3. Balance de Gestión Integral (1997) 4. Programa de Mejoramiento de Gestión (1998) 5. Programas de Presentación Estándar para el Presupuesto (2000) desde 2008 con Asistencia Técnica 6. Definiciones Estratégicas (2001) 7. Evaluación Comprehensiva del Gasto (2002) 8. Fondo para la Modernización de la Administración Pública (2008) En el caso de Indicadores de Desempeño, éstos son generados en del sistema de planificación del Programa de Mejoramiento de Gestión (PMG) por las Instituciones Públicas / Agencias asociados a Productos Estratégicos. Los Indicadores de Desempeño se utilizan durante la formulación del presupuesto, en la aprobación del Presupuesto por el Congreso y durante la etapa de ejecución y evaluación del gasto público. 35
La Experiencia Chilena Formulario A1 de la Etapa de Formulación de Presupuesto Prioridades Gubernamentales Objetivos Estratégicos de los Ministerios Objetivos Estratégicos de las Agencias Productos Estratégicos (bienes o servicios) Productos Estratégicos (bienes o servicios) Clientes, Usuarios o Beneficiarios Indicadores de Desempeño Presupuesto Asociado Medios de Verificación Formulario H de la Etapa de Formulación de Presupuesto Productos Estratégicos (bienes o servicios) Valor del Indicador de Desempeño Ámbito de Control Dimensiones Método de Cálculo Efectividad Eficiencia Economía Calidad de Servicio Proceso Producto Resultado Fuente: Elaboración propia en base a Sistema de Evaluación y Control de Gestión, DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile 36
La Experiencia Chilena El ciclo presupuestario y la información del Sistema de Evaluación y Control de Gestión (SECG) de DIPRES tienen una estrecha relación, en especial en las etapas de evaluación. (institucionalizada e informacional) Esta interacción fortalece las etapas de formulación y evaluación presupuestaria (el SECG es un escudo de la política fiscal) Sin embargo, Chile aún continua fortaleciendo la integración entre el ciclo presupuestario y los indicadores de desempeño, en particular, y con los instrumentos del sistema de evaluación y control de gestión en general. 37
La Experiencia Peruana En el 2008, Perú inicio un proceso de mejora de su ciclo presupuestario. Anteriormente, por ejemplo en el año 2007, al formular el presupuesto asociado con Educación Inicial, las instituciones presentaron más de 1000 finalidades presupuestales, cuyas denominaciones hacían referencias a insumos o procesos. Finalidad Presupuestaria Unidad de medida Cantidad Soles 02059. SAMAN 140. HORAS LECTIVAS 6300 157,230 19602. UNIDAD DE COSTEO SAN JACINTO 087. PERSONA ATENDIDA 505 1,076,186 01784. CHIRINOS - SAN IGNACIO 006. ATENCION 498 137,614 27639. DIRECCION, ADMINISTRACION, SUPERVISION, CONTROL Y MONITOREO DEL PROGRAMA 022. CONTROL REALIZADO 12 514,600 Más de 1000 finalidades En la lógica de Presupuesto por Resultados se determino que el Estado debería entregar productos asociados a Educación Inicial. En el 2008 se establecieron 18 finalidades. PRODUCTO UNIDAD DE MEDIDA CANTIDAD SOLES 33376. MATERIALES Y RECURSOS EDUCATIVOS EN LA IE O PROGRAMAS DE EDUCACION INICIAL 236. INSTITUCION EDUCATIVA 188,320 119,272,599 33366. PROGRAMA NACIONAL DE CAPACITACION DOCENTE 035. DOCENTE CAPACITADO 3,471 9,348,487 33382. ACOMPAÑAMIENTO PEDAGOGICO EN SERVICIO A LAS DOCENTES Y PROMOTORAS EDUCATIVAS COMUNITARIAS 39063. DOCENTES QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA NACIONAL ESPECIALIZACION DOCENTE 086. PERSONA 12,724 12,788,911 291. DOC. ESPECIALIZADO 800,205 25,104,089 Más 7 finalidades adicionales Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú 38
La Experiencia Peruana En base la aplicación de la lógica de Presupuesto por Resultados se definieron en el año 2008 un total de 9 Programas Estratégicos, que agrupan a una serie de programas presupuestarios de distintas instituciones, para los cuales se definieron Metas Físicas Servicios a entregar al ciudadano Cantidad (Meta Física) Instituciones participantes MINSA SIS PCM Gob Reg Total Presup. ($oles) Afiliación de hogares pobres al Programa Juntos 263,280 hogares 633,752,752 633,752,752 Aplicación de vacunas 2,361,994 niños 92,160,702 9,821,801 101,982,503 Control del crecimiento y desarrollo del niño 958,566 niños 3,594,718 9,644,495 13,239,213 Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú 39
La Experiencia Peruana erú dio un paso en la relación Insumo => Producto, y estableció Resultados asociados directamente a estos Programas Estratégicos. Programas Estrategicos / Resultados a Alcanzar 1. Programa Articulado Nutricional Linea de Base 2007 / 2008 Meta 2011 Prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años 22.6% 16% 2. Salud Materno Neonatal Ratio de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos 164 120 3. Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo Desempeño suficiente en comprensión lectora de los alumnos del III ciclo 15,9% 35% 4. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado Reducción del tiempo promedio de acceso a centro de salud (a pie)- minutos 46 35 5. Acceso a servicios públicos esenciales de telecomunicaciones en zonas rurales Cobertura de uso de telefonía pública en zonas rurales 68,7% 80% 6. Acceso a agua potable y disposición sanitaria de excretas en poblaciones rurales Acceso a agua potable en áreas rurales 62% 73% 7. Gestión Ambiental Prioritaria Contenido de arsénico en aguas qye pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional 0.0038 mg/l <= a 0.01 mg/l Fuente: DNNPP, Ministerio de Economía y Finanzas, Perú. 40
Política de Estado: Programas Estratégicos PROGRAMAS PRESUPUESTALES Del 2012 al 2014
CADENA DE VALOR PUBLICO: enfoque al ciudadano Insumos Proceso Producto Resultado Inmediato Resultado Intermedio Resultado Final Adultos y jóvenes incrementan el uso correcto de condón en un 5% para prevención de ITS VIH y acceden voluntarimente a la prueba Población general y de alto riesgo incrementan en un 5% anual en el conocimiento de su diagnostico y disminuyen su conducta de riesgo Reducir las altas Reducción del 30% de riesgo tasas de trasmision de de ITS/VIH enfermedades no transmisibles Poblacion adolescente informada sobre infecciones de transmisión sexual y VIH-SIDA 1 Recurso Humano, material de educación, tripticos, pasajes, viaticos Adolescente informado en espacios comunitarios y redes sociales L/P
PLANEAMIENTO ESTRATEGICO EN SALUD Las herramientas de gestión del Marco Estratégico: PESEM y PEI políticas, objetivos y metas en un horizonte de mediano y largo plazo. articulan las PLAN NACIONAL CONCERTADO DE SALUD Documento de ámbito sectorial PLAN ESTRATEGICO SECTORIAL MULTIANUAL PEI POA Institucional
ESTRUCTURA DEL PND Objetivo Nacional Lineamientos de Política Prioridades Objetivos específicos, indicadores, metas y acciones estratégicas. Programas estratégicos Análisis de contingencia
Brasil México Costa Rica Uruguay OECD (Spending Reviews/Canadá, RU, Chile; PSAs; Ppto por programas/ Francia; Metas estratégicas+medición de impacto/ EEUU)
Precondiciones: Consideraciones PxR Elaborar el presupuesto en base a políticas (articulación plan presupuesto) Contar con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo (MFMP) Contar con reglas con fomenten la estabilidad fiscal (leyes de responsabilidad fiscal) Su implementación requiere: 1)Información comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluación, 2)Procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación del presupuesto, 3)Estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones públicas a alzanar mejores resultados 4)Normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados. Reflexiones finales
Consideraciones PxR y la eficiencia del gasto público Requiere un círculo virtuoso entre la planificación del desarrollo, la presupuestación y la evaluación y rendición de cuentas. Necesidad de visualizar adecuadamente el camino, identificar los factores críticos de éxito y definir los principales determinantes de metas y objetivos. (cadena de resultados) Dos temas con medir eficiencia con el presupuesto por resultados: Medición de los resultados de las políticas (meso, impacto) / metodologías sofisticadas, poca experiencia en ALC, menos con su institucionalización. Formular las prioridades en el presupuesto. Avances en dispositivos para PxR. Reflexiones finales
CEPAL (2010), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile. http://www.eclac.cl/cgi-bin/getprod.asp?xml=/publicaciones/xml/0/39710/p39710.xml&xsl=/pses33/tpl/p9f.xsl&base=/pses33/tpl/top-bottom.xsl CEPAL/ Secretaría General beroamericana (SEGIB) (2011), Espacios Iberoamericanos: Hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (LC/G.2507 ), Santiago de Chile. http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/publicaciones/xml/4/44894/p44894.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt Curristine, Lonti y Journard (2007), Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities, en OECD Journal on Budgeting, Volume 7 No.1 (1-41). Curristine (2005), Government Performance: Lessons and Challenges, en OECD Journal on Budgeting, Volume 5 No. 1(127-152). García López y García Moreno (2010), La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35532834 ILPES (2011), Panorama de la gestión pública en América Latina. En la hora de la igualdad (LC/IP/L.243), Santiago de Chile (CEPAL). http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/publicaciones/xml/9/42339/p42339.xml&xsl=/ilpes/tpl/p9f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xslt OCDE/CEPAL (2011), Perspectivas Económicas de América Latina 2012: Transformación del Estado para el Desarrollo, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en World Bank (2009), Performance-Informed Budgeting in Latin America. Experiences and Opportunities. Working Paper Series on Public Sector Mangement. Working Paper 0309 Mandl, Dierx, Ilzkovitz (2008), The effectiveness and efficiency of public spending, Economic Papers 301, European Commission Bibliografía sugerida
Reconocimientos/aportes Ricardo Martner, Jefe, Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública Ivonne González, Investigadora, Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública Marianela Armijo, Consultora Gerardo Uña, Consultor Presentaciones institucionales
Muchas gracias lucy.winchester@cepal.org
El crecimiento global se desaceleró marcadamente en 2011 después del repunte poscrisis TASAS DE CRECIMIENTO DE LA ECONOMÍA MUNDIAL, 2009-2012 (En porcentajes) e/ Estimación. p/ Proyección. Contexto y condicionantes
Se acentúan fragilidades en el escenario económico internacional Se avizora una década perdida en Europa Frente a la crisis de deuda soberana en varios países las medidas se centran en el ajuste fiscal, sin políticas que apuntalen el crecimiento Aún ante señales positivas respecto al crecimiento de Estados Unidos, el bloqueo político ha impedido el diseño de medidas que estimulen la recuperación económica a corto plazo y aseguren la sostenibilidad a largo plazo Se ha debilitado la coordinación global (monetaria y fiscal) que fue clave en la crisis 2008-2009 Contexto y condicionantes
La política macroeconómica en ALC enfrenta desafíos de corto plazo: Se desacelera el crecimiento Aumenta la inflación Se aprecia el tipo de cambio Contexto y condicionantes
Se desacelera el crecimiento, de un 5,9% en 2010 a un 4,3% en 2011 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB, 2011 (En porcentajes) Contexto y condicionantes
Aumenta la inflación AMÉRICA LATINA: CONTRIBUCIONES A LA INFLACIÓN, ENERO 2007 NOVIEMBRE 2011 (Inflación en 12 meses, promedio simple) Contexto y condicionantes
Apreciación cambiaria AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TIPOS DE CAMBIO REALES EFECTIVOS EXTRA-REGIONALES (2008-2011) (promedio de 1990-2009 = 100) Contexto y condicionantes
El desempeño subregional de los últimos años ha estado muy relacionado con el comercio internacional de bienes EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES POR SUBREGIONES, 2008-2011 a (Índice 2008 = 100) 670 000 65% 32 000 36% 349 000 52% 19 127 44% América del Sur Centroamérica México Caribe a/ Proyecciones. Nota: Las cifras absolutas se refieren al monto de las exportaciones, los porcentajes al incremento acumulado entre 2009 y 2011. Contexto y condicionantes
Bases Técnicas para Implementar PxR Sistemas de Planificación ( global e institucional) Estructura y clasificadores del Presupuesto Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) Sistemas de Evaluación Sistema Integrado de Administración Financiera 58
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.1 - Sistema de Planificación Nivel Global El proceso de planificación a nivel global de las políticas públicas es central para una mejor gestión pública, al definir claramente las autoridades las políticas prioritarias y sus metas => marco general para laplanificación institucional Nivel Institucional La planificación institucional apoya la gestión eficiente de las instituciones públicas, determinando en forma precisa, a lo menos: - Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades del Gobierno - Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal, definiendo explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer, proceso clave para fortalecer la elaboración de los indicadores relativos al Presupuesto Basado en Resultados 59
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.2 - Estructura programática del Presupuesto Presupuesto Institucional + ítem presupuestario Presupuesto por Programas Presupuesto Base Cero Es un metodología para la gestión del presupuesto, no una forma de estructurar el Presupuesto Presupuesto Basado en Resultados?? 60
3. Bases Técnicas para Implementar PBR Indicadores Desempeño 3.2 Estructura programática del Presupuesto Gráfico Nº 2 - Presupuesto por Programas: Componentes Básicos Recursos Responsable Ejecución Productos Programa Presupuestario Programas Presupuestarios asociados a funciones esenciales del Estado - La presupuestación se realiza principalmente en base al sostenimiento de capacidad instalada - La oportunidad, el costo y la posibilidad de establecer indicadores desempeño asociados al presupuesto no son obvios Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes Públicos mixtos y/o preferentes - Es posible establecer claramente la relación insumo =>producto, y asociar indicadores de desempeño - El número de indicadores debe ser acotado y relacionados a los productos presupuestarios de los programas presupuestarios 61
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.2 Estructura programática del Presupuesto Insumos Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o servicio) = Objeto del Gasto. Diferencia entre gasto en insumos y costo en insumos. Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio fiscal. Refleja los recursos reales que es necesario adquirir en un año para la producción. Costo en insumos: insumos efectivamente utilizados en la producción durante el año presupuestario con independencia del período en que fueron adquiridos. Ejemplo: la asignación de recursos para comprar maquinaria/instrumental durante un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el costo del mismo imputable a la producción que participará durante el ejercicio presupuestario. En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso de las maquinarias / instrumental durante un año. 62
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.2 Estructura Presupuesto programática del Productos Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarias, programas de vacunación, construcción de caminos, etc. Estructura de los Programa s Presupuestarios 1. Programa 2. Subrograma 3. Actividad (Especifica, Central, Común) 4. Proyecto 5. Obra 63
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.3 - Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) El Presupuesto Plurianual (MTEF) es un instrumento que contiene la distribución entre las instituciones públicas, y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo. Generalmente el MTEF es aplicado en los países desarrollados. (EE.UU, Reino Unido, Australia) Fuente: Martinere, R.A. Manual de Presupuesto Plurianual. Publicaciones ILPES. Serie Manuales, N 57 64
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.3 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) Es un instrumento central para apoyar la implementación del PBR. Al brindar un marco fiscal de mediano plazo contribuye a disminuir la incertidumbre sobre las asignaciones presupuestarias superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo: -Planificar a nivel institucional en un marco de mayor certidumbre -Ejecutar los programas presupuestarios en un horizonte temporal de mediano plazo, otorgando la estabilidad necesaria que permite avanzar en el logro de los resultados establecidos - Estimar y considerar los costos de mediano plazo de los programas y políticas públicas 65
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.4 Sistema de Evaluación Tabla Nº 3 Dimensiones y ámbitos de Indicadores de Desempeño Efectividad Eficiencia Economía Calidad de Servicio Proceso X X X Producto X X X Resultado Fuente: Sistema de Evaluación y Control de Gestión, DIPRES, Ministerio de Hacienda, Chile En el marco del Presupuesto Basado en Resultados, los indicadores que presentan relaciones más directas con las asignaciones financieras y las funciones de producción del sector público son los Indicadores de Desempeño asociados a Procesos y Productos. 66
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.4 Sistema de Evaluación Uno de los mayores desafíos para implementar PBR es mantener la información de los Indicadores de Desempeño simple, accesible y de fácil utilización => evitar el riesgo de implementar Sistemas de Evaluación muy sofisticados en 1/2 años, los cuales pueden no producir a los resultados esperados. En una primera etapa es posible realizar evaluaciones de escritorio (desk evaluations) sobre las siguientes dimensiones: 1. Importancia del objetivo del programa y relación con las prioridades gubernamentales 2. Información disponible sobre la efectividad y eficiencia del programa 3. Marco Lógico del programa 4. Mecanismos de coordinación con otros programas / instituciones Fuente: Robinson M. and Last D. (2009) International Monetary Fund 67
PBR 3. Bases Técnicas para Implementar PBR 3.5 Sistema Integrado de Administración Financiera El objetivo principal de los SIAF`s es brindar información financiera (presupuestaria y contable) oportuna, relevante y confiable para la gestión del gasto público en un marco de transparencia y solvencia fiscal. De esta forma apoyan el logro de los tres principales objetivos de la gestión del gasto público: 1. Solvencia Fiscal 2. Asignación Eficiente de los Recursos 3. Eficiencia Operativa de las Organizaciones 68
3. Bases Técnicas para Implementar PBR 1. Planificación 5. SIAF s Presupuesto Basado en Resultados 2. Estructura Programática Condición Necesaria: fuerte apoyo político de las autoridades del Ministerio de Hacienda 4. Indicadores Desempeño 3. Marco Fiscal Mediano Plazo 69