IMPUGNACIÓN DE LA RESOLUCIÓN DE UN CONTRATO ADMINISTRATIVO Federico Escóbar Klose Asesor Legal Para cumplir con sus finalidades y funciones, así como para satisfacer las necesidades colectivas, la Administración Pública requiere de recursos humanos, materiales y financieros; ello conlleva a que la Administración Pública despliegue determinada actividad jurídica, en una de ellas se combina la voluntad de la Administración Pública con la de los particulares, como es el caso de los contratos administrativos. Existen demasiadas definiciones y criterios sobre el contrato administrativo; pero nos limitaremos a precisar las nociones contenidas en nuestro ordenamiento jurídico. La Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, que regula los sistemas de administración y de control de los recursos del Estado, más conocida como Ley SAFCO, en su Art. 47 indica: son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza. Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), aprobadas mediante Decreto Supremo Nº 181 de 28 de junio de 2009, en el inciso j) de su Art. 5 define al Contrato como el instrumento legal de naturaleza administrativa que regula la relación contractual entre la entidad contratante y el proveedor o contratista, estableciendo derechos, obligaciones y condiciones para la provisión de bienes, construcción de obras, prestación de servicios generales o servicios de consultoría ; asimismo, en su inciso j) de dicho artículo se define al Modelo de Contrato como el documento estándar, elaborado y aprobado por el Órgano Rector, que contiene cláusulas de relación contractual entre las entidades públicas y los proveedores o contratistas y que forma parte del Modelo de DBC ; finalmente, en el Art. 85 de las NB-SABS se señala: Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa. Entre las clausulas contenidas en los modelos de los contratos, que se suscriben con las entidades públicas, está la de Terminación del Contrato que prevé la resolución del contrato, ya sea por causas atribuibles a la entidad pública (contratante), al particular (contratista, proveedor o consultor) o por causas de fuerza mayor. En dicha cláusula se estipula el procedimiento para
procesar la resolución del Contrato, consistentes en las causales de resolución y las reglas aplicables para la resolución del contrato. En ese orden, uno de los temas más delicados ocurre cuando se procesa la resolución por causal atribuible al particular (contratista, proveedor o consultor), lo cual conlleva que, una vez finalizado el procedimiento de resolución, la entidad pública deba ejecutar las garantías otorgadas. Ante ese escenario, qué recursos o acciones legales tiene el particular?, sobre todo cuando la(s) causal(es) aducida(s) para la resolución del contrato no son válidas, son forzadas, inexistentes y/o existen vicios de nulidad. Consideramos que en esa situación es pertinente la interposición de los recursos administrativos previstos en la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo (LPA), por las razones que se exponen a continuación. Uno de los principios que rige la Administración Pública es el Principio de Legalidad, previsto en el Art. 232 de la Constitución Política del Estado (CPE); así como en la LPA, en cuyo Art. 4, inciso c), establece que: La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso. El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los Arts. 115-II y 117-I de la CPE, Art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y Art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); que al pie de la letra disponen: El Estado garantiza el derecho al proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones (Art. 115-II CPE); Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada (Art. 117-I CPE); 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. ( ) Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: ( ) Derecho de la defensa ( ) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior (Art. 8 CADH). Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que forma parte del bloque de constitucionalidad según la Sentencia Constitucional Nº 0110/2010-R de 10 de
mayo, interpretando el citado Art. 8 de la CADH, ha entendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la administración pública. En el entendido de la CIDH, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal, puesto que es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración pública excluida de cumplir con este deber. Es decir, las garantías mínimas, como ser el derecho de recurrir o de impugnar, deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. La jurisprudencia constitucional, del mismo modo, interpretando el contenido del debido proceso, entendió que este se aplica a toda actividad sancionadora del Estado sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo. En ese sentido la Sentencia Constitucional Nº 0042/2004 de 22 de abril de 2004, señaló que: toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, ( ) la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, ( ) el derecho pro actione ó a la impugnación ( ). (Las negrillas son añadidas). En ese sentido, el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, establecidos en la LPA, como medios de impugnación en la vía administrativa, tienen la finalidad de asegurar la eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. El Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), en su Sentencia Constitucional Nº 0140/2012 de 9 de mayo de 2012, ha modulado que: Desde la concepción del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos fundamentales constitutivos y sustantivos). ( ) De ahí que es posible concluir que el reconocimiento de los
típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos instancias, las que no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior ( ) ii) El derecho a la defensa en la fase impugnativa. (Las negrillas son añadidas). Por otra parte, mediante Sentencia Constitucional Nº 0228/2005-R de 16 de marzo de 2005, el Tribunal Constitucional (ahora TCP) estableció que los principios, conceptos, normas y previsiones sustantivas contenidas en la LPA son de cumplimiento obligatorio por todas las instancias orgánicas del Estado. Las referidas Sentencias Constitucionales son vinculantes a toda entidad pública, en virtud del presupuesto legal contenido en el Art. 8 de la Ley N 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional, que dispone: Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno. En ese orden, el aviso de resolución de contrato, que hace una entidad pública al particular con el que suscribió el contrato, constituye una decisión de alcance particular, que produce efectos jurídicos como es la resolución del contrato administrativo y sus posibles consecuencias para el particular afectado. Por lo que el aviso de resolución (generalmente practicada mediante carta notariada) resulta ser un acto administrativo, al tenor del Art. 27 que define el acto administrativo como sigue: Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado ( ). El Art. 56 de la LPA señala los casos en los que proceden los recursos administrativos de impugnación, indicando: I. Los recursos administrativos proceden contra toda clase de resolución de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente, siempre que dichos actos administrativos a criterio de los interesados afecten, lesionen o pudieren causar
perjuicio a sus derechos subjetivos o intereses legítimos. II. Para efectos de esta Ley, se entenderán por resoluciones definitivas o actos administrativos, que tengan carácter equivalente a aquellos actos administrativos que pongan fin a una actuación administrativa. Entonces la resolución de un contrato administrativo es un acto administrativo definitivo, puesto que conlleva efectos jurídicos para el particular, que puede lesionar sus derechos e intereses legítimos; además, el aviso de resolución del contrato pone fin a una actuación administrativa, que se inicia con el aviso de Intención de Resolución, en el marco de lo estipulado en los Modelos de Contratos: Por Resolución del Contrato: Si es que se diera el caso y como una forma excepcional de terminar el contrato a los efectos legales correspondientes, la ENTIDAD y el CONTRATISTA, voluntariamente acuerdan dentro del marco legal vigente en Bolivia, el siguiente procedimiento para procesar la resolución del Contrato: ( ) La ENTIDAD podrá proceder al trámite de resolución del Contrato, en los siguientes casos ( ) (Las negrillas son añadidas). Por lo que, el particular que considere que con la resolución del contrato se están lesionando sus derechos, puede apersonarse ante la misma autoridad que emitió el aviso de resolución del contrato, haciendo uso de los recursos franqueados por la LPA, y en mérito al Art. 11 de la LPA, que dice: I. Toda persona individual o colectiva, pública o privada, cuyo derecho subjetivo o interés legítimo se vea afectado por una actuación administrativa, podrá apersonarse ante la autoridad competente para hacer valer sus derechos o intereses, conforme corresponda.