SEMINARIO XXIV REGIONAL SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA DE POLÍTICA FISCAL FISCAL Enero, 24-26. Santiago de Chile CEPAL, Naciones Unidas Santiago de Chile, 24 al 26 de enero de 2012 Instituciones fiscales para la coordinación de políticas públicas y gestión para resultados en el Perú Nelson Shack
Qué ha sucedido con los recursos públicos? 2
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Ejecución del Gasto e indicadores de Resultados 1400 1200 1000 800 600 22.6 Evolución del Gasto en PAN y la Tasa de Desnutrición Infantil 1/ 21.5 625 822 1309 18.3 18.4 25.0 20.0 15.0 10.0 350 300 250 200 150 Evolución del Gasto en SMN (Actividad: Reducción de la Morbilidad y Mortalidad Materna) y la Cobertura de Parto Institucional Rural 1/ 327 314 58.7 56.2 55.0 49.4 239 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 400 200 0 0 2007 2008 2/ 2009 2/ 2010 3/ Gasto en PAN Desnutrición Crónica Infantil 1/ Gasto en Millones de S/. excluyendo pensiones y servicio de deuda 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado 5.0 0.0 100 50 0 0 2007 2008 2/ 2009 2/ 2010 3/ Gasto en SMN - Mortalidad Materna 1/ Gasto en Millones de S/. excluyendo pensiones y servicio de deuda 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado 20.0 10.0 0.0 Parto Institucional Rural 120 100 80 60 40 20 0 Evolución del Gasto en SMN (Actividad: Reducción de la Morbilidad y Mortalidad Neonatal) y Tasa de Mortalidad Neonatal 15.0 1/ 16.0 108 13.0 13.0 101 14.0 0 77 11.0 2007 2008 2/ 2009 2/ 2010 3/ 1/ Gasto en Millones de S/. excluyendo pensiones y servicio de deuda 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado Fuente: MEF 2010 Gasto en SMN - Mortalidad Neonatal 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Mortalidad Neonatal 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 Evolución del Gasto en LAP y el % de Alumnos de Segundo Grado con Desempeño Suficiente en Comunicación Integral y Matemáticas 1/ 25.0 23.1 1530 0 15.9 7.2 1298 1304 16.9 9.4 13.5 2007 2008 2/ 2009 2/ 2010 3/ Gasto en LAP (excluye mantenimiento correctivo) Desempeño Suficiente en Comunicación Integral Desempeño Suficiente en Matemáticas 1/ Gasto en Millones de S/. excluyendo pensiones y servicio de deuda 2/ Presupuesto Devengado 3/ Presupuesto Inicial Modificado 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 6
Hacia una Gestión para Resultados Planificación para Resultados 5 4 3 Monitoreo y Evaluación 2 1 Presupuesto por Resultados 0 Avanzados (3.5) Promedio (1.9) Perú (2.4) Óptimo (5.0) Gestión de Programas y Proyectos Gestión Financiera, Auditoría y Adquisiciones Fuente: BID (2010) 7
Hacia un PpR de progresiva implementación En abril de 2011, se aprueba los Lineamientos para la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público 2012, los cuales se orientan a la consolidación del PpR en el Sistema Nacional de Presupuesto Público al introducir el Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados como la unidad de asignación de presupuesto, gerencia y control de resultados en todos los niveles de gobierno. Marco Lógico: Método para el Diseño y Gestión de los Programas Presupuestales con Enfoque de Resultados Fuente: MEF MMM2012-2014 8
Resultados Esperados Indicador LB 2010 2012 2016 Pobreza 31% 26% 18% Pobreza extrema 10% 8% 0% Desnutrición crónica infantil 18% 16% 10% Mortalidad neonatal (x 1,000 nacidos vivos) 11 10 5 Mortalidad infantil (x 1,000 nacidos vivos) 18 16 12 Cobertura educación inicial rural (3-5 años, escolarizada) 28% 34% 62% Logros de aprendizaje suficientes en razonamiento lógico matemático en primaria Logros de aprendizaje suficientes comunicación integral en primaria 14% 19% 44% 29% 33% 50% Acceso de hogares rurales a electricidad 55% 65% 85% Acceso de hogares rurales a agua potable 39% 51% 70% Acceso de hogares rurales a servicios saneamiento 21% 37% 60% Acceso a servicios de internet en zonas rurales 7% 14% 30% 9
Coordinación Intergubernamental La Constitución Política define la descentralización como una política de Estado de carácter permanente y obligatorio. Asimismo, se define que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local. De esta manera, la descentralización es un proceso relativamente joven, que se efectiviza en el año 2002, con la aprobación de la Ley de Bases de la Descentralización, la cual establece tres tipos de competencias a los niveles de gobierno que conforman el Estado: i) competencias exclusivas, ii) competencias compartidas y iii) competencias delegables. Para la formulación (de las políticas nacionales y sectoriales) el Poder Ejecutivo establece mecanismos de coordinación con los gobiernos subnacionales y otras entidades. El espacio de articulación es el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) y los espacios para la gestión articulada y descentralizada de las competencias. 10
Esquema de Evolución del proceso de descentralización administrativa en el Perú DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA (Ex CTARs) Creac. GRs + LOGR DESCENTRALIZACION OPERATIVA (GRs sin competencias transferidas) LOGR + Proc. de transf. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA (GRs con competencias transferidas) D G D 95 % de Funciones Transferidas. Más de S/. 500 millones transferidos Ejercicio Pleno de las Competencias Transferidas 2002 2004-2008 2009.. Fuente: PCM-SD (2010) 11
Coordinación Fiscal: reformas recientes Se ha implementado la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y la Ley de Descentralización Fiscal y modificatorias que establecen un conjunto de reglas y metas fiscales así como límites máximos generales de gasto anual. Se estipula dos etapas de implementación: i) Transferencia de funciones, que continúa vigente. ii) Creación de regiones, referida a la coparticipación de la recaudación de tributos nacionales, ha sido postergada a pesar que los gobiernos regionales tienen que gestionar los servicios asociados a todas las funciones transferidas. Ciertamente, la conformación de regiones aún se encuentra pendiente, no obstante, las responsabilidades asumidas por los gobiernos subnacionales justifican una revisión del modelo legal. La cantidad de recursos que ahora manejan los gobiernos subnacionales es muy importante y creciente. 12
Evolución del Presupuesto Ejecutado de la Inversión Pública según Nivel de Gobierno Descentralización del Gasto: algunas cifras Presupuesto del Sector Público según Nivel de Gobierno Nivel 2005 2011 2012 US$ % US$ % US$ % Nacional 11,711.65 77.5% 22,354.92 70.8% 23,626.50 68.0% Regional 2,380.00 15.7% 4,942.60 15.6% 5,377.93 15.5% Local 1,021.31 6.8% 4,295.56 13.6% 5,735.44 16.5% Total 15,112.97 100.0% 31,593.08 100.0% 34,739.87 100.0% Fuente: Ley de Presupuesto del sector público año fiscal 2005, 2011 y 2012 5.000 4.500 4.139,1 4.336,6 4.000 3.500 3.575,5 3.329,4 3.000 2.500 2.000 1.916,7 2.014,4 1.500 1.000 500 1.252,0 443,7 1.105,5 0 2005 2010 2011 Nacional Local Regional Fuente: MEF Transparencia económica 13
Principales Transferencias Corrientes a Gobiernos Locales (miles de millones de S/.) Fuente: MEF MMM2012-2014 Las transferencias corrientes cerraron el 2010 con un aumento de 6,2% en términos reales, más de S/. 1 500 millones respecto al año 2009 y alcanzaron el 5% del PBI. Sustentaron este crecimiento los mayores recursos del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), Canon, Regalías Mineras, el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) y el Programa de Modernización Municipal (PMM) hacia los gobiernos locales. 14
Coordinación Fiscal: reformas recientes Reglas numéricas para los gobiernos subnacionales: Relación anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes netos no debe ser superior al 120%. Relación anual del servicio anual de deuda respecto de los ingresos corrientes deber ser inferior al 25% para los gobiernos regionales y no puede superar el 30% en el caso de los gobiernos locales. El promedio del resultado primario de los últimos 03 años debe ser positivo. El endeudamiento de corto plazo debe ser inferior al 30% de los ingresos corrientes netos anuales, por todo concepto para los gobiernos regionales y debe ser inferior al 35% en el caso de gobiernos locales. El incremento anual del gasto de consumo no debe ser, en términos reales, mayor al 4%, determinado sobre la base del Índice de Precios al Consumidor de la ciudad capital de departamento. 15
Descentralización del Gasto: Incentivos Como parte del Plan de Estímulo Económico (PEE) que implementó el Gobierno para hacer frente al impacto local de la crisis financiera internacional, se ha constituido el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) que dispone el cofinanciamiento de Proyectos de Inversión Pública. Por otro lado, a fines de 2008, el Gobierno aprueba la Ley que impulsa la Inversión Pública Regional y Local con participación del Sector Privado. El mecanismo contemplado en la ley conlleva a la suscripción de convenios de los gobiernos regionales y locales con las empresas, las cuales pre-financian y/o ejecutan proyectos de inversión pública en infraestructura. En este marco, se ha creado el Fideicomiso Regional para facilitar la inversión de los Gobiernos Regionales a través de endeudamiento público. Asimismo se ha implementado el Programa de Modernización Municipal y el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal. Asimismo, se crea el Fondo de Gestión y Modernización Municipal (2011-2013), de carácter intangible y destinado a financiar dichos programas. 16
Principales Características de Programas de Modernización e Incentivos Municipales Tipo Área programática Ámbito de las metas Programa de Modernización Municipal (PMM) Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) Mejora de la gestión financiera Clima de negocios: simplificación de tramites Clima de negocios: servicios públicos e infraestructura Autosostenibilidad financiera Desnutrición crónica Declaración y pago Cobranza Información sobre Recaudación Difusión y transparencia Licencias de funcionamiento (LF) Licencias de edificación (LE) Información sobre LF y LE Difusión y transparencia Seguridad Ciudadana Información Infraestructura básica Efectividad en la recaudación del Impuesto predial Gasto en salud y saneamiento Focalización Ámbitos de las Metas del PMM y PI 2010 Asignación de Recursos según Evaluación de Metas (en millones de US$ corrientes) Fuente: MEF 2010 Tipo PMM Monto Asignado después de la evaluación de metas PI Monto Asignado después de la evaluación de metas Ciudades principales Tipo "A" 30.0 17.0 47.0 Ciudades principales Tipo "B" 34.3 39.2 73.5 Resto de ciudades principales con más de 500 viviendas urbanas Resto de ciudades principales con menos de 500 viviendas urbanas Total 17.0 39.2 56.2 12.4 28.3 40.6 Total 93.6 123.7 217.3 17
Descentralización del Gasto: Incentivos Uno de los mecanismos que impulsó el Gobierno fue darle la oportunidad a las empresas privadas para apoyar el desarrollo de la infraestructura a través de proyectos regionales y locales mediante Asociaciones Público Privadas (APP). Asimismo, en el 2009, se autorizó a los gobiernos subnacionales ejecutar proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura bajo la modalidad de Núcleos Ejecutores hasta por el 6% de recursos de inversión del presupuesto, ello en el marco de las acciones comprendidas en PEE. Las medidas de fortalecimiento del contexto fiduciario se basan principalmente en la asignación de mayor presupuesto para ejecutar proyectos de inversión y en la simplificación de los procedimientos para la ejecución de las inversiones y contrataciones, con el objetivo de lograr una mayor inversión descentralizada. Sin embargo, muchos de los gobiernos subnacionales son hasta ahora organizaciones funcionales, es decir entidades que hacen cosas y no necesariamente que generan resultados. Y es que el principal problema está en las bajas capacidades del recurso humano a nivel regional y local (reforma pendiente del servicio civil). 18
Algunas ideas para consolidar la coordinación fiscal y gestión por resultados No se lograrán los resultados deseados sino hay procesos armoniosos de planificación estratégica, programación táctica, presupuestación operativa y evaluación retroalimentadora. Actualizar los instrumentos institucionales de gestión estratégica e identificar los principales programas de las entidades subnacionales y su articulación con lo nacional. A continuación, se debe construir para ellos un marco lógico que explicite el fin, propósito, componentes, actividades y costo de lo que se hará, además del cómo se medirá lo logrado con sus respectivos medios de verificación- y los supuestos que se deben tener en cuenta durante la ejecución. Aún queda pendiente una evaluación integral de los resultados de la aplicación del PMM y PI (modelo de transferencias condicionadas a resultados) con el objetivo de definir su permanencia así como aplicar los ajustes y mejoras respectivas orientado a la creación de una política pública moderna dirigida a afectar los incentivos que definen la asignación y los usos de los recursos. Aunque los avances en las instituciones presupuestales y en las instituciones de la descentralización son notables, y todo indica que han contribuido al mejoramiento reciente de los resultados fiscales, también es cierto que la agenda de reforma en materias fiscales aun continua en proceso de consolidación en el Perú. 19
XXIV SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL SEMINARIO REGIONAL DE POLÍTICA FISCAL Instituciones fiscales para la CEPAL, Naciones Unidas coordinación Santiago de Chile, 24 al de 26 políticas enero de 2012 públicas y gestión para resultados en el Perú Gracias por su atención!!! 20