DOCUMENTO DE TRABAJO. Tabla de Contenido. 1 Introducción Marco Normativo Vigente Consideraciones Generales... 3

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1 Proyecto de Resolución Por la cual se presenta el proyecto de resolución Por la cual se establece el nivel de pérdidas aceptable para el cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector DOCUMENTO DE TRABAJO Tabla de Contenido 1 Introducción Marco Normativo Vigente Consideraciones Generales Situación actual en relación con los niveles de pérdidas A nivel internacional A nivel nacional Aproximaciones conceptuales al nivel aceptable de pérdidas de agua Respecto del nivel de pérdidas técnicas Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia Enfoque IWA Instituto del Banco Mundial Respecto del nivel de pérdidas comerciales Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia Consultoría Prestadores Menores Departamento de Energía y Agua del Banco Mundial Propuesta Regulatoria Nivel aceptable de pérdidas técnicas - p * técnica Nivel aceptable de pérdidas comerciales - p * comercial... 20

2 1 Introducción El indicador de pérdidas aceptadas por la regulación definido en un 30% ha permanecido estable a lo largo de dos periodos regulatorios a partir de la expedición de la Resolución CRA N 17 de 1995, incorporada en la Resolución CRA N 151 de 2001, dado que la metodología tarifaria definida en la Resolución CRA N 287 de 2004 no lo modificó. Con el fin de incorporar elementos adicionales de eficiencia y transparencia en la gestión de las pérdidas de agua por parte de los prestadores, se considera pertinente revisar el nivel de pérdidas a reconocer en los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, así como su forma de cálculo. En este sentido, una buena señal regulatoria en el tema de pérdidas es aquella en la que se establece un valor regulatorio que considere la relación costo-beneficio de su reducción hasta un punto p*, considerado como óptimo económico para efectos regulatorios, que además esté en concordancia con la política de ahorro y uso eficiente del recurso, definida a partir de la expedición de la Ley 373 de Teniendo en cuenta lo anterior, la definición del nivel de pérdidas aceptables regulatorio debe generar, entre otras, las siguientes señales: 1. Aplazar inversiones en nuevas captaciones o ampliaciones en producción, en la medida en que el costo de estas es cada vez mayor al necesitarse fuentes de agua cada vez más lejanas, generando costos de transporte excesivos. 2. Creación o reformulación de programas de reducción de pérdidas en las que cada empresa efectúe una evaluación costo-beneficio de su implementación. 3. Mejoramiento en la gestión de información, relacionada especialmente con el desarrollo o actualización bases de datos de usuarios y de redes, asociados directamente con los planes de inversión de las empresas y la gestión que éstas realizan frente a estos temas. 4. Uso racional del recurso, entendido bajo conceptos que no pueden ser únicamente medio ambientales, sino de costo-beneficio en la medida en que las reducciones de pérdidas pueden conllevar grandes esfuerzos financieros que tienen costos de oportunidad frente a otras necesidades, como lo es en sí misma la expansión del servicio a los usuarios que aún no cuentan con él. 5. El valor regulatorio de pérdidas es un parámetro que se fija para dar una señal que el regulador considera eficiente. Aquellos prestadores que encuentren relaciones costobeneficio que determinen un valor de pérdidas más alto o más bajo al p* determinado por la regulación, determinarán las acciones particulares que consideren pertinentes. 2

3 Así las cosas, dadas unas condiciones del sistema, la definición de este indicador no se convierte en una camisa de fuerza para las empresas, dado que éstas al realizar su evaluación, técnica, económica y financiera pueden concluir que su nivel de pérdidas actual es óptimo con respecto al establecido por la regulación. Si el nivel p* regulatorio es inferior o superior al de la empresa, ésta decidirá moverse en una u otra dirección en la medida en que su relación costo (marginal) /beneficio (marginal) de la reducción de pérdidas sea siempre positiva para la empresa y mayor que uno (1). 2 Marco Normativo Vigente El artículo 163 de la Ley 142 de 1994 establece que las fórmulas tarifarias incluirán un nivel de pérdidas aceptable según la experiencia de otras empresas eficientes. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió la Resolución CRA N 17 de 1995, posteriormente incorporada en la Resolución CRA N 151 de 2001, cuyo artículo dispone que el nivel máximo de agua no contabilizada que se aceptará para el cálculo de los costos de prestación del servicio de acueducto será del 30%, por lo cual el valor del parámetro p*, correspondiente al nivel de pérdidas aceptables, será como máximo igual a 0,30. Asimismo, la Ley 373 de 1997, Por la cual se establece el Programa para el Uso Eficiente de Agua Potable señala en su artículo 4, por un lado, que se deben fijar metas anuales para reducir pérdidas en cada sistema, mientras que en su artículo 8 establece que la Comisión de Regulación de Agua Potable definirá una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional. 3 Consideraciones Generales El nivel de pérdidas aceptables del 30% se definió con base en un índice de pérdidas denominado Índice de Agua No Contabilizada (IANC), el cual se ve afectado por el volumen de agua producido, el volumen de agua exportado o importado al sistema y el volumen de agua facturado. Este indicador, a pesar del desarrollo a nivel mundial de indicadores de mayor robustez, continúa siendo el de mayor uso y entendimiento por parte de los prestadores de acueducto y alcantarillado del país. No obstante, en la medida en que los mecanismos de recolección de información y medición en los sistemas de acueducto mejoren en cuanto a frecuencia y calidad de la información recolectada, así como en la masificación de uso, especialmente en prestadores medianos y pequeños, se podrá reevaluar el uso del IANC como indicador de pérdidas. Teniendo claro lo anterior, se debe recordar que dicho nivel de pérdidas aceptables del 30% representa un valor agregado que incluye las pérdidas técnicas y las pérdidas comerciales sin 3

4 discriminar el nivel aceptable específico de cada tipo de pérdida. A pesar de esta agregación, es claro que las pérdidas totales se pueden discriminar en pérdidas técnicas y pérdidas comerciales. Las pérdidas técnicas corresponden principalmente a fugas en los componentes de conducción y distribución de agua, exfiltraciones en los tanques de almacenamiento de agua y fugas en las conexiones domiciliarias. Las pérdidas comerciales corresponden principalmente a inconvenientes asociados a la medición y facturación de los suscriptores del sistema. 4 Situación actual en relación con los niveles de pérdidas Con el fin de establecer un panorama actual respecto de las pérdidas de agua en los sistemas de acueducto y alcantarillado, se debe hacer una revisión de la información disponible tanto a nivel internacional como a nivel nacional, a partir de la cual se puedan establecer los criterios a considerar en la revisión del nivel de pérdidas aceptables regulatorias. 4.1 A nivel internacional Se presenta como referencia la información reportada por el Departamento de Energía y Agua del Banco Mundial 1, a diciembre de 2006, que se muestra a continuación: Tabla 1. Pérdidas de agua promedio a nivel internacional (Diciembre 2006) Estimativos de IANC Desagregación (%) Volumen (billones de m³/año) Población abastecida (millones, 2002) Dotación (L/hab/d) IANC (%) Pérdidas Técnicas (%) Pérdidas Comerciales (%) Pérdidas Técnicas Pérdidas Comerciales IANC Total Países Desarrollados Países en desarrollo a 250 b a. Basado en una población total con acceso a agua potable de 1902,7 millones de habitantes, de la cual el 44% se abastece a través de conexiones domiciliarias individuales. b. Este valor refleja una alta dispersión entre los países en vía de desarrollo, que va desde un valor de 100 L/hab/d para algunos sistemas en los países más pobres o aquellos que experimentan escasez de agua, hasta valores de 400 L/hab/d en grandes ciudades de América Latina y el Asia Oriental. El valor finalmente estimado es un promedio conservador. 1 The Challenge of Reducing Non-Revenue Water (NRW) in Developing Countries, How the Private Sector Can Help: A Look at Performance-Based Service Contracting. Bill Kingdom, Roland Liemberger, Philippe Marin. WATER SUPPLY AND SANITATION SECTOR BOARD DISCUSSION PAPER SERIES; PAPER Nº 8; DECEMBER WORLD BANK EWD. (Disponible en internet) 4

5 De lo anterior se puede destacar que el valor promedio de IANC estimado para países en vía de desarrollo se encuentra por encima del 30% que se ha aceptado como eficiente desde el punto de vista regulatorio. Asimismo, es importante observar la desagregación que se hace entre pérdidas técnicas y comerciales, en la cual se estima que el 40% de las pérdidas totales corresponde a las de tipo comercial, para países en vía de desarrollo, mientras que para países desarrollados este porcentaje disminuye hasta el 20%. 4.2 A nivel nacional Considerando la información presentada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios como parte de los informes sectoriales que publica anualmente, así como información reportada por los prestadores al Sistema Único de Información (SUI), se presenta, a modo de ejemplo, la evolución que ha tenido el Índice de Agua No Contabilizada (IANC) en los últimos años, principalmente de aplicación de la metodología tarifaria establecida por la Resolución CRA N 287 de 2004, para las principales ciudades del país. Figura 1. Evolución del Índice de Agua No Contabilizada ( ). Datos: SSPD - SUI 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 35,0 37,0 36,4 38,0 39,9 42,0 51,3 51,0 35,9 35,9 26,0 25,0 42,0 41,0 38,5 42,0 39,0 38, ,0 0,0 Bogotá D.C. Medellín Cali Barranquilla Armenia Bucaramanga Cartagena Pereira Promedio ciudades principales De la información reportada por las empresas, en general se pueden concluir algunos aspectos a saber: a. En promedio se evidencia que aunque la mayoría de empresas no ha alcanzado el nivel aceptable desde el punto de vista regulatorio, establecido desde 1995, también es claro que se ha presentado reducción en el nivel de pérdidas, medido a través del IANC. b. Algunas empresas han mantenido constante su nivel de pérdidas, lo cual puede significar que sus programas de reducción de pérdidas sólo han logrado mantener su nivel y no disminuirlo. 5

6 c. Puede que algunas empresas, en su ejercicio particular de establecer el costo/beneficio de reducción de pérdidas hayan determinado que sus niveles actuales por encima del 30% son óptimos desde su punto de vista particular. d. El hecho de que existan empresas que han alcanzado niveles de pérdidas inferiores a los aceptados demuestran que dicho nivel sí puede ser logrado e incluso superado. e. Algunos valores que se pueden considerar extremos o erróneos pueden estar afectados por lo mencionado anteriormente respecto de la cantidad y calidad de mediciones realizadas, necesarias para el cálculo del indicador. Adicionalmente, dentro de las actividades desarrolladas en el Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia 2, y para efectos de establecer el balance de agua como una forma de determinar el nivel total de pérdidas a nivel país, el estudio tomó una muestra de 23 prestadores para los años 2000, 2001 y 2002 a los cuales se les calculó las pérdidas técnicas y comerciales. Estos se calcularon a partir de la relación de pérdidas comerciales con el Índice de Agua no Contabilizada (IANC) informados por las empresas. Lo anterior con el fin de poder desagregar de las pérdidas totales, aquellas que corresponden netamente a pérdidas comerciales. De acuerdo con los resultados obtenidos, y utilizando el análisis de regresión entre las pérdidas comerciales y el IANC, no se encontró un alto coeficiente de determinación (r 2 =0,1562), lo que quiere decir que el IANC no explica muy bien el nivel de pérdidas comerciales. Visto desde otra óptica, los niveles de pérdidas comerciales no tienen una alta correlación con el IANC de la empresa correspondiente. La única empresa que presenta datos desagregados de pérdidas comerciales es la Empresa de Acueducto de Bogotá (para un conjunto de 24 secciones de su sistema). Esto genera una dificultad al momento de determinar niveles aceptables de pérdidas técnicas y comerciales. No obstante, para los fines de la Consultoría de efectuar una aproximación a los valores de pérdidas eficientes para las empresas de la muestra, se utilizaron los porcentajes encontrados por la EAAB. De otra parte, el nivel de pérdidas técnicas que utilizó el ejercicio se obtiene de la desagregación en fallas en los conductos de red, fugas en las conexiones y vertimientos en los tanques de almacenamiento. Como en el caso de las pérdidas comerciales, las empresas no cuentan con información desagregada, razón por la cual se optó por adoptar los resultados del estudio de Jorge Pablo Velasco, Programa de Control de Pérdidas y Sectorización en Bogotá , en el cual se determina que el nivel de pérdidas técnicas por fallas en la red representa el 20% del total de pérdidas técnicas, el 75% por fugas en conexiones y un 5% por vertimientos en los tanques de almacenamiento. 2 Presentado por la firma International Consulting Corporation ICC, en el marco de la donación por parte de la Agencia de Comercio y Desarrollo de los Estados Unidos de América (USTDA), ejecutado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y finalizado en el año

7 Considerando lo anterior, el resultado del balance de agua para el año 2004 muestra que del volumen total de agua producida por los prestadores de la muestra, el 55% se facturó, mientras que el 45% correspondería al nivel de pérdidas. 5 Aproximaciones conceptuales al nivel aceptable de pérdidas de agua Para la definición de la propuesta a incorporar en la revisión del marco tarifario de acueducto y alcantarillado, la Comisión consideró y analizó diferentes enfoques respecto al tema de pérdidas de agua, dentro de los cuales se deben mencionar los siguientes: Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia, presentado por la firma International Consulting Corporation ICC, en el marco de la donación por parte de la Agencia de Comercio y Desarrollo de los Estados Unidos de América (USTDA), ejecutado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y finalizado en el año Desarrollos internacionales en el tema, efectuados por los investigadores reconocidos a nivel mundial, miembros de la Fuerza de Tarea enfocada en pérdidas de agua (Water Loss Task Force) de la Asociación Internacional de Agua (IWA por su nombre en inglés International Water Association 3 ) y cuyos estudios han sido avalados y adoptados por organizaciones como el Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute). Con base en lo anterior, y considerando la necesidad de establecer niveles aceptables de pérdidas que desagreguen las pérdidas en técnicas y comerciales, se presentan los criterios y aproximaciones tenidas en cuenta para la propuesta de revisión del nivel aceptable de pérdidas. 5.1 Respecto del nivel de pérdidas técnicas Las aproximaciones revisadas por la Comisión, en relación con la definición de un nivel de pérdidas técnicas aceptables, tienen como fundamento que dicho nivel puede definirse teniendo en cuenta las particularidades del sistema operado por cada prestador, buscando un 3 La IWA es una red global de profesionales relacionados con la gestión del agua, con sede en el reino Unido, cuya misión es promover el desarrollo de soluciones efectivas y sostenibles de gestión del agua. Actualmente es una de las mayores asociaciones globales de profesionales del agua y reúne a unos individuos provenientes del mundo entero. Organiza numerosos eventos cada año entre los cuales destaca el Congreso Mundial sobre el Agua (World Water Congress and Exhibition). IWA también es reconocida por sus múltiples publicaciones cubriendo todos los aspectos del agua así como sus varios programas, como por ejemplo, su proyecto de desarrollo Global Development Solutions, su programa de apoyo a los jóvenes profesionales del agua o su premio de la sostenibilidad. 7

8 nivel eficiente, de acuerdo con el costo de reducción y el beneficio derivado de ésta, así como de las señales relacionadas directamente con las políticas de reducción de consumo y uso racional del recurso Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia La metodología utilizada en el estudio se resume a continuación: 1. Estimación de una muestra representativa de prestadores, conformada por 6 grupos de empresas, según tamaño. Incluye: 189 ciudades, alrededor del 70% de la población total del país. 2. Definición de grupos homogéneos de empresas y selección de empresas tipo por cada grupo, con excepción del grupo que concentra las grandes empresas, las cuales entran individualmente en el modelo. 3. Cálculo del Valor Marginal del Agua (VMA), medido como los costos evitados del agua no consumida (Costos incrementales producción, transporte, tratamiento y distribución del agua que se tendría que producir para poder cubrir toda la demanda si no se efectuaran acciones para disminuir el nivel de pérdidas técnicas). 4. Cálculo del CRP (Costo de Reducción de Pérdidas): Aproximación a través de las funciones CDF (Costo Detección de Fugas) y CCP (Costo Control de Presiones), las cuales corresponden a las dos principales estrategias para la reducción de pérdidas técnicas de agua en una red. 5. Estimación del NEPT (Nivel Económico de Pérdidas Técnicas) que corresponde al punto en el cual el Costo Marginal de Reducción de Pérdidas (CRP) se iguala con el Valor Marginal del Agua (VMA). El nivel económicamente eficiente de pérdidas se obtiene en el punto en el cual los beneficios marginales que se obtienen de la reducción del nivel de pérdidas, igualan a los costos marginales que se generan por la reducción de pérdidas. El beneficio marginal que se obtiene por la reducción de pérdidas está asociado a los costos evitados asociados a las reducciones marginales de las pérdidas de agua, es decir los costos incrementales de la producción, el transporte, el tratamiento y la distribución de agua potable (es decir el valor marginal del agua o VMA). En este caso se tuvo en cuenta el posible efecto de los sistemas que se encuentren con capacidades por encima de la demanda, efectuando el cálculo del beneficio marginal del agua con la capacidad existente (VMA Real) así como el cálculo en un escenario en el cual los sistemas se encuentren ajustados a la demanda (VMA Ajustado). 8

9 De manera intuitiva, es lógico que en un sistema que tiene una capacidad instalada superior a la necesaria para dotar al sistema (Oferta > Demanda) el valor marginal del agua sea bajo, dado que su costo de oportunidad es bajo. De manera contraria, un sistema cuyo uso se encuentra cercano a su capacidad instalada, el valor marginal del agua debe ser alto. En este sentido, el modelo recoge las diferencias que se dan por efecto de contar con sistemas con capacidades por encima de los niveles necesarios para cubrir la demanda. La aproximación para el cálculo del beneficio marginal parte de hallar los costos asociados a los planes de expansión de mínimo costo (PECM) para las empresas de la muestra para niveles de pérdidas técnicas de 10%, 20%, 30%, 40% y 50%. Para cada PECM (determinado para cada nivel de pérdidas) se calculan los costos anuales de operación y mantenimiento y la demanda de agua. El costo marginal de reducción de pérdidas (CRP1 y CRP2) está asociado al costo incremental de reducción de pérdidas al pasar de una política pasiva de reducción a una política activa, que para el caso del estudio se asocia mediante dos Proxy: el costo (incremental) de detección de fugas (CDF) mediante mejores sistemas de detección de fugas, y el costo (incremental) de control de presiones (CCP) mediante la utilización de mejores sistemas de control de presiones en la red, asociados a diferentes niveles de pérdidas de agua. Posteriormente se efectúa el cálculo de los niveles económicos de pérdidas técnicas, determinado por la intersección de las funciones VMA y CRP1-CRP2, lo que significa igualar los beneficios marginales del ahorro del agua con el costo marginal de la reducción de las pérdidas. Los resultados obtenidos permiten concluir que los niveles económicos de pérdidas técnicas para las empresas mayores, medianas y menores son de 18.6%, 15.5% y 13.5%, respectivamente, para niveles de VMA reales. Para VMA ajustado los valores fueron de 15.7%, 12% y 8.3%, respectivamente, los cuales resultan más estrictos en la medida en que estos se ajustan a la demanda. Los NEPT están fundamentalmente influenciados por el VMA, ya que este valor está relacionado con el costo incremental de las mayores inversiones y costos operativos requeridos para cubrir mayores niveles de pérdidas. Por otro lado, los CRP no dependen tanto de las características de los mercados de las empresas, ya que los costos de detección de fugas y control de presiones son relativamente similares para los diferentes sistemas, especialmente si se consideran servicios externos. Por este motivo, las funciones CRP son iguales para todos los sistemas de un grupo de empresas, e independientes de la hipótesis que se haga sobre VMA. Lo anterior justifica la buena correlación (El coeficiente de correlación de este ajuste es de R²= ) que se encuentra entre el NEPT determinado para cada empresa y su correspondiente VMA. 9

10 Figura 2. Pérdidas Técnicas Actuales y NEPT Fuente: International Consulting Corporation. El gráfico anterior muestra los valores actuales de las pérdidas técnicas y los NEPT obtenidos para las veinte empresas de la muestra representativa (metas de eficiencia económica), considerando los sistemas con y sin ajuste a la demanda. En general, se puede observar que los sistemas mayores no deberían tener dificultades de adaptación a los NEPT recomendados en un plazo corto. Sin embargo, para los sistemas medianos y especialmente los menores, los esfuerzos requeridos para reducir las pérdidas técnicas son de mayor magnitud Enfoque IWA Instituto del Banco Mundial 4 Las investigaciones adelantadas a nivel mundial, respecto de las pérdidas técnicas (denominadas pérdidas reales en la bibliografía internacional) se han enfocado en la definición 4 La aproximación presentada corresponde específicamente a investigaciones desarrolladas por Roland Liemberger, investigador austriaco, con más de 20 años de experiencia en la industria del agua, especializado en detección de fugas, reducción de fugas y rehabilitación de redes. Continuamente ha trabajado en proyectos en países en vía de desarrollo, Europa Oriental y la antigua Unión Soviética, y en la actualidad posee una firma consultora especializada. El Dr. Liemberger ha desarrollado una experiencia amplia en temas de manejo de redes de distribución de agua potable, así como su optimización y monitoreo de operación. Además ha publicado numerosos artículos especializados. Ha sido Subdirector de la Fuerza de Tarea dedicada a las pérdidas de agua desde el año 2002 y se involucró con los trabajos relacionados con Indicadores de Desempeño, los cuales ha llevado y liderado dentro del Manual de Mejores Prácticas de la Asociación Internacional del Agua (IWA s Best Practice Manual). 10

11 de indicadores adecuados que midan la gestión de los prestadores y, a partir de esto, desarrollar métodos que faciliten la obtención de resultados producto de la implementación de programas de gestión y reducción de pérdidas. En 1999, la Fuerza de Tarea de Pérdidas de Agua (WLTF) de la Asociación Internacional del Agua (IWA) hizo público un indicador de desempeño de pérdidas técnicas denominado Índice de Fugas en Infraestructura (ILI, por su nombre en inglés Infrastructure Leakage Index), el cual ha sido probado en al menos 50 países y actualmente es reconocido como el mejor indicador de gestión de pérdidas técnicas considerando que: Pros: Es conceptualmente mejor que los índices porcentuales. Permite una buena comparación entre sistemas y definición de metas. En el momento en que se decida no emplear indicadores de tipo porcentual, éste es la mejor opción. Contra: No debe ser el único indicador para definir metas. Debe ser usado en conjunto con la evaluación económica del costo de reducción. Su cálculo requiere de un esfuerzo considerable por parte de los prestadores para obtener la información necesaria para su estimación, respecto del actualmente requerido para el cálculo de indicadores como el IANC. Dicho indicador (ILI), de tipo adimensional, se encuentra definido como: PRT ILI = PRI donde, ILI = Índice de Infraestructura de Fugas PRT = Pérdidas reales (técnicas) totales PRI = Pérdidas reales (técnicas) inevitables Con el fin de tener una referencia sobre los valores que puede tener este indicador, se puede mencionar que este oscila entre uno (1) y hasta mayores de 16, donde un valor menor del índice significa que la gestión del prestador es adecuada, en la medida en que el valor de pérdidas totales técnicas se aproxime al valor reconocido de pérdidas técnicas inevitables. Es decir, este indicador ya supone y reconoce que existe un nivel de pérdidas técnicas que es inevitable de reducir por parte del prestador. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, a pesar de la aparente simplicidad de la fórmula, la estimación de las variables PRT y PRI, requiere de un conocimiento avanzado del sistema de acueducto por parte del prestador. Por ejemplo, el IWA recomienda que la 11

12 estimación del PRT se realice a partir del Balance de Agua propuesto por el mismo Instituto, el cual se muestra a continuación: Figura 3. Balance Hídrico propuesto por IWA Fuente: Tomado de Garzón F.; Introducción al Balance Hídrico ; Grupo de Investigación en Gestión Avanzada del Agua Urbana GIGAAU; Pontificia Universidad Javeriana Cali (Colombia). Asimismo, para la estimación del PRI se han desarrollado algunas expresiones empíricas, de compleja aplicación y entendimiento, a partir de las cuales se han generado versiones simplificadas que, sin embargo, pueden no recoger todas las particularidades que presenta un sistema de acueducto. Debido a la complejidad que puede generar el uso y cálculo de este indicador, la Fuerza de Tarea de Pérdidas de Agua (WLTF) de la Asociación Internacional del Agua (IWA) presentó una metodología ante el Instituto del Banco Mundial (WBI) en el año 2005, en la cual buscaba simplificar el uso del ILI como indicador que permita a los prestadores facilitar su acción en reducción de pérdidas. Dicha metodología, denominada sistema de bandas, corresponde a la aproximación más simple que permite establecer unas metas de reducción de pérdidas técnicas de agua, considerando el número de conexiones del servicio, la presión promedio y el desempeño técnico de los prestadores, medido a través del ILI (Ver Tabla 2); cabe mencionar que el Instituto del Banco Mundial ha apoyado la difusión y el uso de dicha metodología presentada por el IWA. 12

13 Tabla 2. Matriz Sistema de Bandas para Gestión de Pérdidas Técnicas (2005) Categoría Desempeño Técnico ILI Pérdidas Reales (m³/ conexión/mes) Presión promedio (m.c.a) A 1_2 <1,5 <2,25 <3 <3,75 Países Desarrollados B 2_4 1,5_3 2,25 _ 4,5 3 _ 6 3,75_ 7,5 C 4_8 3 _ 6 4,5 _ 9 6 _ 12 7,5 _ 15 D >8 >6 >9 >12 >15 A 1_4 <1,5 <3 <4,5 <6 <7,5 Países en Desarrollo B 4_8 1,5_3 3 _ 6 4,5 _ 9 6 _ 12 7,5 _ 15 C 8_16 3 _ 6 6_12 9_ 18 12_ 24 15_ 30 D >16 >6 >12 >18 >24 >30 El sistema de bandas está creado a partir de la estimación del Índice de Infraestructura de Fugas (ILI). De acuerdo con esto, las bandas establecidas (Bandas de A hasta D), tienen el siguiente significado: A: Una reducción de pérdidas puede ser poco rentable a menos que haya escasez. B: Siempre hay posibilidades de mejorar más. C: Las fugas pueden ser tolerables sólo si hay recursos abundantes y baratos. D: El uso ineficiente de los recursos es señal de la falta de mantenimiento y de las condiciones generales del sistema. Si se analiza la matriz de bandas, es claro que el método está enfocado en la reducción de pérdidas técnicas a partir de la reducción de presión principalmente, hasta niveles en los cuales la reducción de pérdidas puede ser poco rentable, estableciendo unos valores de pérdidas reales en términos de un volumen de agua por suscriptor, a partir de los cuales los prestadores pueden ubicarse en una de las bandas pre-establecidas y así definir su estado base desde el cual deben emprender acciones de mejora, en función de sus particularidades como número de conexiones y presión media del sistema. Inicialmente, el IWA desarrolló un sistema de bandas que sólo era aplicable en unos países desarrollados, sin embargo investigaciones posteriores derivaron en la versión modificada que se presenta en este documento, la cual se considera aplicable para países desarrollados y países en vía de desarrollo. Con base en esta metodología, se podría definir un estándar de política de pérdidas, a partir de la definición de un punto en la matriz del sistema de bandas que se considere como señal de eficiencia para los prestadores. 13

14 5.2 Respecto del nivel de pérdidas comerciales En relación con el nivel aceptable de pérdidas comerciales, en general se observa que las investigaciones y avances al respecto no han alcanzado el desarrollo obtenido en relación con las pérdidas de tipo técnico. Las discusiones respecto de niveles aceptables de pérdidas comerciales van desde alternativas encaminadas a no reconocer, desde el punto de vista regulatorio, este tipo de pérdidas, hasta intentar definir el nivel máximo aceptable, considerando todas las variables que pueden afectar dicho valor. A continuación se presentan algunas recomendaciones y aproximaciones consideradas por la Comisión dentro de la revisión del nivel aceptable de pérdidas comerciales Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia Estimación inicial con base en información de prestadores Para efectos del proyecto desarrollado por el ICC, se consideró que las pérdidas comerciales están compuestas por los consumos no autorizados medidos y los errores de medición y facturación. Como se mencionó anteriormente, para efectos de establecer el balance de agua como una forma de determinar el nivel total de pérdidas a nivel país, el estudio tomó una muestra de 23 prestadores para los años 2000, 2001 y 2002 con el fin de calcular las pérdidas técnicas y comerciales. Dichos resultados, obtenidos a partir de información global reportada por las empresas no lograron explicar adecuadamente la relación entre las pérdidas totales y las pérdidas comerciales. Sin embargo, a pesar de la dispersión de los datos, se podría decir que para bajos niveles del IANC (en torno a 20%), las pérdidas comerciales serían aproximadamente 45% de dicho valor, es decir, las pérdidas técnicas serían 11% y las comerciales 9% del volumen entregado al sistema. En cambio, para niveles del IANC en torno a 70%, las pérdidas comerciales serían aproximadamente 65% del IANC, es decir, las pérdidas técnicas serían 25% y las comerciales 45% del volumen entregado al sistema. Dentro de la investigación adelantada por el Consultor, se encontró que la única empresa que presentaba datos desagregados de pérdidas comerciales era la Empresa de Acueducto de Bogotá (para un conjunto de 24 secciones de su sistema), la cual fue utilizada como base para efectuar una aproximación a los valores de pérdidas eficientes para las empresas de la muestra. 14

15 Relación Costo/Beneficio de reducción de pérdidas comerciales En la metodología planteada por el estudio, se establece que el Nivel Económico de Pérdidas Comerciales (NEPC) debe ser determinado también a través de una relación costo/beneficio, tal como se desarrolló para el caso de pérdidas técnicas. En este caso, el costo marginal corresponde al costo de moverse de una política pasiva a una política activa de control de las pérdidas comerciales, y debería ser igual al beneficio marginal dado por el incremento de facturación de la empresa (beneficio financiero) más el beneficio económico marginal asociado a la posible reducción de demanda de los consumidores ilegales. Debido a la carencia de información de las empresas sobre gestión de pérdidas comerciales y la existencia de consumos no facturables que no están bajo el control de las empresas, en lugar del NEPC se utilizó la aproximación de Nivel Aceptable de Pérdidas Comerciales (NAPC). El beneficio financiero que tiene para una empresa facturar volúmenes de agua que han producido, transportado, tratado y distribuido es tan alto que muchas de las regulaciones tarifarias no incluyen estas pérdidas como parte de la base tarifaria. Es decir, suponen que la empresa tiene un incentivo financiero más que suficiente como para ser eficiente en este aspecto. Considerando que un porcentaje de estas pérdidas podría incluir consumos legales no facturables, algunas regulaciones aceptan que un valor pequeño de pérdidas comerciales, generalmente 1.5% a 3.5%, pueda ser incluido en la tarifa 5. Con la finalidad de cuantificar los beneficios y costos de las empresas al reducir sus niveles de pérdidas comerciales, fue procesado un modelo llamado FINEVAL 6 para determinar los costos de operación y mantenimiento y los volúmenes de agua facturados considerando dos niveles de pérdidas comerciales: valor actual y 3%. Los beneficios incrementales corresponden, entonces, a los ingresos marginales obtenidos por la mayor facturación generada por la reducción de pérdidas comerciales. Los resultados encontrados permiten concluir que el beneficio unitario por reducción de pérdidas comerciales es de 0.43 US$ por m³, que correspondía a la tarifa promedio ponderado del agua para el conjunto de empresas de la muestra analizada. Con respecto a los costos de reducción de pérdidas comerciales, se utilizaron cifras extractadas de estudios en Colombia y otros países Latinoamericanos, en donde se ha encontrado que el costo de evaluación de conexiones ilegales y medidores adulterados es de US$ 25 por 5 En estudios adelantados por el consultor ha encontrado que difícilmente se incluyen valores de pérdidas comerciales por encima del 3%, en casos como Aguas de Santa Fe (Argentina), Aguas Argentinas, OSE (Uruguay), ENACAL (Nicaragua), así como regulaciones en Kosovo, Mozambique y Angola. 6 Este modelo permite, a partir de la definición de un plan de inversión, determinar el programa asociado de Costos de Operación y Mantenimiento (O&M), incluyendo tanto los costos de los sistemas de agua potable (producción, transporte, tratamiento, distribución y comercialización) como los de saneamiento básico (recolección, tratamiento y descarga). 15

16 conexión y el costo medio de reemplazo de la conexión dañada o adulterada se ha estimado en US$ En la siguiente tabla se muestra un ejemplo con valores estimados para Colombia para una muestra de 1000 conexiones, bajo cuatro escenarios diferentes (Escenarios A, B, C y D). El resultado no depende el número de conexiones, ya que las relaciones son prácticamente lineales (bajas economías de escala). Tabla 3. Relación Costo/Beneficio Reducción Pérdidas Comerciales Item A B C D Número Conexiones 1,000 1,000 1,000 1,000 Nivel de Evaluación (%) Número Conexiones Evaluadas Costo Evaluación (US$/conexión) Costo Annual Evaluacion (US$) Casos Sospechosos Positivos (%) Número de Reemplazos Costo de Reemplazo (US$/conexión) Vida Util Instalación (años) Tasa Annual Costo Capital (%) Costo Annual de Capital (US$) Costo Anual Total (US$) Consumo Anual por Conexión (m 3 ) Facturación Adicional Annual (m 3 ) Beneficio Unitario (US$/m 3 ) Beneficio Anual Total (US$) Relación Costo/Beneficio Fuente: International Consulting Corporation. De la anterior tabla se puede concluir que a niveles del 30% de casos sospechosos de ser una pérdida comercial, que sean confirmados como positivos, sigue siendo rentable los proyectos que buscan la reducción de fraudes, conexiones ilegales y mal funcionamiento de medidores. Aproximación empírica al nivel aceptable de pérdidas comerciales A pesar de los resultados evidentes encontrados con el anterior ejercicio, que demuestran el gran incentivo que tiene para las empresas el disminuir sus niveles de pérdidas comerciales, la ausencia de información completa y confiable de prestadores colombianos hizo que el Consultor considerara conveniente realizar una aproximación empírica para fijar el NAPC. Teniendo en cuenta lo anterior, el valor sugerido como nivel aceptable de pérdidas comerciales es de 6.7%, derivado del valor promedio del sistema de Bogotá, que es el único prestador del cual se obtuvo información desagregada de este valor. Este valor está compuesto por: 1. Consumo legal No Facturable, 1.1%. 2. Error aceptable de micromedición, 2.9%. 3. Consumo no autorizado disperso, 0.4%. 16

17 4. Consumo no autorizado masivo 2.3% Consultoría Prestadores Menores En el año 2008 la Comisión de Regulación de Agua Potable contrató la ejecución de la Consultoría para establecer los costos de administración, costos de operación y estimar a través de modelos hidráulicos de ingeniería, los costos de inversión para las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado que atiendan menos de 8000 suscriptores. Dentro del diagnóstico presentado por el Consultor (Unión Temporal Modelación CRA 2008), se menciona que de acuerdo con la experiencia desarrollada por éste, en estudios de reducción de pérdidas realizados por Aquadatos S.A. entre los años 2004 y 2008, para prestadores que atienden menos de suscriptores, las pérdidas comerciales representan el 25% de las pérdidas totales Departamento de Energía y Agua del Banco Mundial Tal como se hizo referencia anteriormente, en el estudio presentado en diciembre de 2006 por el Departamento de Energía y Agua del Banco Mundial, se destaca que el valor promedio de IANC estimado para países en vía de desarrollo se encuentra en 35% y que la desagregación que se hace entre pérdidas técnicas y comerciales, arroja como resultado que el 40% de las pérdidas totales corresponde a las de tipo comercial, para países en vía de desarrollo, mientras que para países desarrollados este porcentaje disminuye hasta el 20%. 6 Propuesta Regulatoria La propuesta regulatoria está enfocada en definir un nivel aceptable de pérdidas que por un lado considere las particularidades de cada sistema y por el otro esté acorde con las políticas de reducción de consumo y uso racional del recurso. A partir de esto, es claro que dicha definición debe establecer una desagregación entre pérdidas técnicas y pérdidas comerciales, estableciendo así un nivel aceptable para cada tipo de pérdida, cuya agregación representaría las pérdidas totales aceptables regulatoriamente. Este nivel de pérdidas aceptado regulatoriamente se propone que se calcule así: donde, p * = p * + p * técnica comercial p * = Nivel de pérdidas aceptable regulatoriamente (%). 17

18 p * técnica = Nivel de pérdidas técnicas aceptable (%). p * comercial = Nivel de pérdidas comerciales aceptable (%). 6.1 Nivel aceptable de pérdidas técnicas - p * técnica Considerando las recomendaciones realizadas por el Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia, así como las tendencias y avances internacionales recientes desarrollados por las organizaciones especializadas en la materia, es claro que se debe mejorar la señal de eficiencia que hasta el día de hoy se ha mantenido con el nivel aceptable del 30% de pérdidas. En términos de eficiencia y uso racional del consumo el mantener la misma señal para todos los prestadores del país puede no estar midiendo completamente los esfuerzos particulares que cada prestador ha realizado para afrontar el tema de gestión de pérdidas. Asimismo, es claro que, por ejemplo, una reducción de un 1% en el nivel de pérdidas para prestadores de más de suscriptores, no es igual a una reducción de igual magnitud para prestadores de menos de suscriptores, en términos de explotación del recurso o m³ de agua captados de las fuentes. Por lo tanto, con el fin de generar una mejor señal, desde el punto de vista del uso racional del agua y considerando el tamaño de los sistemas, se propone que el nivel de pérdidas técnicas aceptable para el cálculo de los costos de prestación del servicio se defina teniendo en cuenta las particularidades de cada sistema. Este nivel de pérdidas técnicas aceptable se deberá calcular con base en un indicador de pérdidas técnicas por suscriptor, definido como un volumen de agua perdida por suscriptor, que se reconoce en los costos de prestación del servicio. Con el fin de determinar dicho valor de volumen de agua perdida por suscriptor, se propone adaptar la aproximación promovida por el Instituto del Banco Mundial, sistema de bandas, la cual se reitera es la aproximación más simple que permite establecer unas metas de reducción de pérdidas técnicas de agua, considerando el número de conexiones del servicio, la presión promedio y el desempeño técnico de los prestadores. Empleando la matriz del sistema de bandas, se propone adoptar como valor aceptable de pérdidas técnicas regulatorio 4,5 m³/suscriptor (equivalente a 54 m³/suscriptor/año), el cual se deriva a partir de los siguientes criterios: Basados en la matriz del sistema de bandas, se propone escoger un valor que sea la señal de eficiencia respecto de las pérdidas técnicas aceptables. Se debe seleccionar una banda que aplique para los sistemas de acueducto del país, para lo cual se propone escoger la banda A (que significa que una reducción 18

19 de pérdidas puede ser poco rentable a menos que haya escasez), para países en vía de desarrollo como señal de eficiencia. La matriz requiere la selección de un valor de presión promedio del sistema, que se propone sea de 30 m.c.a, teniendo en cuenta que la Resolución 1096 de 2000 (RAS-2000) establece unos niveles mínimo y máximo de presión entre 10 y 60 m.c.a. Este valor de 30 m.c.a constituye en una señal de eficiencia en relación con los programas de reducción de pérdidas a partir de regulación de presiones, sin dejar de lado que para efectos reales de disminución de pérdidas técnicas los prestadores deberían tender a operar la mayoría de puntos del sistema, especialmente de distribución, con presiones cercanas a la mínima exigida por el RAS Con la banda seleccionada y para el nivel promedio de presión adoptado, se obtiene que los sistemas deberían mantener un nivel de pérdidas técnicas del orden de 4,5 m³/conexión/mes. No obstante, y por simplicidad, se propone que dicho valor se calcule sobre el número de suscriptores y no sobre el número de conexiones, suponiendo que el número de suscriptores es igual al número de conexiones, lo cual se constituye en una señal conservadora pues es claro que en aquellos sistemas donde se presenten multiusuarios del servicio de acueducto, el número de conexiones es menor al número de suscriptores. De lo anterior, se deriva la propuesta de definición del volumen aceptable de pérdidas técnicas, el cual se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 4. Selección de nivel aceptable de pérdidas técnicas con base en la Matriz del Sistema de Bandas para Gestión de Pérdidas Técnicas Categoría Desempeño Técnico Países Desarrollados Países en Desarrollo ILI Pérdidas Reales (m³/ conexión/mes) Presión promedio (m.c.a) A 1-2 <1,5 <2,25 <3 <3,75 B 2-4 1,5-3 2,25-4, ,75-7,5 C , ,5-15 D >8 >6 >9 >12 >15 A 1-4 <1,5 <3 <4,5 <6 <7,5 B 4-8 1, , ,5-15 C D >16 >6 >12 >18 >24 >30 Ahora, teniendo claro dicho valor de 4,5 m³/suscriptor/mes (equivalente a 54 m³/suscriptor/año), el nivel de pérdidas técnicas aceptable, que se denominará p * técnica, se debe calcular, para cada sistema, de la siguiente manera: Nac p técnica = 54 * (%) AP 19

20 donde, p * técnica (%) = Nivel de pérdidas técnicas aceptable. 54 = Factor constante regulatorio en m³/suscriptor/año. Nac = Número de suscriptores de acueducto en el año base. AP (m³) = Volumen de agua producida en el año base. Es importante señalar que el cálculo de dicho nivel de pérdidas aceptables técnicas se debe hacer sobre una base anual, para efectos del cálculo de los costos de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. 6.2 Nivel aceptable de pérdidas comerciales - p * comercial En relación con las pérdidas comerciales, se propone una señal de eficiencia que sea general, es decir que para todos los prestadores del país se defina un mismo nivel aceptable de pérdidas comerciales. Lo anterior lleva implícita la decisión del regulador de aceptar dentro de los niveles de pérdidas totales un porcentaje de pérdidas comerciales, a pesar de algunas experiencias internacionales, mencionadas anteriormente, que muestran que en algunos esquemas regulatorios no se reconoce dicho concepto. Sin embargo, teniendo en cuenta que de forma generalizada se presentan inconvenientes por parte de los prestadores en sus actividades de medición y facturación, se ha estimado, con base en las aproximaciones presentadas en este documento, que en promedio el nivel de pérdidas comerciales, como porcentaje del volumen de agua producida, oscila entre el 25% y el 50% del total de pérdidas de agua, lo cual implica, empleando como insumo la propuesta regulatoria relacionada con el nivel aceptable de pérdidas técnicas (p * técnica ), que el rango de niveles de pérdidas comerciales debe estar entre el 4,5% y 9,5% del volumen de agua producida. Considerando dicho rango y en concordancia con la propuesta efectuada en el Proyecto Reducción de Pérdidas Agua Potable y Reforma del Marco Regulador de Colombia, se propone que el Nivel Aceptable de Pérdidas Comerciales, p * comercial, sea del 7% del volumen de agua producida. 20