La Economía Política de las Reformas Tributarias en América Latina

Transcripción

1 La Economía Política de las Reformas Tributarias en América Latina XXI Seminario Regional de Política Fiscal ILPES/CEPAL, Enero 2009 Juan C. Gómez Sabaini Juan O'Farrell

2 A. Breve repaso sobre el estado actual y los cambios ocurridos en los sistemas tributarios de América Latina B. Principales enfoques de economía política que pueden explicar la evolución de los sistemas tributarios en la región C. Algunas orientaciones finales para profundizar el análisis 2

3 A. Breve repaso sobre el estado actual y los cambios ocurridos en los sistemas tributarios de América Latina

4 Variables del analisis 1. La evolución del nivel de la presión tributaria 2. Los principales cambios en la estructura tributaria a. Las modificaciones en la composición de los impuestos indirectos b. La estructura de los impuestos directos c. Las orientaciones de las administraciones tributarias 3. Principales efectos económicos resultantes a. En términos de equidad distributiva b. En relación con la eficiencia económica c. Respecto a la solvencia financiera del estado 4

5 Gráfico 1 Comparación Internacional de la Presión Tributaria ( ) 40,0 35,0 30,0 Presión Tributaria 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, América Latina OCDE EEUU

6 Gráfico 2 Comparación Internacional de la Presión Tributaria (2005) 45,0 40,0 35,0 40,1 36,4 33,4 Presión Tributaria 30,0 25,0 20,0 15,0 26,8 18,2 17,0 15,1 12,3 11,0 10,0 5,0 0,0 UE OCDE Bra Arg Chile América Latina Perú Ven Méx

7 Gráfico 3 Comparación internacional de la Presión Tributaria por tipo de impuesto (2005) 40,0 35,0 Otros directos 30,0 9,3 Otros en % del PIB 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 2,3 9,4 3,8 América Latina 2,0 6,6 3,0 11,5 4,6 12,5 12,9 EEUU OCDE Seguridad Social Propiedad Bienes y Servicios y trans. Int. Rentas y Ganancias de Capital

8 Gráfico 4 Comparación Internacional de la recaudación del impuesto a la renta (2005) 20,0 18,0 16,0 14,0 Sociedades Personas Físicas en % del PIB 12,0 10,0 8,0 6,0 12,2 10,1 9,0 6,5 4,0 2,0 0,0 5,3 Australia 3,3 Unión Europea 4,3 1,4 1,6 2,1 3,1 2,6 3,8 3,5 EEUU España Brasil Chile Argentina

9 Gráfico 5 Evolución alícuotas renta sociedades y personal e IVA Promedio América Latina ( ) 60,0 50,0 40,0 en % 30,0 20,0 10,0 0, IRPN IRPJ IVA

10 Gráfico 6 Productividad del IVA en América Latina (2006) Recaudación IVA (% del PIB) Pa Ve Hn Ec Bo Cl Ch Ar Cr Rd Pe Mx Ur Tasas IVA (%)

11 Gráfico 7 Incidencia distributiva de la política tributaria para países seleccionados Argentina México Chile UE15 España Alemania Suecia Gpost Gpre 0,300 0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600

12 Cuadro 1 Gastos tributarios para países seleccionados Gastos Tributarios País Año Totales Impuestos directos Impuestos indirectos (en % del PIB) (% del total) AMERICA LATINA Argentina ,2 35,1 64,9 Brasil ,4 68,6 31,4 Chile ,3 Colombia ,4 35,0 65,0 Ecuador ,9 47,0 53,0 Guatemala ,0 69,6 30,4 México ,9 Perú ,5 34,0 66,0 Uruguay ,3 11,0 89,0 OCDE EEUU ,0 100,0 0,0 Canada ,0 82,9 17,1 Holanda ,0 55,0 45,0 Alemania ,7 42,9 57,1 Corea ,5 72,0 28,0 Reino Unido ,1 64,9 35,1

13 Gráfico 8 Ingresos, Gastos y resultado del Gobierno Central Promedio América Latina ( ) 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, ,0 Ingresos totales Gastos totales Resultado primario Resultado global

14 B. Principales enfoques de economía política que pueden explicar la evolución de los sistemas tributarios en la región

15 Ejes de análisis que pueden ser utilizados para explicar los cambios tributarios: 1. El nivel de desarrollo y la estructura económica 2. El carácter de las instituciones políticas 3. Los aspectos culturales e ideológicos imperantes 4. El contexto internacional y nacional en el momento que se llevan a cabo las reformas 5. Las relaciones existentes entre el Estado y la Sociedad

16 1. La estructura económica, el nivel de desarrollo y su incidencia sobre el sistema tributario Bajo nivel de ingreso per capita Fuerte peso de los sectores primarios ( Maldición de los recursos naturales ) Sectores informales expandidos Elevados niveles de evasión Alta concentración de rentas y capital Base potencial del impuesto a la renta muy reducida Incentivos para la corrupción y las conductas de tipo rent-seeking Introducción de impuestos no tradicionales Relevancia de Ingresos No Tributarios (Estados/rentisticos) Limitada capacidad de las administraciones tributarias Bajos niveles de esfuerzo tributario Bajos niveles de conciencia y moral tributaria

17 Importancia de los ingresos no-tributarios 1,0 16,6 0,8 34,1 36,9 42,6 0,6 0,4 0,2 65,9 63,1 83,4 57,4 0,0 Chile 2006 Ecuador 2007 Perú 2005 México 2005 Tributarios No Tributarios

18 Cuadro 2 Evasión en el impuesto a la renta y el IVA para países seleccionados País Año Personas Físicas Sociedades IVA Argentina ,7% (resultado conjunto) 21,2% Chile Ecuador El Salvador PF 2003; Soc 2006 Promedio PF 2006; Soc ,0% 48,0% 19,7% 58,1% 63,7% n/d 29,0% 50,0% n/d México ,0% 40,0% 20,2% Perú ,0% 64,8% n/d

19 2. El carácter de las instituciones políticas Sistemas de gobierno: tributación y representación Unitarios (centralistas) o Federales (descentralizados) Presidencialista o Parlamentarista Democrático o Autoritario Calidad institucional, el diseño y aplicación de políticas difiere entre los países Partidos políticos institucionalizados y programáticos Cuerpos legislativos con gran capacidad de diseño de políticas Un poder judicial independiente Burocracias sólidas En síntesis, ello determina la capacidad de negociación de los diferentes actores

20 Análisis de algunos países de la región 1. En cuanto a los diferentes sistemas de gobierno los resultados de los estudios en general no son coincidentes por lo que hay que tener cuidado con las generalizaciones y enfatizar los estudios a nivel particular para cada país 2. Estudio del BID sobre Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay Países fiscalmente descentralizados Autoridades subnacionales con grandes atribuciones en comparación con el PE Poder político fragmentado Menos probabilidades de implementación de reformas Política tributaria centralizada Equilibrio de poder favorable al PE Líderes Fuertes Más probabilidades de implementar reformas y modificar la trayectoria de la política tributaria

21 Análisis de algunos países de la región (cont.) 3. Marcus Melo (1998) sobre Brasil Representación proporcional y listas abiertas Sistema presidencialista (presidentes y legisladores electos de forma separada, responden a electorados diferentes) Comportamientos individualistas de los políticos Limitada capacidad de los líderes de llevar a cabo líneas partidarias Falta de coherencia en los partidos políticos Problemas para establecer coaliciones estables Punto Muerto para las reformas tributarias

22 3. Los aspectos culturales e ideológicos A. Percepciones y Creencias La obligación moral de pagar impuestos La percepción de justicia tributaria Las creencias e ideologías en torno a la acción pública y la vida en sociedad Juegan un rol clave en los procesos políticos en torno a las reformas tributarias Son determinantes a la hora de aplicar reformas ya que pueden crear resistencia a posibles modificaciones Determinan en gran parte la legitimidad del gobierno y su derecho a demandar más ingresos a los contribuyentes En América Latina El 46% de los latinoamericanos cree que la gente no paga impuestos ya que estos son muy elevados El 50% cree que el Estado no puede resolver ningún problema o sólo algunos problemas El 79% no tiene confianza en que el dinero de los impuestos va a ser bien gastado Fuente: Latinobarómetro

23 3. Los aspectos culturales e ideológicos (cont.) B. Influencia de la herencia colonial sobre los sistemas tributarios (perspectiva histórica) El financiamiento en muchas colonias tiene más que ver con la coerción que con el consentimiento Muchos estudios señalan los diferentes impactos entre el colonialismo inglés y el español y las instituciones que estos dejaron: la herencia colonial británica favoreció más que la española el desarrollo de instituciones democráticas y el desarrollo de mecanismos de financiamiento. En sintesis, la creencia en que la economía del bienestar genera ventajas significativas a los individuos

24 4. El contexto en el que se llevan a cabo las reformas a. La existencia de crisis económicas, políticas, guerras u otras amenazas Un ejemplo de esto son las leyes de emergencia económica aprobadas en Argentina en 2002, las cuales posibilitaron la aprobación de medidas tributarias que habían sido rechazadas a nivel legislativo no muchos años antes. En la actual fase expansiva caracterizada por un inédito crecimiento de los ingresos fiscales el panorama de reformas es bastante reducido, con la excepción de la reforma de México. b. El discurso y las presiones internacionales Los sistemas tributarios de la región están sujetos al peso de distintas corrientes, siendo la aplicación del IVA una de las más fuertes y más generalizadas en el último período c. Los efectos del tipo de régimen r La reforma chilena bajo un gobierno autoritario en 1975 es un ejemplo de la influencia del tipo de gobierno. Sin embargo, muchas veces los regímenes democráticos generan un contexto más favorable a la aplicación de reformas d. Los cambios de gobiernos o autoridades e. En sintesis la existencia de ventanas de oportunidad ( Mahon/Di John)

25 5. La relación Estado-Sociedad y el contrato social Entran en juego los factores mencionados hasta acá con las características económicas, políticas y sociales para determinar las bases del contrato social y la capacidad del gobierno para aplicar la política tributaria Importancia de las elites en los procesos decisorios Capacidad del Estado para mediar en las políticas publicas de manera independiente Nivel de consenso social y de legitimidad del Estado Relación entre democracia, desigualdad, inclusión, n, solidaridad y cohesión social Existencia de organizaciones políticas y sociales que arbitran en el conflicto entre grupos En síntesis, hay criterios de concertación, n, negociación n o confrontación. n.

26 5. La relación Estado-Sociedad y el contrato social (cont.) El caso de Guatemala Elevados niveles de desigualdad Elites y grupos empresariales bien organizados Sistema precario de representación y mediación de las relaciones de poder Poder Ejecutivo débil Nivel de recursos insuficiente Larga historia de reformas tributarias frustradas Estructura socioeconómica Instituciones políticas Sistema tributario El caso de Chile y la reforma tributaria de 1990 El caso chileno sugiere que cuando las elites económicas y la derecha son políticamente poderosas, estas deben tener algún interés propio en cualquier reforma que incremente la carga tributaria, si se desea que éstas tengan éxito. Debido al contexto de la transición a un sistema democrático, el sector empresarial tenía interés en una estabilidad de largo plazo y en la viabilidad del modelo existente a los que la reforma contribuiría, y la derecha moderada tenía interés en compartir el rédito político de un mayor gasto social que los instrumentos tributarios financiarían.

27 Varios autores (Schneider et al (2004), Prats et al (2007), Gómez Sabaini y Martner (2008), entre otros) coinciden en la existencia de un circulo vicioso entre los niveles de desigualdad, el desarrollo de las instituciones democráticas y la insuficiencia de ingresos y regresividad del sistema tributario Instituciones deslegitimadas y débiles Elevados niveles de desigualdad Concentración del capital Informalidad económica Estructura Socio- Económica Sistema Tributario Instituciones Políticas Influencia de grupos de poder en la toma de decisiones Frontera de posibilidades de la política tributaria (Prats) muy limitada Regresividad e insuficiencia de ingresos

28 C. Algunas orientaciones finales para profundizar el análisis

29 Como síntesis de la situacion en AL se observa un circulo vicioso recurrente que incluye a : 1. una estructura económica marcada por elevados niveles de desigualdad, concentración e informalidad. 2. instituciones política deslegitimizadas e influenciadas por grupos de poder 3. un sistema fiscal caracterizado por insuficiencia de recursos, regresividad y una limitada capacidad para efectuar reformas.

30 La principal ventaja de estudiar estas variables es a fin de : 1. Desarrollar y ordenar los diferentes elementos considerados condicionantes permite darle mayor profundidad a las propuestas 2. Conocer los ejes críticos imperantes en cada caso puede contribuir a mejorar el diseño y la futura aprobación de la reforma. 3. Por ello resulta imprescindible incorporar los factores noeconómicos en la formulación de las propuestas de políticas

31 Para concluir, 1. Las variables observadas no son de aplicación en todos los casos y por ello el peso o importancia que tiene cada factor en las decisiones no es unívoco 2. Es necesario poder distinguir entre aquellas circunstancias que son de tipo coyuntural, de otras de carácter permanente o estructurales 3. Generalizar sobre los efectos que tiene un elemento puntual puede conducir a errores gruesos 4. El análisis de casos seleccionados puede ayudar a entender más profundamente los resultados obtenidos.

32 Muchas gracias 32