Regulación de Precios, Récipe para la Bancarrota y el Costo del Capital

Transcripción

1 Enrique González Regulación de Precios, Récipe para la Bancarrota y el Costo del Capital El presenta artículo pretende realizar un análisis de la economía política del control de precios perfeccionado por medio de la Ley Orgánica de Precios Justos y la Providencia Administrativa N 003/2014. Este artículo presentará cuáles son los objetivos que pretende atender una regulación de precios y de rentabilidad, cómo suele diseñarse e instrumentarse y de qué adolece el modelo venezolano. Método de Estimación de Precios Regulados basado en el Costo del Capital: Iniciamos presentando un resumen de las dos vías o medio de cálculo que suelen utilizarse para definir y luego diseñar la regulación de rentabilidades y en consecuencia de precios o de las tarificación. El capital físico es un activo de la empresa, mientras que el capital financiero es un pasivo. En el balance de una empresa, el capital físico y el capital de trabajo neto son activos y el capital financiero (deuda y acciones) constituye un pasivo. Una vez que el total de los activos y el total de los pasivos son iguales, la base de cálculo a ser remunerada en una regulación pudiera ser vista en términos de los activos planta, equipos, herramentales, etc.- o a través de los pasivos la deuda y las acciones-. Los inversionistas esperan percibir un retorno sobre el capital que ellos han aportado; la magnitud de este retorno a lo largo de un periodo de tiempo determinado dividido entre el valor inicial de las inversiones constituirá la tasa de retorno. Así las cosas, el retorno sobre la base de cálculo a ser reconocida constituirá la compensación pagada al inversionista por el capital que ha provisto para la actividad económica sometida a la regulación. El retorno que los inversionistas esperan recibir cuando adquieren un título de valor puede consistir de dos componentes. Uno de los componentes la distribución de efectivo, cupones o intereses en el caso de bonos y los dividendos en el caso de las acciones. El otro componente es la apreciación del precio, generalmente denominado ganancias de capital. La suma entre la distribución de efectivo o dividendos y de la ganancia de capital totalizan el retorno de la inversión. Para atraer capital a una empresa regulada se debe ofrecer a los inversionistas la promesa de una ganancia o rentabilidad comparable con las eventualmente rentabilidades esperadas en otras alternativas de inversión. El problema al que se enfrenta el regulador al pretender cuantificar esta rentabilidad alternativa radica en que las expectativas de los inversionistas no son públicas u observables. A diferencia de los factores o insumos que una empresa pudiera adquirir, el precio del capital de riesgo no se encuentra revelado pública y expresamente.

2 Sin embargo, varios métodos han sido desarrollados para inferir las tasas de retorno que los inversionistas esperarían y que no son observables. Una vez que la tasa de retorno a ser regulada ha sido determinada y el resto de los costos ha sido estimado o cuantificados, el nivel de ingresos necesarios para satisfacer la restricción de participación de la empresa puede ser calculada y a partir de aquí el nivel de precios requerido dada una estimación del nivel de la demanda a la que el oferente se enfrentará-. La base a ser remunerada puede ser dividida en partes que reflejen la participación de cada tipo de financista, tal cual como lo registra la información contable en el balance general de la empresa. El retorno o rentabilidad total del capital podría ser calculado por dos vías. La primera consistiría en que la tasa de rentabilidad o retorno permitida sobre las acciones o el capital invertido puede ser multiplicada por el peso relativo de esta fuente de financiamiento por la base a ser remunerada para arrojar el retorno permitido sobre las acciones ingresos después de ingresos- a ser incluido en los ingresos requeridos. Los intereses pagados en el caso de la emisión de títulos serían añadidos al monto anterior para obtener el retorno total del capital. La segunda vía consistiría en multiplicar la tasa de retorno permitida sobre las acciones o capital invertido directamente, por la participación de las acciones sobre la base de cálculo. La tasa de interés promedio pagada por la empresa por la emisión de deuda se multiplica por la participación relativa de esta fuente de financiamiento en la base de cálculo. Estos dos valores al ser sumados arrojan el promedio ponderado del costo del capital (WACC). Este valor al multiplicarlo por el valor de la base de cálculo arroja el retorno total del capital. Destaca especialmente que en ambas vías de cálculo los gastos en impuestos aprobados por el regulador que corresponderían a los niveles de ingresos después de impuestos son agregados al resto de los gastos o erogaciones y al retorno total permitido al inversionista para arrojar el ingreso total requerido para satisfacer la restricción de participación de la empresa 1. La literatura especializada en materia regulación económica, incluso por medio de mecanismos de regulación de rentabilidad reconoce que los impuestos deben ser considerados en los cálculos de los precios y tarifas que permitirán generar los ingresos requeridos y suficientes para cubrir todos los costos, remunerar a todos los financistas y/o satisfacer la restricción de participación de la empresa regulada. Las proyecciones de la demanda y de las cantidades a ser vendidas serán utilizadas para determinar los precios o tarifas que permitirían generar, conjuntamente, los ingresos requeridos o aquellos que satisfacen la restricción de participación de la empresa. Normativamente hablando, Kolbe, Read y Hall sugieren que la tasa de rentabilidad debería ser fijada a un nivel igual al costo del capital. Sin embargo, tanto el costo del capital, como la base de cálculo a ser remunerada e incluso el nivel de demanda constituyen insumos previos a la determinación de precios o tarifas, que requieren ser calculados meticulosamente con anterioridad. 1 Kolbe A. Lawrence, Read James A. y Hall George R.: The Cost of Capital: Estimating the Rate of return for Public Utilities. MIT Press

3 En el caso de la Ley Orgánica de Precios Justos, el artículo 32 el cual establece el 30% de rentabilidad máxima sobre la estructura de costos, tal criterio no cuenta con motivación o estudio alguno sobre el costo del capital, al menos que se haya hecho público. Más allá, cualquier cálculo que pretenda constituir una proxy del costo del capital debería realizarse caso por caso y no de forma transversal sobre cualquier sector sin ponderar no solo el eventual riesgo sistemático 2, sino igualmente el riesgo idiosincrático de cada sector o según los riesgos que enfrenta cada empresa. En lo que respecta a la base de cálculo a ser remunerada, la Providencia Administrativa N 003/2014 constituye un ejercicio deficiente, obviando criterios económicos fundamentales. De igual manera no se cuenta con motivación, procedimiento de determinación y análisis de la estructura de costos definida en la Providencia; cuando constituye nada más y nada menos que la agregación de conceptos a ser reconocidos si se pretende satisfacer la restricción de participación y continuidad por parte de los oferentes. Economía Política de la Regulación de Rentabilidad y de Precios en la Ley Orgánica de Precios Justos y la Providencia Administrativa N 003/2014: En esta sección del artículo, analizando cuáles han sido los conceptos de costos utilizados por el regulador en la determinación de la base de cálculo a la que aplicaría la tasa de rentabilidad; podría inferir los objetivos subyacentes en la regulación. En este sentido, Pedell plantea que los costos utilizados en un método particular de regulación de rentabilidad; terminan siendo pruebas directas del objetivo que persigue el regulador, su diseñador y/o redactor 3. Es así como, en esta sección repasaremos los modelos regulatorios basados en el costo del capital, prestando especial atención a los conceptos de costos considerados para definir la base de cálculo a ser remunerada; como indicios y evidencia de los objetivos que se trazó el diseñador de la Ley Orgánica de Precios Justos y de la Providencia Administrativa N 003/2014. Como punto previo debemos señalar que la literatura sobre regulación, así como la jurisprudencia internacional, justifica el diseño de una regulación y/o control de precios o tarifas cuando el sector se encuentra caracterizado inversiones intensivas en capital, en costos fijos del tipo irreversibles o no recuperables, que terminan significando importantes porciones de inversiones en costos hundidos. Otra forma de definir esta condición es por medio de la identificación de la existencia de estructuras de costos subaditivas que gozan de economía de escala y alcance. Así las cosas, la experiencia internacional de regulación de precios o tarifas suele circunscribirse al caso de servicios públicos de red donde existen estadios de la cadena de valor caracterizados como monopolios naturales. En estos casos, cuando estas empresas son propiedad de inversionistas privados y simultáneamente sus tarifas son reguladas; el régimen regulatorio afectará a los incentivos a la inversión, así como sobre los niveles adecuados de las inversiones actuales y futuras. Por ello, el diseñador de la regulación debe ser extraordinariamente cauteloso a la hora de la escogencia del modelo y el mecanismo regulatorio por su impacto sobre la sostenibilidad de la actividad económica. De hecho, existe suficiente experiencia empírica que señala que tarifas o precios insuficientes imposibilitan asumir inversiones de riesgo y mantener un grado de seguridad, continuidad del servicio, la calidad del bien o del servicio; situaciones que terminan siendo 2 Efectivamente el costo sistemático podría entenderse como transversal pero no el idiosincrático. 3 Pedell Burkhard: Regulatory Risk and the Cost of Capital. Springer

4 asumidas por los consumidores finales. En la medida que exista cierto grado de intensidad en las inversiones en capital, exista la necesidad de inversiones en mantenimiento, pueda existir obsolescencia tecnológica o programada de productos sin soberanía tecnológica por parte del país, inversión en herramentales y reposición de maquinarias; ignorar o no estas inversiones compromete la continuidad, calidad y fiabilidad del servicio o la oferta de los bienes. En este sentido, Pedell destaca que debido a que estos requerimientos e inversiones no pueden ser ignorados en un ejercicio de regulación; la tasa de rentabilidad regulada debe estar orientada hacia el costo incremental de largo plazo 4. Los objetivos en materia de regulación económica suelen ser dos: por un lado la eficiencia económica y por el otro la equidad. La eficiencia económica implica el uso eficiente de los recursos disponibles; considerando una dimensión estática y una dinámica. La eficiencia dinámica implica resguardar los incentivos que garantizarían el uso recursos a futuro para la generación de riqueza y valor. Por su parte, la equidad implica redistribución. Un hecho importante es que estos objetivos podrían encontrarse en conflicto si se intenta atender con un único instrumento regulatorio. Sin embargo, suelen existir instrumentos de política pública y regulatoria que podrían atender a cada uno de estos objetivos, lo que permitirían atender a ambos sin conflictos de intereses. Kolbe, Read y Hall lo plantean de otra forma; estos identifican dos tipos de objetivos en aras de proteger al consumidor, uno de corto plazo y otro de mediano y largo plazo 5. Estos autores destacan que el conflicto entre la dimensión de corto plazo y de largo plazo en el tutelaje de la protección del consumidor solo se manifestaría por problemas en el diseño de la regulación y dificultades técnicas de estimación de los criterios y valores que perfeccionarán la regulación. Conceptos de Costos en el Diseño Regulatorio: Perspectiva de toma de Decisiones en el Corto Plazo: Perspectiva de Decisiones de Inversión en el Largo Plazo: Costo Marginal de Corto Plazo (Récipe para la bancarrota) Costo del Capital no suele estar incluido Costo Incremental de Largo Plazo (costos que podrían ahorrarse si un incremento en la demanda no se satisface y todos los insumos fuesen completamente flexible) Costo Evitable El Costo de Capital suele estar incluido 4 Idem. 5 Kolbe A. Lawrence, Read James A. y Hall George R.: The Cost of capital: Estimating the Rate of Return for Public Utilities. MIT Press

5 Adicionalmente, tan importante como el reconocimiento y estimación honesta de la base de cálculo a ser remunerada; lo es valorar y estimar apropiadamente la tasa de retorno a ser regulada, ajustada por el riesgo. Como en la mayoría de los países en los que se instrumenta una regulación económica, se evalúa caso por caso y suele circunscribirse única y exclusivamente sobre sectores caracterizados como monopolio natural; existen ciertos enfoques interesantes respecto a la valoración de los riesgos a ser considerados para determinar el costo del capital. Por ejemplo en Alemania, la German Federal Cartel Office ha llegado a utilizar como criterio que los sectores regulados no suelen afrontar mayores riesgos producto de estar caracterizados por monopolios naturales no contestables o bajo régimen de concurrencia limitada. Este criterio estaría basado en que una empresa se enfrenta a más riesgos en sectores no regulados que en sectores regulados. Lo anterior se basaría en el hecho que los sectores regulados, a nivel mundial se caracterizan por: Se le suelen aplica eventual regímenes de concurrencia limitada. Monopolio natural y único oferente. Termina actuando la regulación como un procurement. Suele tratarse de servicios públicos de red. No suelen estar sometidos a la competencia. No existe sustituibilidad del servicio prestado por el operador sometido a la regulación económica. Por estas razones, la Oficina alemana suele considerar al costo de capital libre de riesgo como patrón para remunerar las operaciones económicas en sectores sometidos a regulación. Sin embargo, en el caso venezolano la regulación y su administración luce contra-intuitiva y de mayor impacto sobre el costo del capital que lo usual internacionalmente. En Venezuela el riesgo regulatorio e impacto sobre el costo del capital de la regulación es mayor mientras el sector económico pueda resultar susceptible de ser declarado prioritario (igualmente ocurre cuando altos funcionarios asegura que se tratan de bienes o servicios que no deberían ser considerado mercancías ). Así las cosas, dada la bidireccionalidad entre el costo del capital en el proceso de regulación y el impacto de este último sobre el primero; en Venezuela justamente los sectores que son regulados o pueden ser regulados podrían enfrentar mayores riesgos productos de la propia amenaza que implica encontrarse regulado especialmente como veremos si el esquema regulatorio resulta lesivo a las operaciones económicas y a su sostenibilidad-. Pedell 6 reconoce dos modelos de regulación generalmente utilizados a la hora de diseñar un esquema regulatorio en particular. El primero basado en la existencia de un monopolio natural. El segundo basado en una situación de apertura a la competencia, donde anteriormente existía un incumbent en un sector que tradicionalmente había sido considerado monopolio natural pero en adelante sometido a un proceso de liberalización. Este segundo caso podría representar igualmente una situación en el cual el incumbent se enfrenta a potenciales entrantes, producto de una liberalización que pudiera implicar una re-regulación o cierta regulación hasta que se encuentre el sector en plena competencia. El segundo modelo puede resultar útil para el caso venezolano, porque la Ley Orgánica de Precios Justos establece como sujetos de aplicación a ser 6 Pedell Burkhard: Regulatory Risk and the Cost of Capital. Springer

6 regulados a todos los agentes económicos, lo que implica que la regulación se aplicará a sectores competitivos o potencialmente competitivos. En el caso que se aplique regulaciones sobre mercados competitivos, potencialmente competitivos o distintos a los caracterizados por monopolios naturales, el regulador debe estar seguro de que las tasas de rentabilidad reguladas deben estar fijadas a un nivel, para que cuando menos, pueda cubrir los costos de adquisición de los activos, los gastos operativos y el debido retorno a las inversiones realizadas 7. De lo contrario, los nuevos competidores o potenciales entrantes se verán bloqueados de entrar al mercado. De hecho, en la medida que existan costos fijos significativos o cierta intensidad en capital en las operaciones productivas de bienes o en la prestación de servicios; rentabilidades reguladas o tarifas extremadamente bajas que no remuneren estos costos facilitarían o implicarían precios predatorios que no permiten la contestabilidad del mercado 8. Una visión regulatoria como esta podría implicar protección a los incumbents de la competencia y de la entrada de competidores; pudiendo facilitar el sostenimiento de niveles de concentración en las estructuras de mercado de los sectores sometidos a la regulación 9. El proceso de diseño y determinación de una regulación basada en costos u orientada por los costos responde al siguiente esquema: Determinación de la Base a ser Remunerada Valoración y Determinación de la Tasa de Retorno Permitida Fijación de la Estructura de Precios y de Tarificación Regulada Fuente: Pedell Burhard: Regulatory Risk and the Cost Of Capital. Springer Estas tres etapas representan un proceso lógico y más que una relación unidireccional, resulta bidireccional la relación entre estos procesos, especialmente entre los dos primeros. La determinación de la base a ser remunerada tiene un impacto sobre el costo de capital ajustado a riesgo. Imaginemos el caso en el que parte del riesgo de la regulación depende de si la base a ser remunerada, cuando fue determinada se consideraron valores actuales, un estándar hipotético, o por el contrario se consideró escalas reales o ideales, etc. De hecho, como ocurre en el caso venezolano, la Ley Orgánica de Precios Justos y la Providencia Administrativa N 003/2014 imponen los siguientes criterios que desconocen costos y valores fundamentales, considerados por las empresas en su toma de decisiones de inversión, producción y oferta: Limita el peso relativo y en consecuencia el valor absoluto de los Gastos Ajenos a la Producción (gastos de administración, gastos de representación, gastos de publicidad, gastos de venta, entre otros a criterios de la SUNDDE). 7 Ver Pedell Burkhard: Regulatory Risk and the Cost of Capital. Springer Idem. 99 Sin embargo, en el mismo sentido, precios regulados muy bajos podrían pinzar los márgenes de los incumbents comprometiendo su permanencia en los mercados.

7 Tiende a reconocer únicamente aquellos gastos realizados en el ejercicio. Reconoce solo aquellos gastos que sean hechos en el país. Sólo reconoce aquellos niveles de costos que sean considerados normales a la discrecionalidad de la SUNDDE. No reconoce costos por exceso de mano de obra, aun cuando se encuentra vigente una inamovilidad laboral que hace del factor trabajo que tradicionalmente se considera un costo variable, en adelante un costo fijo. Sólo permite costos medios considerando la capacidad instalada o máxima capacidad; imposibilitando promediar y amortizar los costos fijos de forma realista. Perfecciona una serie de criterios con un sesgo a favor de los costos variables y en detrimento de los costos fijos y los gastos ajenos a la producción. Desconoce los costos financieros, los tributos y las donaciones. Conclusiones: La Ley Orgánica de Precios Justos y la Providencia Administrativa N 003/2014 perfeccionan un mecanismo regulatorio, basado en costos contables, donde no se consideran los costos económicos, ni los costos de reposición, los costos reales y actuales, sino sólo los valores en libros. Tampoco considera los impuestos, ni la inflación como suele ser reconocida a la hora de remunerar en términos reales a las inversiones realizadas por aquellos sometidos a la regulación. Adicionalmente, la Providencia Administrativa N 003/2014 establece una serie de criterios con sesgos en contra de los costos fijos; intentando definir una estructura de costos por producto o costos unitarios desconociendo parte de los costos fijos. Esta criterio y definición de la estructura de costo por parte de la SUNDDE; revela la intención y objetivos regulatorios del Ejecutivo Nacional. El modelo regulatorio perfeccionado por medio de la Ley Orgánica de Precios Justos y la Providencia N 003/2014 pretende reconocer costos incrementales de corto plazo, lo que implica que se enfocan en el corto plazo, lesionando la dimensión dinámica de la eficiencia económica. En materia de equidad, por medio de la Providencia se intenta imponer una regla de reparto del valor del bien o servicio regulado. El criterio discrecional de corto plazo a favor del consumidor, en detrimento de los inversionistas al no basarse en los costos incrementales de largo plazo; puede comprometer la eficiencia dinámica, sostenibilidad de la oferta y el acceso a los bienes y servicios en el futuro. El límite del 30% de rentabilidad no ha contado con justificación ni análisis que razone tal nivel en términos del costo del capital según el riesgo sistémico del país y el idiosincrático de cada sector económico. Como el 30% de límite de la rentabilidad y lo criterios generales contables de la Providencia 003 resultan Ad Hoc; el riesgo de realizar actividades económicas en Venezuela especialmente en sectores susceptibles de ser tildados necesarios, de primera necesidad o protegidos, se ve exacerbado

8 El desconocimiento de costos económicos fundamentales para la toma de decisiones económicas por parte de los productores y oferentes; incrementan los riesgos regulatorios y en consecuencia la necesidad de una retribución superior, ceteris paribus. La falta de ajustes por inflación podría pinzar los márgenes que aunado al hecho que los precios regulados acotan la distribución de probabilidad del cash-flow, desapareciendo la cola superior de la distribución; incrementan el riesgo del negocio (business risk o cash-flow risk). Finalmente, la estructura de costos definida en la Providencia Administrativa N 003/2014 pretende reconocer como estructura de costo unitaria por producto una aproximación de costos medios reconociendo limitadamente los costos fijos. Así las cosas, el criterio subyacente parece responder a los costos incrementales de corto plazo, visión regulatoria que según el economista William Baumol constituiría una Receta para la Bancarota 10. Los objetivos del regulador pasan por desconocer todas aquellas ineficiencias que podrían ser responsabilidad de las instancias públicas. La regulación pretende desconocer el hecho que en la actualidad muchos sectores se encuentran trabajando a capacidades muy inferiores a sus capacidades instaladas. Así las cosas, el objetivo de la regulación de precios parece ser de redistribución corto placista, condenando la eficiencia dinámica y por tanto comprometiendo el bienestar social a mediano y largo plazo. Director del Centro de Estudios y Análisis de Políticas Públicas y Regulatorias rafael.gonzalez@ceapre.com 10 Baumol, William y Sidak Gregory: Toward Competition in Local Telephony, Cambridge/ Mass, London, Washington El término acuñado por Baumol respecto a la estrategia de reconocer solo los costos marginales de corto plazo se conoce como Recipe for Bankruptcy.