Diagnóstico del sistema de justicia penal juvenil

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1 TÉRMINOS DE REFERENCIA PARA CONTRATACIÓN Diagnóstico del sistema de justicia penal juvenil I. ANTECEDENTES Tradicionalmente las personas menores de edad han sido consideradas desde la justicia como objetos de intervención y no como sujetos de derechos. Esta tradicional situación sin lugar a dudas se modificó internacionalmente desde la aprobación de la Convención de los Derechos del Niño 1. En Costa Rica, la entrada en vigencia en 1990 de esta relevante Convención significó el inicio de la transformación legislativa, no sólo desde un punto de vista de la política criminal, sino también de la política social. La aprobación de la Ley de Justicia Penal Juvenil en 1996 significó un importante cambio en la política criminal del Estado ante la comisión de hechos delictivos por parte de personas menores de edad. La aprobación del Código de la Niñez y de la Adolescencia en 1998 representó la incorporación de la doctrina de la Protección Integral de la Niñez y el reconocimiento de las personas menores de edad como sujetas de derecho. Esta transformación legislativa conllevó al reconocimiento de importantes derechos y libertades fundamentales como la vida, la libertad, derechos de la personalidad, la identidad, la privacidad y la imagen. La posterior aprobación de la ley de Ejecución de las Sanciones Penales Juveniles No de 20 octubre de 2005 vino a completar el cuadro normativo en esta importante materia. El Estado Costarricense, quien también ha suscrito los principales instrumentos internaciones sobre Derechos de las Personas Menores de Edad y de las Personas Privadas de Libertad, ha realizado ingentes esfuerzos para implementar y dar cumplimiento a estos cuerpos normativos. Particularmente el Poder Judicial se dio a la tarea de crear una jurisdicción especializada en todos los ámbitos de la administración de justicia y más recientemente está propiciando la adopción de una política institucional para ofrecer un acceso real a la justicia penal juvenil con el apoyo de UNICEF. A pesar de ello y por distintas razones, en los últimos meses el tema de la justicia penal juvenil se ha puesto en la agenda de algunos grupos políticos y medios de comunicación, generándose un debate sobre la necesidad de reformar la legislación, tesis esta que no es sostenida ni avalada por todos los actores de la justicia penal juvenil. Es nuestro parecer que, de previo a la aceptación de la idea de la necesidad de una reforma legal, se hace urgente y necesario contar con un diagnóstico objetivo, profundo, integral que pueda dar información cierta sobre las fortalezas y falencias del proceso de implementación de esta legislación y del rol que las diferentes instancias hemos jugado, así como recomendaciones para su optimización. 1 Adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General de Naciones Unidas en resolución 44/25 del 20 de noviembre de 1989 y ratificada por Costa Rica por ley No publicada en la Gaceta No. 149 del 09/08/

2 Es por ello que el Poder Judicial de Costa Rica y el Ministerio de Justicia y Paz, órganos encargados por ley de la implementación de esta legislación, estimamos de la mayor importancia la realización de este diagnóstico en las instancias de estas instituciones a cargo de la justicia penal juvenil. Por su parte el Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF, ha mostrado un compromiso sostenido e inquebrantable en el apoyo que ha dado al país, primero para la aprobación de la legislación de justicia penal juvenil, luego en su implementación y operacionalización y en este momento, en vísperas al quinceavo aniversario de la aprobación de la Ley de Justicia Penal Juvenil, en la revisión de algunos de los aspectos más relevantes de esta justicia. Conjuntamente, el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y Unicef se proponen realizar un diagnóstico de los aspectos fundamentales y más críticos del sistema de justicia penal juvenil, el cual sirva para proyectar y potenciar su fortalecimiento en el futuro. Es en esta intencionalidad donde se enmarca la realización del diagnóstico que aquí se delimita para efectos de la contratación de una Consultora que lo realice. La Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia (Conamaj), entidad con experiencia en la coordinación y supervisión de procesos similares en materia de justicia apoyará facilitando la coordinación entre las instituciones involucradas y la Consultora. Para efectos de esta Consultoría se conformará un equipo técnico que fungirá como contraparte institucional, le cual tendrá a su cargo la función de facilitar el acceso a la información institucional a la Consultora, facilitarle las labores de investigación que deba realizar dentro de las instituciones y revisar, validar y aprobar los productos de la Consultoría. El Equipo Técnico Contraparte estará conformado por delegados de las instituciones involucradas, así como una persona de la Defensoría de los Habitantes. Para efectos de estos términos de referencia se usará el término la Consultora para referirse a la empresa, persona o grupo de personas que se elijan para realizar el Diagnóstico. Por instituciones involucradas se entenderán el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y Paz y UNICEF. II. OBJETIVO GENERAL Diagnosticar las fortalezas y debilidades del Sistema de Justicia Penal Juvenil en la aplicación de la Ley de Justicia Penal Juvenil y de la Ley de Ejecución de las Sanciones Penales Juveniles, en cada una de sus etapas, en el Poder Judicial como en el Ministerio de Justicia y Paz principalmente. 2

3 III. OBJETIVOS ESPECÍFICOS - Identificar las fortalezas y las debilidades del quehacer de las instituciones públicas que se relacionan con el Poder Judicial en el cumplimiento de los objetivos establecidos por la legislación en las áreas de énfasis que se determinan en estos términos de referencia. - Identificar las fortalezas y debilidades de la aplicación e implementación de la legislación en los temas y etapas que se determinan en estos términos de referencia. - Identificar los factores extra normativos que afectan positiva y negativamente la implementación de la legislación. - Identificar buenas prácticas, sugerencias, recomendaciones y lecciones aprendidas. - Revisar los recursos (humanos, materiales, presupuestarios) existentes y necesarios para el cumplimiento de los objetivos y fines establecidos en la legislación. IV. ETAPAS DEL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA CONSULTORÍA Etapa 1.- Elaboración de una Propuesta Técnica de Implementación de la consultoría. - Diseño del proceso de diagnóstico, lo cual implica la determinación de ejes y temas medulares de la investigación. - Elaboración de Plan de Trabajo con cronograma utilizando el formato de Carta Gantt - Desarrollo de propuesta metodológica e instrumentos de evaluación - Validación metodológica y de instrumentos de evaluación. La Consultora presentará, al inicio de la misma, una propuesta técnica de implementación de la consultoría en la que se detallará la información necesaria para generar el diagnóstico (herramientas de planificación, modalidades, métodos y metodologías a seguir, y calendario de trabajo). Las instituciones involucradas podrán sugerir metodologías y herramientas a la Consultora que se estime responden mejor al logro de los objetivos. Etapa 2.- Revisión de los insumos existentes, investigación y sistematización. - Revisión legal, documental, de expedientes y de información estadística disponible. - Realización de entrevistas y aplicación de otros dispositivos de investigación (grupos focales, entrevistas colectivas, talleres) con todos los sectores involucrados, incluyendo a las personas menores de edad en contacto con el sistema de justicia penal juvenil. - Aplicación de otras herramientas de evaluación predeterminadas. - Elaboración de Documento de Sistematización de Información. - Presentación y validación del Documento de Sistematización de Información. La Consultora deberá revisar los materiales que pongan a su disposición las instituciones involucradas así como todo otro material disponible y pertinente, el cual 3

4 deberá, al menos, contemplar la investigación bibliográfica, jurídica y reglamentaria exhaustiva. De seguido organizará y ejecutará el proceso de consulta en los diferentes actores clave, en todas las instancias y temas que abarca la Consultoría. Para este proceso puede utilizar entrevistas, talleres, grupos focales, cuestionarios y/o cualquier otro método de investigación social. Con el fin de que la información derivada de la investigación no esté limitada a las circunstancias del Valle Central, la Consultora el diagnóstico deberá incluir, al menos, dos circuitos judiciales con características geosociales diferentes. De este proceso debe resultar el documento de Sistematización de Información. Etapa 3. Análisis de la información - Análisis de la información recopilada según los parámetros y criterios establecidos en los objetivos específicos establecidos en la legislación para cada etapa del proceso. - Elaboración de Informe Preliminar de Estado de Situación - Validación de Informe Preliminar de Estado de Situación Etapa 4. Presentación y validación de la información - Perfeccionamiento del Informe - Elaboración de documento de recomendaciones - Presentación de documento de Diagnóstico y Recomendaciones para validación final. - Corrección o mejoramiento definitivo de versión final de Diagnóstico y Recomendaciones Corresponde a esta etapa la realización del proceso de validación de los contenidos de la propuesta de Diagnóstico con el equipo técnico contraparte y con las distintas personas e instancias consultadas. También corresponde a esta etapa la revisión de los documentos a partir de las observaciones planteadas en el proceso de validación e incorporación de las mismas. En cada fase el equipo consultor deberá realizar presentaciones parciales y estar en consulta permanente con el Equipo Técnico Contraparte con el propósito de brindar información relacionada al proceso, recibir realimentación y validar los productos. Así mismo, cada institución designará personal en cada área a diagnosticar que sirva como enlace y fuente de información para el equipo consultor. V. PRODUCTOS DE LA CONSULTORÍA - Documento del Diseño del Proceso de Diagnóstico, el cual debe incluir propuesta de ejes y temas medulares de la investigación, alcances (definición de lo que cubre y lo que no cubre) propuesta metodológica (para la recolección y el análisis de datos y para la participación de las partes interesadas), plan de acción vertido en una Carta Gantt, enunciado de informes y productos a entregar y cronograma validado y aprobado - Documento de Sistematización de la Información validado y aprobado. - Informe Preliminar de Estado de Situación validado y aprobado. 4

5 - Informe de Estado de Situación y Recomendaciones validado y aprobado. Debe contar con una estructura lógica, contener hallazgos basados en evidencia, conclusiones, lecciones y recomendaciones y estar libre de información irrelevante para el análisis general. El informe debe ser presentado en un formato que permita que la información sea comprensible y accesible e incluir un apartado de recomendaciones. - Un documento conteniendo la sistematización del proceso de diagnóstico. VI. REQUERIMIENTOS DEL DIAGNÓSTICO METODOLÓGICOS PARA LA ELABORACIÓN En la elaboración del Diagnóstico la Consultora requerirá responder a los siguientes requerimientos metodológicos y de contenidos: 1) Preparar una metodología participativa y una estrategia de convocatoria que garantice la presencia en el proceso de actores clave para el logro de los objetivos de la consultoría. En lo que se refiere a la fase de validación la consultoría debe garantizar que quienes asistan conozcan en su totalidad los documentos propuesto a ese momento y así garantizar que su contenido debe ser ampliamente conocido, consensuado y apropiado por los actores clave. En todas las etapas del proceso de investigación se debe tener en cuenta y dar participación a las personas menores de edad vinculadas con la legislación en cuestión. 2) El Diagnóstico deberá contemplar, al menos, los siguientes aspectos: i. estar formulado en términos precisos; ii. situará el Diagnóstico en el marco institucional adecuado, y en el contexto cultural e institucional del país; iii. revisar las políticas de instituciones públicas vinculadas con este proceso con la aplicación de la legislación de referencia y los aspectos de coordinación interinstitucional en la implementación; iv. identificar las fortalezas y las debilidades del quehacer de las instituciones en el cumplimiento de los objetivos establecidos por la legislación en las áreas de énfasis que se determinan en estos términos de referencia; v. identificar las fortalezas y debilidades de la aplicación e implementación de la legislación en materia judicial y en ejecución de la sanción; vi. identificar los factores extra normativos que afectan positiva y negativamente implementación de la legislación en materia judicial y en ejecución de la sanción en las áreas de énfasis que se indican; vii. identificar las buenas prácticas, sugerencias, recomendaciones y lecciones aprendidas; viii. revisar los recursos (humanos, materiales, presupuestarios) existentes y necesarios para el cumplimiento de los objetivos que establece le legislación en las áreas de énfasis que se indican; 5

6 ix. determinará supuestos válidos acerca de los principales factores externos que influyen en la ejecución y el desempeño de la Política. a) La Consultora trabajará durante todo el proceso de elaboración de la Política en estrecha coordinación con el Equipo Técnico Contraparte, quien apoyará en los aspectos organizacionales, de obtención de insumos técnicos, de coordinaciones que se requieran para agilizar el proceso, a la vez que apoyará en la organización de los talleres que se lleve a cabo la Consultora. Sin embargo la responsabilidad de ejecutar y dar seguimiento a todas estas actividades recae sobre la Consultora. b) La Consultora presentará resultados y productos, por etapa, ante el Equipo Técnico Consultor y cuando así se requiere ante los jerarcas y autoridades de las instituciones involucradas. El Equipo Técnico Contraparte fungirá como ente de consulta técnica y validación de productos. c) Dada la naturaleza del trabajo, la Consultora será responsable de entregar los documentos bien editados, sin errores ortográficos, con coherencia lógica, y después de haber realizado una cuidadosa revisión gramatical y de estilo. d) La Consultora deberá entregar al Equipo Técnico Contraparte dos copias impresas y una en formato electrónico de cada documento en Microsoft Word 2000 o programa compatible. El enfoque de evaluación debe considerar oportunidades de aprendizaje y participación (por ejemplo, talleres, grupos, reuniones para informar sobre procesos concluidos o debriefings, participación en visitas de campo), a fin de asegurar que actores clave sean integrados plenamente al proceso que implica el diagnóstico. También debe realizar actividades de carácter participativo e inclusivo con instituciones, organizaciones y personas menores de edad para el proceso de recopilación, análisis y sistematización de la información. La propuesta metodológica debe incluir las fuentes de información, la definición sobre los abordajes del diagnóstico, la descripción de los métodos de recolección y análisis de datos (que incluya el nivel de precisión requerido para los métodos cuantitativos, así como las escalas de valores o codificaciones empleadas en el análisis cualitativo), la descripción del muestreo (área y población por representar, razón fundamental de la selección, mecánica de selección, números seleccionados de entre los potenciales sujetos, restricciones de la muestra); indicadores y parámetros referenciales, ahí donde sea relevante (indicadores previos, estadísticas nacionales, etc.); definición de las etapas del proceso de diagnóstico; el equipo de investigación, incluyendo la participación de miembros individuales del equipo y el plan del diagnóstico. VII. ALCANCES DEL DIAGNÓSTICO 1) El Diagnóstico abarcará las siguientes etapas del sistema de justicia penal juvenil: Etapa de investigación, Etapa intermedia, Debate (incluye la sentencia y su revisión) y Ejecución de la Sanción. 6

7 2) El Diagnóstico se realizará, en lo que a materia judicial toca, en los Circuitos I y II de San José, I de Limón y I de Puntarenas. En materia Penitenciaria se enfocará en el Programa Nacional de Atención a la Población Penal Juvenil del Ministerio de Justicia. 3) Se plantean para todas las etapas del proceso los siguientes objetivos: a) Determinar la eficacia real de la localización, citación y presentaciones realizadas por los actores de todas las etapas definidas en un período de dos años precedentes al inicio de la investigación o a partir de donde exista información disponible (verificar disponibilidad de estadísticas). b) Precisar el grado real de especialización en la materia penal juvenil para los siguientes actores del proceso: policía administrativa y judicial, fiscalía, defensa pública, jueces, profesionales de trabajo social y psicología, auxiliares judiciales y personal de adaptación social. El grado real de especialización deberá ser medido de acuerdo a los siguientes parámetros: a.-delimitación funcional y organizativa para cada uno de los actores mencionados, b.- capacitación, c.- experiencia. 4) De manera puntual en la etapa intermedia el diagnóstico deberá: a) Identificar grado de vigencia del principio de juez natural y objetividad para todas las etapas del proceso. b) Determinar el tipo de medidas cautelares impuestas, para distinguir porcentajes de detención provisional y en cuantos se impone otro tipo de medidas alternas. c) Determinar el porcentaje de procesos que culminan con la realización del debate mientras aún están vigentes las medidas de detención provisional. d) Determinar el grado de cumplimiento de las medidas alternas a la detención provisional. e) Identificar los mecanismos de seguimiento de medidas alternas a la detención. Identificar motivos de cumplimiento e incumplimiento de estas medidas. f) Determinar los tipos de soluciones alternas dictados en los procesos: determinar el porciento en que se imponen soluciones alternativas. g) Establecer los mecanismos existentes para verificar el cumplimiento de las soluciones alternas. h) Distinguir porcentaje de cumplimiento de las soluciones alternas. Identificar motivos de cumplimiento e incumplimiento. 5) De manera puntual en la etapa de debate el diagnóstico deberá: a) Distinguir tipo de sanciones y el por porcentaje por tipo de sanción, que están imponiendo los jueces de la Penal Juvenil en los circuitos elegidos. b) Analizar la viabilidad del cumplimiento o idoneidad de la sanción impuesta en relación al objetivo específico que busca la sanción. 6) De manera puntual en la ejecución de la sanción el diagnóstico deberá: a) Determinar el grado de cumplimiento o incumplimiento de los objetivos establecidos por ley para la sanción privativa de libertad o de internamiento en centro especializado, tanto en el Centro de Formación Juvenil Zurquí como el el Centro de Adulto Joven. b) Identificar los mecanismos o instrumentos que se utilizan para evaluar o no la consecución de esos objetivos, tanto en el Centro de Formación Juvenil Zurquí como en el Centro de Adulto Joven. 7

8 7) En materia de sanciones alternas el diagnóstico deberá: a) Distinguir los mecanismos de verificación del cumplimiento o incumplimiento de las sanciones alternas b) Destacar el porcentaje de cumplimiento e incumplimiento de las sanciones alternas. Identificar motivos de cumplimiento e incumplimiento. VII. TIEMPO ESTIMADO DE DURACIÓN La consultoría tendrá un plazo de ejecución de 25 semanas, contadas a partir de su fecha de inicio y hasta el día calendario correspondiente 25 semanas después. El pago de honorarios se hará en tractos, de acuerdo al avance por etapas y conforme al cronograma acordado por las partes. VIII. MONITOREO Se constituirá un Equipo Técnico Contraparte integrado por los representantes designados del Ministerio de Justicia y Paz, la Defensoría de los Habitantes de la República, el Poder Judicial, Conamaj y Unicef. Este equipo sería el responsable de dar el seguimiento a la presente consultoría y deberá coordinar con el equipo consultor permanentemente, principalmente sobre temas clave, metodología, plazos, responsabilidades, al planificar la evaluación; asimismo deberán ser informadas de los avances a todo lo largo del proceso de evaluación. Los productos de la consultoría deberán contar con la aprobación del Equipo Técnico Contraparte y visto bueno final de UNICEF. IX. PERFIL DEL EQUIPO CONSULTOR La Consultora podrá ser una persona física, un grupo de ellas asociadas a efectos de realizar la oferta de participación o una empresa dedicada a brindar este tipo de servicios. Para la realización de esta consultoría, la Consultora deberá contar y dar fe de disponer de: a. Experiencia en aplicación y transferencia de metodologías participativas, técnicas de investigación científica social, diagnóstico y/o evaluación. b. Experiencia en los enfoques de Derechos de la Niñez y Adolescencia, Género, Juventud y Derechos Humanos. c. Conocimiento especializado en Justicia Penal Juvenil. d. Experiencia y conocimiento sobre la estructura y el funcionamiento del Sistema de Justicia Costarricense, en particular del Poder Judicial y del Ministerio de Justicia y Paz. e. Capacidad de articular y coordinar el equipo de trabajo. Para reunir esta experiencia y destrezas la Consultora podrá integrar un equipo que conjugue estas características, sirviendo uno de sus profesionales como Coordinador/a. La Consultora deberá aportar los atestados de los/as profesionales como parte de los atestados del concurso. La entidad contratante no asumirá ninguna obligación jurídica respecto a los (as) profesionales subcontratados (as). 8

9 Será reconocida la experiencia especializada y/o conocimiento técnicometodológico, incluyendo algunas destrezas específicas de recolección y análisis de datos, en las siguientes áreas: comprensión de enfoques de evaluación basados en los derechos humanos; comprensión de las consideraciones de género; recolección y análisis de datos cuantitativos y cualitativos; procedimientos de evaluación rápida; enfoques participativos. X. CONDICIONES DE TRABAJO - La Consultora trabajará durante todo el proceso de elaboración del Diagnóstico en estrecha coordinación con el Equipo Técnico Contraparte. - La Consultora entregará los productos conforme a las especificaciones de su contrato y estos términos de referencia (que lo integran), dentro de los plazos convenidos. - La Consultora presentará informes parciales del proceso, los cuales estarán sujetos a discusión y análisis por parte del Equipo Técnico Contraparte, de previo a su aprobación. - Es responsabilidad de la Consultora la coordinación del equipo interdisciplinario de profesionales que trabajen en la consultoría, así como la ejecución total de la consultoría, para lo cual debe designarse una Persona Coordinadora, quien debe poseer gran liderazgo, capacidad y conocimientos sobre organización, negociación y trabajo en equipo. Esta persona servirá como punto focal y contacto entre la Consultora y el Equipo Técnico Contraparte. - La Consultora deberá aportar los atestados de los/as profesionales como parte de los atestados del concurso. La entidad contratante no asumirá ninguna obligación jurídica respecto a los (as) profesionales subcontratados (as). - La Consultora estará sujetas al pago de multas y otras sanciones derivadas del incumplimiento de los plazos y objetivos de la consultoría. La manera de fijación de estas multas y sanciones se determinará en el contrato. XI. CRÉDITOS Los créditos en caso de publicación serán de la Oficina de UNICEF, el Poder Judicial, el Ministerio de Justicia y Paz y de CONAMAJ. De acuerdo a su política, UNICEF reconocerá la autoría intelectual de los y las autoras, incluyendo una columna en la cual se señalará el equipo que elaboró, coordinó y colaboró con el trabajo. XII. PRESENTACIÓN DE LA OFERTA El oferente deberá presentar su oferta técnica y oferta económica acompañadas de Perfil de la Empresa (con el detalle y currículo vitae de cada uno de los/as profesionales ofrecidos) o de tratarse de profesionales individuales, su Curriculum Vital. La oferta técnica debe contemplar enfoque metodológico (siguiendo los parámetros indicados en el apartado VI), cronograma provisional, equipo profesional ofrecido. 9

10 Para considerarse una oferta válida, se debe presentar la respectiva propuesta económica en moneda nacional acorde con los productos solicitados. La modalidad de contratación es por suma alzada, por lo que el monto indicado incluye honorarios, viáticos de transporte, alimentación y hospedaje, logística, materiales, organización de los eventos (talleres, consultas, reuniones), así como la reproducción e impresión de los materiales y productos del Proyecto. Plazo de entrega de las ofertas técnicas y económicas: La aplicación deberá realizarse vía correo electrónico a la dirección costarica.hr@unicef.org, a más tardar el día 28 de abril de 2011 hasta las 15:00 horas. El proceso de selección se realizara tomando en cuenta: - Pretensiones Monetarias - Experiencia profesional en esta área - Disponibilidad - Formación académica 10