Perspectivas del Medio Ambiente Mundial

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1 Perspectivas del Medio Ambiente Mundial Opciones de política para América Latina y el Caribe Franz Chavez/IPS Antonio Perera Jesús Abad Colorado/IPS Aunque la región de América Latina y el Caribe es responsable de un relativamente modesto 12% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI), ya experimenta las consecuencias adversas del cambio y la variabilidad climática. El cambio climático global exacerba muchos de los problemas ambientales ya existentes en ALC, además de amenazar los avances logrados en desarrollo, reducción de la pobreza y crecimiento económico. Reconociendo la importancia del cambio climático y los problemas asociados con este además de sus responsabilidades hacia ellos los países deberían considerar aplicar políticas de acuerdo con el Artículo 3, párrafos 1-3, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Aumentar la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono ayudaría a acelerar el avance de la región hacia el logro de este objetivo. Puntos para recordar La energía es crucial para alcanzar los objetivos del desarrollo. Sin embargo, su producción causa impactos sobre la dinámica ambiental y es afectada por esta. Los principales beneficios de las políticas propuestas se harán realidad en el largo plazo. La continuidad a lo largo de programas, proyectos y sectores es esencial para el éxito de las políticas de Eficiencia Energética y Movilidad Baja en Carbono. PNUMA El proceso GEO5 refleja las áreas de acción prioritarias en ALC Cambio climático Biodiversidad Gobernanza ambiental Uso del suelo, degradación de la tierra y desertificación Agua OBJETIVO SELECCIONADO El informe GEO5 proporciona un análisis científico de problemas ambientales selectos y de las soluciones disponibles para enfrentarlos, incluyendo sus costos y beneficios tanto ambientales como sociales. Una consulta intergubernamental y de partes interesadas, realizada como parte del proceso GEO5, estableció un Panel Asesor Intergubernamental de Alto Nivel para identificar y acordar los objetivos acordados internacionalmente que serían analizados como parte del proceso GEO5, para identificar las brechas en su consecución y para enmarcar la evaluación política regional. El Panel también proveyó consejo estratégico de alto nivel para guiar a los autores de los capítulos al evaluar las brechas en la consecución de los objetivos y para identificar las opciones de política para acelerar su logro. La Consulta Regional de América Latina y el Caribe se celebró en la Ciudad de Panamá, Panamá, del 6 al 7 de septiembre de Los participantes de la consulta seleccionaron un conjunto de problemas ambientales regionales, junto con un conjunto de objetivos acordados internacionalmente que fueron considerados como los más efectivos para atender esos problemas. En el caso del cambio climático, el objetivo seleccionado fue el establecido en los párrafos 1-3 del Artículo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que, a la letra, dice: Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Artículo 3, párrafos 1-3 Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus respectivas capacidades. En consecuencia, las Partes que son países desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el cambio climático y sus efectos adversos. Deberían tenerse plenamente en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias especiales de las Partes que son países en desarrollo, especialmente aquellas que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático, y las de aquellas Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, que tendrían que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la Convención. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos.

2 El avance hacia la disminución del consumo de energía en América Latina y el Caribe (ALC) durante las últimas décadas no ha estado a la par del logrado en otras regiones. Probablemente este estancamiento está relacionado con la falla de las políticas nacionales de eficiencia energética y con la estructura económica regional, mayormente basada en la industria primaria (es decir, relacionada con la extracción y recolección de recursos naturales). En este contexto, el quinto informe Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO5) recomienda aumentar la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono como una opción de políticas para alcanzar el objetivo establecido en los párrafos 1-3 del Artículo 3 de la CMNUCC. Opciones de políticas La energía es esencial prácticamente para todos los aspectos de la actividad económica y social 1. No obstante, la contaminación generada por la producción y el consumo de las fuentes tradicionales de energía tiene enormes repercusiones ecológicas. Esta conflictiva relación entre la producción y el consumo de energía, las metas de desarrollo y el cambio climático (a través de las emisiones de GEI) constituye uno de los principales retos que enfrentan los tomadores de decisiones actualmente 1. Por tanto, es esencial contar con herramientas para reducir las emisiones de GEI de manera efectiva en términos de costo, así como con inversiones en infraestructura para energía y al mismo tiempo aumentar la competitividad y el bienestar de la población. En este contexto, se proponen la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono como formas valiosas para avanzar en la armonización de los objetivos de desarrollo y la sostenibilidad ambiental. Estas opciones de política buscan reducir la demanda de energía en el sector residencial y en los sistemas de transporte, y a la vez proveer una distribución de energía más eficaz y más amplia. Más específicamente, estrategias de política relacionadas pueden fomentar tanto el uso de normas mínimas de eficiencia energética para aparatos eléctricos (p.ej., iluminación, refrigeración y calefacción) y vehículos particulares (normas de eficiencia de combustibles, promoción de autos híbridos), como la adopción de programas de etiquetado de eficiencia energética, entre otras. Beneficios Los principales beneficios de estas estrategias se harán realidad en el largo plazo. Algunos estudios muestran que las políticas de eficiencia energética frecuentemente han reducido los costos de aplicación al proveer economías de escala Además, estas políticas pueden ayudar a : Reducir los impactos negativos sobre la salud humana al mejorar la calidad del aire; Aumentar la confiabilidad del suministro de energía; Controlar el crecimiento de la demanda (es decir, se podría reducir el consumo de energía en un 20 a 25 por ciento); Antonio Perera Recuadro 1: Glosario breve Sistemas de límites máximos y comercio son reglamentos bajo los cuales se establece un nivel máximo de emisiones (por contaminante, por instalación contaminante). Cuando una instalación reduce sus emisiones por debajo del nivel máximo establecido, los derechos de contaminación resultantes pueden ser intercambiados comercialmente 1. Reglamentos de comando y control requieren que se cumplan ciertas condiciones en el equipo de energía, desempeño, seguridad y condiciones ambientales, y se imponen penalidades en caso de que no se cumplan 1. Eficiencia energética se define como la capacidad de proporcionar el mismo (o mayor) nivel de servicios de energía [ ] con un menor consumo de energía y costo 1. Intensidad energética es el uso de energía por unidad de producto interno bruto (PIB). Si bien este indicador se utiliza comúnmente como un sustituto de la eficiencia energética, esta aplicación no es del todo exacta debido a que la variación en intensidad energética depende de una multitud de factores, incluyendo la estructura de la economía. Efecto de rebote energético es el incremento en la demanda o en el uso de un servicio, producto o dispositivo debido a una mayor eficiencia energética y, por tanto representa un menor costo efectivo de la energía 11. Movilidad baja en carbono es la combinación de medidas que brindan alternativas al uso del automóvil privado (p.ej., caminar, uso de bicicleta y transporte público), y aumentan la eficiencia energética de los vehículos de transporte (p.ej., mayor penetración de los biocombustibles).

3 Tabla 1: Ejemplos de vínculos y beneficios transversales entre el aumento de la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono y otras prioridades ambientales regionales Agua Biodiversidad Uso y degradación del suelo Cambio climático Gobernanza ambiental Océanos y mares* Aumento de la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono Ahorra agua mediante procesos y tecnologías más eficientes. Reduce la necesidad de una mayor generación y los conflictos relativos al uso de la tierra. Libera fondos que pueden ser utilizados para el suministro y saneamiento del agua. Aminora la presión sobre la biodiversidad (disminuyendo la cantidad de recursos necesarios), por ejemplo, al reducir la demanda de potencia y aminorando así las emisiones de GEI Reduce la contaminación del aire que afecta a la flora y la fauna (p.ej., lluvia ácida). Promueve la planificación urbana integrada, incluyendo ciudades basadas en corredores de tránsito masivo. Modifica el paradigma de planificación urbana en ciudades de ALC: transporte colectivo en vez de transporte individual. Reduce la presión del desarrollo de la tierra que afecta a los recursos naturales. Reduce la demanda de recursos energéticos y disminuye las emisiones de gases de efecto invernadero. Promueve el desarrollo y la transferencia tecnológica. Mejora la competitividad industrial. Promueve las economías bajas en carbono y eficientes en el uso de recursos y mejora los mecanismos que apoyan el desarrollo económico bajo en carbono. Reduce los impactos negativos sobre la salud humana al disminuir las emisiones tóxicas Hace más sostenible la vida urbana. Fomenta el consumo sostenible. Promueve la investigación en energías alternativas, en particular la energía del oleaje. Contribuye a la reducción de las emisiones de CO2 gracias a una mayor eficiencia energética, lo cual reducirá la acidificación de los océanos. Reduce la intensidad de explotación de petróleo en aguas profundas y ecozonas frágiles. * El tema de océanos y mares se trata como transversal a los temas prioritarios seleccionados. Aumentar la productividad y el empleo; y Aumentar la eficiencia y competitividad de las industrias domésticas que hacen uso intensivo de energía. Más específicamente, las políticas de eficiencia energética en el sector residencial pueden reducir el consumo en energía de los hogares. Los cobeneficios de la eficiencia energética en el sector de la construcción probablemente también contribuirían a mejorar la seguridad energética y la confiabilidad de los sistemas. Esto es de particular importancia en la región, ya que muchos países tienen una alta dependencia de las importaciones de energía. Las políticas de movilidad baja en carbono tienen el potencial de disminuir los congestionamientos en las ciudades, reducir la contaminación del aire y crear empleos (p.ej., el proyecto Transmilenio en Bogotá ha contribuido a la creación de más de 1500 empleos para trabajadores no calificados) (ver el Estudio de caso 1) 9. Dado que existe un fuerte vínculo entre el consumo de energía, el uso de la tierra y la contaminación del aire, entre otros, el aumentar la eficiencia energética y la Milagros Salazar/IPS movilidad baja en carbono conlleva múltiples cobeneficios para diversos sectores (ver la Tabla 1). Los responsables de la formulación de políticas pueden encontrar útil entender los vínculos y beneficios transversales para determinar cómo aumentar al máximo la eficiencia de las políticas o medidas existentes, así como para priorizar el desarrollo y la aplicación de otras nuevas. Condiciones propicias El éxito de los programas de eficiencia energética depende no solo de las leyes, decretos y reglamentos, sino también de la continuidad de las políticas de eficiencia energética y los sectores. Por ejemplo, ALC ha demostrado el potencial para expandir el mercado de construcción y diseño verdes junto con sus políticas de eficiencia energética residencial, especialmente para la construcción de vivienda social. Un esfuerzo ejemplar es la iniciativa Esta es tu casa del Gobierno de México y el programa asociado de Hipoteca Verde de la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI). Otro ejemplo es la Iniciativa de Vivienda Social Sostenible (SUSHI), cuyos objetivos son mejorar la eficiencia en el uso de energía y agua mediante la integración de características sostenibles disponibles en el mercado local a

4 Estudio de caso 1: Proyecto TransMilenio (Bogotá, Colombia) TransMilenio es sistema de transporte urbano masivo basado en Autobuses de Tránsito Rápido (BRT por sus siglas en inglés) y aplicado en la zona metropolitana de Bogotá, Colombia El propósito principal detrás del desarrollo del TransMilenio fue establecer un sistema moderno de transporte masivo eficiente y efectivo, con alto volumen de pasajeros. El proyecto reemplaza al sistema de transporte convencional por un sistema BRT, mejorando la eficiencia en el uso de los recursos y reduciendo significativamente las emisiones por pasajero. La iniciativa se basa en corredores especiales para autobuses (rutas troncales y alimentadoras), autobuses articulados en las rutas troncales y autobuses pequeños en las rutas alimentadoras, así como estaciones cerradas y un sistema central de gestión de despacho que permite un uso eficiente y óptimo de los vehículos. El proyecto es una alianza público/privada: El sector público es responsable de la infraestructura necesaria, en tanto que el sector privado es responsable de la inversión en la flota de autobuses y la operación de los servicios. Proyecto TransMilenio de Bogotá en cifras (2009) 16 Demanda Total de Pasajeros (miles/día) Cargas Pico (pasajeros/hora/ dirección) Velocidad Comercial (km/hora) Productividad Operativa Embarques diarios de pasajeros por Autobús-km Productividad de Capital Promedio diario de pasajeros/autobús Costos de capital por km Costo total a (millones de USD)/ km Tarifas para el usuario (USD/pasajero) TransMilenio 1,600 43, ,1 1,584 12,5 0,79 a Costo Total: Infrastructurea + equipamiento en millones de dólares El proyecto se dividió en cuatro fases: La Fase I se lanzó en diciembre del 2000 con 42,2 km y el número de pasajeros transportados rápidamente alcanzó los por día. La Fase II se aplicó gradualmente: en 2009 el número de pasajeros transportados por el sistema sobrepasó los 1,2 millones por día sobre los 84,5 km de líneas BRT. A finales de 2012 se espera que la longitud total del sistema alcance los 130 km, y el número esperado de pasajeros será de aproximadamente 1,8 millones por día. Las Fases III y IV son parte de un proyecto CDM que fue registrado ante la CMNUCC en agosto de En 2009 se registró una reducción en las emisiones de tco 2 eq % menos de lo esperado debido al retraso en la aplicación de la Fase III. Además de Curitiba, Santiago y Bogotá, las ciudades de Río de Janeiro, Porto Alegre, Belo Horizonte y Cartagena también están instrumentando sistemas BRT y otras mejoras al transporte que deberán estar operando dentro de los próximos años Cabe señalar que ninguna de esas ciudades iniciaron sus sistemas BRT desde cero, sino que más bien reemplazaron gradualmente su sistema de transporte público existente Proveer niveles adecuados de financiamiento para infraestructura es una de las mayores dificultades, ya que las municipalidades comúnmente operan con presupuestos limitados. Para salvar esta dificultad, Bogotá combinó ingresos por impuestos provenientes de un sobreprecio a la gasolina, fondos provenientes de la privatización de la compañía local de electricidad y transferencias del gobierno nacional 16. Asimismo, la aprobación de los tomadores de decisiones de alto nivel influye en la voluntad política. Además, la participación de la comunidad mediante la educación y procesos participativos constituyen factores favorables que deben asegurarse desde las primeras fases del proceso 16. la vivienda social en los vecindarios de São Paulo (Brasil). Es también necesario que el gobierno desarrolle sus capacidades en cooperación con diferentes actores. Los tomadores de decisiones deben trabajar en el desarrollo de diferentes instrumentos, tanto de comando y control como mecanismos financieros, en los que las asociaciones públicas y privadas pueden jugar un papel importante. Igualmente, es esencial combinar instrumentos de financiamiento público con instrumentos económicos y de mercado, además de desarrollar políticas específicas para la investigación y el desarrollo. También debe fomentarse la transferencia tecnológica para aumentar la transferencia internacional de recursos asociados con nuevas tecnologías. También es esencial fomentar programas de vigilancia para medir la efectividad. Finalmente, se requieren esfuerzos para educar, capacitar e informar a los usuarios (particulares, gubernamentales, así como individuos de los sectores educativo y de negocios) sobre las Estudio de caso 2: Transición a alumbrado energéticamente eficiente (Cuba) El desarrollo energético ha sido de gran importancia en Cuba en relación con el crecimiento económico, la calidad de vida y la protección ambiental. En ese contexto, Cuba introdujo en 1997 el Programa de Ahorro de Electricidad en Cuba (PAEC). Tomando en cuenta la importancia del sector residencial en el consumo total de energía del país, el PAEC ha enfocado sus acciones en la vivienda. De hecho, este sector consume alrededor del 30% de la electricidad y es responsable del 45% de la demanda durante las horas pico 17. Creado como parte de la estrategia de desarrollo de la industria eléctrica, el programa busca alcanzar tres objetivos principales: 1. Reducir la demanda pico del sistema y la tasa de crecimiento anual del consumo; 2. Educar a los jóvenes para fomentar el uso eficiente de la energía, y 3. Desarrollar un marco normativo y políticas de precios que garanticen la eficiencia energética 18.

5 alternativas existentes para el uso racional de energía, así como los costos y beneficios de la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono 1. Retos y formas de avanzar Los tomadores de decisiones que aplican políticas de eficiencia energética y de movilidad baja en carbono deben esperar incrementos en los costos de sustitución de equipos en el corto plazo. Sin embargo, esto puede reducirse al mínimo mediante políticas específicas y subsidios al crédito. Las inversiones en eficiencia energética se perciben como complicadas y riesgosas, con altos costos de transacción. Debe ponerse atención al Efecto de Rebote de Energía (ver el Recuadro 1) 7. Además, existen altos costos de implementación en la introducción de sistemas de transporte masivo (incluyendo reacomodos) así como en la adaptación de edificios antiguos a las nuevas normas de eficiencia energética. En la gran mayoría de los países de ALC, los fondos dirigidos a la promoción y desarrollo de eficiencia energética provienen de los presupuestos nacionales. Esta es una limitación importante para cualquier país que carezca de políticas sólidas Estudio de caso 3: El Programa Nacional de Conservación Eléctrica (PROCEL) Brasil 19 El Programa Nacional de Conservación Eléctrica (PROCEL) es un programa de etiquetado y recompensas creado en 1985 por el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Comercio de Brasil. Financiado por el presupuesto de ELECTROBRAS y la Reserva de Reversión Global, el PROCEL busca promover la reducción tanto de la producción como del consumo de electricidad a fin de eliminar el desperdicio y reducir costos. Para lograr lo anterior, el programa lleva a cabo diversos subprogramas en la industria, saneamiento, educación, construcción, edificios públicos, acción municipal, generación de información, áreas tecnológicas acordes y difusión de experiencias y casos de éxito. En su actual orientación, el PROCEL coordina acciones de mercadotecnia para combatir la ineficiencia promoviendo la conciencia entre los consumidores, así como facilitando el desarrollo de una legislación y estándares robustos. En particular, el PROCEL persigue el ahorro de energía a través de: de eficiencia energética 8. En este contexto, instrumentos financieros tales como los sistemas de límites máximos y comercio ( cap and trade ) y los impuestos al carbono, los fondos para investigación y desarrollo y los instrumentos de cumplimiento bien pueden adoptarse como parte de la estrategia. También debe subrayarse que la dificultad para monitorear y la ineficiencia de los sistemas de cumplimiento, principalmente debido a la carencia de recursos humanos, presupuestos insuficientes, ausencia de indicadores clave de éxito y la debilidad de la legislación relevante, obstruyen la aplicación de las políticas aquí propuestas 8. Replicación y transferibilidad Existen enormes diferencias entre los países de la región en cuanto al tamaño de su territorio, condiciones sociales y económicas y patrones de uso de la energía 10. Al mismo tiempo, se han obtenido resultados sólidos en la replicación y transferibilidad de las políticas de eficiencia energética cuando se considera la especificidad de cada caso. Finalmente, las tecnologías o programas innovadores pueden ser especialmente benéficos en países con características sociales, económicas y ambientales similares. Aumentar la eficiencia energética de los aparatos domésticos mediante pruebas, etiquetado, acuerdos voluntarios con los fabricantes y proyectos de investigación y desarrollo; Ampliar el mercado de tecnologías de iluminación energéticamente eficientes (p.ej., promoviendo las lámparas de sodio de alta presión y las lámparas fluorescentes compactas); Reducir el desperdicio de electricidad en la industria mediante auditorías, talleres y difusión de información; e GEO5 TEMA: CAMBIO CLIMÁTICO POLÍTICA: Aumentar la eficiencia energética y la movilidad baja en carbono Instalar medidores en viviendas que anteriormente carecían de ellos. El resultado general de este programa de ahorro de energía eléctrica durante el período 1986 a 2007 fue un ahorro estimado de 32.2 TWH, equivalente a un ahorro estimado en costos unitarios de 75 R$/kWh. Este es considerablemente menor que el costo marginal de aumentar la capacidad de generación del país, que se estima en más de 130 R$/kWh.

6 ReferencIAs 1. UNEP (2007). UNEP Handbook for Drafting Laws on Energy Efficiency and Renewable Energy Resources, En línea: unep.org/climatechange/mitigation/portals/93/ documents/energyefficiency/unep_energy_ Handbook.pdf. 2. McKinsey Global Institute (2007). Curbing global energy demand growth: the energy productivity opportunity. McKinsey Global Institute, En línea: Insights/MGI/Research/Natural_Resources/ Curbing_global_energy_demand_growth 3. McKinsey Global Institute (2008a). The carbon productivity challenge: Curbing climate change and sustaining economic growth. McKinsey Global Institute. En línea: mckinsey.com/insights/mgi/research/natural_ Resources/The_carbon_productivity_challenge 4. McKinsey Global Institute (2008b). The case for investing in energy productivity. McKinsey Global Institute. En línea: mckinsey.com/insights/mgi/research/natural_ Resources/The_case_for_investing_in_energy_ productivity 5. McKinsey and Company (2009). 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El capítulo 12 de GEO5 fue escrito por: Autores coordinadores principales: Keisha Garcia, Joanna Kamiche Zegarra Autores principales: Ligia Castro, Arturo Flores Martínez, Daniel Fontana Oberling, Elsa Galarza, Alexander Girvan, Ernesto Guhl Nannetti, Gladys Hernandes, Paul Hinds, Martha Macedo de Lima Barata, Ana Rosa Moreno, Rodrigo Noriega, Maurice Rawlins (Asociado de GEO), Ernesto Viglizzo. Autores colaboradores: Dolors Armenteras, Andrea Brusco, Guillermo Castro Herrera, Antonio Clemente (Asociado de GEO), Keston Finch, Silvia Giada, Mayte González, Mark Griffith, Martin Obermaier, Mary Otto-Chang, Graciela Metternicht, Keith Nichols, Aida Pacheco, Andrea Salinas, Asha Singh, Michael Taylor, Elisa Tonda, Angel Ureña, Oscar Vallarino, William Wills, Jessica Young. Esta nota de política se basa en el capítulo 12 del Informe GEO5 Opciones para América Latina y el Caribe, publicado por el PNUMA. Agosto 2012 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Oficina Regional para América Latina y el Caribe Avenida Morse, Edificio 103. Clayton, Ciudad del Saber - Corregimiento de Ancón Ciudad de Panamá, Panamá Tel. (+502) Fax: (+507) Sitio Internet: Correo electrónico: enlace@pnuma.org Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente P. O. Box Nairobi, Kenya Tel.: Fax.: Correo Electrónico: uneppub@unep.org PNUMA