Tributación en América Latina

Curso Internacional sobre Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Santiago, 10 al 21 de noviembre de 2008 Tributación en América Latina Ivonne González Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL Naciones Unidas

El objetivo de un sistema tributario: Financiar el gasto de bienes y servicios del gobierno. Elección del nivel de ingresos implica delimitar el nivel de gasto del sector público en el mediano plazo. 2

Que ha ocurrido en América Latina? Los gastos del sector público, no se han limitado a los niveles de ingresos recaudados por el gobierno. La región presenta un persiste déficit fiscal en el tiempo. 25 20 15 10 5 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 Ingresos Gastos América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1990-2007 (promedio simple, como porcentaje de PIB). Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2007. 3

Comparando con otras regiones del mundo, América Latina presenta diferencias en cuanto al nivel y la composición de la carga tributaria. Sin embargo, el promedio esconde una notable diversidad entre nuestros países. 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 35.1 10.0 11.5 39.7 34.2 11.1 12.2 28.3 6.8 4.7 15.3 16.4 16.8 OECD UE (15) Estados Unidos 14.9 0.9 18.4 3.0 7.1 9.6 6.9 5.1 Sudeste Asiático (6) América Latina (19) 27.4 3.8 14.6 14.2 15.0 8.5 10.3 19.7 1.4 25.0 7.2 9.3 13.3 7.0 4.8 Argentina Brasil Chile Uruguay Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2006 (en porcentaje de PIB). Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 4

No sólo el nivel, también el crecimiento de la carga fiscal en el período 1990-2007, ha sido dispar. Aquellos países que, inicialmente, tenían una carga más elevada, profundizaron su tendencia 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras 1990 2007 México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominic. Uruguay Venezuela Ingresos Tributarios con Contribuciones a la Seguridad Social, 1990 / 2007. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 5

Mayor carga tributaria implica un mayor crecimiento? Para conocer si los niveles y estructuras impositivas son los adecuados en la región debemos observar que pasa al comparar presión tributaria e ingreso per cápita en un número amplio de países. 60 50 Presión tributaria (% PIB) 40 30 20 Bo Ni Hn Br Uy AL Ar Cr Cl OECD 10 Mx 0 0 10000 20000 30000 40000 50000 PIB por habitante (PPP, USD) Comparación Internacional Ingreso per capita y Presión Tributaria, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. WEO-Oct 2007 (FMI). Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 6

Carga tributaria y crecimiento: Como podemos observar, para América Latina mayor presión fiscal no necesariamente significa mejores niveles de ingreso per cápita. De los seis países con más de 10.000 u$s por habitante (PPP) sólo Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran sobre el promedio y entre los países de la región con mayor presión tributaria; Costa Rica y Chile presenta un nivel de carga intermedio, mientras que México sólo recauda alrededor de 11% del PIB. 7

Presión tributaria 1980-2006, en % del PIB: Si comparamos internacionalmente nuestra presión tributaria, podemos observar que la OECD y la zona Euro doblan los niveles de recaudación tributaria de América Latina. La recaudación tributaria ha mejorado sustancialmente en estos años pero aún se encuentra por debajo de lo esperado si se compara con los niveles de crecimiento de los ingresos de la región. Región 1980 1985 1990 1995 2000 2006 América Latina 14.1 13.4 12.1 14.4 15.1 18.4 OECD 31.5 32.9 34.2 35.1 36.6 35.1 EU 15 35.1 37.7 38.4 39.2 41 39.7 USA 26.4 26.6 27.3 27.9 29.9 28.3 Japón 25.4 27.4 29.1 26.9 27.1 23.6 Comparación Internacional de la Presión Tributaria, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 8

Comparación internacional de la presión tributaria e importancia de la seguridad social Año 2006, en % de PIB Ahora agregamos a la comparación la contribución en seguridad social, podemos observar que los niveles de contribución social en América Latina sólo alcanzan a un 16% del total y en los países de la OECD ésta es cercana al 29% del total de los ingresos. Región Total Seg. Social sin Seg Soc América Latina 18.4 3.0 15.4 OECD 35.1 10.0 26.8 EU 15 39.7 11.1 28.6 USA 28.3 6.8 21.5 Japón 23.6 5.6 18 Comparación Internacional de la Presión Tributaria y Contribución de Seguridad Social, 2006 Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2007. Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 9

Que pasa con la presión tributaria y la equidad: Al compararla a nivel internacional, América Latina presenta una presión tributaria moderada y la peor distribución de ingreso de todas las regiones. Coeficiente de GINI (eje der) Presión tributaria (eje izq) 0.6 40 coeficiente 0.5 0.4 0.3 0.2 17.3 17.1 18.7 18.4 30.0 35.1 35 30 25 20 15 en % del PIB 0.1 0 10.9 0.45 0.33 0.43 0.38 0.57 Africa Sub- Sahariana Asia del Sur Asia del Este y del Pacífico Medio Oriente y África del Norte Am érica Latina y el Caribe 0.32 Europa del Este y Asia Central 0.34 OECD 10 5 0 10

Como podemos comprender la mala distribucion de ingresos de la región: América Latina es la región más desigual y, en consecuencia, la que demanda el mayor peso de políticas públicas redistributivas, ya sea mediante la tributación como las diferentes políticas de gasto público. El alcance de los sistemas de protección e inclusión social ha sido bajo en la mayoría de los países Las dificultades de financiamiento y acceso a la protección social son una constante histórica en la región Además, la política tributaria ha relegado el objetivo de lograr mejoras en la equidad distributiva en pro de otros propósitos. 11

Que pasa con la presión tributaria y la equidad en la región 40 35 30 25 20 15 10 5 0 12 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00 en % del PIB Uruguay Costa Rica Venezuela El Salvador Perú Argentina México Ecuador Paraguay Guatemala Panamá Chile Rep.Dominic. Nicaragua Colombia Honduras Haití Brasil Bolivia coeficiente Presión Tributaria (eje izquierdo) GINI (eje derecho)

Carga tributaria y distribución de ingresos: Los países menos desiguales como Uruguay, Costa Rica, Venezuela y El Salvador no necesariamente son los que presentan los mayores niveles de presión tributaria. A partir de esta observación podemos establecer que la recaudación tributaria no presenta una relación directa con una mejor distribución del ingreso y a su vez una mejor distribución tampoco presenta asociada mayores niveles de presión tributaria. 13

La composición de los ingresos tributarios ha cambiado en el tiempo, principalmente por la apertura comercial de la región y el incremento en los impuestos indirectos. 100% 20% 90% 18% 80% 16% 70% 14% 60% 12% 50% 10% 40% 8% 30% 6% 20% 4% 10% 2% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (p) 0% Renta y Ganancias de Capital P ro piedad Generales sobre B ienes y Servicio s Específicos so bre Bienes y Servicio s Comercio y Transaccio nes Internacionales Contribucio nes a la Seguridad So cial Otro s Directos Otro s Indirecto s Ingreso s Tributario s (incl. css) Composición y Evolución de la Carga Tributaria en América Latina, 1990 2007 (en porcentaje sobre el total). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 14

Estructura Tributaria América Latina: De lo ya visto, podemos establecer que la estructura tributaria de los países latinoamericanos sería más regresiva que la correspondiente a las economías desarrolladas, lo que afecta negativamente la distribución del ingreso, constituyendo uno de los factores que hace de América Latina una de las regiones más desiguales del planeta. El mayor porcentaje de recaudación de la región recae en los impuestos de fácil cobro, como son aquellos que gravan el consumo general (el de características más regresivas). El problema es la baja recaudación de impuestos progresivos como son los impuestos sobre la renta y las imposiciones relacionadas con la seguridad social. 15

Estructura Tributaria América Latina: Progresiva v/s Regresiva Pro este cambio de estructura se suele argumentar que un nivel elevado de recaudación tributaria moderadamente progresiva puede tener un efecto redistributivo mayor que un sistema fuertemente progresivo pero que genere una baja recaudación (Musgrave). No obstante, América Latina no sólo presenta bajos niveles de recaudación en relación a otras regiones de mayor desarrollo, sino también una muy baja progresividad en los tipos de impuestos de mayor recaudación. Los impuestos indirectos, en especial los que gravan el consumo general de bienes y servicios son altamente regresivos, como el IVA, impuesto estrella de la región. Al contrario los impuestos directos, son altamente progresivos y presentan una no muy significativa participación en la estructura tributaria. 16

12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del PIB) 17 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Paraguay Brasil Chile Argentina Venezuela Perú Colombia Panamá Nicaragua Honduras Rep. Dominic. Costa Rica Uruguay México El Salvador Bolivia Ecuador Guatemala Haití Directos IT Composición de la Carga Tributaria en América Latina, 2007 (sobre PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación directa (en % del total) 100% Directos Indirectos Contr. Seg Social Otros 80% 60% 40% 20% 0% Venezuela Perú Chile México Colombia Panamá Rep. Dominic. Brasil El Salvador Honduras Argentina Nicaragua Costa Rica Bolivia Uruguay Ecuador Guatemala Haití Paraguay Composición de la Carga Tributaria en América Latina, 2007 (en porcentaje sobre el total). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 18

Participación de la recaudación tributaria directa por países : Los únicos países que presentan una participación de los impuestos directos mayor al 40% tienen una presión tributaria media o baja (Venezuela, Perú y Chile). Brasil que presenta la mayor presión tributaria de América Latina posee una participación de los impuestos directos de alrededor de 30% del total. La mayor parte de los países cobra de estos tributos entre el 20 y 30% del total, mientras que sólo dos recaudan menos del 20%, Haití y Paraguay. 19

Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación indirecta (en % del PIB) 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 Composición de la Carga Tributaria en América Latina, 2007 (sobre PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 20 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Argentina Brasil Bolivia Uruguay Nicaragua Honduras Rep. Dominic. Costa Rica Chile Paraguay Guatemala El Salvador Ecuador Colombia Venezuela Perú Haití Panamá México Indirectos IT

Recaudación por tipo de impuesto. Países ordenados por nivel de tributación indirecta (en % del total) 100% Indirectos Directos Contr. Seg Social Otros 80% 60% 40% 20% 0% Guatemala Paraguay Rep. Dominic Bolivia Haití Honduras Ecuador El Salvador Nicaragua Uruguay Argentina Chile Costa Rica Venezuela Perú Colombia Brasil México Panamá Composición de la Carga Tributaria en América Latina, 2007 (en porcentaje sobre el total). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 21

Que ha pasado a nivel de alícuotas: Han presentado una similar tendencia en ésta última década. El IRPF redujo sus tasas marginales y el número de tramos, mientras que el IRPJ apuntó a una tasa única. El incremento de la tasa del IVA fue generalizado y se redujo la dispersión entre países. Alíc uotas impues tos 35 30 25 20 15 10 5 1992 ó 1997 2007 Promedio IVA 12.1 14.7 IRPF min 10.6 10.1 IRPF max 33.1 28.2 IRPJ min 25.7 25.7 IRPJ max 29.7 28.4 Dispersión IVA 5.4 4.4 IRPF min 7.7 4.6 IRPF max 12.1 7.4 IRPJ min 6.7 7.2 IRPJ max 3.9 5.7 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 IVA IRPF min IRPF max IRPJ min IRPJ max Evolución de las Alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto a la Renta (IR) en América Latina (promedios simples). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 22

Que ha pasado a nivel de alícuotas al comparar América Latina con los países de la OECD: Impuesto a la Renta de las personas físicas (IRPF), max y min 60 52.8 alicuotas, % 50 40 30 20 10 49.5 44.1 34.8 7.3 7.6 43.6 43.0 42.6 41.3 40.6 32.9 29.1 27.5 28.8 28.1 10.0 9.3 9.1 9.1 10.1 0 1985-1986 1992 1997 1999-2000 2002 2004 2006 IRPF tasa max_al IRPF tasa min_al IRPF tasa max_oecd 23

Que ha pasado a nivel de alícuotas al comparar América Latina con los países de la OECD: Impuesto a la renta de las personas jurídicas (IRPJ) 50 43.9 alicuotas, % 40 30 20 42.8 37.3 34.5 33.5 33.0 31.8 29.7 28.6 27.8 27.3 26.6 29.6 26.2 10 0 1985-1986 1992 1997 1999-2000 2002 2004 2006 IRPJ_América Latina IRPJ_OECD 24

Al comparar la recaudación por impuestos a la renta, diferenciando entre personas físicas y jurídicas podemos observar que América Latina presenta un mayor porcentaje de recaudación vía sociedades, lo cual es totalmente opuesto a lo que ocurre en los países de la OECD. América Latina (2002) OECD (2002) Sociedades / Personas físicas 2.2% 0.3% Impuesto Renta / Impuesto Consumo 0.5% 1.1% América Latina (2002) OECD (2002) 0.9 % del PIB 2.0% del PIB Personas Físicas 31% Sociedades 26% 3.4% del PIB 9.8% del PIB Sociedades 69% Personas Físicas 74% Comparación Internacional del Impuesto a la Renta. Fuente: Gómez-Sabaini (2007). 25

Y que pasa con la eficiencia del IVA como impuesto de fácil recaudo para la región, podemos observar el índice de Productividad del IVA. 14.0 Br 12.0 Recaudación 2007 (en % de PIB) 10.0 8.0 6.0 4.0 Py Ht Hn Ec Gt Bo Sv Cr Ni Co Promedio AL Ve Rd Mx Cl Pe Ar Uy 2.0 Pa 0.0 2.0% 7.0% 12.0% 17.0% 22.0% 27.0% Tasa IVA Productividad del IVA en América Latina, 2007. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. 26

Estructura Tributaria América Latina: Se ha mejorado los niveles de recaudación de ingresos tributarios directos pero estos cambios en la estructura de los sistemas tributarios de la región en general no parecen haber considerado como horizonte prioritario la construcción de esquemas más progresivos mediante el incremento en la imposición directa. Si durante los ochenta se produjo una considerable expansión del IVA, principal impuesto indirecto, los años siguientes sólo se afianzó su uso. Más aún, en materia de imposición sobre los bienes y servicios los avances en la generalización, unificación de alícuotas y la reducción de imposición selectiva muestran la subestimación del impacto distributivo de este tipo de tributación. 27

Otros ingresos relevantes: Para muchos países existen fuentes de financiamiento no tributarias, proveniente principalmente de la explotación de recursos naturales. Estos ingresos suelen representar un porcentaje importante de sus ingresos fiscales totales, lo cual en muchos casos ha relevado a sus gobiernos de la necesidad de afianzar la recaudación tributaria. Otros Ingresos relevantes Recursos Naturales Otros Bolivia Chile Colombia Ecuador El Salvador Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Rep. Dominicana Venezuela Gas Cobre Petróleo Petróleo Petróleo Petróleo Donaciones Donaciones Donaciones Canal Presa Itaipú Donaciones 28

En resumen: El nivel de la carga tributaria es insuficiente en relación al nivel de gasto de la región. La estructura tributaria depende en general de impuestos al consumo. El sistema depende de impuestos poco adecuados (regresivos), que no ayudan a disminuir la desigualdad de ingresos existente. El impuesto a la renta no se ha desarrollado en función de pautas modernas. Su participación es reducida y constante a lo largo del tiempo. Los impuestos al comercio exterior se han visto reducidos notablemente. La recaudación pérdida ha sido reemplazados generalmente por impuestos generales al consumo (IVA). Las CSS tienen peso e importancia dispares entre países. Incremento en la participación de los ingresos no tributarios, ligados en general a bienes commodities (energía, metales, alimentos, etc..). 29

El comportamiento del IVA impuesto estrella de la región se resume en: La base imponible se ha ampliado, haciéndose extensiva a los servicios. Las tasas aplicadas han aumentado en general. La recaudación se ha incrementado a lo largo del tiempo. Especialmente importante es el peso de los ingresos por IVA en aduanas. Las administraciones tributarias han apostado por este tributo en la mayoría de los países. El uso de una tasa uniforme v/s la combinación de alícuotas diferenciadas son temas debatidos en la región. Posibilidad de combinar el IVA con los impuestos selectivos. Permite recaudar desde el sector informal. 30

Lo que se espera: Nivel de la Carga Tributaria: Tendencia positiva de los últimos años, pero aún falta para alcanzar el nivel potencial de recaudación. La mayoría de los países no ha logrado un grado de solvencia fiscal adecuado y siguen presentando demandas sociales insatisfechas. Deben incorporarse consideraciones cíclicas. Estructura Tributaria: La estructura tributaria sigue dominada por los impuestos indirectos. Participación moderada y constante de los impuestos a la renta y muy escasa presencia de los impuestos patrimoniales. La reducción en las tasas nominales no ha sido acompañada por la ampliación de las bases imponibles. Baja participación de las personas físicas en las imposiciones a la renta. El sistema tributario debe ser más progresivo, se debe incrementar la recaudación directa en relación a los impuestos sobre la renta y el incremento de las contribuciones a la seguridad social, por sus efectos positivos sobre la equidad. Implementar política públicas con efectos pro redistributivos en el diseño de las estructuras tributarias. Disminuir la evasión especialmente en los impuestos directos (renta y patrimonio), imposición donde genera mayor distorsión. 31

Curso Internacional sobre Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Santiago, 10 al 21 de noviembre de 2008 Tributación en América Latina Ivonne González Ivonne.gonzalez@cepal.org Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES, CEPAL Naciones Unidas