PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y COHESION SOCIAL RESUMEN

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1 PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y COHESION SOCIAL PEDRO MUJICA MONICA JIMENEZ ANDREA SANHUEZA CORPORACION PARTICIPA 1 SEMINARIO COHESION SOCIAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE BRUSELAS, JUNIO 2003 RESUMEN Frente a la constatación de la pérdida de cohesión social que demuestra actualmente nuestra sociedad, el presente artículo postula la necesidad de incorporar una mayor participación ciudadana en todos los aspectos que comprende la denominada esfera pública, concepto al cual se alude constantemente hoy y que se relaciona con todo aquello que es de interés público. La esfera pública es un área que progresivamente deja de estar identificada con el concepto de Estado, pasando a ser compartida entre el Estado, los partidos políticos y la sociedad civil. Lo anterior cobra relevancia, cuando consideramos que en nuestras sociedades se ha ido produciendo progresivamente una transferencia hacia el sector privado de los servicios de carácter social y público. Por tanto, se trata de crear las condiciones para el ejercicio de una participación activa en el diseño de las políticas públicas y de los asuntos de interés público, en su gestión, control y en su posterior evaluación. Si bien es cierto que un sistema más participativo no basta para eliminar las desigualdades de nuestras sociedades ni tampoco para obtener una verdadera cohesión social, no es menos cierto que una real participación ciudadana y una mayor igualdad social están íntimamente relacionadas con la existencia de una sociedad más equitativa, más humana y más cohesionada. Para lograr los resultados que se postulan resulta indispensable recrear el concepto de ciudadanía, vinculándolo no solamente al rol de beneficiario de 1 Pedro Mujica es Abogado y Master en Ciencias Políticas, se desempeña como consultor de PARTICIPA en estos temas; Mónica Jiménez es Master en Trabajo Social y en Couching Ontológico, Preside el Directorio de PARTICIPA; Andrea Sanhueza es Master en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, es la actual Directora Ejecutiva de la Corporación PARTICIPA. 1

2 derechos políticos, sociales y económicos, sino que también al cumplimiento de obligaciones derivadas de una participación activa y de una labor cada vez más necesaria de control social. El concepto de ciudadanía se debe relacionar más bien con una identidad política de personas que podría estar comprometida en muchas comunidades diferentes y que pueden tener distintas concepciones del bien, pero que aceptan someterse a determinadas reglas de conducta que no tienen por objeto lograr una finalidad común, sino que más bien son condiciones que los individuos aceptan al elegir y perseguir sus propósitos individuales. Dentro de esta concepción de ciudadanía, se debe reconocer que las exigencias de distintos grupos o movimientos pueden formar una cadena de grupos equivalentes dentro de un sistema democrático, creando un sentido de nosotros y por tanto de cohesión social. La participación ciudadana representa la posibilidad de corregir los desequilibrios de la representación política y social, que se expresan en la preeminencia, dentro las instancias de decisión, de aquellos sectores que tienen mayor peso económico y por lo mismo mayor organización. Para ello es necesario modificar la relación que existe entre la necesidad y la posibilidad de la participación, ya que aquellos que más necesitan participar son generalmente quienes menos pueden hacerlo. 1.- INTRODUCCION Existe la convicción que actualmente las sociedades han perdido cohesión social, considerándose que es un problema propio del proceso de modernización. Para ello se dan varias razones. Entre las más reiteradas se citan aquellas que se relacionan con las dificultades para mantener una imagen de unidad e identidad interna, propias de los procesos de globalización, el surgimiento cada vez más profuso de una ciudadanía con diversos intereses colectivos y difusos, el debilitamiento de la fuerza de movilización de los sistemas políticos, con la consecuente falta de adherencia de la ciudadanía, y en el ámbito cultural, la progresiva diversificación de estilos de vida relativizándose los valores y normas generales. Además de las razones señaladas, cabe señalar que la participación ciudadana efectiva es una condición esencial para alcanzar cohesión social. Cuando hacemos referencia a la participación ciudadana efectiva, entendemos tomar parte activa en todos los aspectos que hoy comprende la denominada esfera pública. Una esfera pública que se relaciona con todo aquello que es de interés público y que cada día más, deja de estar identificada con el concepto de 2

3 Estado, pasando a ser un área del trabajo compartida entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Es en esta esfera pública, en donde la participación ciudadana es clave para poder intervenir activamente en las decisiones de asuntos de interés público: una participación activa en el diseño de las políticas públicas y de los asuntos de interés público, en su gestión y en su posterior evaluación. Desde esta perspectiva, podemos afirmar que cuando la ciudadanía se siente parte activa en los asuntos de carácter público, se siente integrada en los proyectos de la agenda pública. Más allá de la serie de medidas que se han sugerido por diversos autores y encuentros internacionales, desde la perspectiva de la participación ciudadana y de la experiencia de la Corporación Participa en el caso chileno, surge la necesidad de poner el énfasis en el compromiso de todos los actores y sectores con los asuntos de interés público, con la institucionalidad democrática; la articulación de grupos sociales heterogéneos dentro de un sistema político; la difusión de una cultura pluralista y el establecimiento de mecanismos de la sociedad civil que fortalezcan las relaciones de solidaridad y responsabilidad social, al interior de los grupos y entre ellos. La cohesión social importa un conjunto de condiciones básicas asociadas a la aspiración de más sociedad. Entre ellas se encuentra el factor de la confianza entre los componentes o miembros de la sociedad. En este contexto, es de especial validez y de reciente data, la información procesada por Latinobarómetro, entidad que señala: el primer rasgo característico que sobresale de la cultura latinoamericana son los bajos niveles de confianza interpersonal. Ante esta situación se recomienda la recuperación del espacio público como lugar de encuentro en el que se ejerza mayor igualdad simbólica, así como políticas focalizadas y compensatorias, para reducir las brechas sociales y paliar la pobreza; esto, rehabilitando el uso del territorio y de la ciudad. De aquí es posible concluir que el fortalecimiento de la ciudadanía permite mejorar los niveles de cohesión social. La adhesión a proyectos colectivos constituye una condición básica para dar sustento político a los desafíos planteados. Debemos tener presente que aún existe una disputa a nivel teórico sobre la bondad o conveniencia de tener gobiernos democráticos liberales con mayor nivel de participación y por lo mismo aún subsiste el debate sobre la conveniencia de generar más participación ciudadana. Efectivamente hay posiciones que sostienen que una participación ciudadana creciente puede ser perjudicial para el desarrollo de la democracia, puesto que atentaría contra la formación de una elite de funcionarios capacitados en el sector público. Desde la perspectiva de la Corporación Participa y desde la mirada de los organismos internacionales que tienen por objetivo la consecución de mayores índices de desarrollo humano, de mayores índices de democracia y de 3

4 gobernabilidad, hay cierto consenso en que todo avance en estas materias supone mayor participación social. Con esto queremos decir que si bien es cierto que un sistema más participativo no basta para eliminar las desigualdades de nuestras sociedades ni tampoco para obtener una verdadera cohesión social, no es menos cierto que una real participación ciudadana y una mayor igualdad social están íntimamente relacionadas con la existencia de una sociedad más equitativa, más humana y más cohesionada. Para ello podemos recurrir a los diversos ejemplos en Latinoamérica, de comunidades en el ámbito local, donde la participación efectiva en los asuntos de interés público logra índices de desarrollo en materia social, económica y política. Considerando que es bastante evidente que hoy no podemos aspirar a reinstaurar un sistema de democracia directa, principalmente por el tamaño de nuestras ciudades y de nuestros Estados, cabe preguntarse por las áreas o los temas que debieran ser debatidos por la ciudadanía y en los cuales debiera introducirse mayor participación ciudadana. Tiene sentido afirmar que teniendo que vivir en un modelo político de democracia representativa, el rol de la participación ciudadana no solo se refiere a la participación directa en la formulación de políticas, en la ejecución de las mismas o en la evaluación de ellas, sino que también se relaciona con el control social que podemos ejercer los ciudadanos sobre la gestión que ha sido adoptada y ejecutada por los órganos estatales y también, y no menos importante, el control que podemos ejercer sobre la clase política que es la clase que en principio está llamada a representarnos en el parlamento. Los partidos políticos tienen como una de sus funciones principales la labor de convertir en leyes o políticas de aplicación pública las necesidades de la población, es decir la agregación de intereses, pero también tiene por función controlar a la burocracia estatal que es en definitiva quien debe ejecutar las acciones que la clase política determina o acuerda. Pues es también en estas labores donde la participación ciudadana puede y debe jugar un rol relevante. Es necesario pensar en nuevas fórmulas para incorporar mayor participación y así intentar suplir el problema o la crisis de representación que la ciudadanía denota en los sistemas tradicionales de representación. Sin intentar sustituir la representación política, puesto que no concebimos una sociedad sin la intervención de la clase política, se trata de complementar su actividad y de ejercer un control social efectivo en la toma de decisiones de interés público. Cuando pensamos en un sistema participativo en los asuntos de interés público, la participación puede expresarse como: expresión e integración de las demandas ciudadanas en la consecución de un interés general; como incentivo para una gestión pública eficiente y eficaz; 4

5 como instrumento de control ciudadano; como instrumento para la satisfacción de necesidades básicas. De acuerdo a estos cuatro grandes objetivos de la participación ciudadana en el ámbito de los asuntos de interés público, se puede distinguir el grado de influencia que tienen los usuarios o la comunidad sobre las políticas públicas y su administración, la cual puede ir desde una activa participación en la toma de decisiones, hasta la acción no deliberativa ni decisoria de participar en políticas y programas cuyos canales y modalidades están predefinidos, dejando poco espacio para proposiciones y ajustes por parte de los usuarios. Por otra parte podemos también analizar los objetivos de la ciudadanía frente al proceso de participación : para qué le sirve, cuál es el beneficio que les reporta el proceso participativo. Estos beneficios pueden ir desde un extremo en que redundan en el ejercicio de los propios derechos y el fortalecimiento del capital social, tejido organizacional y redes sociales; hasta otro extremo, marcado por un sello instrumental, en el cual el beneficio que se extrae es el bien o servicio que otorga una política o un programa, el que en definitiva apunta a satisfacer necesidades básicas de las personas involucradas. Ahora bien, Participa aspira a desarrollar modelos de participación donde la ciudadanía sea un cogestor con el Estado en el diseño de las políticas de interés público interviniendo en su diseño, ejecución y evaluación posterior. Lo anterior no es obstáculo para también insistir en la importancia del ejercicio de todos los mecanismos de democracia semidirecta que permiten tener una mayor injerencia en la generación de decisiones, autoridades y proyectos de ley y a la vez tener la capacidad de ejercer el control social sobre las políticas y sobre la clase política que nos representa. A la vez, se está pensando en colaborar y articularse apropiadamente con la labor que deben ejercer los partidos políticos. De esta manera, podremos lograr una mayor cohesión social, en el entendido que la ciudadanía se sienta parte y partícipe del proyecto político que adoptan los gobiernos de tiempo en tiempo, facilitando la posibilidad de integrar todas las visiones que puedan existir en una sociedad. En nuestros países latinoamericanos la debilidad de la participación ciudadana en los asuntos de interés público es una evidencia que surge del análisis de las prácticas participativas y de la normativa legal que existe en la materia. En algunos países hay consagración de mecanismos en las respectivas legislaciones pero eso no significa que haya verdadero uso y eficiencia de los mismos. También hay cierto consenso en el hecho de que en nuestras sociedades latinoamericanas no hay una apropiada cultura participativa. Aún así podemos afirmar que se han producido grandes avances en los últimos diez años. Ello demuestra que la 5

6 vinculación entre modernización del Estado y ciudadanía es una tarea que se encuentra en construcción. 2.- RELACIONES ENTRE LA SOCIEDAD CIVIL Y EL ESTADO. EL NUEVO SIGNIFICADO DE LA CIUDADANIA. De acuerdo a lo señalado es necesario partir de la base de la necesidad que existe actualmente de entender la forma en que debe relacionarse la ciudadanía y el Estado. Para ello debemos abandonar la tendencia a concentrarse en soluciones extremas o poco prácticas, tales como la privatización casi total de las actividades económicas o la promoción de nuevas relaciones del Estado con la sociedad fundadas en la valorización de la asociación en el campo económico y de la concertación en el político. Uno de los problemas que se presentan en la soluciones que se han dado radica en la falta de establecer un modelo que permita distinguir claramente cuál es el fin que se persigue con la idea de incorporar mayor participación ciudadana en la denominada esfera pública. Ciertamente parece ser necesario e indiscutible ponerse de acuerdo en que el Estado debe hacer esfuerzos por seguir manteniendo los derechos y facultades que le permitan corregir las desviaciones que se han producido con la privatización de los servicios sociales. Para estos fines, es necesario obviamente que se produzca una discusión efectiva entre todos los involucrados que se verán afectados por tales medidas para definir cuál es el alcance que deben tener el traspaso de los servicios sociales al ámbito privado y hasta donde es necesario que el Estado y la sociedad civil controlen e intervengan en los servicios y actividades que ya se encuentra en el ámbito privado. Debe tenerse en consideración que el enfoque neo-liberal más tradicional tiende a entender la ampliación de la esfera de acción de la ciudadanía básicamente en la máxima reducción del Estado. La privatización de las decisiones resulta ser la consecuencia política lógica de conceder al mercado la cualidad exclusiva de regulador de la vida económica y política y de asumir que las autoridades políticas y los burócratas tienden a usar las instituciones públicas para maximizar su propio bienestar. En esta posición debe tenerse presente que la sociedad civil no ve ampliada su esfera sólo por defecto (si debe haber menos Estado, entonces debe hacer más sociedad civil). Varios autores y entre ellos (Lechner, 1981), han señalado que el objetivo neoliberal es el derrocamiento de la política y por tanto, la reducción del rol que deben jugar las instituciones públicas no implica necesariamente la ampliación del espacio político en favor de la sociedad civil. Por tanto, se trata de tener cuidado con todas aquellas visiones instrumentales de las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Debe tenerse claro que el objetivo es darle mayor poder a la sociedad civil, pero siempre que se trate de un poder efectivo y no de una ilusión. No podemos pensar que la privatización de lo público 6

7 conducirá necesariamente al fortalecimiento de la ciudadanía, puesto que en ese caso estaríamos igualando el concepto de ciudadanía con el de mercado. El Estado ha perdido su exclusividad como referente y considerando el proceso de globalización que ha traído cambios jurídicos, culturales y económicos, podemos señalar que el Estado es muy pequeño para asumir los desafíos y demasiado grande para responder a las demandas cotidianas cada vez más diferenciadas de los ciudadanos. La calidad y el carácter de la ciudadanía debe ir más allá de ser simples sujetos de derechos frente al Estado. También debemos ser capaces de expresar nuestros ideales e intereses, organizándolos y articulándolos a nivel social. Es decir se trata de agregarle al concepto de ciudadanía no solo el ejercicio de una esfera de derechos cada vez más amplia sino que también hay que agregarle compromisos con la sociedad en que estamos insertos. Ello significa que no sólo debemos exigir al Estado que garantice y respete los derechos que tenemos como ciudadanos sino que también se trata de ejercer una ciudadanía capaz de participar eficazmente en los temas de interés público, en una calidad de contraparte informada y técnicamente calificada y además ejercer activamente su rol de control social. Solo de esta manera podemos afirmar que la participación de la ciudadanía contribuye a la redefinición de lo público, quitándole el uso exclusivo de lo público a lo estatal. El sentido último de la ciudadanía es que la gente común y corriente pueda ocuparse de los asuntos de la ciudad y el Estado, pero implica no solo el ejercicio de derechos sino que también cumplir con ciertos compromisos y obligaciones. Podemos entender la ciudadanía hoy como una identidad política común que tenemos las personas, que aún cuando nos identifiquemos con distintos tipos de derechos y su ejercicio, con distintos tipos de necesidades y su satisfacción, aceptamos someternos a las reglas que determina el Estado o la comunidad política. Así, la ciudadanía puede entenderse como un principio de articulación que incluye las diferentes posiciones que puedan tener los ciudadanos, bajo el supuesto que deben respetarse ciertas normas y sobre todo la libertad individual. Esto significa que hay una ciudadanía que implica el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes, donde cada uno, con su proyecto de vida y con sus propios valores, puedan convivir en sociedad, debiendo respetar ciertas reglas básicas que deben ser impuestas por los estados nacionales y por la comunidad internacional en forma obligatoria. Por lo tanto, algunos elementos básicos para el concepto de ciudadanía son: 1. Coexistencia de derechos individuales, difusos y colectivos. Vemos una ciudadanía que cada día más se agrupa para reivindicar derechos colectivos. 7

8 2. Lo público no es sólo lo estatal, lo público nos pertenece a todos y dice relación con todos aquellos asuntos que son de interés general. 3. La ciudadanía emerge como un asunto político, como parte de un proceso por construir, estrechamente vinculado a la negociación de intereses presentes. Ello porque se trata de permitir la convivencia de distintos proyectos e identidades, muchas veces opuestos, dentro de una misma sociedad, lo que obliga a todos los involucrados a negociar constantemente : Estado, sociedad civil y mercado. Aun cuando el liberalismo contribuyó a la formulación de la idea de una ciudadanía universal, basada en la concepción de que todos los individuos nacen libres e iguales, esta corriente de pensamiento redujo la condición de ciudadanía a un status legal, estableciendo los derechos que los individuos poseen contra el Estado. La idea de participación ciudadana en asuntos de interés público o la idea de conciencia ciudadana colectiva sobre determinados derechos que afectan a un conjunto de ciudadanos, son extrañas al pensamiento liberal clásico. En oposición al liberalismo, se han desarrollado otras tendencias que rescatan los principios de la democracia directa de los antiguos, tales como el comunitarismo o la visión republicana, enfatizando el valor de la participación política directa de la ciudadanía y atribuyendo un papel central a la inserción del individuo en una comunidad política. Por tanto, estamos en un momento de la historia política en que se intenta conciliar la libertad de los antiguos con la de los modernos. Dicho de otra manera : se trata de conciliar la participación directa de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público (al modo de la democracia directa de los antiguos) con la participación tradicional del sistema liberal, de corte representantivo, esto la participación a través de la clase política concebida como los representantes del pueblo (al modo de la democracia de los modernos). No podemos volver a la visión premoderna de lo política que no reconoce los avances de la democracia moderna ni la contribución del liberalismo. Tanto el desarrollo del concepto de pluralismo, la idea de libertad individual, la separación de la iglesia del Estado, el desarrollo de la sociedad civil, lleva a la política democrática moderna. La recuperación de una ciudadanía participativa no debe tener como precio el sacrificio de la libertad individual. Así, podría pensarse en rescatar lo mejor de ambas tendencias. Los liberales sostienen que son posturas incompatibles y que en la actualidad las ideas sobre el bien común solo pueden tener implicaciones totalitarias, y que únicamente puede entenderse la libertad individual de un modo negativo, como ausencia de coerción. Varios autores, entre ellos Quentin Skinner, han trabajado para demostrar que no hay incompatibilidad forzosa entre ambas nociones. En diversas formas de pensamiento republicano, encuentra una manera de concebir la libertad que aunque es negativa y en consecuencia moderna- incluye la participación política 8

9 y la virtud cívica. Postula la necesidad de restablecer la conexión perdida entre ética y política pero sin sacrificar las conquistas de la revolución democrática. En Skinner la idea de bien común por encima de nuestros intereses privados es la condición necesaria para disfrutar la libertad individual. Por tanto, se trata de definir actualmente si es posible hablar de un bien común y qué podemos entender por tal. En este sentido es ilustrativa la posición de autores como Chantal Mouffe, quienes proponen considerar la ciudadanía como una forma de identidad política creada a través de la identificación con los principios políticos de la democracia pluralista moderna, es decir : la afirmación de la libertad y de la igualdad para todos, lo cual implica el respeto a un conjunto de reglas y de prácticas. Desde este punto de vista, al igual que para el liberalismo, el ciudadano no es un receptor pasivo de derechos que sólo goza de la protección de la ley. Es más bien una identidad política de personas que pueden estar comprometidas en muchas comunidades diferentes y tener distintas concepciones del bien, pero que aceptan someterse a determinadas reglas de conducta. Estas reglas no son instrumentos para lograr una finalidad común (dado que se ha descartado la idea de un bien común sustancial ) sino que son más bien condiciones que los individuos aceptan al elegir y perseguir sus propósitos individuales. Dentro de esta concepción de ciudadanía se reconoce que las exigencias de distintos movimientos o grupos (negros, indígenas, minorías sexuales) pueden formar una cadena de grupos equivalentes dentro de un sistema democrático, creando un sentido de nosotros y por tanto de cohesión social. Hay que destacar que esta relación de equivalencia no elimina las diferencias, que en este caso deben ser entendidas bajo el concepto de identidades. Una concepción de ciudadanía que permite la multiplicidad de identidades que constituye el individuo solo puede ser defendida mediante el reconocimiento de que la individualidad solo se construye a través de la participación en un conjunto de relaciones sociales. Por otra parte, cuando hablamos de este concepto de ciudadanía, donde conviven cohesionadamente distintas identidades, cobra especial importancia el hecho de que estamos hablando de una ciudadanía de carácter activa y dentro de la cual existirán posiciones encontradas y hasta antagónicas. En este orden de ideas debe tenerse presente que el reconocimiento y ejercicio de estos intereses opuestos y antagónicos se opone al modelo liberal que postula el consenso racional entre los ciudadanos. En el actual panorama político ha desaparecido la oposición entre totalitarismo y democracia, es decir el liberalismo no tiene un enemigo contra el cual luchar, por lo cual debe elaborarse un modelo político de liberalismo que sin dejar de postular la defensa de los derechos y el principio de la libertad individual no ignore la cuestión del conflicto, el antagonismo y la decisión. Efectivamente, se trata de establecer las condiciones para crear instituciones que permitan la expresión de las distintas posiciones que puedan existir sobre los temas de interés público, creando así un espacio para la divergencia con el fin de intentar obtener acuerdos sobre las soluciones que pueden adoptarse. Es verdad 9

10 que la democracia no puede vivir sin ciertas formas básicas de consenso pero también debe permitir que los conflictos se expresen y eso requiere la constitución de identidades colectivas en torno a posiciones diferenciadas. Es necesario que los ciudadanos puedan escoger entre alternativas reales. 3.- DESAFÍOS DE NUESTRAS DEMOCRACIAS: LA DEMOCRATIZACIÓN DE LO PUBLICO. Nuestros procesos de democratización se enfrentan con el desafío de la inestabilidad que produce la indeterminación de los límites de la política y, por consiguiente, el conflicto en torno a ellos (Lechner, 1986), en un marco que se caracteriza por la fragmentación de la acción colectiva, la falta de cohesión social y una creciente concentración de las decisiones políticas. Además, la democratización se enfrenta a una pérdida de legitimidad de los mecanismos tradicionales de hacer política, sobre todo en los partidos políticos y en el parlamento y con la aparición de nuevos actores que aspiran a una visión renovada de la democracia. En este contexto adquieren una importancia central la lucha por la creación de un sistema político institucional que, además de dar cabida a las distintas formas de representación social, pueda reconstruir el orden social debilitado por la creciente falta de cohesión social, así como admitir distintas formas de expresión social. Desde diversas perspectivas, estos temas están cada vez más presentes en la agenda latinoamericana que juega a favor de la democratización. Particularmente visible es el reconocimiento de una tensión creciente entre el Estado y la sociedad que, por un lado, se traduce en la demanda de que lo público (y lo político) no se agote en lo estatal y que, por el otro lado, se traduce en la búsqueda de la preservación de identidades culturales y de una mayor autonomía de lo social. A la misma vez, existe mayor conciencia de que el Estado no puede asumir todos los desafíos, sobre todo en materia de cohesión social, si no es capaz de actuar como un ente público, esto es democratizando el concepto de lo público. De esta manera la relación entre Estado y la sociedad civil adquiere otra perspectiva: el fortalecimiento de la sociedad civil debe ir desarrollándose en forma conjunta con la construcción de la democracia y de la ciudadanía y también requiere de la propia democratización del Estado. Es a su vez, bajo estos contenidos que puede adquirir validez la categoría de lo público como herramienta de análisis y marco de referencia de algunas de las transformaciones que están pendientes. La introducción de lo público como una tercera dimensión, que supere la visión que enfrenta los conceptos de lo estatal o lo público con lo privado está vinculada a la necesidad de entender de forma distinta las relaciones entre Estado 10

11 y sociedad. Si seguimos a Lechner (1992), lo público constituye un ámbito específico distinto a la esfera política y a la esfera estatal: es el lugar de la deliberación colectiva de los ciudadanos y la modalidad en que la preocupación ciudadana por el orden social puede actualizar lo político en la política. En otras palabras, el concepto de lo público se refiere una visión que afecta lo económico, lo social y lo político. En el plano económico y social esta nueva visión se refiere a la cogestión y la autogestión que crean entre lo público y lo estatal un espacio de socialización, de descentralización y de autonomización de las decisiones. En lo político implica un tipo de organización política que acerque a representantes y representados, que desburocratice la gestión y la haga más transparente y que incremente la participación ciudadana. La forma como se ha ido redefiniendo la sociedad civil es clave para poder entender las relaciones entre lo público y lo privado en el entendido que se requiere una democratización de la sociedad civil a la misma vez que una reforma institucional de la sociedad política. El paso de una política defensiva a una política ofensiva por parte de los movimientos sociales pone sobre la mesa el desarrollo de una política de influencia sobre el Estado para abrir la discusión política a nuevas identidades y a normas articuladas igualitariamente en el seno de la sociedad. Destaca también la importancia de una política de inclusión dirigida a lograr el reconocimiento de nuevos actores políticos (Cohen y Arato). Si una cuestión clave es la recuperación de la función de control de las funciones públicas por parte de la ciudadanía, puede admitirse que para estos efectos, las distintas estrategias que hoy se conocen tienen roles complementarios. Entre ellas podemos mencionar, siguiendo a Habermas, el establecimiento de condiciones para la conformación de una opinión pública espontánea, que recurriendo a la persuasión, pueda ejercer una influencia indirecta sobre la formación de voluntad política. Pero la influencia directa resulta también relevante en el marco de perfeccionar los mecanismos de representación social y política para la elaboración de las políticas y decisiones públicas. En ese sentido no sólo está en juego la optimización de los mecanismos tradicionales: elecciones partidos formas directas de expresión ciudadana (referéndum, consulta popular, etc.,) sino la posibilidad de elevar la flexibilidad de la burocracia pública, para entenderla en un rol de colaboración con la sociedad civil a través de la participación y la formación de voluntad, considerando de que es precisamente en su ámbito donde se adoptan las decisiones más importantes que afectan la vida colectiva. En este entendido, el concepto de lo público en el Estado, es un proceso de construcción, que supone a su vez la activación de la esfera pública en su tarea de influir sobre las decisiones estatales. Existe sin embargo, otra dimensión a la que se refiere la noción de lo público, que es necesario destacar. De hecho, asumiendo que el ejercicio de la democracia no puede ser restringida al ámbito del Estado, en la última década se reivindica la 11

12 constitución de relaciones sociales voluntarias, capaces de autodeterminarse y por tanto, sin la mediación del Estado. Su rasgo específico es que se forman y organizan con el fin de satisfacer necesidades de interés público, sin tener el carácter de organismos estatales. El origen de estas organizaciones es el asociacionismo voluntario o sea la entrega voluntaria de actividades y de tiempo en común con otros para realizar objetivos compartidos, actividades que en tanto tienen como objetivo a la sociedad se definen como públicas. El ámbito incluye todo el conjunto de instituciones privadas cuyos fines tienen la característica de servicio público. Puede afirmarse que en la formación de estas asociaciones y organismos hay una participación colectiva que se identifica con la nueva dimensión de la esfera pública: la producción de bienes de interés público, fundándose en la cohesión y la solidaridad y que como consecuencia lógica restringe la acción del Estado. En todo caso en este proceso resulta fundamental discutir el rol que puede jugar el Estado en cuanto a asegurar a la sociedad civil un adecuado sistema de representatividad. En todo caso, hay cierto consenso en que el Estado debe crear las condiciones para el fortalecimiento de la sociedad y debe asegurar la representatividad social. Por tanto, bien pudiera afirmarse que ambas dimensiones tienen un requerimiento común: la creación de una nueva institucionalidad pública, donde la sociedad civil cumpla un papel relevante. En definitiva, se trata de reivindicar la necesidad de incorporar una mayor cantidad de ciudadanos para poder satisfacer los intereses de carácter público, creándose espacios de interlocución y negociación entre el Estado y la sociedad civil que garanticen que las decisiones de aquél tengan como medida la ampliación y garantía de los derechos ciudadanos. Esto significa la ampliación del concepto de la ciudadanía política y social. 4.- LAS NUEVAS FORMAS DE RELACIÓN ENTRE ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL PROMOVIDAS POR EL ESTADO. Es un hecho que en América Latina estamos en un proceso de modernización del Estado y que se ha trabajado intensamente en crear nuevas instituciones o mecanismos para incorporar mayor participación por un lado y por el otro para reconocer desde el punto de vista institucional la ampliación del concepto de esfera pública. Hasta ahora, este proceso ha sido impulsado mayoritariamente desde el Estado. La profundidad de las transformaciones dependen en gran medida de la concepción de la sociedad y de la política que impera en cada país, del papel que cumplan los partidos políticos en el rol de intermediación, y en la fortaleza y capacidad de movilización de la organización social. En todo caso puede afirmarse que el proceso debe ser apoyado desde la esfera del 12

13 Estado y desde la propia sociedad civil, la que debe ser capaz de organizarse con el fin de aportar mayor participación en los asuntos de interés público. Tal como lo afirma Nuria Cunill en algunos de sus artículos, las transformaciones se refieren fundamentalmente a la creación de mecanismos para la participación de la sociedad civil en dos procesos: la expresión de intereses sociales organizados en el propio proceso de formulación de políticas y decisiones públicas; y la gestión privada de servicios o programas públicos. Estos procesos se refieren al doble aspecto de la dimensión de lo público, a que ya se ha hecho referencia: cómo convertir lo estatal en público y cómo asegurar a la vez que la ejecución de tareas públicas no se restrinja al ámbito estatal. Ligados básicamente a los procesos de descentralización y respondiendo a iniciativas gubernamentales, es posible identificar una serie de esfuerzos recientes por crear canales para que la sociedad civil, y en particular, organizaciones que representan intereses difusos, colectivos o de interés público, accedan a algunas de las fases de diseño de las políticas públicas. De hecho, en un trabajo de investigación (Cunill, 1991) se da cuenta acerca de la gran formalización del proceso de participación ciudadana producido en América Latina en la década de los noventa, tanto a través de la dictación de normas jurídicas, como de procedimientos e instancias que tienden a ese fin. Sin embargo, con excepción de algunos de los procesos de concertación para la formación de políticas asociadas al control de la inflación, precios y remuneraciones, las evidencias recientes aportadas en relación a la operación de tales mecanismos parecieran llevar a concluir que no necesariamente se han producido avances en favor de una mayor participación de la sociedad civil, particularmente de los actores no tradicionales, en la formulación de políticas y decisiones públicas. En primer término, se constata que el intento más radical dentro de un contexto democrático por implica directamente a la sociedad civil organizada en la adopción de decisiones gubernamentales, ha desaparecido antes de alcanzar su maduración. En efecto, ésta sólo es institucionalizada en los Gobiernos Regionales establecidos en Perú durante el gobierno de Alan García y posteriormente suprimidos. El otro posible caso paradigmático, es la experiencia de Villa El Salvador, donde se alcanzo un elevado nivel de auto-desarrollo comunal junto con un co-ejercicio del poder político, según lo reconocen sus estudiosos, ha terminado por encontrar severos límites al discrepar su lógica con la sociedad tras la aplicación de las actuales políticas económicas. Por otra parte, es posible exhibir grados marcadamente significativos de involucramiento de la sociedad civil en el gobierno local, asociados a administraciones municipales dominadas por partidos de orientación popular. En Brasil resaltan las experiencias de Presupuesto Participativo iniciadas en diversas prefecturas municipales, en su mayoría gobernadas por el Partido de los Trabajadores, que ha impulsado la creación de concejos municipales con representantes elegidos por la población, para elegir los principales proyectos de inversión, así como para decidir sobre la distribución del presupuesto. Por su 13

14 parte, también es significativo en el ámbito local la implementación progresiva de la Ley de Participación Popular en Bolivia, donde es posible verificar en algunos municipios específicos, especialmente los que se ubican geográficamente cerca de la ciudad de Santa Cruz, el avance que existen en materia de control ciudadano en el destino del presupuesto municipal y la ejecución del mismo. Sin embargo, se trata de prácticas participativas que, precisamente por su elevada dependencia de una relación de fuerzas políticas son frágiles. No obstante el discurso ampliamente favorecedor de la participación ciudadana, ésta no ha encontrado condiciones propicias para su ejercicio en los espacios gubernamentales, cuando se ha vinculado con la posibilidad de contribuir a su propia democratización. Estimamos que es necesario indagar a lo menos sobre tres aspectos que se refieren a la institucionalización de la relación del Estado con la sociedad civil, por vía de fomentar la participación ciudadana en las instancias gubernamentales, tal y como se ha desarrollado tendencialmente en América Latina en los últimos años: los sujetos de la participación social, las modalidades y los ámbitos en los que se ejerce. En relación a los sujetos, es preciso considerar que la experiencia muestra que cuando se trata de participación en el nivel de la decisión de las políticas públicas, el Estado ha tendido a limitar el acceso directo de la ciudadanía a las instancias de decisión. Le ha concedido un menor peso a la función de representación de los intereses ciudadanos o bien ha establecido mediaciones en la determinación de los representantes de la sociedad civil, impidiendo que sean las propias organizaciones sociales quienes los elijan o bien discriminando a las organizaciones que tienen la facultad de designar o concurrir a la designación de sus representantes. Un tema altamente problemático es la representación a través de organismos formales, ya que obliga a prestar especial atención a qué organizaciones participan y cómo se eligen a sus representantes. Los problemas de representación también pueden presentarse cuando se establece a través de elecciones, en tanto éstas conllevan los riesgos de la instrumentalización partidaria o bien de la posibilidad de anular la expresión de las organizaciones populares preexistentes poco organizadas o con poco peso económico. En lo que se refiere a las modalidades de participación social, puede afirmarse que se ha avanzado significativamente en la institucionalización de formas de articulación del Estado con la sociedad civil. Sin embargo, generalmente la modalidad utilizada es la articulación o concertación de actores, en circunstancias que el control social o el establecimiento de instancias de participación en el nivel decisorio o de cogestión pueden ser modos más válidos para la defensa de intereses sociales y para hacer públicos los conflictos. 14

15 Las modalidades favorecidas tienen a su vez implicancias sobre los ciudadanos. En América Latina es posible observar la tendencia a considerar a los ciudadanos como clientes o consumidores más que como sujetos políticos, afectando su capacidad para ejercer una función de crítica y control que vaya más allá de los intereses particulares. En relación a los ámbitos de la participación social, debe señalarse que generalmente podemos encontrarla limitada al ámbito local. La tendencia en América Latina es a favorecer la participación ciudadana en el marco de procesos de descentralización. Sin perjuicio de reconocer que la descentralización y el fortalecimiento de la participación ciudadana a nivel local es más fácil de implementar que en el ámbito central y que por cierto es necesaria, debe también tenerse en cuenta que también pueden darse relaciones de tipo patrimonial o clientelar entre los órganos locales y la ciudadanía. El debilitamiento de la participación ciudadana que generalmente se da en el ámbito de la descentralización, también puede ocurrir cuando sólo se asocia a ámbitos sectoriales. La oferta gubernamental de mecanismos de participación, demuestra que una parte significativa de las formas de participación desarrolladas, están directamente vinculadas con las necesidades que se imponen desde la perspectiva de distintas agencias gubernamentales, lo que además de generar una saturación en los sujetos, parece tener serias implicancias sobre la posibilidad de solucionar los problemas más globales que afectan la vida cotidiana del ciudadano. Si admitimos que al Estado le cabe una responsabilidad en la falta de establecimiento de canales apropiados de participación ciudadana debe convenirse que también le cabe responsabilidad en el establecimiento de condiciones que aumenten la capacidad de representación e influencia, particularmente de los ciudadanos tradicionalmente excluidos, para que puedan acceder y expresarse con autonomía frente al Estado o frente a los servicios públicos. Deben crearse oportunidades dirigidas a tales actores, que involucran no sólo su reconocimiento como sujetos políticos, sino el respeto a la organización social existente y cuando ella no existe, la preocupación de que su creación no se resuelva a través de fórmulas instrumentales o rígidas. Ello en un marco en que el fin último es fomentar relaciones entre el Estado y la Sociedad, donde esta última disponga de las condiciones necesarias para ejercer una función de crítica y control sobre el Estado. En definitiva, lo que está en juego es la estructuración de nuevas relaciones de poder, sin embargo su viabilidad está condicionada a la superación de sistemas políticos precarios, en gran medida privatizados y marcados por el autoritarismo. Los sistemas actuales no están diseñados para promover la participación ciudadana. A la vez es necesario trabajar en el logro de un mayor cohesión social para superar la creciente fragmentación y desintegración social y así incrementar el poder de la sociedad civil para presionar a favor de la democratización del Estado. 15

16 5.- ALCANCE DE LA PARTICIPACION CIUDADANA En relación al alcance de la participación ciudadana, debe tenerse en cuenta que la sociedad civil no tiene por función, ni tampoco podría, sustituir la participación política. Más bien, a través de la intervención en temas de interés público en función de la expresión y defensa de intereses colectivos y difusos, complementa la participación política que se ejerce a través de los partidos políticos. De esta manera contribuye y no interfiere en el proceso de formación de políticas y decisiones públicas. Sin embargo, aún así acotados los alcances de la participación ciudadana, debe reconocerse que existe una tensión entre ella y la participación política, tensión que puede aumentar a niveles críticos en la medida en que se mantenga la tendencia a desnaturalizar los movimientos de representación de intereses particulares a través de su conversión en partidos políticos y que estos se conviertan cada vez más en aparatos instrumentales que no agregan demandas, sino que a lo más expresan una sumatoria de intereses particulares. En este sentido cabe considerar la posibilidad de que enfrentada a partidos débiles y, en general, a un sistema de representación política en crisis, la participación ciudadana puede constituirse en una vía para monopolizar el proceso político por grupos que representan intereses organizados de carácter sectorial y que impidan obtener un acuerdo pluralista en la formación de las políticas públicas. Si no hay una salida a los mecanismos para agregar intereses, como lo postula Faletto (1987), el fortalecimiento de la sociedad civil, que guía la función meritoria de los movimientos sociales, puede significar una primacía de lo privado sobre lo público, una reducción de la política a una confusión de conflictos, negociaciones y acuerdos que sólo tienen el rasgo de la inmediatez, en donde la política sólo sea administración tecnocrática de lo existente y por paradoja, el Estado, como burocracia, la única garantía del orden social. Considerando tales cuestiones, se torna central aclarar la medida en que los procesos de reforma del Estado que están en curso en América Latina deben aumentar la participación de la sociedad civil además de aumentar la representatividad política y evitar la tendencia a establecer relaciones de orden clientelar por parte de la administración del Estado. Si esto no es solucionado, la dimensión autoritaria seguirá mezclada con la democrática en los Estados latinoamericanos (O Donell, 1993), y se mantendrá una orientación de las decisiones de los órganos estatales según intereses particularistas, confundiéndose lo público-privado (Rabotnikof, 1993). Por último y en torno a las virtudes de la participación ciudadana, debe tenerse en cuenta su potencial democratizador, toda vez que a través de ella existe la posibilidad de disminuir el desequilibrio que existe en la representación política y social, que se expresa en la preeminencia, dentro las instancias de decisión, de 16

17 aquellos sectores que tienen mayor peso económico y por lo mismo mayor organización. Es clara la influencia que la estructura económica tiene en los desequilibrios de la distribución del poder social y por tanto su modificación resulta clave para lograr que quienes participen sean aquellos que menos pueden hacerlo. Sin embargo, también es posible admitir que los mecanismos de participación pueden contribuir a superar las desigualdades, generando condiciones para influir positivamente en el modelo de desarrollo que se diseñe. BIBLIOGRAFIA COHEN, Jean y ARATO; Andrew (2000) Sociedad Civil y Teoría Política, Fondo de Cultura Económica, México, CUNILL, Nuria (1991). Participación ciudadana: dilemas para la democratización de los Estados latinoamericanos. Caracas, CLAD. FALETTO, Enzo (1987) Propuestas para el cambio: movimientos sociales en la democracias. Nueva Sociedad, Caracas, N 91. LECHNER, Norbert (1992) Reflexión acerca del Estado democrático. Santiago, Flacso, Serie Estudios Públicos N 20. MOUFFE, Chantal (1999) El Retorno de lo Político, Paidós, Barcelona. O DONNELL, Guillermo (1993) Estado, democratización y ciudadanía. Nueva Sociedad, Caracas N 128. PORTANTIERO, Juan Carlos (1989) La múltiple transformación del Estado Latinoamericano. Nueva Sociedad, Caracas N 104. ROBOTNIKOF, Nora (1993) Lo público y su problemas: notas para una reconsideración. Revista Internacional de Filosofía Política. Madrid N 2. SKINNER, Quentin (1984) The idea of Negative Liberty: Philosophical and Historical Perspective, en Philosophy in History, Cambridge. 17