América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal

Transcripción

1 América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Santiago, 28 de enero de 2008

2 1. Una rápida mirada a las últimas décadas Desde la macro a la equidad pasando por las reformas

3 El ajuste de los 80: La ruptura del Pacto Fiscal AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) Ingreso Total Gasto Total Intereses (Argentina y México) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

4 Por qué aumento el déficit? Las bajas tasas de crecimiento, el deterioro de los términos de intercambio y la alta inflación mantuvieron estancados los ingresos y las altas tasas de interés dispararon el gasto. El déficit fiscal alcanzó un promedio de 7.5% del PIB en 1982 y el ajuste fiscal se realizó principalmente reduciendo el gasto público, entre 1986 y 1991

5 El ajuste y la desarticulación del Pacto Fiscal El Estado deja de invertir en infraestructura Disminución de alrededor del 40% del gasto social por habitante Las políticas sociales comienzan a dejar de ser universales, dando paso a la focalización. Se desarticula el servicio civil

6 La década del noventa: aumento del gasto, reformas y endeudamiento AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, (Promedio simple, en porcentajes del PIB) Ingreso Total Gasto Total Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

7 El sesgo de déficitd En la década de 1990, a pesar la mejora económica y de la reducción de la inflación, se mantiene una dinámica divergente entre ingresos (lento ritmo de crecimiento) y gastos con la aparición de déficit persistentes, aunque más moderados hasta la crisis asiática. A partir de entonces aumenta la deuda pública (1998 y 2002).

8 La década d de los noventa: políticas fiscales pro-cíclicas clicas Los escasos períodos de crecimiento no fueron aprovechados para ahorrar y, en parte como consecuencia de ello, en los años de escasez se acentuaron las políticas pro-cíclicas. Contribuyeron a la política procíclica: La miopía de los mercados ( comportamiento procíclico) Las presiones de ajuste por parte de los organismos internacionales en las recesiones.

9 La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y no siempre eficiente)

10 El gasto público social en América Latina 35 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL (Porcentajes del PIB) 30 28, , ,4 18,6 17,7 17,5 Promedio regional : 15,9% ,4 13,1 11,7 11,6 10,8 Promedio regional : 12,9% 10,2 9,9 9,4 8,9 8,0 7,9 7,1 6,3 6,3 5,6 5 0 Cuba Brasil Argentina Bolivia Uruguay Costa Rica Colombia Chile Venezuela Honduras Nicaragua México Jamaica Trinidad y Tabago Perú Panamá Paraguay Rep.Dominicana Guatemala Ecuador El Salvador Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

11 La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y no siempre eficiente) Reformas a los sistemas de pensiones (reducción de ingresos fiscales y de la solidaridad) Privatizaciones (ingresos fiscales transitorios e inadecuada regulación) Fuerte impulso a la descentralización (con escasa capacitación e inadecuada institucionalidad) Aumento de la deuda pública (moneda extranjera) Infraestructura: reemplazo parcial de la inversión pública por la inversión privada

12 La inversión privada sólo compensa a mediados de los noventa la caída de la inversión pública en infraestructura 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0, Inversión pública Inversión privada Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

13 Un nuevo siglo: un quiebre con el pasado? En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1, Ingreso Gasto Resultado global Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

14 Disminución de la deuda pública: factores explicativos AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB) Efecto crecimiento Contribución Saldo primario Efecto tasa de interés Efecto tipo de cambio Otros factores Saldo deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

15 Fuerte aumento de los ingresos fiscales AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0-2,0 Venezuela Argentina Bolivia Nicaragua Chile Brasil Perú Colombia Haití Honduras Panamá El Salvador Costa Rica Ecuador México República Dominicana Paraguay Uruguay Guatemala Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

16 En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar, con algunas notas de alerta AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1, Ingreso Gasto Resultado global Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

17 especialmente en algunos países 4,0 AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2007 (En puntos del PIB) 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-2,0 Argentina Ecuador Venezuela Haití Honduras Nicaragua Costa Rica Colombia Bolivia Brasil Perú Uruguay Chile Rep. Dominicana Panamá Guatemala Paraguay México El Salvador Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

18 La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, Países en los que aumentó la desigualdad CRI PRY ECU VEN ARG URY BOL MEX PAN CHL NIC COL GTM BRA b/ HND 0.40 PRT a/ OECD (15) a/ ESP a/ Países en los que disminuyó la desigualdad

19 Ingresos Tributarios (% del PIB) y PIB por habitante (PPP, USD) Ingresos Tributarios (% PIB) Bo Ni Hn Br Uy AL Ar OECD PIB por habitante (PPP, USD)

20 Un nuevo siglo: una historia repetida con respecto a la equidad OECD Dinamarca Italia Argentina Brasil Chile México Gini después de impuestos y transferencias Gini después de transferencias Gini antes de impuestos y transferencias Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

21 Efectos sobre la distribución del ingreso 0,568 ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA (Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente) 0,566 0,564 Gini Pre Impuestos 0,562 0,560 0,558 Gini post Impuesto renta Gini post General sobre consumos Gini post Selectivos sobre consumos Gini post Comercio Exterior Gini post Seguridad Social Fuente: Sabaini (2006)

22 Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005) Porcentaje de personas que reciben jubilaciones o pensiones Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay Venezuela (RB) 42 América Latina

23 Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total) Directos (Renta y Patrimonio) Seguridad Social Consumo general Otros indirectos Específicos

24 Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total) Directos (Renta y Patrimonio) Seguridad Social IVA Comercio y transacciones internacionales Selectivos y otros

25 La estructura del impuesto a la renta América Latina OCDE Personas Físicas 39% Personas Físicas 73% Sociedades 27% 1,8% del PIB 2,8% del PIB 9,0% del PIB 3,4% del PIB Sociedades 61% Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces Sociedades/Personas Físicas = 0.4

26 Los sistemas tributarios en América latina: principales observaciones 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente

27 Reducción en las tasas de evasión del IVA Argentina Bolivia Chile México R. Dominicana Uruguay Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

28 La productividad del IVA Ar Uy Recaudación 2006 (en % de PIB) Py Ht Hn Sv Bo Ec Cr Gt Ni Ve Co Promedio AL Rd Mx Cl Pe Br 2.0 Pa % 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% Tasa IVA Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

29 Los sistemas tributarios en América latina: principales observaciones 1. El nivel de la carga es insuficiente. 2. La estructura está muy cargada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión.

30 El gasto tributario Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú Recaudación Impuesto a la Renta 12.0 Gasto Tributario Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Recaudación Impuesto al Valor Agregado (IVA) Gasto Tributario

31 En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina: 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente (al menos en el IVA). 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión (La efectividad del IVA es 43% en la región y más del 60% en países desarrollados). 6. La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.

32 Una mirada al efecto redistributivo del gasto público AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Porcentaje acumulado de gasto Gasto público social b/ Salud Educación Seguridad social Ingreso primario Porcentaje acumulado de población Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

33 Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la pobreza, en particular los de transferencias condicionadas. AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Porcentaje acumulado de gasto Programa Jefes de Hogar (Argentina, 2003) Programa Oportunidades (México, 2002) Programa Chile Solidario (Chile, 2003) Programa Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999) Ingreso primario Porcentaje acumulado de población Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

34 A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa notablemente el nivel de bienestar de los más pobres AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100) Gasto social Ingreso primario 9% Porcentajes % 16% 22% 30% 84% 51% 78% 70% 49% Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

35 El impacto definitivo de la política social no solo depende de la progresividad de sus gastos sino de su monto. Por ejemplo, en materia de asistencia social son progresivos, pero sus montos son bajos; en materia de seguridad social son regresivos, pero sus montos son altos AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LOS GASTOS, SEGÚN QUINTILES DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Gasto social total = 100) Porcentajes Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Educación Salud Seguridad social Vivienda Asistencia social Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

36 2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal A diez años de la publicación del Pacto Fiscal, los principales desafíos no han variado, aunque sí el contexto externo

37 Qué es el Pacto Fiscal? El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, aunque si el contexto en el cual es necesario introducir las reformas.

38 Y entonces..porqué la resistencia al cambio? Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela) No existen mayores presiones externas Las reformas son endógenas al ciclo electoral Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

39 Cuatro desafíos para un Pacto fiscal Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

40 La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal Aplicar políticas contracíclicas (Más allá de gastos e ingresos, Haavelmo mediante, implica poner énfasis en el déficit fiscal estructural. Sin embargo, si los ingresos están asociados a las variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción. Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia) Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)

41 La calidad del gasto público Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente) Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación

42 Mejorar la equidad Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios (ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada) Estructura: prioridad en la imposición a la rentade las personas Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos) Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud) Eliminar subsidios generalizados y permanentes a los combustibles y servicios públicos (focalizar)

43 Transparencia y fortalecimiento de las instituciones Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al caudillismo fiscal, es preciso privilegiar normas consensuadas: Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo. Creando Consejos de Política fiscal Generando instancias de coordinación entredistintos niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel local Aumentando la transparencia y evaluación de las políticas públicas

44 América Latina y el Caribe: En busca de un nuevo pacto fiscal José Luis Machinea Secretario Ejecutivo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Santiago, 28 de enero de 2008