Propuestas de mejoramiento de la oferta de servicios para la niñez y juventud en situación de vulnerabilidad Abril 2018
Experiencia en niñez y juventud Focus es una consultora especializada en políticas sociales, con amplia experiencia en investigación, evaluación, planificación y asesorías en las áreas de infancia, educación y desarrollo social. Focus cuenta con veintiséis años de experiencia en proyectos que están orientados por la misión institucional: Desarrollar y fortalecer políticas y programas sociales innovadores, pertinentes, eficientes y eficaces, que impacten en las personas y en la sociedad, especialmente en los más vulnerables. El sello de la consultora es su preocupación por entregar soluciones particulares y personalizadas a cada institución de acuerdo a su realidad. Si bien contamos con conocimientos teóricos obtenido a través de una vasta experiencia en estudios e investigaciones en educación, infancia y pobreza - que combinan técnicas cualitativas y cuantitativas de recolección de información, siendo muchos de ellos con cobertura nacional y trabajo de terreno en todas las regiones del país -, también es parte de nuestra identidad la construcción de significados de manera colectiva. Nuestro valor agregado se encuentra en la experiencia práctica que acompaña nuestra experiencia investigativa; nuestro constante contacto con organizaciones sociales, y establecimientos educacionales con alta vulnerabilidad social por medio del diseño e implementación de programas y asesorías. 2
La consultora posee una dilatada experiencia en la temática de infancia, la que se pueden agrupar en dos ámbitos: Protección especializada de niños, niñas y adolescentes: Desde hace más de una década Focus desarrolla una línea de investigación-acción para la protección especializada de niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en sus derechos, ejecutando estudios y programas para diversas instituciones públicas y privadas, tales como el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia, Servicio Nacional de Menores, Consejo Nacional de la Infancia, Unicef Chile, entre otras. Los principales temas que se han investigado tienen que ver con el desarrollo de estándares para una protección especializada de calidad para la efectiva restitución de los derechos de niños, niñas y adolescentes (Ministerio de Hacienda, 2016) así como el desarrollo de iniciativas de fortalecimiento familiar de manera de proveer el apoyo necesario a las familias para el cuidado y protección de los niños y jóvenes a cargo de su cuidado (Consejo Nacional de Infancia, 2015). Además, entre los años 2007 al 2015 Focus estuvo a cargo de la administración técnica de la Fundación San Carlos de Maipo. En este rol le correspondió supervisar, monitorear y evaluar proyectos de intervención para niños, niñas y adolescentes en situación de calle, víctimas de explotación sexual comercial, niños, niñas y adolescentes en situación de deserción escolar y, por último, niños y niñas que han sido separados de sus familias y están cargo del sistema residencial de protección. 3
En estas áreas la Fundación desarrolló un modelo de acompañamiento, monitoreo y evaluación constante a las instituciones ejecutoras, contribuyendo a que las distintas organizaciones consoliden procesos de mejoramiento de sus respectivos modelos de atención. Al mismo tiempo, la se puso fuerte énfasis en promover el trabajo coordinado entre los distintos actores que abordan las temáticas ya señaladas, formado mesas de trabajo que permitieran compartir conocimientos y coordinar acciones para alcanzar resultados positivos. Promoción y prevención de derechos de la niñez: Focus cuenta con experiencia en estudios e investigaciones cuyo objetivo ha sido la identificación de mecanismos para promover el ejercicio de derechos entre niños, niñas y adolescentes en diversas áreas, tales como salud, educación, espacios públicos, territorio, entre otras. Destacan especialmente los estudios ejecutados recientemente, tales como el análisis para el fortalecimiento del Subsistema de protección a la infancia Chile Crece Contigo en cuanto a la prevención del maltrato infantil (Unicef Chile, 2017), el estudio de análisis de los espacios públicos para niños, niñas y adolescentes (Consejo Nacional de Infancia, 2016), así como la determinación de los costos de las residencias de protección (MDS, PNUD. 2012) Para mayor información sobre los proyectos y estudios desarrollados por Focus, consultar la página web www.focus.cl 4
Propuestas A continuación se detallan las propuestas asociadas a las investigaciones realizadas en diversos ámbitos relacionados con niñez y juventud en situación de vulnerabilidad. Cada propuesta se elaboró en base al desarrollo de un estudio en particular, encargado por servicios públicos (Ministerio de Hacienda, Consejo Nacional de la Infancia, Ministerio de Desarrollo Social) y organismos internacionales (UNICEF, PNUD) que permitieron el análisis de la oferta de servicios asociadas a situaciones de vulneración de derechos y la generación de propuestas concretas para la política pública en materia de niñez y juventud. Específicamente, se incluyen las siguientes propuestas de mejoramiento de la oferta de servicios para niños, niñas y adolescentes: 1. Instalar un sistema de mejoramiento continuo para la oferta de protección especializada de derechos, a través del uso de una herramienta de gestión basada en la actualización de estándares de calidad para los organismos colaboradores del SENAME. 2. Potenciar las intervenciones preventivas de carácter familiar, considerando la necesidad de soportes estructurales para la crianza. 5
3. Acompañar, desde los niveles regionales y nacionales, a los municipios para instalar una institucionalidad local de infancia y adolescencia para el desarrollo de un modelo de gestión que incluya funciones de planificación, articulación institucional y comunitaria, operativas y de promoción de derechos de niños, niñas y adolescentes. 4. Desarrollar una Política Nacional de Prevención del Maltrato Infantil que permita un abordaje sistémico a partir de un trabajo intersectorial que considere múltiples niveles de intervención. 5. Abordar el abandono escolar a nivel del sistema educativo en el ámbito local, regional y nacional para el desarrollo estrategias de alerta temprana en todos los establecimientos educacionales del país. 6. Disminuir la brecha de recursos entre la subvención entregada a las modalidades de residencias REM y REM PER y los gastos efectivos en que incurren las OCAS en dichas modalidades. 7. Rediseñar el sistema de cálculo de subvención para la línea residencial así como para el Programa Familias de Acogida. 6
1. Instalar un sistema de mejoramiento continuo para la oferta de protección especializada de derechos, a través del uso de una herramienta de gestión basada en la actualización de estándares de calidad para los organismos colaboradores del SENAME. Esta propuesta surge en base al Estudio de buenas prácticas en materia de protección especializada de niñez y adolescencia encargado por el Ministerio de Hacienda, a través del Programa de Mejoramiento del sector público. El objetivo del estudio fue identificar, analizar y sistematizar, para su posterior replicabilidad, las mejores prácticas institucionales de las organizaciones que ejecutan proyectos de las cinco líneas de programas de la ley de subvenciones y administración directa de SENAME, de manera de contribuir al correcto abordaje de las situaciones de vulneración y asegurar una intervención integral de calidad, rescatando las estrategias exitosas en la protección de la infancia. Entre las principales conclusiones del estudio para el ámbito institucional, se identifica que es necesario avanzar hacia la integración y/o consolidación de prácticas organizacionales que entreguen un soporte adicional a las prácticas regulares, vinculado a la especificidad del servicio que se está entregando. La generación de estas condiciones especiales, repercute directamente en los procesos de intervención y, por ende, en las posibilidades de restituir derechos. 7
Asimismo, en el ámbito de la intervención, es necesario avanzar hacia un mayor equilibrio en la configuración del ciclo de intervención, considerando: un diagnóstico centrado en el o los derechos vulnerados detectados, o al menos los que motivaron el ingreso del niño o la niña al proyecto; y un plan que considere metodologías y técnicas detalladas que apunten a la restitución de derechos, que contemple mecanismos de monitoreo, que permita evaluar, en conjunto con los niños/as y sus familias, los avances, y que además permita definir y medir niveles de restitución en el ejercicio de los derechos. Esto último, en vistas de retroalimentar las metodologías utilizadas, en función de los perfiles de sujetos que se están interviniendo. En base al análisis, se propone generar y consolidar un sistema de mejoramiento continuo de la oferta de protección especializada basado en estándares de calidad, que permita la replicabilidad de las buenas prácticas de acuerdo a los niveles de desarrollo de cada una de las instituciones y proyectos que forman parte del sistema de protección especializado. Link del estudio: http://modernizacion.hacienda.cl/estudios/politicaspublicas/estudio-buenas-practicas-en-materia-de-infancia 8
2. Potenciar las intervenciones preventivas de carácter familiar, considerando la necesidad de soportes estructurales para la crianza. Esta propuesta surge en base al estudio Revisión sistemática de experiencias de trabajo con familias encargada por el Consejo Nacional de la Infancia. El objetivo de la revisión sistemática fue identificar políticas o programas, dirigidas a las familias o de apoyo a su parentalidad, que se encuentren basadas en evidencia. Este objetivo se abordó mediante dos metodologías: la principal, una revisión sistemática de artículos especializados que evaluaran iniciativas dirigidas a familias. Además, se realizó un análisis comparado de políticas de familias de distintos papis: España, Colombia, Inglaterra y Uruguay. Las principales conclusiones están relacionadas con que no hay evidencia concluyente en torno la eficacia y el impacto de programas dirigidos a familias, dada la escasa significación estadística de la evidencia levantada: inexistencia grupos control, muestras pequeñas, resultados no desagregados por componentes, etc. No obstante lo anterior, se establece que la mayoría de las iniciativas en las que es posible identificar logros son programas de educación parental y/o de apoyo a los padres para mejorar sus habilidades de crianza y protección y son ejecutados principalmente desde el área psicosocial y de la salud. 9
Por otro lado, se destaca la importancia de contar con programas generales de apoyo a las familias, tendientes a resguardar derechos básicos como salud, educación, vivienda y empleo, que les otorguen sustento a los programas de educación parental, pues de lo contrario éstos terminan supliendo las falencias estructurales del sistema de garantía social. En las experiencias revisadas se subrayan criterios metodológicos que favorecen una implementación exitosa: intersectorialidad, territorialidad, flexibilidad, contexto, sustentabilidad y adherencia. La evidencia levantada sugiere la pertinencia de equilibrar estandarización con flexibilidad en implementación territorial, y de contar con estándares de calidad y desarrollar alianzas estratégicas que favorezcan la sustentabilidad de un programa. En base a los resultados, se propone articular la toma de decisiones informada sobre las intervenciones, con la consideración de la existencia de soportes estructurales para implementar de estas iniciativas. Además, se propone invertir en mecanismos efectivos de evaluación, al momento de diseñar una política de apoyo a la parentalidad. Link del estudio: http://observatorioninez.consejoinfancia.gob.cl/wpcontent/uploads/2016/04/revision-sistematica-de-experiencias-de-trabajocon-familias-1-1.pdf 10
3. Fortalecer a los municipios para instalar una institucionalidad local de infancia y adolescencia para el desarrollo de un modelo de gestión que incluya funciones de planificación, articulación institucional y comunitaria, operativas y de promoción de derechos de niños, niñas y adolescentes. Esta propuesta surge en base al estudio Modelización de Sistemas Locales de Infancia y Factibilidad de Modelos de Gestión Descentralizada de la Política Nacional de Protección a la Infancia y Adolescencia, encargado por el Consejo Nacional de la Infancia. El objetivo del estudio fue caracterizar de forma diferenciada los sistemas locales de infancia existentes en Chile, determinando la factibilidad financiera, jurídica, administrativa y organizacional de distintos modelos de gestión propuestos para una gestión descentralizada de la Política Nacional de Protección a la Infancia y Adolescencia. Las principales conclusiones están relacionadas a la diversidad de estrategias de abordaje local de la situación de la infancia. Actualmente existen sistemas locales de infancia con diversas coberturas de acuerdo a la presencia territorial de los Programas destinados a infancia y adolescencia. No obstante lo anterior, se identifican algunas conclusiones transversales. La extensión del Subsistema de Protección Integral de la Primera Infancia (ChCC) representa una oportunidad para instalar el sistema de garantía de derechos en el marco de la Política Nacional de Infancia y Adolescencia. 11
Además, todos los programas y subsistemas de referencia se vinculan con sus usuarios en el nivel local, a través del municipio (DIDECO), constituyendo referencias de modelos de gestión descentralizados. En otro aspecto, existen dificultades para cumplir con el mandato de elaborar diagnósticos, políticas locales y catastro de la oferta, por no contar con recursos suficientes ni respaldo técnico adecuado. Asimismo, se identifican dificultades para la coordinación y articulación de redes locales que permitan abordar integralmente la situación de sus grupos objetivos. La Política Nacional de Infancia debe asegurar un sistema integrado que aborde integralmente de la situación de los niños, niñas, adolescentes y sus familias en el nivel local. Por otro lado, en términos de sistemas de información, se requiere un diseño homólogo que permita integrar de manera expedita la información que se recoge a través de cada sistema, ya que los actuales han sido creados desde una lógica sectorial. En base al análisis, se propone que la Política Nacional de Infancia y Adolescencia debe considerar un soporte adecuado para su implementación local: instalar discurso, asistencia técnica y transferir recursos apropiados a la magnitud de la tarea. 12
Se recomienda que la institucionalidad local de infancia y adolescencia se instale a nivel municipal. Al interior de la estructura municipal, la ubicación más idónea es la DIDECO, por su rol en la prestación de servicios sociales. A nivel local, el desafío es integrar a las autoridades municipales en la construcción de la Política, ya que su apoyo es central para la viabilidad política de la estrategia (Asociación Chilena de Municipalidades y Asociación de Municipalidades de Chile). Adicionalmente, se recomienda la definición de metas comunes a nivel intersectorial, para que cada actor reconozca en qué sentido su quehacer aporta al cumplimiento de los objetivos. Tanto a nivel central como lo local. Por último, para desarrollar una institucionalidad local de infancia, se propone el diseño de un modelo de gestión local que incluya funciones de planificación, de articulación institucional y comunitaria, operativas y de promoción. Link del estudio: http://observatorioninez.consejoinfancia.gob.cl/wp- content/uploads/2015/11/1_modelizacio- n_de_sistemas_locales_de_infancia_y_factibilidad.pdf 13
4. Desarrollar una Política Nacional de Prevención del Maltrato Infantil que permita un abordaje sistémico a partir de un trabajo intersectorial que considere múltiples niveles de intervención. Esta propuesta surge en base al estudio Análisis del Sistema Chile Crece Contigo para el fortalecimiento de intervenciones de prevención del maltrato infantil, encargado por UNICEF Chile y el Ministerio de Desarrollo Social. El objetivo del estudio fue identificar posibles estrategias para reforzar o establecer un componente de prevención y reducción del maltrato infantil en el marco de su implementación, mediante la utilización de metodologías cualitativas. El estudio consideró el análisis de tres instancias en las que ChCC se contacta con las familias: (1) el programa Nadie es Perfecto, (2) la iniciativa HEPI Crianza y (3) el ámbito de la escuela en tanto el vínculo que se genera (o se puede generar) con las familias en ese espacio. Entre las principales conclusiones, destaca la necesidad de abordar la prevención del maltrato infantil desde una mirada integral y a partir de una estrategia sistémica amplia, que considere múltiples niveles y entienda el maltrato como un problema psicosocial con causas a nivel individual, interpersonal y socio cultural. Una política de prevención de maltrato debe considerar simultáneamente acciones de modificación de los marcos normativos a nivel judicial, modificación de los discursos sociales y culturales que normalizan el maltrato infantil, transformar las formas de relación al interior de la escuela y también articular el apoyo y orientación que se entrega a las familias en la etapa de crianza desde diferentes sectores. 14
En las iniciativas analizadas, se identifica que existen dificultades transversales para la derivación a servicios de atención especializada; los operadores de las iniciativas no cuentan con el manejo suficiente de los criterios de detección del maltrato infantil, primer apoyo y derivación a la red existente; dificultades para la derivación a las redes de protección de derechos en infancia, principalmente, por la negativa evaluación de su eficacia en la respuesta; y por último, existe un desconocimiento transversal de la oferta disponible en términos de programas de apoyo a las familias que presentan situaciones de violencia y maltrato. Se identifica una necesidad transversal de avanzar en el desarrollo profesional para la prevención del maltrato infantil. Los profesionales de las iniciativas analizadas comparten el desafío de desarrollar un conocimiento más acabado sobre los tipos de maltrato, sus consecuencias, criterios para la detección, abordaje, primer apoyo y conocimiento de la red de derivación y atención especializada en los territorios locales. En base al análisis, se propone analizar la oferta sectorial existente en las áreas de salud y justicia hacia las familias que requieren una intervención de prevención secundaria, a nivel de diseño y de efectividad. Asimismo, se recomienda desarrollar una estrategia intersectorial de formación inicial y continua para profesionales que trabajan con familias en la etapa de crianza, en temáticas asociadas a maltrato infantil (definición, consecuencias, detección, derivación). 15
5. Abordar el abandono escolar a nivel del sistema educativo en el ámbito local, regional y nacional para el desarrollo estrategias de alerta temprana en todos los establecimientos educacionales del país. Esta propuesta se basa en el estudio Sistematización de experiencias de sistemas de alerta temprana frente a la deserción escolar, encargado por UNICEF Chile. El objetivo del estudio fue identificar experiencias exitosas en materia de retención que puedan aportar a la identificación de elementos clave tanto para el mejoramiento de la política pública, como para el establecimiento de componentes centrales para un modelo de intervención en materia de prevención de la deserción escolar. Entre las principales conclusiones destacan la identificación de tres modalidades de sistema de alerta temprana: 1. Política pública: estrategias públicas con dependencia del Ministerio de Educación (o equivalente) donde se capacita o acompaña a profesionales internos de los establecimientos, apelando al cambio cultural e institucionalización de estrategias transversales pro retención. Autonomía en la adecuación de estrategias de acuerdo a las singularidades. Abordan de manera más explícita el ámbito pedagógico. 16
2. Programas: consistentes en iniciativas gestionadas por municipios y ONG en alianza con Corporaciones municipales e implementadas principalmente por equipos externos a los establecimientos, con distinto nivel de involucramiento. Foco en la identificación de casos en riesgo e intervención individual, principalmente en el ámbito psicosocial. 3. Dispositivos de coordinación: refieren a estrategias de intervención transversal con énfasis en lo intersectorial y foco en lo psicosocial En base al análisis, se recomienda, capacitar equipos internos de los establecimientos para la implementación de sistemas de alerta temprana, así como intencionar más intensamente el componente transversalidad en las estrategias para que los dispositivos de alerta temprana y de intervención estén situados en un nivel municipal. Por otro lado, se sugiere instalar el tema del abandono escolar a nivel del sistema educativo, relevando el ámbito pedagógico en los programas y políticas asociados al abandono escolar y garantizar recursos que permitan contar con sistemas informáticos para la gestión de la información. 17
6. Rediseñar el sistema de cálculo de subvención para la línea residencial así como para el Programa Familias de Acogida. Esta propuesta surge en base al estudio de Caracterización de colaboradoras de SENAME que ejecutan proyectos de residencias de protección y el programa Familias de acogida, encargado por PNUD y el Ministerio de Desarrollo Social. El objetivo del estudio fue rediseñar el sistema de cálculo de subvención para la línea residencial así como el programa Familias de Acogida, en consideración de la identificación de los principales nudos críticos de las intervenciones, especialmente, en relación al trabajo con familias y coordinación de redes de servicios. Se recomienda entregar una subvención base que cubra los costos de operación, que no diferencie entre factores fijos y variables. Se propone un pago continuado de la subvención luego del egreso exitoso durante seis meses con el fin de financiar un programa de seguimiento y de incentivar el egreso oportuno. 18
Adicionalmente, se sugiere subdividir el factor zona en dos sub-factores: Subfactor región, para reflejar las diferencias de precios de gastos por región, y sub-factor distancia para reflejar las diferencias de precios de gastos asociados a operación de proyectos alejados de centros urbanos y para comunas con menos de 50.000 habitantes. Asimismo, se propone aumentar significativamente el factor discapacidad para reflejar de mejor manera las diferencias en la estructura de costos de operación para esta modalidad. Por último, se sugiere incorporar los recursos necesarios para la coordinación con redes de apoyo. 19
7. Disminuir la brecha de recursos entre la subvención entregada a las modalidades de residencias REM y REM PER y los gastos efectivos en que incurren las OCAS en dichas modalidades. Esta propuesta surge en base al Estudio de Gastos Efectivos 2016 por Niño(a) y Adolescente en Residencias Atendidas por Organismos Colaboradores del Sename encargado por la Mesa de Residencias de Organismos Colaboradores del Sename (OCAS). El objetivo del estudio fue realizar un análisis detallado de los gastos realizados según los Balances Presupuestarios del año 2016 aportados por 11 organismos colaboradores del Sename (OCAS), y las correspondientes 25 residencias a su cargo. Estos 11 organismos conforman la Mesa de Residencias. Una limitante del estudio es que no se cuanta con la realidad financiera del universo restante de residencias. Sin embargo, una hipótesis probable es que su situación presupuestaria sea más aún precaria, en atención que estos sostenedores presentan menor capacidad para levantar recursos complementarios y, mayoritariamente, solo reciben la subvención Sename. La principal conclusión del estudio es que existe una brecha importante entre la subvención otorgada a estas modalidades de residencias y a los costos en que incurren. Esto se ve aumentado a partir de exigencias técnicas mayores, de la nueva ley que modifica el sistema de turno para las educadoras de trato directo y la necesidad de atención más especializada. 20
Se identifican algunas áreas específicas en la cuales el monto de la subvención se aprecia insuficiente. Destacan los bajos salarios de educadores y educadoras de trato de los niños y niñas. Éstos ganan un 16 % sobre el sueldo mínimo, lo que se traduce en alta rotación, dificultad para mantener vínculos de apego y ausencias para capacitarlas. Por otra parte, se identifica una brecha en torno al trabajo con familias, los cual dificulta el proceso de desinternación de los niños y niñas, ya sea hacia las familias de origen, familias de acogida y/o adopción. Para esto, se considera importante avanzar hacia la instalación de una cultura del buen trato y de fortalecimiento de las habilidades parentales. Por último, se observa la necesidad de proveer servicios de salud mental especializados, sumando especialistas que permitan desarrollar procesos de reparación y tratamiento. Además de estos profesionales especializados, el estudio da cuenta de la necesidad de contratación de manipuladoras (24 horas), asistente contador, duplas, psiquiatra, técnico de enfermería. También, se identifica la necesidad de contar asesoría legal que ayude a agilizar las causas. 21