DICTAMEN Nº. 262/2008, de 10 de diciembre. * Expediente relativo a revisión de oficio de la nulidad de la Resolución, de 18 de marzo de 2008, dictada por el Concejal Delegado de Régimen Interior del Ayuntamiento de Toledo, por la que se reconocen servicios prestados a la Administración a Dª. X. ANTECEDENTES Mediante Decreto de fecha 30 de marzo de 2008 el Concejal Delegado de Hacienda y Régimen Interior del Ayuntamiento de Toledo reconoció a Dª. X 4 años, 11 meses y 24 días por servicios prestados en las Administraciones públicas, lo que suponía el abono de un trienio del grupo A) con efectos desde el día 13 de mayo de 2007, fecha en la que entró en vigor el artículo 25.2 de la Ley 7/2007 del Estatuto Básico el Empleado Público. La fecha de cumplimiento del próximo trienio será el 24 de mayo de 2008. El decreto indicado tenía sus antecedentes en la solicitud presentada por la interesada, que en fecha 3 de febrero de 2005 tomó posesión como Técnico de A.G. (sic) interina de dicho Ayuntamiento. Se aportaban por aquélla certificados de servicios prestados como asesora jurídica en la Oficina Comarcal de Urbanismo de Madrigueras, como profesora de Enseñanza Secundaria de la Consejería de Educación y Ciencia, como cooperante en el Instituto de la Juventud, O.A. del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Así mismo la interesada trabajó como personal laboral en la Corporación municipal como Agente Social. Posteriormente, en fecha 16 de junio de 2008 el mismo Concejal y también mediante Decreto dispuso rectificar el error advertido en la Resolución núm. 789 de fecha 18 de marzo de 2008 por el que se le reconocen a Dª. X como servicios prestados en la AA PP 4 años, 11 meses y 24 días y se determina el cumplimiento del siguiente trienio el 24 de mayo de 2008, debiendo ser un reconocimiento de 3 años, 3 meses y 27 días como servicios prestados en la AAPP, y el cumplimiento del próximo trienio el 18 de enero de 2010. Ello fue consecuencia de que el Jefe de Servicio de Régimen Interior del repetido Ayuntamiento consideró como mero error de hecho el haber computado como servicios previos a la Administración el tiempo que la funcionaria interina prestó servicios como asesora jurídica en la Oficina Técnica Comarcal de Urbanismo de Madrigueras, dependiente de la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha. El procedimiento de revisión de oficio se inició considerando que a la Sra. X se le ha reconocido, a efectos, entre otros, del cómputo y devengo de la retribución por trienios, un tiempo trabajado en la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha, como servicios prestados en la Administración Pública, considerándose que carece de los requisitos necesarios para ello, instándose la revisión de oficio del acto para la declaración de la nulidad de la Resolución que le reconoce estos servicios, al considerar el acto nulo de pleno derecho de conformidad con el artículo 62.1, f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. * Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero 1
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2008 EXTRACTO DE LA DOCTRINA El apartado el apartado f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se tipifica como nulos de pleno derecho los actos dictados los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. En congruencia con el carácter excepcional que, como se ha indicado, debe presidir la aplicación de la regulación de las nulidades de pleno derecho, la apreciación de la existencia de la causa de nulidad aludida debe realizarse igualmente con sumo rigor, pues de lo contrario podría cobijar cualquier infracción legal que afectara a actos declarativos de derechos. En este sentido el Consejo de Estado ha manifestado, en multitud de dictámenes (entre otros, nº 1979/1994, de 1 de diciembre; 2454/1995, de 9 de febrero; 822/1995, de 1 de junio; 1798/1995, de 28 de septiembre; 2059/1995, de 11 de octubre; 2133/1996, de 25 de julio; 1494/1997, de 8 de mayo; 4786/1998, de 21 de enero; 1419/1999, de 3 de junio; 1784/1999, de 29 de julio; 71/2001, de 10 de mayo y 1989/2001, de 6 de septiembre) la conveniencia de evitar una interpretación extensiva de esta causa de nulidad de pleno derecho. Así, en su dictamen 842/1996, afirma que esta causa no contempla la nulidad de pleno derecho para cualquier infracción o contrariedad al ordenamiento jurídico. Si fuera así, se desnaturalizaría gravemente la institución de la revisión de oficio porque no toda contrariedad permite la anulación al amparo del artículo 103 de la Ley 30/1992 y el vicio de nulidad que sanciona el artículo 102 en los casos del artículo 62.1 de la misma Ley es precisamente de mayor entidad que el de anulabilidad. Este precepto, el artículo 62.1.f) [...] contempla sólo aquellos casos de contrariedad al ordenamiento jurídico en que falta el requisito esencial para la adquisición de un derecho o facultad. Dicho requisito esencial tiene en primer lugar que venir definido de manera conforme a la ley y afectar de modo grave tanto a la estructura esencial del acto administrativo cuanto al precepto de la Ley de cuya contravención se trata. La cuestión fundamental, por tanto, radica en determinar los requisitos que pueden ser catalogados como esenciales, circunstancia ésta que no es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino de manera individual para cada uno de ellos, centrando el examen en los presupuestos de hecho que en cada caso deban concurrir necesariamente en el sujeto o en el objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable, para que se produzca el efecto adquisitivo en ésta previsto (dictamen del Consejo de Estado 2133/1996, de 25 de julio). Tales requisitos no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos depararía la anulabilidad pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la Ley llama esenciales y tales son los que definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cuales la falta de capacidad del sujeto, la falta de objeto, de la causa o del fin del acto administrativo (dictamen del Consejo de Estado 351/1996, de 22 de febrero). La presencia de tales requisitos esenciales supone un plus a valorar a la hora de apreciar la concurrencia de esta causa de nulidad, pues Se requiere no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos y que dicho acto sea contrario al ordenamiento jurídico, sino 2
también que falten los requisitos esenciales, es decir, relativos a la estructura definitoria del acto, para la adquisición de los derechos por el beneficiario (Dictamen del Consejo de Estado 3380/1998, de 8 de octubre). La expresión utilizada por el artículo 62.1.f) tantas veces mencionado, ha de reservarse para aquellos vicios de legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a Derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia (Dictamen del Consejo de Estado 2897/2000, de 4 de octubre). Ante la dificultad interpretativa existente a la hora de concretar lo que se entiende por requisito esencial, este Consejo Consultivo ha señalado en numerosas ocasiones (valga por todos el dictamen 78/2001, de 24 de julio), que no bastará que el acto no cumpla cualquier requisito de los que exige el ordenamiento jurídico, aunque tales requisitos se exijan para la validez del acto que determina la adquisición de la facultad o derecho, sino que el requisito exigido pueda calificarse como esencial, bien se refiera a las condiciones del sujeto o al objeto, de acuerdo con la norma concretamente aplicable. Por otra parte, la doctrina ha subrayado también la necesidad de que el acto viciado de nulidad determine el nacimiento de un auténtico derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se limiten a remover el obstáculo existente al ejercicio de un derecho preexistente. Es objeto del presente dictamen la revisión de oficio promovida por el Ayuntamiento de Toledo tendente a declarar la nulidad de la Resolución nº 789, de 18 de marzo de 2008, dictada por el Concejal Delegado de Régimen Interior del Ayuntamiento de Toledo, por la que se reconocen servicios prestados a la Administración a Dª. X, por posible concurrencia en la misma de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Como cuestión previa al examen de la concurrencia de la causa alegada, es preciso determinar en primer término si efectivamente a la interesada debía computársele a efectos de antigüedad y como servicios previos el periodo que prestó sus servicios como asesora jurídica en la Oficina Técnica Comarcal de Urbanismo de Madrigueras, dependiente de la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha, tal y como hizo la resolución que se pretende anular. Y a estos efectos, la Administración local instructora considera que no debe ser computado tal periodo como servicios previos prestados en la Administración Pública en los términos fijados en el artículo 1.1 de la Ley 70/1978, de 26 de septiembre, de Reconocimiento de Servicios Previos en la Administración Pública. Este Consejo debe compartir la postura mantenida por el Ayuntamiento de Toledo, y ello por las razones que a continuación se detallan. La cuestión debatida se centra en fijar si el tiempo durante el cual la interesada prestó servicios en la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha puede considerarse encuadrable en el concepto de Administraciones Públicas tal y como se establece en el precepto legal indicado. Dicha Federación es una asociación con personalidad jurídica propia totalmente autónoma para la gestión de sus intereses constituida por aquellos municipios, provincias y otras entidades locales que así lo decidan, para la defensa y promoción de la autonomía 3
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2008 local, delimitando su ámbito de actuación al territorio de Castilla-La Mancha. Se rige, en todo caso, por sus propios estatutos y la Ley de Asociaciones. Los términos utilizados por el citado artículo 1.1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre para referirse a las distintas Administraciones a cuyo servicio debe haberse permanecido para que sean considerados los periodos permanecidos en ellas como servicios previos ( del Estado, de la Local, de la Institucional, de la Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social ) deben identificarse con el concepto de Administración pública recogido en el artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en sentido estricto, es decir, Administración General del Estado, Administración de las Comunidades Autónomas, Entidades Locales y las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de ellas. Y así lo considera la jurisprudencia en sentencias como la de 31 de octubre de 1994, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, -en la que el sustantivo Administración excluye las personas jurídicas constituidas en forma privada, así como aquellas otras cuya actividad no se somete al Derecho Administrativo, sino al llamado Derecho Privado ya que si el precepto aplicable hubiera pensado en todo el personal y en todos los servicios de los distintos entes instrumentales no hay duda que hubiese utilizado otra terminología ;- o la dictada por el Tribunal Superior de Murcia de 14 de septiembre de 2007 (Ar. JUR\2008\42386), que consideró que la jurisprudencia viene reiteradamente confirmando las decisiones de las administraciones públicas de denegación de aquellos servicios que no han sido prestados en órganos administrativos. En este sentido, la S. 20/2003, de 29 de enero, de esta misma Sala y Sección confirmó la S. 610/01 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de esta ciudad que desestimó el recurso planteado de reconocimiento de determinada antigüedad por los servicios prestados en la Sociedad Regional de Recaudación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, S.A. En el mismo sentido, la S. del TSJ de Madrid, Sección sexta, de 12 de diciembre de 2002, mantiene la misma doctrina. Asimismo, sostiene tal criterio la STSJ de Andalucía, sección tercera, de 14 de junio de 2000. Aunque no son supuestos idénticos al presente, todas las sentencias citadas mantienen la línea de doctrina -en consonancia con la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, como la de 16 de enero de 1998- de exigir que los servicios hayan sido efectivamente prestados en órganos de la Administración Pública en sentido estricto. Por todo ello, el tiempo en el que la interesada prestó sus servicios para la Federación de Municipios y Provincias de Castilla-La Mancha no puede ser computado a efectos de reconocimiento de servicios previos en otras Administraciones, por lo que la misma carece de uno de los requisitos esenciales y necesarios para que fuese dictado el acto objeto de revisión, en la parte correspondiente a la estimación como servicios previos el periodo indicado en el que se desempeñaron funciones en la Oficina Comarcal citada. DICTAMEN Que procede informar favorablemente el procedimiento de revisión de oficio tramitado por el Ayuntamiento de Toledo, para declarar la nulidad de la Resolución nº 789, de 18 de marzo de 2008, dictada por el Concejal Delegado de Régimen Interior del Ayuntamiento de Toledo, por la que se reconocen servicios prestados a la Administración a Dª. X, al concurrir 4
la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. 5
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