Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 218: Programación Física y vinculación con el PND Programación del Presupuesto Nacional 218 Indicadores de desempeño 218 Programas: 85 Subprogramas: 33 Productos: 133 8% 3% % Eficacia Calidad Eficiencia Economía Indicadores de desempeño: 27 89% 115 Unidades de medida: (Conteo de Producción) La medición de las dimensiones de eficiencia y calidad son prácticamente inexistentes. Fuente: Elaboración propia con base en el Proyecto de Presupuesto 218 Fuente: Elaboración propia con base en el Proyecto de Presupuesto 218 28 28 29 Programas y subprogramas sin objetivos ( 73.32 millones) Productos sin unidades de medida ( 21% del total de productos) Productos sin indicadores de desempeño (22% del total indicadores) Falta una estrategia de mediano y largo plazo, por parte del MINHAC como rector del SAF; de la DGPN, en su rol de rectoría del Subsistema de Presupuesto; y de parte de los jerarcas de los ministerios como responsables de sus carteras, para otorgar sostenibilidad en el tiempo a acciones de mejora en la programación física. La Contraloría General observa lentitud en el proceso de desarrollo de un sistema de costeo impulsado por el MINHAC, y de no materializarse esta iniciativa, no se cumpliría con los requerimientos del artículo 52 de la Ley de Administración Financiera (LAFRPP; Ley N 8131). 3 Ministerios sin indicadores ni unidades de medida. La DGPN no ha desarrollado guías metodológicas para la elaboración de indicadores de calidad y eficiencia en los ministerios, ni ha implementado acciones continuas en esta vía.
Programación física del Proyecto de Presupuesto Nacional La programación física del Presupuesto Nacional debe contemplar la información sobre la gestión de las instituciones, programas y subprogramas que se financian con recursos de dicho presupuesto, incluyendo según la normativa aspectos como: la misión, productos, usuarios, beneficiarios, objetivos estratégicos e indicadores de desempeño (Ver Ilustración 1). Por lo anterior, la programación física y su uso en la etapa de seguimiento y evaluación de la gestión, es importante para el cumplimiento de los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas establecidos en el artículo 11 de la Constitución Política. Además, es necesaria para atender los requerimientos del artículo 52 de la LAFRPP, N 8131. El MINHAC señala en la Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto 1 que continua avanzando hacia un Modelo de gestión para resultados del desarrollo (GpRD), indicando que en setiembre del 216 se oficializó en conjunto con MIDEPLAN, el documento denominado Marco Conceptual y Estratégico para el Fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica y la elaboración de algunas guías metodológicas. Además, se ha informado de una asistencia técnica que se está realizando por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI), para el desarrollo de un sistema de costeo en el Sector Público del país, donde se busca avanzar con planes piloto en tres instituciones 2. No obstante esta Contraloría General observa lentitud en este proceso, y de no materializarse no se cumpliría con los requerimientos del artículo 52 mencionado. Sobre la GpRD, hay numerosos estudios 3 y llamados de los organismos internacionales sobre la necesidad de su aplicación en países como el nuestro, pues señalan que promueve la utilización institucionalizada y sistemática de información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Para el caso de Costa Rica, el BID ha señalado que está dentro del grupo de nivel medio de implementación del presupuesto basado en resultados, pero en una posición débil dentro del grupo; y para alcanzar un nivel avanzado, señala dicho organismo, tiene todavía un camino por recorrer en todos los pilares (presupuesto; planificación; monitoreo y evaluación; programas y proyectos). En lo que respecta al Proyecto de presupuesto nacional del 218, se organiza, en 27 títulos presupuestarios (19 ministerios, 5 instituciones incluidas en "Poderes" y 3 de "otros títulos"), 118 programas y subprogramas, 125 objetivos estratégicos 5, 133 productos 6, 115 unidades de medida 7 y 27 indicadores de desempeño 8. También cada título, programa y subprograma definen su misión. 1 MINHAC, (217). Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 218, p. 11. 2 MINHAC, Oficio N DVME-12-216, del 26-8-216. 3 ILPES-CEPAL. (21). Desafíos para el Presupuesto en América Latina. Gerardo Uña, p. 2. BID. (21). Presupuesto para el desarrollo en América Latina. p. 172 y 17. Marcel, et al. 5 Estos objetivos estratégicos corresponden a los incluidos en el PND 215-218 para programas y proyectos. 6 Los productos describen un bien o servicio final, que está dirigido a un (a) usuario (a) externo (a) (personas e instituciones). MINHAC. (217). Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo. 7 Las unidades de medida del producto, permite medir o cuantificar la producción de los bienes y servicios generados y provistos en un período de tiempo dado. MINHAC. (217). Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo. 8 Los indicadores de desempeño programático son una herramienta que entrega información cuantitativa, respecto del desempeño (gestión o resultados) generados por la entidad, el programa o subprograma; cubriendo aspectos cuantitativos o cualitativos. Se utiliza para demostrar el cambio producido y detalla en qué grado se están logrando o se han logrado las metas establecidas. MINHAC. (217). Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo.
No obstante algunos esfuerzos que ha desarrollado el MINHAC para mejorar la programación física, en los estudios realizados por la Contraloría General 9, se han detectado algunas situaciones que afectan su calidad y la de la evaluación y rendición de cuentas que se desprende de ella. Para el ejercicio 218 se han detectado principalmente los siguientes aspectos -los cuales han sido la tónica también en períodos anteriores-: Veintiocho programas/subprogramas no tienen objetivos definidos (con 73.32 millones asignados). De los 133 productos definidos, 28 no tienen una unidad de medida definida y 29 no tienen indicadores de desempeño asociados (Ver Cuadro 1); situación similar a los últimos 2 años. Tres ministerios no establecen ningún indicador, según metodología establecida por la DGPN, ni unidades de medida, a saber MIVAH; MIDEPLAN; y COMEX. (Ver Cuadro 2). En una selección de ministerios analizada, no se muestran por lo general cambios relevantes en cuanto a mejoras de la programación física (ver comentarios institucionales), respecto del 217. (Ver resumen en Cuadro 3). Los objetivos estratégicos corresponden en un 1% a objetivos del PND, lo cual es favorable, sin embargo no hay en esa programación física objetivos estratégicos del quehacer institucional y de programas. La metodología definida por la DGPN, denominada Programación presupuestaria en el marco de la gestión por resultados para el desarrollo, tiende a ser restrictiva, ya que tradicionalmente ha enfocado los indicadores de desempeño primordialmente hacia cambios en la gestión, lo que puede generar la exclusión de mediciones en áreas y dimensiones relevantes de la institución 1. En cuanto a los indicadores del Proyecto de Presupuesto Nacional 218, miden en un 89% eficacia, en un 8% calidad y en un 3% eficiencia (Cuadro 2 y Gráfico 1); situación muy similar a períodos anteriores, puesto que si se observan los últimos 1 años, ha sido la misma tónica, con un promedio de 92% de eficacia, 2% de eficiencia, 6% de calidad y 1% de economía (Ver Cuadro ). Situación que no permite una medición integral de las distintas dimensiones del desempeño (eficacia, eficiencia, economía, calidad) 11. Con respecto a los ministerios, programas o subprogramas que no incluyen indicadores de desempeño, esta Contraloría General también llama la atención a la DGPN para que realice una valoración de la metodología, enmarcándola en una concepción más amplia de evaluación de resultados y rendición de cuentas, según principios establecidos en el artículo 11 constitucional 12 ; de manera que la programación física proporcione elementos para medir su gestión. Y se pueda dar cuentas sobre los resultados de los recursos asignados a la Asamblea Legislativa, autoridades de Gobierno, y ciudadanía en general. No obstante estas situaciones señaladas, la rectoría del subsistema de presupuesto no ha desarrollado por ejemplo guías metodológicas para la elaboración de indicadores de eficiencia y calidad que son indispensables. Ni tampoco dicha rectoría, ha desarrollado una acción continua 13 en los períodos presupuestarios, y con énfasis en los lapsos de formulación de los presupuestos, para impulsar mejoras en la definición de indicadores de eficiencia y calidad. Además, todo lo anterior muestra que si bien ha habido algunos esfuerzos por mejorar la 9 CGR, (21). Informe de la Auditoría de Carácter Especial sobre la Programación y Evaluación del Presupuesto Nacional. Así como memorias anuales e Informes Técnicos del Presupuesto Nacional de los últimos 5 años. 1 Idem, CGR, (21). 11 MINHAC. (217). Lineamientos sobre Formulación, ejecución y evaluación del presupuesto de la República Cap. III. Artículos 35 y 36. 12 Según el documento Programación presupuestaria en el marco de la gestión por resultados para el desarrollo emitido por la DGPN, programas o subprogramas con producción final intangible o intermedia, desarrollan la programación hasta producto, o sea no incluyen unidades de medida, metas e indicadores. 13 Entrevistas realizadas a encargados de las áreas de planificación y financieras de los ministerios: MOPT, MEP, MINAE, MAG, MSP y MTSS, en el mes de agosto y setiembre del 217.
programación física del Presupuesto Nacional, ha faltado una estrategia de mediano y largo plazo, por parte del MINHAC rector del Sistema de Administración Financiera de la República; la DGPN, rector del Subsistema de Presupuesto, y de parte de los jerarcas de los ministerios, que le otorgue sostenibilidad en el tiempo y le dé una solución a estas limitaciones que ha venido presentado la programación física. Lo que impide el cumplimiento del art. 52 de la LAFRPP. Ilustración 1 Componentes de la Programación Física del Proyecto de Presupuesto Nacional PND Objetivos Estratégicos de Programas/Proyectos Misión Institucional Objetivos del PND Misión Ministerio Programa o Subprograma Presupuestario Objetivos Estratégicos del Programa o Proyecto del PND Productos Unidades de Medida Indicadores Metas Fuente: Elaboración CGR con base en el Proyecto de Presupuesto 218
Gráfico 1 Presupuesto de la República: Resumen de Indicadores, período 217-218 Cantidad de Indicadores de Desempeño por Ministerio 218 217 PRESIDENCIA MIVAH MTSS MSP MINSA MREC. MIDEPLAN MOPT M. PRESIDENCIA M.J.P MINHAC M. GOB. MEP MEIC M. CULT. M. C. EXT. MICITT MINAE MAG 2 2 5 5 8 9 9 12 11 12 12 1 15 1 15 2 22 2 25 25 25 26 2 23 23 28 29 3 Comparativo de indicadores por dimensión 218 217 Economía Calidad Eficacia Eficiencia 1 1 7 21 19 21 26 Fuente: Elaboración CGR con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 218 y Ley de Presupuesto Nacional 217 (No. 911) actualizada a julio.
Cuadro 1 Presupuesto de la República: Cifras sobre programas y producción, período 216-218 Absolutos Rubro Analizado 216 217 218 Promedio 216-218 Cantidad Total de Programas y Subprogramas 119 12 118 119 Porcentajes 216 217 218 Con producción no cuantificable 26 27 28 27 21,8% 22,5% 23,7% Con producción cuantificable 93 93 9 92 78,2% 77,5% 76,3% Cantidad de Programas y Subprogramas sin Objetivos Estratégicos Presupuesto en millones de colones destinado a programas y subprogramas sin objetivos estratégicos definidos 2 26 28 25 21,5% 28,% 31,1% 277.75 318.116 73.32 2.6 Productos definidos 13 139 133 138 Productos sin metas en unidades de medida 27 3 28 3 18,9% 2,5% 21,1% Productos sin indicadores de desempeño 22 25 29 25 15,% 18,% 21,8% Fuente: Elaboración CGR con base en los Informes de Evaluación Presupuestaria Institucionales y del Ministerio de Hacienda del período 216, la Ley de Presupuesto 217 (No. 911) actualizada a julio y el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 218.
Cuadro 2 Presupuesto Nacional: Comparativo de Indicadores de Desempeño 217-218 Total de Variación Eficiencia Eficacia Calidad Economía Institución Gestión Absoluta 217 218 217 218 217 218 217 218 217 218 217-218 Total 7 26 21 19 21 1 1 28 27 (1) Poder Ejecutivo M. Agricultura y Ganadería - - - - - - - M. Ambiente y Energía - - 12 12 - - - - 12 12 - M. Ciencia y Tecnología 1 1 19 1 - - - - 2 15 (5) M. Comercio Exterior - - - - - - - - - - - M. Cultura y Juventud - - 22 22 1 1 - - 23 23 - M. Economía, Industria y Comercio - - 11 12 - - - - 11 12 1 M. Educación Pública - - 3 2 - - - - 3 2 (6) M. Gobernación y Policía - - 8 9 - - - - 8 9 1 M. Hacienda 2 2 27 26 - - - - 29 28 (1) M. Justicia y Paz - - 12 13 1 1 1 1 1 15 1 M. Presidencia - - 3 3 2 2 - - 5 5 - M. Obras Públicas y Transportes 1 2 25 22-1 - - 26 25 (1) M. Planificación Nacional - - - - - - - - - - - M. Relaciones Exteriores y Culto - - - - - - - M. Salud - 13 8 1 1 - - 1 9 (5) M. Seguridad Pública - 25 25 - - - - 25 25 - M. Trabajo y Seguridad Social - 23 21 1 1 - - 2 22 (2) M. Vivienda - - - - - - - - - - Presidencia de la República - 2 2 - - - - 2 2 - Poderes Asamblea Legislativa - - - - - - - - - - - Contraloría General - 2 3 1 - - - - 3 3 - Defensoría de los Habitantes - - 5 5 - - - - 5 5 - Poder Judicial - - 8 8 2 2 - - 1 1 - Tribunal Supremo de Elecciones - 6 11 12 - - 15 18 3 Fuente: Elaboración CGR con base en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República 218 y Ley de Presupuesto Nacional 217 (No. 911) actualizada a julio.
Cuadro 3 Análisis de la programación física de una muestra de ministerios del Proyecto de Ley de Presupuesto 218 -Millones de colones y porcentajes- Título MEP MOPT MINSA MSP MINAE MAG 2.66.67 7.116 325.856 258.595 57. 39.55 Monto y % participación 1/ 28,6% 5,1% 3,5% 2,8%,6%,% No. Se elimina el Proyecto Ciudad- Cambios relevantes de No. Tres programas Gobierno y pierde No. Se excluye el mejora en la dejaron de tener importancia relativa programa CENprogramación física 217- indicadores de el Proyecto Bajos de CINAI, por No No No 218 desempeño Chilamate Vuelta de Kooper por finalización descentralización Suficiencia de la programación física para medir la actividad y la Parcial Parcial Parcial Parcial Parcial Parcial producción del ministerio 2/ Matriz de Desempeño Plan Operativo Plan Operativo Programático Existencia de planes Anual 218 (POA) Anual 218 (POA) Específico (MDPE) operativos a lo interno basado en la basado en la MAPP 218 basada en la MAPP MAPP PND 215-218, No hay plan PND 215-218, Plan Plan Estratégico estratégico. Se Sectorial 21-218 Institucional 216- Existencia de basan en el PND 22. Planificación Estratégica 215-218 y tienen una Educativa. Política Plan Nacional de Plan Nacional de Transporte 211-235 Salud 21-221. Plan Se emplea la Operativo MAPP y la No tienen PAO, Plurianual amplían se emplea la 218 (PAO) agregando la MAPP basado en parte operativa la MAPP institucional PND 215-218, No hay plan Plan Estratégico PND 215-218 y estratégico. 215-218 no cuentan con Se basan en Plan Estratégio Plan Sectorial de el PND 215- Institucional Desarrollo 218 Agropecuario y Rural 215-218. Estadísticas de indicadores de desempeño, según dimensión Eficacia 2 (1%) 22 (88%) 8 (89%) 25 (1%) 12(1%) (1%) Calidad (%) 1 (%) 1 (11%) (%) (%) (%) Eficiencia (%) 2 (8%) (%) (%) (%) (%) Economía (%) (%) (%) (%) (%) (%) Variación 217-218 -6 (15%) -1 (%) -5 (36%) (%) (%) (%) 1/ Participación es el porcentaje con respecto al total de recursos del Gobierno Central: 9.313.932 millones. 2/ Se entiende por suficiencia: la capacidad de valorar la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. (Artículo 52 Ley N 8131) Fuente: Elaboración CGR, con base en el Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 218 y entrevistas con los encargados de planificación y presupuesto de las instituciones.
Cuadro Presupuesto Nacional: Cantidad de indicadores de gestión según dimensión 29-218 Tipo de indicador 29 % 21 % 211 % 212 % 213 % 21 % 215 % 216 % 217 % 218 % Promedio Eficacia 951 95% 632 95% 58 91% 28 9% 258 92% 273 88% 297 92% 262 92% 26 92% 21 89% 92% Eficiencia 1 1% 1% 1% 13 3% 1% 9 3% 7 2% 1% 1% 7 3% 2% Calidad 27 3% 2 % 5 7% 13 3% 15 5% 28 9% 18 6% 19 7% 19 7% 21 8% 6% Economía 8 1% 5 1% 11 2% 2 % 2 1% 2 1% 2 1% 1 % 1 % 1 % 1% TOTAL 1 1% 665 1% 6 1% 56 1% 279 1% 312 1% 32 1% 286 1% 28 1% 27 1% Fuente: Leyes de Presupuesto Nacional 29-217 y Proyecto de Presupuesto Nacional 218.